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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Contributions des rapporteurs spéciaux

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. Malgré l'inscription de crédits supplémentaires, l'insincérité confirmée de la prévision budgétaire relative aux dispositifs d'hébergement d'urgence et à la veille sociale

Conformément à la tendance constatée depuis de nombreuses années et à ce qui avait été annoncé par votre rapporteur spécial, le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » a connu en 2016 une consommation très supérieure à la prévision initiale, avec près de 240 millions d'euros supplémentaires correspondant à un écart de 15,7 %.

Évolution des crédits de paiement du programme 177 de la loi de finances initiale à l'exécution

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après le rapport annuel de performances)

Ainsi, outre un report de crédits d'un million d'euros en autorisations d'engagement et de 2 millions d'euros en crédits de paiement, le programme a connu trois ouvertures de crédits majeurs destinés à couvrir les besoins réellement constatés, pour un total de 279 millions d'euros.

Le Gouvernement a maintenu, au cours de la navette parlementaire, une prévision initiale qu'il ne pouvait ignorer être d'ores et déjà insuffisante pour 2016, même si les crédits ont été augmentés de près de 75 millions d'euros dans le projet de loi de finances par rapport à la loi de finances initiale pour 2015 et indépendamment des 69,85 millions d'euros ajoutés ensuite par voie d'amendement pour l'accueil des demandeurs d'asile. En effet, cette prévision était inférieure à l'exécution attendue de 2015 (au regard des crédits ouverts et de la tendance constatée) et rien ne pouvait présager d'une exécution plus favorable l'année suivante. C'est la raison pour laquelle l'insincérité du budget prévu était caractérisée.

Pour autant, la pression toujours plus forte qui s'exerce en termes de demande, ne peut non plus être ignorée et explique que, chaque année, les crédits consommés soient toujours plus élevés, en particulier s'agissant de l'hébergement d'urgence et de la veille sociale.

Ainsi, la consommation des crédits aurait quand même été supérieure de près de 10 %, soit près de 160 millions d'euros, si la prévision budgétaire avait au moins été à hauteur de l'exécution de l'année précédente.

Écart entre la prévision et l'exécution sur la période 2010-2017

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les crédits consacrés à l'hébergement d'urgence continuent de progresser considérablement (671,4 millions d'euros en AE et 670,5 millions d'euros en CP), avec 188 millions d'euros supplémentaires en crédits de paiement par rapport à la prévision initiale et 123 millions d'euros par rapport à l'exécution 2015.

Parallèlement, la dépense exécutée (137 millions d'euros) au titre de la veille sociale est supérieure de plus de 50 % à la prévision et correspond à une hausse de 14 % par rapport à 2015.

Malgré d'importants efforts de remise à niveau du budget initial en 2017, un écart de 10 millions d'écart est déjà constaté avec l'exécution 2016.

Prévision et exécution pour l'hébergement d'urgence et la veille sociale

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

2. Le développement de l'offre d'hébergement d'urgence qui ne parvient pour autant pas à couvrir une demande sans cesse croissante

Avec 133 874 places dans le parc généraliste d'hébergement et de pensions de famille au 30 juin 2016, l'offre continue d'augmenter de façon importante (127 395 places au 31 décembre 2015).

Alors qu'a été mis en place un plan triennal relatif à la substitution de dispositifs alternatifs aux nuitées hôtelières pour 2015-2017, les crédits consacrés aux nuitées d'hôtel progressent toujours mais dans une moindre mesure par rapport aux dernières années.

Ainsi, selon le rapport annuel de performances, le montant consacré aux nuitées d'hôtel augmente de « seulement » 3 % entre 2015 et 2016 (contre 12 % entre 2014 et 2015 et 33 % entre 2013 et 2014) tandis que celui relatif aux dispositifs d'hébergement d'urgence hors CHRS progresse sur la même période de 46 %.

En termes de nombre de places, les nuitées d'hôtel connaissent encore une hausse de 10 % en six mois (41 697 places au 30 juin 2016 contre 37 962 places au 31 décembre 2015), correspondant à 35 % du parc d'hébergement généraliste. Elles enregistrent encore la plus forte progression par rapport aux autres dispositifs.

Les efforts pour développer des dispositifs alternatifs à l'hébergement à l'hôtel doivent donc se poursuivre, compte tenu de la faible qualité de ce type d'accueil pourtant souvent destiné aux familles.

