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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2016 : Contributions des rapporteurs spéciaux

II. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL PHILIPPE ADNOT SUR LES PROGRAMMES « ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR »

1. Un soutien budgétaire confirmé pour l'enseignement supérieur

Avec 15,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 15,4 milliards d'euros en crédits de paiement, l'enveloppe budgétaire prévue pour l'enseignement supérieur en loi de finances initiale pour 2016 était en hausse de respectivement 2,1 % et 0,5 % par rapport à 2015.

En particulier, un amendement du Gouvernement intervenu en cours de navette avait prévu un abondement de 100 millions d'euros (AE=CP) sur le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », correspondant aux prélèvements sur fonds de roulement opérés l'année précédente sur certains établissements.

En exécution, les programmes consacrés à l'enseignement supérieur enregistrent un fort taux de consommation, avec 99,7 % en autorisations d'engagement et 99,6 % en crédits de paiement.

Les dépenses du programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » progressent de 2,4 % entre 2015 et 2016 en autorisations d'engagement et de 0,5 % en crédits de paiement, mais restent dans l'enveloppe initiale (taux de consommation de respectivement 99,4 % et 99 %).

En revanche, comme cela sera développé dans la suite de la présente analyse, le programme 231 « Vie étudiante » enregistre une nouvelle année de sur-exécution (101,3 % en autorisations d'engagement et 102,3 % en crédits de paiement), correspondant à une dépense supérieure de 32 millions d'euros en autorisation d'engagement et 57 millions d'euros en crédits de paiement.

La dépense enregistrée sur le programme est également en hausse par rapport à 2015 en autorisations d'engagement (+ 1,1 %), tandis que les crédits de paiement sont en très légère baisse (- 0,4 %).

Consommation et évolution des crédits consacrés à l'enseignement supérieur au sein de la mission

(en millions d'euros)

 

Autorisations
d'engagement

Évolution 2015/2016

Crédits de paiement

Évolution 2015/2016

2015

2016

2015

2016

programme 150 - Formations supérieures et recherche universitaire

Prévision LFI*

12 732,0

13 022,1

2,3 %

12 829,8

12 932,3

0,8 %

Consommation

12 636,8

12 945,5

2,4 %

12 743,7

12 807,5

0,5 %

Taux de consommation

99,3 %

99,4 %

-

99,3 %

99,0 %

-

programme 231 -
Vie étudiante

Prévision LFI*

2 510,2

2 544,4

1,4 %

2 507,6

2 489,5

- 0,7 %

Consommation

2 548,3

2 577,0

1,1 %

2 556,0

2 546,9

- 0,4 %

Taux de consommation

101,5 %

101,3 %

-

101,9 %

102,3 %

-

TOTAL « ENSEIGNEMENT SUPERIEUR »

Prévision LFI*

15 242,20

15 566,55

2,1 %

15 337,40

15 421,75

0,5 %

Consommation

15 185,10

15 522,50

2,2 %

15 299,70

15 354,35

0,4 %

Taux de consommation

99,6 %

99,7 %

-

99,8 %

99,6 %

-

*Y compris fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP).

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Pour la période 2012-2016, les dépenses consacrées à l'enseignement supérieur ont progressé de 2,8 % en autorisations d'engagement et de 3,3 % en crédits de paiement.

Évolution des autorisations d'engagement consacrées à l'enseignement supérieur sur la période 2012-2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Évolution des crédits de paiement consacrés à l'enseignement supérieur sur la période 2012-2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

Le programme 150 a pour particularité d'appliquer une mise en réserve forfaitaire aux crédits consacrés aux subventions pour charges de service public, lesquelles représentent 12 milliards d'euros (AE=CP), soit plus de 90 % des autorisations d'engagement et des crédits de paiement inscrits sur le programme (en loi de finances initiale et finalement consommés).

Ainsi, la mise en réserve pour ces subventions ne s'est élevée qu'à 70 millions d'euros (AE=CP) alors que, selon les calculs de la Cour des comptes233(*), elle aurait dû s'élever à plus de 200 millions d'euros pour les seules subventions allouées aux universités (environ 10,5 milliards d'euros). Sur l'ensemble du programme, 228 millions d'euros d'autorisations d'engagement ont été gelés et 116 millions d'euros de crédits de paiement.

Au sujet de la réserve de précaution, la Cour des comptes critique, par ailleurs, des pratiques constatées sur les programmes 150 et 231, avec l'anticipation de dégels dès le début de l'année par les responsables de programme, notamment dans les documents prévisionnels de gestion. En outre, les notifications de subventions aux opérateurs du programme 150 contiennent les montants mis en réserve, indication qui, selon la Cour des comptes « tend, à tort, à indiquer aux établissements que les crédits réservés peuvent être pris en compte dans leurs prévisions d'exécution ».

