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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Contributions des rapporteurs spéciaux

MISSION « ÉGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT » - M. PHILIPPE DALLIER, RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. EXÉCUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION EN 2016

À la suite de la « rebudgétisation » du financement du Fonds national d'aide au logement (FNAL) opérée dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2015 et conduisant à une augmentation de 5,7 milliards d'euros de l'enveloppe budgétaire consacrée aux aides personnelles au logement, la mission « Égalité des territoires et logement » a connu en 2016 le transfert à l'État du financement de l'allocation de logement familiale (ALF). Cette dernière, qui constitue une des trois aides personnelles au logement, était jusqu'alors financièrement supportée par la branche famille de la sécurité sociale (par le biais du Fonds national des prestations familiales).

Cette budgétisation de l'ALF, réalisée, comme la première opération de 2015, en compensation de la mise en oeuvre du pacte de responsabilité et de solidarité, équivalait à une enveloppe supplémentaire de 4,7 milliards d'euros pour l'État qui assure la subvention d'équilibre du FNAL. Le financement des aides personnelles au logement est désormais simplifié puisqu'intégralement assuré par le FNAL dont les différentes sources de financement ont elles-mêmes été réduites.

Ainsi, compte tenu des autres évolutions budgétaires de cette mission, les crédits inscrits en loi de finances initiale passaient entre 2015 et 2016, de 13,73 à 18,37 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 13,63 à 18,43 millions d'euros en crédits de paiement.

Par ailleurs, les crédits du programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » ont également été assez substantiellement augmentés (+ 10,7 %, soit près de 150 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2015), afin de tenir compte des besoins toujours plus importants au cours des dernières années.

En cours de navette, des abondements de crédits avaient notamment été adoptés, pour :

- couvrir les dépenses induites par les besoins en termes de relocalisation de demandeurs d'asile, conformément aux engagements de la France au niveau européen, correspondant à 69,85 millions d'euros sur le programme 177 et 26,17 millions d'euros sur le programme 109 ;

- renforcer le financement des aides à la pierre, dont la gestion est désormais assurée par le Fonds national des aides à la pierre (FNAP), avec 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et 150 millions d'euros en crédits de paiement supplémentaires.

Les dépenses de la mission se sont finalement élevées à 17,96 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 17,94 milliards d'euros en crédits de paiement. Ces chiffres correspondent ainsi à une exécution plus élevée que la prévision initiale, avec un taux de 102 % en autorisations d'engagement et 101,5 % en crédits de paiement, soit un dépassement de respectivement 350 millions et 270 millions d'euros.

Pour mémoire, l'exécution de la mission est analysée sans tenir compte des crédits du programme 337 « Conduite et pilotage des politiques du logement et de l'égalité des territoires », dans la mesure où ils sont, en gestion, automatiquement transférés vers le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

Votre rapporteur spécial a fréquemment critiqué cette pratique qui ne permettait pas de suivre aisément les crédits. Le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques pour 2018 prévoit d'ailleurs d'y mettre un terme en regroupant l'ensemble des crédits, en prévision comme en exécution, au sein du programme 217.

Exécution des crédits de la mission par programme en 2016

(en millions d'euros et en %)

Programmes

   

Crédits exécutés 2015

Crédits votés LFI 2016*

Crédits exécutés 2016

Évolution exécution 2016 / exécution 2015
(en %)

Évolution exécution 2016 / LFI 2016

(en %)

Programme 177

 

AE

1 590,26

1 513,01

1 752,05

+ 10,2 %

+ 15,8 %

CP

1 591,27

1 513,01

1 751,2

+ 10,1 %

+ 15,7 %

Programme 109

 

AE

10 754,32

15 438,29

15 356,99

+ 42,8 %

- 0,5 %

CP

10 754,32

15 438,29

15 356,99

+ 42,8 %

- 0,5 %

Programme 135

 

AE

465,46

654,42

848,38

+ 82,3 %

+ 29,6 %

CP

457,83

714,42

828,23

+ 80,9 %

+ 15,9 %

Programme 337

**

AE

-

-

-

-

-

CP

-

-

-

-

-

Total mission

 

AE

12 810,04

17 605,72

17 957,42

+ 40,2 %

+ 2,0 %

CP

12 803,42

17 665,72

17 936,42

+ 40,1 %

+ 1,5 %

* Y compris fonds de concours et attributions de produits.

** Le programme « Conduite et pilotage des politiques du logement et de l'égalité des territoires » regroupe les effectifs et l'essentiel des crédits de masse salariale du ministère chargé du logement et de l'habitat durable et qui sont intégralement transférés, en gestion, dans le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » relevant du ministère de l'écologie, de l'énergie et de la mer. Prévisions en loi de finances initiale pour 2016 : 765,55 millions d'euros en AE et CP.

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

L'analyse des dépenses par programme met toutefois en évidence des situations contrastées, comme le montre d'ailleurs les mouvements de crédits enregistrés sur la mission au cours de l'année.

Ainsi, le programme 177 poursuit sa tendance haussière en connaissant une nouvelle année de sur-exécution budgétaire, avec un taux d'exécution de 115,8 %, loin de respecter le plafond initialement fixé. Cette situation était attendue compte tenu de l'insincérité du budget initial, tant au regard de l'exécution constatée au cours des dernières années que de la demande toujours plus importante notamment enregistrée s'agissant de l'hébergement d'urgence, comme cela sera développé infra.