À ce titre, les dispositifs de logement adapté, qui offrent des solutions plus satisfaisantes que les dispositifs d'hébergement d'urgence, connaissent un essor qui mérite d'être souligné, avec des crédits consommés en hausse de 9,6 % par rapport à 2015 (223,9 millions d'euros en exécution 2016).

Avec 14 974 places au 30 juin 2016, les pensions de famille et maisons relais voient leurs capacités progresser de 3,6 % en un an. Sur la même période, l'intermédiation locative passe également de 21 755 places à 26 212 places, soit une hausse de plus de 20 % (4 457 places).

Votre rapporteur spécial a préconisé que se poursuive le développement de l'intermédiation locative dans le cadre de son contrôle sur les dispositifs d'hébergement d'urgence dont les conclusions ont fait l'objet d'un rapport d'information publié en décembre 2016157(*).

À cette occasion, il a pu mettre en évidence le fait que, malgré la hausse des capacités d'accueil, la demande est telle que le système semble actuellement au bord de l'asphyxie.

L'indicateur de performance de la mission relatif au taux de réponse positive des services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO) confirme d'ailleurs ce constat, avec une réalisation 2016 à la fois bien moins élevée que l'objectif initialement fixé et en nette baisse par rapport à 2014 et 2015.

Indicateur 1.2 « Taux de réponse positive du SIAO aux demandes d'hébergement et de logement (indicateur de mission)

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement 2016

Ainsi, d'après le rapport annuel de performances, entre juin 2015 et juin 2016, alors que le nombre de réponses positives a progressé de 10 %, parallèlement la demande a connu une hausse de 68 %.

Votre rapporteur spécial considère qu'au-delà de la création de places nouvelles, une plus grande rationalisation des coûts doit être recherchée ainsi que des solutions de « sortie » des dispositifs d'hébergement afin de permettre une plus grande rotation sur les places existantes.

Le rapport d'information a également été l'occasion de mettre en évidence l'impact négatif qu'une mauvaise budgétisation initiale pouvait avoir sur l'activité des services déconcentrés et les associations gestionnaires du fait des difficultés rencontrées. C'est particulièrement le cas en Île-de-France où la dotation prévue en début d'année est très en-deçà de l'exécution réellement constatée. Pourtant, comme l'indique le rapport annuel de performances, cette région concentre à elle seule 425,7 millions d'euros en crédits de paiement au titre de l'hébergement d'urgence, dont 202,2 millions d'euros pour les seules nuitées hôtelières, soit 85 % du montant total.

12 recommandations ont été formulées à l'occasion de ce contrôle.

3. Une subvention d'équilibre versée au FNAL légèrement moins élevée que prévue, sans pour autant garantir une réduction substantielle et durable de la dépense liées aux aides personnelles au logement

La contribution de l'État au Fonds national d'aide au logement (FNAL), qui finance désormais l'intégralité des aides personnelles au logement après la budgétisation de l'ALF, représente la quasi-totalité du programme 109 « Aide à l'accès au logement ».

Destinée à équilibrer les comptes du FNAL, cette subvention s'est élevée à 15,338 milliards d'euros en 2016, pour une prévision à 15,422 milliards d'euros.

Votre rapporteur spécial constate que les aides personnelles au logement font l'objet d'une meilleure budgétisation que par le passé puisqu'en 2015, les charges du FNAL étaient quasi identiques à ce qui avait été prévu initialement et qu'en 2016, elles sont même légèrement inférieures, avec 17,933 milliards d'euros contre 18,188 milliards d'euros prévus dans le projets annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016 (hors amendements issus des travaux des assemblées).

Les trois aides personnelles au logement (hors frais de gestion) représentent une dépense plus élevée que prévu, avec 18,109 milliards d'euros exécutés en 2016 alors que la prévision s'établissait à 17,831 milliards d'euros pour le FNAL. Toutefois, la dépense globale diminue du fait que 528 millions d'euros de droits relevant de 2015 au titre de l'ALF et versés en 2016 ont dû être retirées des charges du FNAL pour être supportées par le Fonds national de prestations familiales (FNPF) qui assurait auparavant le financement de cette aide.