Le programme 150 a tout de même contribué à l'équilibre général des dépenses de l'État en cours d'année, avec en particulier l'annulation de 85,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 73 millions d'euros en crédits de paiement dans le cadre des décrets d'avance. En tenant compte du programme 231, ces montants sont toutefois ramenés à 66,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et 33,5 millions d'euros en crédits de paiement, au regard des ouvertures de crédits réalisés en cours d'année pour couvrir les dépenses d'aides directes.

Récapitulation de l'ensemble des mouvements de crédits opérés au sein des programmes 150 et 231 en 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les données du ministère du budget

Les restes à payer des programmes 150 et 231 progressent globalement de 168 millions d'euros :

- le programme 150 voit ses restes à payer progresser de 138 millions d'euros, en raison principalement de diverses opérations immobilières réalisées dans le cadre des CPER et de contrats de partenariats public-privé ;

- le programme 231 passe quant à lui de 21 à 51 millions d'euros de restes à payer, soit une hausse de 138 %.

La Cour des comptes indique dans sa note d'analyse de l'exécution budgétaire que la soutenabilité de la mission « Recherche et enseignement supérieur » reposera notamment sur l'évolution des engagements hors bilan liés au financement des constructions dans le cadre du plan « 40 000 logements », lesquels auraient augmenté de 1,1 milliard d'euros entre 2014 et 2015, « pour atteindre un niveau inégalé depuis 2010, de 2,3 milliards d'euros ».

Selon les chiffres publiés par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, 27 144 logements sociaux étudiants ont été livrés entre 2013 et 2016 et le nombre de 40 265 logements devrait être atteint à la fin de l'année 2017.

2. La récurrence d'une sous-consommation des plafonds d'emplois des opérateurs du programme 150, signe de prudence des établissements dans la gestion de leur masse salariale et de leur situation financière

Tandis que le précédent gouvernement a créé 5 000 emplois entre 2013 et 2017 au bénéfice de l'enseignement supérieur, à raison de 1 000 emplois par an (960 emplois sur le périmètre du programme 150 en 2016), il apparaît que les plafonds d'emplois des opérateurs du programme 150 restent largement sous-consommés, y compris en tenant compte des emplois hors plafonds.

Indépendamment d'éventuelles corrections de transferts réalisés en gestion au cours de l'année, il apparaît notamment que, tandis que le nombre d'équivalents temps plein travaillés (ETPT) sous plafond augmentait de 4 % entre 2013 et 2016 en lois de finances (initiale ou rectificative), en exécution il n'a connu qu'une hausse de 1,9 % (+ 6 478 ETPT sous plafond en lois de finances, contre + 2 847 ETPT sous plafond réalisés).

Évolution des emplois des opérateurs du programme 150

(en nombre d'ETPT)

Source : commission des finances du Sénat d'après les documents budgétaires

S'agissant des emplois hors plafond, la différence entre l'exécution et la prévision pour 2016 s'explique à la fois par le fait que 21 communautés d'universités et établissements (COMUE) ont désormais le statut d'opérateur du programme et par les moyens financiers par ailleurs obtenus par les établissements pour opérer des recrutements, notamment dans le cadre des actions du PIA.

Entre 2015 et 2016, l'écart entre la prévision et l'exécution en termes d'emplois (sous et hors plafond) pour les universités et établissements assimilés s'est creusé de 400 ETPT, passant de 8 571 à 8 974 emplois.

Comme l'indique le rapport annuel de performances, ce constat s'explique, au-delà du taux de vacance frictionnel qui ne peut être négligé, par la « politique prudente des ressources humaines adoptée par les établissements ». En effet, le principe d'autonomie des établissements passés aux « responsabilités et compétences élargies » (RCE) leur permet de procéder aux arbitrages nécessaires afin de gérer au mieux leur masse salariale et, plus globalement, leur situation financière.

Faisant face à des besoins toujours plus importants, notamment au regard du nombre croissant d'étudiants accueillis chaque année, les établissements d'enseignement supérieur ne font pas nécessairement le choix de recruter, ce qui peut sembler paradoxal mais constitue également le signe d'une gestion attentive de leurs budgets.

Concernant plus spécifiquement la création des 1 000 emplois par an entre 2013 et 2017, l'enquête du ministère de l'enseignement supérieur auprès des établissements bénéficiaires fait état de 76 % des emplois notifiés et mis au recrutement pour la période 2013-2016. Près d'un quart des emplois budgétés n'ont donc pas été réellement créés.

52 % de ces recrutements concerneraient directement l'amélioration de la réussite étudiante en premier cycle, le reste consistant à « développer des projets spécifiques en matière d'entreprenariat et de formation continue ».