Les décrets d'avance du 3 octobre 2016 et du 2 décembre 2016 ont ainsi permis l'ouverture de respectivement 84 millions d'euros et 100 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement. En outre, la loi de finances rectificative pour 2016 du 29 décembre 2016 a ouvert 244,11 millions d'euros en autorisations d'engagement et 95,12 millions d'euros en crédits de paiement, pour couvrir les besoins supplémentaires et tenir compte, en termes d'autorisations d'engagement, du marché public lancé par l'État et portant création de 5 000 places d'hébergement d'urgence155(*) avec accompagnement social156(*). Toutefois, tous les crédits n'ont pu être engagés à temps sur le programme 177 pour l'année 2016 et ont donc fait l'objet d'un report sur 2017.

Pour la deuxième année consécutive, le programme 109 « Aide à l'accès au logement » enregistre une dépense conforme à la prévision initiale et qui s'avère même inférieure de 0,5 %. Ce constat mérite d'être souligné dans la mesure où, au cours des exercices précédents, les besoins en cours d'année s'avéraient systématiquement supérieurs aux crédits prévus. Si les mesures d'économie adoptées depuis 2014 et peut-être la situation macroéconomique peuvent expliquer pour partie cette situation, c'est surtout le montant alloué pour compenser la budgétisation de l'ALF qui aurait été calculé de façon assez large selon l'analyse de la Cour des comptes (cf. infra).

Plus de 85 % des crédits de la mission sont consacrés aux aides personnelles au logement portés par le programme 109 « Aide à l'accès au logement » (action 01).

Répartition des crédits de paiement consommés par programme

Source : commission des finances d'après le rapport annuel de performances

Le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » connaît quant à lui une exécution de ses crédits anormalement élevée (+ 29,6 % en AE et 15,9 % en CP par rapport à la prévision initiale), avec une consommation de 848,38 millions d'euros en autorisations d'engagement et 828,23 millions d'euros en crédits de paiement.

Cette situation s'explique tout d'abord par la création en cours d'année du Fonds national des aides à la pierre (FNAP) et le nouveau circuit budgétaire qu'il implique désormais au sein de l'action 01 « Construction locative et amélioration du parc », objet de développements plus précis infra.

Ensuite, 150 millions d'euros ont été rétablis à l'action 04 « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » sur le programme (en autorisations d'engagement et en crédits de paiement) pour abonder le Fonds d'aide à la rénovation thermique (FART) dans le cadre du programme d'investissement d'avenir (PIA) au sein de l'action « Aide à la rénovation thermique des logements privés ». L'ouverture de crédits réalisée à ce titre par le décret du 2 juin 2016 a toutefois été intégralement compensée par l'annulation à due concurrence de crédits d'aide à la pierre (cf. infra) sur le même programme.

Enfin, les autres actions, qui correspondent à des montants plus modestes, connaissent, pour l'essentiel d'entre elles, une forte exécution voire une sur-exécution, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement. Il s'agit notamment des dépenses engagées dans le cadre de la lutte contre l'habitation indigne (action 03 « Lutte contre l'habitat indigne »), de celles consacrées au fonctionnement des commissions DALO (action 05 « Soutien ») ou encore des crédits consacrés à l'aide aux maires bâtisseurs (action 07 « Urbanisme et aménagement ») qui enregistre notamment plus que le doublement de ses autorisations d'engagement, après intégration de reports de 2015.

Mouvements de crédits de la mission « Égalité des territoires et logement » en 2016

(en milliers d'euros)

* Y compris fonds de concours.

Source : ministère du budget

S'agissant des dépenses fiscales, leur montant reste très élevé, avec 12,8 milliards d'euros en 2016 (12,5 milliards d'euros prévus initialement), soit une baisse de près de 3 % par rapport à 2015. La dépense liée aux prêts à taux zéro (PTZ et PTZ renforcé) baisse notamment à 875 millions d'euros (contre 1,065 million d'euros en 2015). Par ailleurs, plusieurs dépenses fiscales dont le fait générateur est désormais éteint restent couteuses mais commencent néanmoins à voir leurs montants se réduire, en particulier s'agissant de la déduction des intérêts d'emprunts (420 millions d'euros en 2016 contre 763 millions d'euros en 2015 et 1,2 milliard d'euros en 2014).

Parallèlement, le dispositif « Duflot » puis « Pinel » commence à produire ses effets, avec une dépense fiscale qui s'établit à 195 millions d'euros en 2016, soit une hausse de 150 % par rapport à 2015.


* 155 Parallèlement, un appel d'offres a également été lancé pour 5 000 autres places destinées à l'hébergement des demandeurs d'asile.

* 156 La société nationale immobilière et sa filiale Adoma ont notamment développé un dispositif innovant d'hébergement d'urgence en s'appuyant sur le rachat d'hôtels à bas prix par un fonds d'investisseurs privés. Transformées en résidences hôtelières à vocation sociale (RHVS), ces structures hôtelières doivent faire l'objet de travaux d'équipement pour proposer une solution alternative à l'hébergement à l'hôtel, en garantissant notamment un accompagnement social.