Surtout, le montant des prestations dues au titre de l'ALF a également été surévalué de 157 millions d'euros (environ 3,5 %) par rapport à la dépense réellement constatée. La Cour des comptes considère que la prévision a pu reposer sur une « hypothèse de périmètre » (progression de 1,3 % du montant des aides versées) « trop importante au regard des indicateurs macroéconomiques qui sous-tendent la dépense d'ALF » 158(*).

L'examen du projet de loi de finances initiale pour 2016 avait également été marqué par différentes mesures d'économies proposées par le Gouvernement et conduisant à la réduction des dépenses aux montants suivants159(*) :

- dégressivité de l'aide au-delà d'un certain montant de loyer : 44 millions d'euros en 2016 ;

- troncature à l'euro inférieur des prestations : 37 millions d'euros en 2016 ;

- prise en compte du patrimoine : quasi nulle pour 2016 du fait de son entrée en vigueur en octobre 2016 et de son application, à l'heure actuelle, pour les seuls nouveaux entrants. Cette mesure devrait toutefois être pleinement appliquée à tous les allocataires.

Les sommes en jeu restent, en tout état de cause, relativement modestes comparé à la dépense totale relative aux aides personnelles au logement.

Il convient de noter que la révision opérée en 2015 des paramètres d'indexation de l'abattement forfaitaire permettant le calcul des aides servies dans le secteur locatif hors foyers a également engendré en 2016 une économie qui était estimée à 298 millions d'euros lors de sa mise en place.

Du côté des recettes du FNAL, celles issues des cotisations des employeurs ont été légèrement en-deçà de ce qui avait été prévu. Votre rapporteur spécial s'était d'ailleurs étonné du montant inscrit dans le projet annuel de performances lors de l'examen de la loi de finances initiale, en anticipant une augmentation de 100 millions d'euros par rapport à l'année précédente.

Par ailleurs, conformément à ce qu'avait prévu la loi de finances initiale, une contribution exceptionnelle d'Action logement a été maintenue en 2016, à hauteur de 100 millions d'euros. Heureusement, il a été mis un terme à cette pratique en 2017.

Compte tenu des besoins constatés, la subvention d'équilibre versée a donc été légèrement inférieure à la prévision (- 0,5 %). La réserve de précaution a été en grande partie levée (1,15 milliard d'euros sur 1,24 milliard d'euros initialement gelés) mais 81,3 millions d'euros ont pu être annulés par le décret d'avance précitée du 2 décembre 2016.

La subvention d'équilibre a même permis de réduire la dette du FNAL vis-à-vis des organismes sociaux. Celle-ci serait ainsi passée d'environ 400 millions d'euros en 2015 à 258 millions d'euros à fin 2016.

Avec plus de 18 milliards d'euros de dépenses réalisées chaque année, les aides personnelles au logement demeurent particulièrement couteuses. Selon le Compte général de l'État pour 2016, l'aide à l'accès au logement représente plus de 40 % des transferts aux ménages.

Sans remettre en cause leur indéniable intérêt pour sécuriser les ménages les plus modestes et soutenir l'accès au logement, des mesures restent à prendre pour rationnaliser ces aides, en particulier au regard de la faiblesse du taux d'effort réel de certains allocataires. Leur effet inflationniste sur les loyers pratiqués est également avancé, notamment par la Cour des comptes dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques d'avril 2017160(*).

4. Contrairement aux engagements du gouvernement, des aides à la pierre davantage financées par la contribution des bailleurs sociaux que par des crédits budgétaires « frais » de l'État

L'année 2016 a été marquée par la mise en place du Fonds national des aides à la pierre (FNAP) instauré par l'article 144 de la loi de finances initiale pour 2016 (nouvel article L. 435-1 du code de la construction et de l'habitation) et ayant vocation à assurer le financement et la gestion des aides à la pierre. Le décret n° 2016-901 du 1er juillet 2016 portant création de l'établissement public a déterminé ses règles d'organisation et de fonctionnement.

Compte tenu du fait qu'une part majoritaire du financement des aides à la pierre est désormais portée par les bailleurs sociaux (par le biais de leur contribution à la Caisse de garantie du logement locatif social), il paraît bienvenu qu'une nouvelle gouvernance soit proposée, avec une représentation équilibrée au conseil d'administration entre les représentants de l'État, des organismes intervenant dans le domaine du logement social ainsi que du Parlement et des collectivités territoriales et leurs groupements (cinq pour chacun des trois « collèges »).