Par ailleurs, selon la Cour des comptes, sur 965 emplois relatifs à l'enseignement supérieur et à la recherche (hors enseignement supérieur agricole et enseignement supérieur culturel), 347 emplois ont été financés au titre de la politique de site : 170 directement aux COMUE et 177 aux établissements qui en sont membres.

3. Une nouvelle année de sur-exécution des crédits consacrés aux aides directes des étudiants du fait principalement de mesures nouvelles

Les aides directes des étudiants, dont les crédits sont regroupés au sein de l'action 01 « Aides directes » du programme 231 « Vie étudiante » dont elles représentent 85 % des crédits, engendrent une dépense de 2,18 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement en 2016, dont près de 2 milliards d'euros (AE=CP) pour les seules bourses sur critères sociaux.

Pour 2016, la consommation enregistrée sur cette action est supérieure de 60 millions d'euros à la prévision initiale et explique la sur-exécution des crédits constatée sur le programme 231.

Si une meilleure budgétisation des crédits consacrés aux aides sociales directes a été soulignée au cours des dernières années, il convient d'observer que, pour autant, l'exécution demeure chaque année supérieure à la prévision initiale.

Pour 2016, les besoins de crédits supplémentaires s'expliquent, tout d'abord, par le nombre plus important qu'attendu de bénéficiaires, avec un effectif de 670 663 boursiers sur critères sociaux au premier semestre 2016 et 690 236 à compter de la rentrée universitaire 2016-2017, contre respectivement 666 145 et 675 472 boursiers initialement prévus (soit une différence de 0,7 % et 2,2 %).

Ensuite, la dépense liée aux aides au mérite a également été plus élevée que prévue de près de 10 % (55,9 millions d'euros consommés pour une prévision initiale de 50,9 millions d'euros).

Enfin, deux mesures nouvelles ont été prises et ont engendré une consommation de crédits supplémentaires qui n'a pu être absorbée par la réserve de précaution. D'ailleurs, la Cour des comptes considère à ce titre que la « meilleure budgétisation des bourses [relevée au cours des dernières années] paraît [...] devoir être relativisée », considérant que « la réserve devrait précisément servir à financer des mesures nouvelles »234(*).

En premier lieu, le Gouvernement a décidé de fusionner les deux premiers échelons 0 et 0 bis applicables pour les bourses sur critères sociaux à compter de la rentrée de l'année universitaire 2016-2017. Selon les données du rapport annuel de performances, l'échelon 0 concernaient ainsi près de 25 000 étudiants l'année précédente, lesquels ne percevaient alors aucune aide financière mais bénéficiaient d'une exonération de droits d'inscription et de sécurité sociale. Ces derniers relèvent désormais de l'échelon 0 bis qui compteraient au total près de 210 000 boursiers à la rentrée 2016 (contre 173 000 à la rentrée précédente), pour une aide annuelle de 1 009 euros.

En second lieu, le Gouvernement a surtout décidé de créer une nouvelle aide à la recherche du premier emploi (ARPE), servie dès la rentrée de l'année universitaire 2016-2017 et pendant une période maximale de quatre mois, aux étudiants et apprentis diplômées à la recherche d'un premier emploi. Elle représente une dépense supplémentaire de 25 millions d'euros.

Indépendamment de l'opportunité des mesures prises, il appartient au Gouvernement de s'assurer également de la soutenabilité financière des politiques publiques qu'il met en place. En conséquence, une vigilance particulière doit être portée à toute nouvelle aide ou toute extension décidée dans le domaine des aides sociales directes des étudiants dont l'exécution s'avère déjà souvent très tendue.

En outre, aucune mesure forte ne semble avoir encore été prise pour renforcer le contrôle d'assiduité et de présence aux examens des étudiants boursiers, contrepartie pourtant essentielle au versement des aides financières. Comme votre rapporteur spécial avait notamment pu le mettre en évidence dans le cadre d'un rapport d'information sur ce thème, les dispositifs actuellement mis en place par certains établissements universitaires (et selon les filières) ne garantissent en rien que les bénéficiaires de ces aides poursuivent effectivement leurs études235(*), créant aussi, par la même occasion, une inégalité de traitement entre les boursiers. Il avait formulé douze recommandations à l'issue de son contrôle budgétaire.

Évolution des dépenses d'intervention au titre des aides sociales directes accordées aux étudiants

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les données budgétaires

4. Des réserves sur l'aide à la recherche du premier emploi (ARPE)

Comme indiqué supra, l'aide à la recherche du premier emploi (ARPE) a été instaurée à la rentrée 2016 par le précédent gouvernement. Elle a représenté une dépense supplémentaire de 25 millions d'euros pour 24 000 bénéficiaires.

Votre rapporteur spécial réitère les réserves qu'il a déjà précédemment formulées lors de l'examen de la loi de finances initiale pour 2017 concernant la création de cette aide au sein du programme 231.

