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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Contributions des rapporteurs spéciaux

III. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL MICHEL BERSON SUR LES PROGRAMMES « RECHERCHE »

1. Une exécution qui a relativement préservé les crédits en faveur de la recherche votés par le Parlement, mais des fonds de concours en retrait par rapport aux estimations initiales

Dans un contexte de forte contrainte financière, le Gouvernement avait affiché sa volonté, lors du vote de la loi de finances pour 2016, de sanctuariser les crédits destinés à la recherche, l'investissement d'avenir par excellence.

Ainsi, la somme des crédits des programmes « Recherche » votés par le Parlement, hors programme d'investissements d'avenir, s'élevait à 10,7 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 10,8 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit une hausse de 3,5 % en AE et de 1,2 % en CP par rapport aux crédits votés en loi de finances pour 2015.

En incluant les avances sur produits et les fonds de concours, les crédits prévus pour la recherche étaient censés atteindre 10,9 millions d'euros en AE et 11,2 milliards d'euros en CP.

Mais, comme le rappelle le compte général de l'État pour 2016, cette hausse s'expliquait essentiellement par une évolution de périmètre du programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durable », dont les crédits de l'action 15 ont doublé, passant de 369 à 740 millions d'euros (AE=CP) en raison du transfert en provenance du programme 731 « Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État » de crédits destinés à concourir à la couverture des charges nucléaires de long terme du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) ainsi qu'au financement de ses opérations de démantèlement et d'assainissement.

En neutralisant cet effet, les crédits des programmes « Recherche » votés baissaient en réalité de - 1,8 % en AE et de - 1,7 % en CP par rapport à la loi de finances pour 2015.

En exécution, les autorisations d'engagement et les crédits de paiement des programmes « Recherche » ont été respectivement supérieurs de 0,4 % et inférieurs de - 0,8 % aux crédits votés en loi de finances initiale et supérieurs de 1,6 % et de 0,2 % aux crédits exécutés en 2015.

La promesse de stabilité des crédits de la recherche du Gouvernement paraît donc avoir été plutôt respectée en exécution, même si la hausse constatée par rapport à l'exécution 2015 résulte là encore essentiellement du changement de périmètre du programme 190.

Toutefois, lorsque l'on prend en compte les avances sur produits et les fonds de concours qui étaient censés venir abonder les programmes recherche, force est de constater que le résultat est nettement moins satisfaisant, puisque les crédits exécutés sont inférieurs de - 0,8 % en AE et de - 4,1 % en CP au crédits prévus en loi de finances initiale.

Cet écart s'explique notamment par les moindres fonds de concours dont ont bénéficié, par rapport aux prévisions initiales, les programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables » et 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle ».

Exécution des crédits des programmes « recherche » en 2016 (y compris fonds de concours)

(en millions d'euros et en %)

Intitulé du programme

Crédits exécutés 2015

Crédits votés

LFI 2016

Crédits exécutés 2016

Écart exécution 2016 / exécution 2015

Écart exécution 2016 / LFI 2016

142

Enseignement supérieur et recherche agricole

AE

323,9

331,8

324,7

0,2 %

- 2,2 %

CP

320,7

330,9

324,0

1,5 %

- 2,1 %

172

Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

AE

6 198,1

6 244,3

6 274,1

1,2 %

0,5 %

CP

6 222,8

6 248,9

6 176,0

- 0,8 %

- 1,2 %

186

Recherche culturelle et culture scientifique

AE

112

122,8

117,7

5,1 %

- 4,2 %

CP

112,4

122,8

118,0

5,0 %

- 3,9 %

190

Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durable

AE

1 559

1 748,1

1 689,4

8,4 %

- 3,4 %

CP

1 589,1

1 994,1

1 665,3

4,8 %

- 16,5 %

191

Recherche duale

AE

183,7

180,1

172,3

- 6,2 %

- 4,3 %

CP

183,7

180,1

166,7

- 9,3 %

- 7,4 %

192

Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

AE

898,7

874,7

848,8

- 5,5 %

- 3,0 %

CP

923,3

929,8

909,3

- 1,5 %

- 2,2 %

193

Recherche spatiale

AE

1 344,5

1 371,7

1 363,0

1,4 %

- 0,6 %

CP

1 354,3

1 371,7

1 363,0

0,6 %

- 0,6 %

Total des programmes « Recherche »

AE

10 619,9

10 873,5

10 790

1,6 %

- 0,8 %

CP

10 706,2

11 178,3

10 722,3

0,2 %

- 4,1 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données transmises par la direction du budget

Malgré tout, la relative stabilité des crédits votés a globalement permis d'améliorer le lancement des projets de recherche en garantissant une meilleure visibilité aux gestionnaires, même si les organismes de recherche demeurent soumis à de fortes tensions financières qui rendent souvent difficile la réalisation d'investissements de long terme indispensables à la réalisation de travaux à la frontière de la connaissance.

2. L'écart entre les crédits votés et les crédits exécutés a été moins important en 2016 qu'en 2015, même si la situation des différents programmes est contrastée

En 2015, les crédits consommés consacrés à la recherche avaient été inférieurs de 1,6 % aux crédits votés en loi de finances initiale.

Ainsi qu'il a été indiqué supra, les crédits de paiement des programmes consacrés à la recherche ont fait l'objet d'une régulation infra-annuelle moins importante en 2016 : ils ont été inférieurs en exécution de0,8 % au montant des crédits votés en loi de finances initiale, avec notamment 219,4 millions d'euros de crédits annulés par décrets d'avance, 0,1 million d'euros de crédits supprimé par décret d'annulation et 11,5 millions d'euros de crédits annulés par le collectif budgétaire de fin d'année.

Les programmes 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durable » et 191 « Recherche duale » ont connu des coupes relativement importantes de leurs crédits, avec des baisses respectives de - 3,4 % et de - 7,4 % de leurs crédits.

Dans la mesure où les projets de recherche nécessitent des investissements importants, les annulations décidées en cours d'exécution créent une instabilité nuisible aux gestionnaires de programmes comme aux chercheurs et aux organismes au sein desquels ils travaillent.

Il convient toutefois de noter que les programmes 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durable » et 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » ont bénéficié de l'apport de fonds de concours (en AE exclusivement pour le programme 190) en provenance du programmes d'investissements d'avenir (PIA). Même s'ils ont été moins importants qu'attendus, ceux-ci se sont élevés :

- à 240 millions d'euros en AE dans le cas du programme 190 au titre de la participation au financement du soutien au développement de l'A350 de l'avionneur Airbus. La fin du financement de ce programme, prévue pour 2016, est intervenue au début de l'année 2017 ;

à 98,2 millions d'euros (AE=CP) dans le cas du programme 192, qui s'est vu rattacher ces crédits par un arrêté de juillet 2016, dans le cadre de l'action « Nano 2017 » du PIA, ce qui explique la forte hausse de 9,3 % de ses crédits en cours d'année.

Mouvements de crédits de paiement intervenus en gestion pendant l'exercice 2016

(en millions d'euros)

Programme

LFI

2016

Reports entrants

Décrets d'avance

Décrets d'annulation

Virement ou transfert

LFR de fin de gestion

Reports sortants

Fonds de concours et attributions de produits

Exécution 2016

Écart consommé/ prévu

142

330,9

-

- 6,6

-

0,4

-

- 1,8

-

325,4

- 1,7 %

172

6 248,9

82,2

2,1

- 0,1

0,7

- 6,5

-

1,6

6 176,0

- 1,2 %

186

122,1

2,9

- 7,3

-

-

-

-

0,9

118,0

- 3,4 %

190

1 724,0

-

- 58,7

-

-

-

-

-

1 665,3

- 3,4 %

191

180,1

-

- 7,8

-

0,3

-

-

-

166,7

- 7,4 %

192

831,6

39,0

- 51,1

-

54,6

- 5,0

-

98,2

909,3

+ 9,3 %

193

1 371,7

9,8

-90

-

-

-

-

-

1 363,0

- 0,6 %

Total programmes « Recherche »

10 809,3

133,9

- 219,4

- 0,1

56,0

- 11,5

- 1,8

100,7

10 723,7

- 0,8 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les données transmises par la direction du budget

3. Des mises en réserve dont les effets ont été très différents d'un programme à l'autre

La mise en réserve globale des programmes 172 et 193, principaux programme de recherche en volume, s'est élevée à 239,43 millions d'euros en AE et 239,8 millions d'euros en CP, soit un léger recul de - 2,9 % par rapport à 2015, qui est toutefois loin de contrebalancer les hausses de 6,8 % et de 30 % survenues respectivement en 2014 et en 2015. Cette diminution bienvenue a néanmoins permis de faire baisser de 3 % par rapport à 2015 les mises en réserve de crédits des opérateurs de ces programmes. Les réserves de précaution des autres programmes n'ont pas évolué en 2016.

Comme en 2015, les impasses budgétaires constatées pour les contributions au financement des organismes internationaux de la recherche ont été comblées par l'utilisation d'une partie de la réserve de précaution, pour un total de 93 millions d'euros en AE et de 200 millions d'euros en CP, soit un niveau comparable à celui de 2015. Un certain nombre d'opérateurs du programme 172 ont également bénéficié de crédits dégelés, des reports de charge du CNRS et de l'INSERM ayant pour leur part entraîné un dégel de 153 millions d'euros.

Les reliquats de crédits mis en réserve sur le programme 191 « Recherche duale » ont été levés au profit du Centre national d'études spatiales (CNES), à hauteur de 4,4 millions d'euros, et du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), à hauteur de 1,2 million d'euros, mais la date tardive de la demande de levée n'a pas permis de les utiliser en 2016. Ils ont donc fait l'objet d'une demande de report sur 2017.

Une levée de la réserve du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » à hauteur de 31,2 millions d'euros en CP a servi à financer la compensation par l'État à la sécurité sociale du coût du dispositif d'exonérations « Jeune entreprises innovantes », le coût de ce dispositif ayant été revu à la hausse au dernier trimestre 2016.

En revanche, la réserve de précaution du programme 186 « Recherche culturelle » a été entièrement annulée.

4. Il convient de souligner que la gestion du programme 172 souffre d'insincérité en raison de la sous-budgétisation chronique du financement des très grandes infrastructures de recherche tandis que la soutenabilité du programme 193 est compromise par l'augmentation des contributions à l'Agence spatiale européenne

Le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », fusionné en 2015 avec l'ancien programme 187 « Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources », constitue le support principal des politiques de recherche en France, puisqu'il porte environ 57,6 % des crédits de paiement exécutés en matière de recherche en 2016, soit 6,18 milliards d'euros en exécution en 2016.

C'est lui qui porte les subventions de l'État en faveur des principaux organismes de recherche publics237(*) - CEA, CNRS, INRA, INRIA ou bien encore INSERM - et qui assure le financement des très grandes infrastructures de recherche (TGIR). L'Agence nationale de la recherche (ANR) et le crédit d'impôt recherche (CIR) sont rattachés à ce programme stratégique (voir infra).

Comme en 2014 et en 2015, les crédits destinés au financement des contributions de la France aux organisations scientifiques internationales (OSI) telles que le Centre européen de recherche nucléaire (CERN) et aux très grandes infrastructures de recherche (TGIR) ont été sous-budgétées, ce qui a provoqué des refus de visas du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM).

De fait, après constitution de la réserve de précaution et mouvements de reports, les ressources prévisionnelles apparaissaient nettement inférieures aux prévisions de dépenses, conduisant, selon la Cour des comptes, à une nouvelle impasse de 131,5 millions d'euros en AE et de 130,6 millions d'euros en CP, en légère augmentation par rapport à 2015, alors que les crédits destinés aux OSI sont considérées comme des dépenses inéluctables au sens de l'article 95 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique238(*).

Plus préoccupant, les engagements envers l'Agence spatiale européenne (ESA) continuent de faire peser un risque budgétaire sur le programme 193, notamment à l'horizon 2022-2024. Des contributions annuelles dépassant 900 millions d'euros sont en effet prévues à cette période pour honorer l'objectif d'apurement de la dette de l'ESA.

Contribution française à l'ESA et évolution de la dette

Source : réponses au questionnaire du rapporteur spécial, d'après PMT ESA présenté au Conseil d'administration du CNES le 7 juillet 2016

5. Il est à noter que l'Agence nationale de la recherche (ANR) a bénéficié en cours de gestion d'une hausse de ses autorisations d'engagement et a mis en place un plan d'apurement de ses engagements les plus anciens

La réduction de ses crédits d'intervention depuis 2012 (ils sont passés de 556 millions d'euros cette année-là à 390 millions d'euros en 2015 avant d'entamer une timide remontée à 457 millions d'euros en 2016) ayant entraîné une chute drastique du taux de sélection des projets qui lui sont présentés (11 % en 2014 et en 2015, 15 % en 2016 contre 20 % en 2012), l'Agence nationale de la recherche (ANR) a pu bénéficier de l'octroi de 129,7 millions d'euros en AE en cours d'année grâce à une décision du 24 juin 2016.

Simultanément, l'ANR a mis en place un plan d'apurement à moyen terme de ses engagements les plus anciens, intégré dans son contrat d'objectifs et de performance. Ce plan prévoit sur quatre ans (2016-2020) l'apurement des engagements résiduels antérieurs à 2010, à travers un rapprochement des dettes et créances des principaux bénéficiaires et une procédure accélérée de traitement des dossiers par édition.

6. Un crédit d'impôt-recherche (CIR), deuxième dépense fiscale du budget de l'État, en légère hausse, et dont l'efficacité devrait prochainement être enfin mieux évaluée

Alors qu'il avait représenté une dépense fiscale de 5,1 milliards d'euros en 2014 et de 5,27 milliards d'euros en 2015, le crédit d'impôt-recherche (CIR), deuxième dépense fiscale du budget de l'État, a atteint 5,42 milliards d'euros en 2016. Il représente à lui seul plus de la moitié des dépenses fiscales de la MIRES et 6,3 % de la totalité des dépenses fiscales, un chiffre stable depuis 2014.

Si la Cour des comptes note que le chiffrage du CIR est de plus en plus robuste, grâce à la dématérialisation de sa déclaration ainsi qu'à la mise en place de nouveaux outils239(*), elle déplore néanmoins, à juste titre, que son efficacité au regard de l'augmentation de la dépense intérieure de recherche et de développement des entreprises (DIRDE) demeure difficile à mesurer. Elle en conclut qu'un réel effet d'entrainement [du CIR] n'apparaît pour l'heure « pas clairement établi » et en conclut que « des études complémentaires restent nécessaires ».

Une nouvelle d'étude d'impact du CIR, menée par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche sur des données postérieures à 2009, devrait précisément aboutir en 2017. Par ailleurs, la Commission nationale d'évaluation des politiques d'innovation (CNEPI) a lancé en juin 2016 un appel à projets de recherche pour « évaluer les effets du crédit d'impôt recherche ». De nouvelles données devraient donc être prochainement disponibles.

En tout état de cause, votre rapporteur spécial estime que l'indicateur de performance 2.3 « Mesures de l'impact du crédit d'impôt recherche » est beaucoup trop imprécis pour permettre d'évaluer les effets véritables du CIR sur les dépenses de R&D des entreprises privées.


* 237 Il regroupe 17 des opérateurs ou catégories d'opérateur sur 29 au total pour les programmes « Recherche ». 95 % de ses crédits sont destinés à ces 17 opérateurs.

* 238 Dépenses liées à la mise en oeuvre des lois, règlements et accords internationaux.

* 239 La direction générale des finances publiques a mis à la disposition du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche une nouvelle base de données permettant de fiabiliser le chiffrage des créances fiscales.