En outre, elle tend à répondre aux critiques auparavant formulées par la Cour des comptes sur le rattachement par la voie du fonds de concours des crédits issus du fonds de péréquation auquel se substitue le FNAP et qui était jusqu'alors géré par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) et essentiellement alimenté par les contributions des bailleurs sociaux161(*).

Ainsi, le FNAP est appelé à fixer le montant annuel des financements versés au titre des aides à la pierre pour couvrir les opérations déjà engagées ainsi que celui consacré aux nouvelles opérations et autres actions annexes devant être engagées sur le programme 135. En outre, au regard du montant des nouvelles opérations et actions, il détermine la programmation annuelle devant être engagée par l'État, sa répartition territoriale et les objectifs associés.

Parallèlement à la création de cette nouvelle structure, le Gouvernement s'était engagé à maintenir pour leur financement un montant au moins identique à la contribution des bailleurs sociaux pour 2016. Ainsi, en cours de navette, le Gouvernement avait ajouté 100 millions d'euros en autorisations d'engagement et 150 millions d'euros en crédits de paiement, portant ainsi le montant de l'enveloppe consacrée aux aides à la pierre, et plus globalement à l'ensemble des crédits destinés « au développement et à l'amélioration du parc locatif social et du parc d'hébergement »162(*) (au sein de l'action 01 « Construction locative et amélioration du parc » du programme) à 500 millions d'euros en autorisations d'engagement et 250 millions d'euros en crédits de paiement. Cette augmentation intervenant après plusieurs années de baisse constante des crédits budgétaires affectés aux aides à la pierre. La contribution des bailleurs sociaux a, quant à elle, été fixée à 270 millions d'euros.

À l'occasion de l'examen du projet de loi de finances initiale, votre rapporteur spécial avait estimé qu'il était « permis de douter que les aides à la pierre bénéficier[aie]nt d'un financement soutenu par des crédits budgétaires après 2016 » et que « rien ne garanti[ssai]t non plus que les crédits de paiement inscrits ser[aie]nt réellement exécutés au cours de l'année ». Il s'était également interrogé sur la nécessité d'inscrire des montants aussi importants en 2016.

Cette analyse s'est confirmée six mois plus tard, le décret d'avance du 2 juin 2016163(*) prévoyant l'annulation de 150 millions d'euros sur le programme 135 (AE=CP), compte tenu des « perspectives d'exécution du dispositif des aides à la pierre » et afin de compenser l'ouverture de la même somme au bénéfice de l'action « Aide à la rénovation thermique des logements privés » (fonds d'aide à la rénovation thermique - FART). Comme l'indiquait la commission des finances dans son avis sur le projet de décret d'avance, cette annulation « entre en contradiction avec l'engagement du Président de la République de renforcer les moyens consacrés à ces dispositifs ».

Cette annulation a ainsi réduit la contribution de l'État au financement des aides à la pierre pour 2016 à seulement 100 millions d'euros de crédits de paiement, contre 250 millions d'euros initialement prévus. En outre, 8,91 millions d'euros (AE=CP) et 25,67 millions d'euros en AE et 5,97 millions d'euros en CP ont été annulés sur le programme.

Il convient de noter que le financement des aides à la pierre a tout de même été assuré sans ces 150 millions d'euros, dans la mesure où, parallèlement, 148 millions d'euros ont fait l'objet de reports de 2015 depuis le fonds de péréquation ayant été remplacé par le FNAP. Il ne s'agit, toutefois, pas de crédits budgétaires « frais » de l'État (cf. supra).

Enfin, la loi de finances initiale pour 2017 a confirmé cette tendance à un engagement financier majoritairement porté par les bailleurs sociaux puisque cette année, seuls 200 millions d'euros ont été inscrits, en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, en faveur des aides à la pierre.

5. Avec la création du FNAP, la mise en place d'un circuit budgétaire complexe, en particulier en 2016

Si la création du FNAP a pu avoir le mérite de mettre en cohérence la gouvernance des aides à la pierre avec les sources de financement de cette politique du logement, elle a également engendré la mise en place d'un circuit budgétaire complexe et impliquant une vigilance accrue en termes de contrôle.