Tout d'abord, même si l'instruction des demandes et les paiements sont plus aisément réalisés par les CROUS qui connaissent déjà la population concernée, il ne s'agit pas à proprement parler d'une aide destinée aux étudiants puisqu'elle s'adresse à de jeunes diplômés et elle aurait probablement davantage sa place au sein de la mission « Travail et emploi ».

Ensuite, les contrôles prévus dans le cadre de la mise en oeuvre de cette aide semblent limités, tant à l'entrée du dispositif (simple déclaration sur l'honneur de la recherche d'emploi) que pendant la durée du versement de l'aide (quel contrôle sur la recherche effective d'emploi ?). En outre, la sortie du dispositif repose également sur la simple déclaration des bénéficiaires qui pourraient, dès lors, être tentés d'attendre la période des quatre mois à l'issue de laquelle l'aide s'arrête automatiquement.

Par ailleurs, partant pourtant de l'intention louable de répondre aux difficultés financières rencontrées par les jeunes diplômés qui voient leurs bourses s'arrêter, cette aide risque de créer un « effet d'aubaine » pour ceux qui seraient tentés de repousser leur recherche d'emploi.

Enfin, cette aide ne permet absolument pas de répondre efficacement au problème crucial du chômage des jeunes diplômés.

5. Des indicateurs rendant difficiles la mesure de la performance

De nombreuses critiques sont généralement formulées sur la mesure de la performance dans les documents budgétaires et la mission « Recherche et enseignement supérieur » n'y échappe pas.

Les programmes relatifs à l'enseignement supérieur comptent 9 objectifs, 23 indicateurs et 49 sous-indicateurs. Le rapport annuel de performances leur consacre 31 pages et pourtant, il est difficile d'appréhender, par eux-mêmes, la mesure de la performance de la politique gouvernementale en matière d'enseignement supérieur, en particulier pour le programme 150.

Tout d'abord, comme votre rapporteur spécial l'a déjà mis en évidence, un nombre important d'indicateurs et sous-indicateurs restent non renseignés pour l'année concernée : cela concerne la moitié des sous-indicateurs du programme 150 pour 2016.

Ensuite, d'autres indicateurs pourraient utilement renseigner sur l'efficacité de la politique gouvernementale en faveur de l'enseignement supérieur. Ainsi en est-il, comme le suggère également la Cour des comptes, de l'effectivité des créations d'emplois financées, pour lesquels il pourrait être pertinent de « mesurer où et dans quelles proportions [les] financements [attribués] donnent lieu à des créations d'emplois nouveaux »236(*).

À ce titre, il pourrait être pertinent de prévoir, plus globalement, dans les projets et rapports annuels de performances, des indicateurs « temporaires » (sur quelques années), directement liés au suivi de la mise en oeuvre d'une politique développée par le gouvernement en place. Il est, par exemple, étonnant que les documents budgétaires ne fournissent pas non plus, de façon systématique, les données chiffrées relative au plan « 40 000 logements étudiants » depuis 2013.

Dans le cadre de son contrôle précité sur le maintien des droits des étudiants boursiers, votre rapporteur spécial avait aussi recommandé la création d'un indicateur de performance, au sein du programme 231 « Vie étudiante », dans l'objectif d'inciter les différents acteurs à développer un contrôle effectif de l'assiduité et de la présence aux examens. Par exemple, le temps nécessaire pour le retour des informations par les établissements d'enseignement supérieur ou encore le calcul du taux de retours obtenus des établissements par les CROUS à une certaine date pourraient être retenus.

Enfin, certains indicateurs mettent, au contraire, en évidence l'écart entre les moyens alloués et les résultats réellement obtenus. Par exemple, le taux d'obtention de la licence en trois ans s'élève à seulement 27,5 % en 2015 et ne progresse pas (2011 : 27,7 % ; 2012 : 26,6 % ; 2013 : 27,8 % ; 2014 : 27,2). Cela tient essentiellement à la forte proportion d'abandon des étudiants (un tiers environ en première année), renvoyant à la défaillance du système scolaire et universitaire en termes d'orientation.

De même, la part des étudiants inscrits dans l'enseignement supérieur et qui en sortent sans diplôme continue de progresser, pour atteindre 22 % en 2014 (donnée provisoire), contre 17 % en 2008, et alors que l'objectif pour 2016 reste établi à 16,8 %.


* 233 Note d'analyse de l'exécution budgétaire, op.cit.

* 234 Note d'analyse de l'exécution budgétaire, op. cit.

* 235 Rapport d'information n° 729 (2015-2016) de Philippe Adnot, fait au nom de la commission des finances, « Le contrôle des conditions de maintien des droits des étudiants boursiers : le scandale des "copies blanches" ».

* 236 Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire, op. cit.