En premier lieu, les aides à la pierre font l'objet d'une programmation par le FNAP mais doivent ensuite transiter au sein du budget de l'État, par la voie de fonds de concours, pour que les enveloppes régionales puissent être distribuées et parviennent aux délégataires. Cela implique donc un « double compte » de la contribution de l'État, d'abord lorsqu'elle est versée au FNAP et ensuite lorsque le fonds de concours est rattaché au programme. Il convient de neutraliser cette double opération pour identifier la dépense véritablement enregistrée.

En deuxième lieu, les autorisations d'engagement permettant de couvrir des opérations nouvelles sont désormais sollicitées par le FNAP, par la voie de fonds de concours. Ce dernier s'engage, par le biais d'une convention avec l'État, à couvrir les sommes engagées pour l'avenir selon la procédure prévue par le décret n° 2007-44 du 11 janvier 2007 relatif aux fonds de concours pour les opérations d'investissement. L'État ouvre donc des autorisations d'engagement sur le seul engagement qu'ils seront couverts, en crédits de paiement, par la contribution du FNAP.

Un fonds de concours a ainsi permis l'ouverture de 232,8 millions d'euros en octobre 2016 uniquement en autorisations d'engagement, auquel se sont ajoutés 14,5 millions d'euros (AE=CP) pour la réalisation de logements locatifs très sociaux (LLTS) et de la mise en oeuvre de dispositifs d'intermédiation locative en communes carencées (IML).

Ensuite, des fonds de concours sont également rattachés sur le programme afin de permettre au FNAP de financer les restes à payer, correspondant à 370,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement pour 2016. Toutefois, les autorisations d'engagement sont automatiquement bloquées en exécution (puisqu'elles ont déjà été ouvertes) et annulées en loi de règlement n+2164(*).

A ces règles particulières, s'ajoute enfin le fait que, pour l'année 2016, le FNAP n'a été véritablement créé qu'en juillet. En conséquence, le financement des aides à la pierre a été pris en charge directement par l'État, sur les crédits du programme 135, au cours du premier semestre, à hauteur de 203 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 130 millions d'euros en crédits de paiement.

Crédits consommés directement sur le programme 135 au cours du premier semestre au titre des crédits d'aides à la pierre

(en millions d'euros)

Nature des dépenses

AE

CP

 

A

Loi de finance initiale

495,0

 

245,0

 

B

Mise en réserve

- 39,6

 

- 19,6

 

C=A+B

Crédits disponibles après gel

455,4

 

225,4

 

D

Suppression de 150 millions d'euros en décret d'avance

- 150,0

 

- 150,0

 

E

Reports (principalement un transfert de la trésorerie du fonds de péréquation)

251,2

*

154,9

 

F

Contribution de l'État au FNAP

- 100,0

 

- 100,0

 

G=C+D+E+F

Total des crédits disponibles**

205,4

 

130,3

 

H

Crédits décaissés directement à partir du programme 135

203,2

 

130,5

 

 

dont crédits "frais"

203,2

 

0,0

 

* Ces AE sont bloquées, elles ne peuvent pas être engagées.

** Indépendamment des éventuels dégels.

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires et les données du ministère du logement

En conséquence, aucun crédit de paiement « frais » n'a été consommé au cours de cette période.

Ensuite, le FNAP a bénéficié de 401,5 millions d'euros de recettes.

Ressources du FNAP en 2016

(en millions d'euros)

Nature des ressources

Montant

contribution de l'État

100

contribution des bailleurs sociaux et solde du fonds de péréquation

270,5

produit de la majoration du prélèvement « SRU » opéré sur les communes carencées et solde transféré de l'ancien Fonds national de développement d'une offre de logements locatifs très sociaux (FNDOLLTS)

31

Total

401,5

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires et les données du ministère du logement

Ces ressources ont servi à couvrir les restes à payer des années précédentes. Au 31 décembre 2016, les restes à payer représentaient encore 2,021 milliards d'euros sur le programme 135 et concernaient dans leur très grande majorité des crédits d'aide à la pierre.

Au cours du second semestre 2016, 234,4 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 261,3 millions d'euros de crédits de paiement ont été décaissés, correspondant à respectivement 95 % et 68 % des crédits ouverts.

Versements du FNAP sur le programme 135 et décaissements opérés au cours du second semestre au titre des crédits d'aides à la pierre

(en millions d'euros)

Nature des versements

AE

CP

A

Fonds de concours du 26/10/2016

232,8

 

0,0

 

B

Fonds de concours du 10/11/2016

14,5

 

14,5

 

C

Fonds de concours du 10/11/2016

261,3

*

261,3

 

D

Fonds de concours du 23/11/2016

39,2

*

39,2

 

E

Fonds de concours du 21/12/2016

70,0

*

70,0

 

F=A+B+C+D+E

Total versements du FNAP au P135 (hors AE bloquées)

247,3

 

385,0

 

 

dont restes à payer sur aides à la pierre

0,0

 

370,5

 

 

dont PLAI et IML

14,5

 

14,5

 

 

dont opérations nouvelles

232,8

 

0,0

 

G

Crédits décaissés par le programme 135 sur versements du FNAP

234,4

 

261,3

 

H=F-G

Crédits non consommés et reportés

12,9

 

123,7

 

* Ces AE sont bloquées, elles ne peuvent pas être engagées.

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires et les données du ministère du logement

Au total, 437,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et 392 millions d'euros de crédits de paiement ont été dépensés au titre des aides à la pierre165(*) au cours de ces deux périodes. L'exécution 2016 est donc plutôt satisfaisante mais repose essentiellement sur les financements des bailleurs sociaux et des reports principalement issus du fonds de péréquation.

À titre accessoire, il paraît étonnant que le FNAP n'apparaisse pas expressément parmi les opérateurs de l'État au sein du rapport annuel de performances de la mission, alors qu'il a été constitué au cours de l'année 2016.

6. Des résultats plus satisfaisants en termes de construction de logements locatifs sociaux

En termes de résultats, le nombre de constructions financées sur le programme 135 a nettement progressé (+ 12,3 % par rapport à 2015), avec 124 226 logements financés pour un objectif de 135 000, en particulier 57 909 logements financés en prêt locatif à usage social (PLUS) et 34 351 logements bénéficiant d'un prêt locatif aidé d'intégration (PLAI).

En tenant compte des 6 090 logements sociaux financés en outre-mer, 130 316 logements ont été financés en 2016 par l'État, contre 125 103 logements en 2015 et pour un objectif de 150 000 initialement affiché. Cette bonne année mérite d'être soulignée.

Réalisations physiques réalisées en 2016 au regard des objectifs initiaux

Source : rapport annuel de performances de la mission annexé au projet de loi de règlement pour 2016

Il demeure également important que les opérations soient réalisées en tenant compte des besoins réels, à la fois en termes de localisation et de surface. Sur ce dernier point, le rapport d'information de votre rapporteur spécial consacré aux dispositifs d'hébergement d'urgence a mis en évidence la nécessité de répondre au manque de petits logements sociaux (studios, une pièce) pour faciliter la sortie des dispositifs d'hébergement d'urgence et l'accès à un logement pérenne à ceux qui seraient en mesure d'en bénéficier.

D'après le rapport annuel de performances, la part des aides à la pierre affectée aux zones les plus tendues progresse, puisque le montant alloué dans la zone A représente 43 % du total en 2016, contre 39 % en 2015. En cumulant zones A et B1, on atteint ainsi 75 % (contre 70 % en 2015).

7. Les difficultés de l'ANAH pour atteindre les objectifs qui lui sont fixés

En 2016, l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) disposait initialement d'une capacité d'engagement fixée à 536 millions d'euros pour intervenir, au titre des différentes politiques dont elle a la charge, sur un total de 78 050 logements. En cours d'année, ce plafond a toutefois été porté à 700 millions d'euros afin d'augmenter le nombre de logements rénovés dans le cadre du programme « Habiter mieux » (rénovation thermique des logements privés) de 50 000 à 70 000 comme souhaité par le Gouvernement.

Finalement, 69 769 logements ont pu bénéficier de l'intervention de l'ANAH, correspondant à 89 % de l'objectif initial et à seulement 72 % en tenant compte des 20 000 logements rénovés supplémentaires attendus dans le cadre du programme « Habiter mieux ». Ce résultat est par ailleurs en baisse d'environ 10 % par rapport à 2015.

En termes budgétaires, 501,9 millions d'euros ont effectivement été engagés, en recul de 6 % comparé à 2015.

Distribution de la capacité d'engagement disponible par l'ANAH

*PREH : plan de rénovation énergétique de l'habitat.

**RHI : résorption de l'habitat insalubre irrémédiable.

Source : rapport annuel de performances annexé au projet de loi de règlement 2016

Surtout, dans le cadre du programme « Habiter mieux », 40 726 logements ont finalement été subventionnés, soit 81 % de l'objectif initial et seulement 58 % de l'objectif révisé en cours d'année.

Ces résultats sont donc nettement inférieurs à ceux attendus, y compris par rapport aux estimations de l'agence elle-même à l'automne 2016 (environ 60 000 dossiers traités annoncés).

Pour mémoire, le Gouvernement précédent a fixé à 100 000 le nombre de logements devant bénéficier du programme « Habiter mieux » en 2017. Pour y parvenir, l'ANAH devrait alors plus que doubler les dossiers traités en un an.

En termes de financement, le produit de cessions des quotas carbone demeure une ressource incertaine ayant conduit le Gouvernement à prévoir des moyens supplémentaires pour pallier le manque attendu en 2016.

Ainsi, alors que le budget était construit sur un cours moyen à 7,60 euros la tonne (soit la moyenne constatée au cours de l'année 2015), il n'a finalement atteint que 5,26 euros la tonne en 2016. Tandis que 343 millions d'euros étaient attendus, seuls 234,7 millions d'euros ont finalement été perçus.

Afin de combler ce manque, la contribution d'Action logement à l'ANAH a été relevée de 50 à 100 millions d'euros pour 2016 et 2017, par l'avenant du 21 juillet 2016 à la convention quinquennale du 2 décembre 2014 entre l'État et Action logement. En outre, 50 millions d'euros ont été versés en octobre 2016 par anticipation de la contribution pour 2017. 100 millions d'euros supplémentaires ont donc été versés par Action logement.

Votre rapporteur spécial ne peut que réitérer ses interrogations sur la pertinence de faire dépendre l'essentiel des recettes d'un opérateur de l'État dont les actions sont considérées comme prioritaires, notamment dans le cadre de la lutte contre la précarité énergétique, d'une ressource aussi incertaine que la cession des quotas carbone.

Enfin, comme annoncé lors de l'examen du projet de loi de finances initial, un abondement de 150 millions d'euros a été opéré au bénéfice du Fonds national d'aide à la rénovation thermique (FART) relevant du PIA et qui complète les subventions versées par l'ANAH.

Alors que l'enveloppe initiale s'élevait à 500 millions d'euros pour la période 2010-2017, le fonds a depuis bénéficié de crédits supplémentaires pour atteindre 687 millions d'euros. Pour la période 2010-2016, 552 millions d'euros ont été engagés, dont 80,2 millions d'euros en 2016.


* 157 Rapport d'information n° 193 (2016-2017) de Philippe Dallier, au nom de la commission des finances du Sénat, L'hébergement d'urgence sous forte tension : sortir de la gestion dans l'urgence.

* 158 Note d'analyse de l'exécution budgétaire 2016 pour la mission « Égalité des territoires et logement ».

* 159 Source : rapport annuel de performances ou note d'analyse de l'exécution budgétaire par la Cour des comptes de la mission pour 2016.

* 160 Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de la Cour des comptes, avril 2017.

* 161 La Cour des comptes considérait en effet qu'il devait être mis fin à cette pratique ne respectant pas l'article 17 de la LOLF car « au vu notamment de la nature des ressources de ce fonds et de la composition de la commission chargée d'en arrêter les emplois, où les représentants de l'État ont la majorité des voix, [...] le respect des critères d'externalité à l'État et d'intentionnalité de la partie versante n'est pas assuré ».

* 162 Selon les termes mêmes du rapport annuel de performances.

* 163 Décret n° 2016-732 du 2 juin 2016 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* 164 L'ouverture de crédits de paiement par fonds de concours doit parallèlement s'accompagner de l'ouverture d'autorisations d'engagement.

* 165 Ces chiffres différant légèrement des montants présentés dans le rapport annuel de performances compte tenu du décalage de prise en compte de certaines dépenses de fin d'année (rattachées à 2017) et à certaines actions complémentaires comme par exemple les maîtrises d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS).