Proposition de loi visant à moderniser la transmission d'entreprise

Rapports législatifs

Rapport n° 515 (2017-2018), déposé le

Rapport n° 515 (2017-2018) de Mme Christine LAVARDE , fait au nom de la commission des finances, déposé le 30 mai 2018

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N° 515

• SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 mai 2018

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur la proposition de loi visant à moderniser la transmission d' entreprise ,

Par Mme Christine LAVARDE,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel .

Voir les numéros :

Sénat :

343 , 514 et 516 rect. (2017-2018)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES FINANCES

Réunie mercredi 30 mai 2018 sous la présidence de M. Vincent Éblé , président, la commission des finances a procédé à l'examen, sur le rapport de Mme Christine Lavarde , de la proposition de loi n° 343 (2017-2018) visant à moderniser la transmission d'entreprise .

Ce texte, déposé par MM. Claude Nougein et Michel Vaspart et plusieurs de leurs collègues, tend à « simplifier, moderniser et sécuriser la transmission d'entreprise dans nos territoires » 1 ( * ) .

La commission des finances a adopté sans modification les articles 3, 6, 13, 17 et 19.

Elle a modifié les articles 7, 8, 11, 12 et 18.

Elle a supprimé les articles 1 er , 2, 4, 9 et 10.

L'examen des articles 5, 14, 15 et 16 a été délégué au fond à la commission des affaires sociales 2 ( * ) .

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La transmission d'entreprise constitue un sujet vital pour l'économie française, en particulier dans les territoires ruraux.

Les chiffres sont connus : alors que les petites et moyennes entreprises (PME) et les entreprises de taille intermédiaire (ETI) représentent la majeure part de l'emploi en France, 20 % des dirigeants des PME sont âgés de plus de 60 ans et plus de 60 % des dirigeants d'ETI ont au moins 55 ans 3 ( * ) . Le nombre d'entreprises à transmettre dans les prochaines années va donc considérablement augmenter.

Or la transmission d'une entreprise représente un moment délicat : l'existence d'un repreneur intéressé et l'accès au financement constituent deux premières difficultés, auxquelles s'ajoute la question du maintien de l'emploi dans les territoires - les repreneurs pouvant être tentés de réduire la masse salariale lorsqu'ils restructurent l'activité.

Les difficultés liées à la transmission des entreprises sont identifiées depuis longtemps et ont donné naissance à de nombreux dispositifs fiscaux incitatifs . Le sujet dépasse d'ailleurs les clivages partisans puisque le principal dispositif fiscal en la matière, communément appelé pacte « Dutreil », qui existe depuis 2000 et qui prévoit une réduction de 75 % des droits de succession sous certaines conditions, a d'abord été introduit par un amendement du député Didier Migaud, avant d'être rendu plus incitatif par la loi n° 2003-721 du 1 er août 2003 pour l'initiative économique portée par Renaud Dutreil, secrétaire d'État aux PME, au commerce, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation 4 ( * ) .

Le sujet n'est donc pas nouveau.

La délégation aux entreprises du Sénat, dont les travaux sont directement à l'origine de la présente proposition de loi, a cependant innové à plusieurs égards - à commencer par le champ de ses investigations, très large.

D'une part, la délégation aux entreprises ne s'est pas limitée aux questions fiscales mais a aussi cherché à lever les freins aux reprises qui pouvaient être liés à des complexités du droit du travail ou à un manque de formation. Quatre articles de la présente proposition de loi ont ainsi été délégués au fond à la commission des affaires sociales (article 5 et articles 14 à 16).

D'autre part, les travaux préparatoires de la délégation ne portent pas seulement sur les très petites entreprises (TPE) ou les PME mais prennent également en compte les spécificités des ETI , dont le faible nombre pèse sur le dynamisme de l'économie française.

L'envergure du travail mené se reflète ainsi dans les auditions réalisées par la délégation : pas moins de 39 organismes ou institutions ont été rencontrés par cette dernière.

Il faut à cet égard souligner que les réflexions de la délégation ont débuté très en amont des réflexions actuelles du Gouvernement dans le cadre de la préparation du projet de loi dit « Pacte » : les travaux de la délégation sur ce sujet, qui ont commencé en 2016, ont abouti à la publication d'un rapport d'information dès le 23 février 2017 5 ( * ) .

La largeur de vue de la délégation aux entreprises se reflète dans la variété et l'ambition des dispositions législatives : la proposition de loi compte pas moins de 18 articles et remanie 13 dispositifs fiscaux.

Les travaux menés par la commission des finances ont été plus resserrés, dans le temps et dans leurs ambitions, que ceux de la délégation aux entreprises . Face à une proposition de loi très dense, c'est avant tout la faisabilité technique et juridique des propositions ainsi que leur coût pour les finances publiques que votre rapporteur s'est attaché à évaluer.

Sur de nombreux sujets, les analyses de votre rapporteur sont parfaitement convergentes avec celles de la délégation aux entreprises.

Tout d'abord, le constat d'une connaissance statistique insuffisante des transmissions d'entreprise est totalement partagé. Globalement, les bases de données dont disposent l'Insee et l'administration fiscale présentent de nombreuses lacunes, alors même que les entreprises et leurs dirigeants doivent réaliser chaque année de multiples déclarations.

Cette carence de notre appareil statistique pose de nombreux problèmes : il est difficile de faire un diagnostic éclairé sans chiffres fiables, et encore plus délicat d'anticiper l'impact budgétaire des réformes fiscales proposées. Par exemple, le coût de la réduction de 50 % des droits de mutation sur une entreprise faisant l'objet d'une donation avant soixante-dix ans n'a tout simplement jamais été chiffré par le Gouvernement, alors que le dispositif n'a pas été modifié depuis 2011 6 ( * ) .

S'agissant des dispositions portant sur des dispositifs fiscaux, plusieurs articles qui devraient permettre de fluidifier les transmissions d'entreprise en France ont été adoptés par la commission des finances sans aucune modification autre que technique ou rédactionnelle :

- l'article 3 , qui module le taux de la réduction d'impôt sur les donations selon l'âge du donateur, en prévoyant notamment une réduction de 60 % des droits de mutations lorsque la donation est effectuée avant 65 ans ;

- l'article 6 , qui assouplit considérablement les possibilités de paiement différé de l'impôt sur le revenu en cas de crédit-vendeur ;

- l'article 17 , qui augmente l'abattement sur les droits d'enregistrement et les droits de mutation dont peuvent bénéficier les repreneurs internes d'une entreprise, le portant de 300 000 à 500 000 euros ;

- l'article 18 , qui assouplit les conditions d'octroi du crédit d'impôt pour reprise interne.

Ont également été conservés la quasi-totalité des assouplissements prévus par l'article 12 concernant le report d'imposition dans le cadre d'un apport de titres. L'alignement du taux droit d'enregistrement applicable aux parts sociales sur celui des actions est également maintenu ( article 11 ).

Votre commission a même choisi d'aller plus loin que la délégation aux entreprises sur l'article 7 , en prorogeant de deux ans supplémentaires la réduction d'impôt concernée.

Concernant l'exonération de droits de mutation « Dutreil » (article 8), qui constitue le dispositif central en matière de transmission, l'essentiel des modifications proposées a été conservé : mise en place d'une exonération renforcée à 90 %, assouplissement de la condition de conservation en présence de sociétés interposées, extension des possibilités de donation, assouplissement de la condition tenant à l'exercice d'une fonction de direction, assouplissement des obligations déclaratives, etc . Des amendements complémentaires adoptés à l'initiative de votre rapporteur sont par ailleurs venus assouplir d'autres « verrous » qui ne paraissent pas justifiés.

S'agissant des amendements qui tendent à écarter ou à réécrire certaines dispositions de la proposition de loi initiale, les modifications apportées relèvent principalement de trois objectifs :

- assurer la constitutionnalité des dispositifs ;

- apporter des améliorations techniques ;

- limiter le coût des propositions pour les finances publiques.

À titre d'exemple, certains assouplissements du pacte « Dutreil » semblent aller trop loin au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, qui est très protectrice du principe d'égalité devant les charges publiques.

Il faut être très vigilant car ce risque constitutionnel s'est déjà matérialisé en matière de transmission : une exonération analogue au « Dutreil » avait ainsi été déclarée contraire à la Constitution en 1995 parce que le Conseil constitutionnel avait considéré que les conditions d'application du dispositif étaient trop souples pour justifier un avantage fiscal d'une telle ampleur. Il ne faudrait pas faire « le pas de trop » qui ferait « tomber » tout le dispositif, au détriment de nos entreprises.

Cinq articles ont par ailleurs été supprimés pour des motifs essentiellement techniques . Ainsi, les articles 2 et 9 paraissent déjà satisfaits par le droit existant, tandis que les articles 1 et 10 ne semblent pas relever de la compétence du législateur. Enfin, les effets de l'article 4, qui vise à assouplir le dispositif de location-gérance, paraissent en décalage avec l'objectif de favoriser les transmissions d'entreprises durablement implantées dans nos territoires.

Au total, c'est une proposition de loi complète et cohérente qui émerge des travaux du Sénat, permettant une véritable recomposition du paysage fiscal de la transmission d'entreprises en France.

EXAMEN DES ARTICLES

ARTICLE 1er (Art. 5144-1 [nouveau] du code du travail) - Recensement par l'Insee des cas de cession et de cessation d'entreprises

. Commentaire : le présent article prévoit un recensement annuel des cas de cession et de cessation d'entreprise par l'Institut national de la statistique et des études économiques.

I. LE DROIT EXISTANT

L'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee), mis en place en 1946 7 ( * ) , est une direction générale du ministère de l'économie et des finances.

L' Autorité de la statistique publique est toutefois chargée de veiller au respect du principe d'indépendance professionnelle dans la conception, la production et la diffusion des statistiques publiques.

S'il revient au ministre chargé de l'économie de fixer le programme de travail de l'Insee, ce dernier fait l'objet d'un avis du Conseil national de l'information statistique (Cnis) et est en pratique largement déterminé par les obligations fixées par le droit de l'Union européenne. Le Cnis a également pour mission « d'organiser la concertation entre les producteurs et les utilisateurs de la statistique publique » et de faire des propositions « pour l'élaboration du programme de travaux statistiques et la coordination des enquêtes statistiques menées par les personnes chargées d'une mission de service public » 8 ( * ) .

Dans ce cadre, l'Insee publiait jusqu'en 2006 des séries statistiques relatives aux cessions d'entreprises.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d'introduire au sein du titre IV du livre I er de la cinquième partie du code du travail un chapitre IV intitulé « Données collectées par l'Institut national de la statistique et des études économiques » (alinéas 1 à 3).

Serait inséré au sein de ce nouveau chapitre un article unique prévoyant que « les cas de cession ou de cessation d'entreprise sont recensés annuellement par l'Institut national de la statistique et des études économiques qui met en évidence l'impact des transmissions d'entreprise sur l'emploi dans les territoires » (alinéa 4).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le constat d'une connaissance statistique insuffisante des transmissions d'entreprise ne peut être contesté . L'Observatoire du financement des entreprises le rappelait très clairement dans son rapport d'étape de mai 2016 : les données « sont partielles et aucune source n'existe permettant de couvrir l'ensemble du champ de la transmission d'entreprise en France » .

Aux carences de l'appareil statistique s'ajoutent celles de l'administration fiscale , qui n'est aujourd'hui pas capable de connaître avec précision le nombre de bénéficiaires et le coût des principaux dispositifs applicables en matière de transmission - et ce alors même que les entreprises et leurs dirigeants doivent réaliser chaque année de multiples déclarations.

Or, il est difficile de faire un diagnostic éclairé sans chiffres fiables , et encore plus complexe d'anticiper l'impact budgétaire des réformes fiscales.

Si l'on ne peut dès lors que partager les préoccupations des auteurs de la proposition de loi face à l'absence de données statistiques fiables et consolidées sur les transmissions d'entreprises, fixer dans la loi l'obligation pour l'Insee de recenser les cas de cession et de cessation d'entreprises pose néanmoins deux difficultés majeures .

D'une part, il ne paraît pas opportun que la loi fixe le programme de travail de l'Insee , dont il a été précédemment rappelé qu'il est déterminé par le ministre de l'économie, après avis du Cnis.

D'autre part, l'Insee ne serait aujourd'hui pas en mesure d'effectuer le suivi statistique demandé - ce qui avait d'ailleurs motivé le choix d'abandonner la publication de la série statistique sur les reprises en 2006.

S'agissant des cessations d'entreprises, s'il existe en principe des obligations déclaratives, ces dernières sont rarement effectuées, compte tenu justement de la disparition de l'entreprise.

S'agissant des cessions , les données brutes issues des déclarations obligatoires effectuées auprès des centres de formalités des entreprises (CFE) sont trop incomplètes pour publier des statistiques suffisamment fiables. En particulier, elles ne couvrent pas les reprises opérées par rachat de parts sociales.

À ce stade, il paraît donc préférable de supprimer le présent article. Votre commission a adopté un amendement COM-6 en ce sens.

Votre rapporteur tient néanmoins à souligner qu' un travail devrait être engagé dans les meilleurs délais dans le cadre du Cnis pour examiner les évolutions susceptibles de permettre à l'Insee d'effectuer un suivi statistique des transmissions , ce qui passera vraisemblablement par la consolidation des données éparses et aujourd'hui non exploitables des tribunaux de commerce ainsi que de la direction générale des finances publiques. Le coût des développements informatiques ainsi que le poids, pour les entreprises, des obligations déclaratives complémentaires qui pourraient être nécessaires pour disposer de données fiables devront toutefois faire l'objet d'un examen attentif.

L'opportunité de reconnaître à l'Insee la possibilité d'exploiter les données déclaratives relatives aux bénéficiaires effectifs des sociétés pourrait également être mise à l'étude.

Décision de la commission : votre commission a supprimé cet article.

ARTICLE 2 (Art. 83 du code général des impôts) - Déduction de l'impôt sur le revenu, au titre des frais professionnels, des frais d'étude ou de diagnostic de la transmission d'entreprise

. Commentaire : le présent article ouvre la possibilité de déduire de l'impôt sur le revenu, au titre des frais professionnels, les frais d'étude ou de diagnostic de la transmission d'entreprise.

I. LE DROIT EXISTANT

Lorsque les salariés et dirigeants estiment que la déduction forfaitaire de 10 % au titre des frais professionnels est insuffisante pour couvrir les dépenses qu'ils ont engagées, le 3° de l'article 83 du code général des impôts leur permet d'opter pour le régime des frais réels lors de la souscription de la déclaration d'ensemble des revenus.

Dans ce cadre, les règles générales de déductibilité autorisent l'imputation des dépenses professionnelles exposées en vue de l'acquisition ou de la conservation du revenu (1 de l'article 13 du code général des impôts) ainsi que des frais inhérents à l'emploi (3° de l'article 83 du même code). Il peut s'agir par exemple de frais de déplacement, de frais de repas, de frais de formation et de documentation ou encore de frais de recherche d'un nouvel emploi 9 ( * ) .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article propose de compléter l'article 83 du code général des impôts. Seraient désormais admis sur justificatifs, au titre des frais professionnels réels, les « frais d'étude ou de diagnostic présentant les modalités et conséquences d'une éventuelle cession de l'entreprise, incluant les perspectives pour la situation personnelle des dirigeants ».

Le II procède à une coordination au sein du code de la sécurité sociale.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'objectif d'encourager les dirigeants à préparer en amont leur succession est parfaitement légitime .

Toutefois, il semble préférable que les frais d'étude ou de diagnostic visés au présent article, qui correspondent à des études portant avant tout sur le devenir de l'entreprise, soient considérés comme des charges déductibles pour l'établissement du résultat de la société, plutôt que comme des frais professionnels pour les dirigeants.

Or, les dépenses effectuées dans l'intérêt de l'entreprise peuvent d'ores et déjà être déduites de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés pour l'établissement du résultat , en fonction du régime d'imposition applicable.

En effet, aux termes de l'article 39 du code général des impôts, le bénéfice net de l'entreprise est établi « sous déduction de toutes charges », ces dernières comprenant notamment « les frais généraux de toute nature ». Selon une jurisprudence constante du Conseil d'État, l'administration ne peut s'opposer à la déductibilité des dépenses pour la détermination du résultat des entreprises que lorsque ces dernières ne se rattachent pas à une gestion normale ou n'ont pas été réalisées dans l'intérêt direct de l'entreprise 10 ( * ) . À cet égard, le Conseil d'État considère que la déductibilité d'une dépense ne saurait être remise en cause au seul motif qu'elle aurait bénéficié à d'autres personnes que l'entreprise 11 ( * ) . En particulier, la circonstance que les prestations d'étude ou de diagnostic aient pu comporter un intérêt éventuel pour les actionnaires de la société ne suffit pas pour refuser leur déductibilité 12 ( * ) .

Aussi, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement COM-7 a été adopté afin de supprimer le présent article.

Décision de la commission : votre commission a supprimé cet article.

ARTICLE 3 (Art. 790 du code général des impôts) - Aménagement de la réduction pour âge du donateur prévue en cas de transmission d'entreprise

. Commentaire : le présent article prévoit de porter de 50 % à 60 % la réduction d'impôt pour âge du donateur lorsque les parts d'entreprises ont été transmises entre 60 et 65 ans, tout en ramenant à 40 % cette dernière lorsque la donation a été effectuée entre 65 et 70 ans.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes du I de l'article 790 du code général des impôts, les donations en pleine propriété de parts ou actions de sociétés opérationnelles qui réunissent les conditions pour bénéficier du dispositif dit « Dutreil » prévu à l'article 787 B 13 ( * ) du même code bénéficient d'une réduction d'impôt de 50 % lorsque le donateur est âgé de moins de 70 ans.

Un dispositif analogue est prévu pour les entreprises individuelles au II de l'article 790 précité.

Ainsi que le précise la doctrine administrative, cette réduction d'impôt « se cumule avec les réductions de droits, les exonérations partielles et les abattements accordés en cas de donation : elle s'applique en dernier lieu, sur le montant des droits dus par chaque donataire, après application, le cas échéant des abattements et autres réductions de droits » 14 ( * ) .

Le Gouvernement a indiqué que le nombre de bénéficiaires et le coût de ce dispositif introduit en 2011 restent inconnus.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de porter à 60 % le taux de la réduction d'impôt lorsque le donateur est âgé de moins de 65 ans.

En contrepartie, le taux de la réduction d'impôt serait ramené à 40 % lorsque le donateur est âgé de 65 ans ou plus et de moins de 70 ans.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur partage pleinement l'objectif de la mesure , qui consiste à encourager les dirigeants d'entreprise à anticiper la transmission de leur entreprise.

Compte tenu de l'ampleur de l'avantage fiscal, il apparaît en tout état de cause indispensable que le Gouvernement procède dans les meilleurs délais à une évaluation du coût du dispositif et du nombre de ses bénéficiaires.

L'aménagement proposé apparaît néanmoins suffisamment équilibré pour être adopté en l'état, dans la mesure où l'augmentation du taux de la réduction d'impôt pour les donations réalisées avant 65 ans trouve sa contrepartie dans la diminution proposée pour les transmissions entre 65 et 70 ans.

À cet égard, il peut être souligné que la diminution du taux de la réduction d'impôt pour les donations entre 65 et 70 ans sera plus que compensée par le bénéfice de l'exonération « Dutreil » renforcée au taux de 90 % introduite à l'article 8 de la présente proposition de loi.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 4 (Art. 238 quindecies du code général des impôts) - Modification du régime fiscal de la location-gérance

. Commentaire : le présent article prévoit la réduction de cinq à deux ans du délai conditionnant l'exonération de la plus-value en cas de transmission d'une entreprise en location-gérance, dans le cas où le propriétaire cède l'activité au locataire.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA LOCATION-GÉRANCE

Le contrat de location-gérance (aussi appelé « gérance libre »), défini aux articles L. 144-1 et suivants du code de commerce 15 ( * ) , permet au propriétaire d'un fonds de commerce ou d'un établissement artisanal de concéder à une personne, le locataire-gérant, le droit d'exploiter librement ce fonds à ses risques et périls, moyennant le paiement d'une redevance .

La location-gérance permet au bailleur de conserver la propriété de son fonds, d'en maintenir l'exploitation et de s'assurer un revenu grâce à la perception des redevances tandis que le locataire-gérant peut développer une activité sans avoir à investir immédiatement pour acheter les éléments parfois onéreux d'un fonds.

La location-gérance présente ainsi un intérêt pour préparer la transmission d'une activité dans la mesure où le locataire a la possibilité d'apprécier la viabilité de l'entreprise qu'il envisage, le cas échéant, de reprendre.

Le bailleur n'est cependant nullement tenu de vendre le fond au locataire en cas de cession de l'activité, de même que le locataire ne s'engage aucunement à acheter le fonds ultérieurement.

B. UN RÉGIME FISCAL FAVORABLE ASSOCIÉ À LA TRANSMISSION D'UNE ACTIVITÉ EN LOCATION-GÉRANCE

1. Le cas général : l'exonération, strictement encadrée, de la plus-value réalisée à l'occasion de la transmission d'une entreprise

L'article 238 quindecies du code général des impôts (CGI) exonère d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les sociétés les plus-values réalisées lors de la transmission, à titre onéreux ou à titre gratuit, d'une entreprise. Lorsque les conditions posées par cet article sont satisfaites, l'exonération est totale lorsque la valeur des éléments transmis est inférieure à 300 000 euros et partielle lorsque cette valeur est comprise entre 300 000 euros et 500 000 euros 16 ( * ) .

Le dispositif est encadré par de nombreuses conditions, relatives à la nature de l'opération, la nature des éléments cédés, la nature de l'activité qui doit être commerciale, industrielle, artisanale, libérale ou agricole, mais aussi la durée de l'activité et le cédant 17 ( * ) .

En particulier, l'exonération prévue à l'article 238 quindecies du CGI est subordonnée à ce que l'activité ait été exercée pendant au moins cinq ans .

Ce délai court à compter de la date du début de l'exercice effectif de l'activité et s'achève à la date de la transmission de l'entreprise .

2. L'intégration des activités en location-gérance au dispositif à partir de 2005

L'article 34 de la loi de finances rectificative pour 2005 18 ( * ) met en place un dispositif pérenne d'exonération des plus-values professionnelles dans les cas de transmission d'entreprise, prenant la suite de celui prévu à l'article 238 quaterdecies du code général des impôts, institué par l'article 13 de la loi n° 2004-804 du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement, et qui arrivait à échéance au 31 décembre 2005.

La pérennisation du dispositif précédent s'accompagne de plusieurs ajouts, en particulier l'extension de l'exonération aux activités faisant l'objet d'un contrat de location-gérance , sous deux conditions complémentaires :

- l'activité doit avoir été exercée depuis au moins cinq ans au moment de la mise en location ;

- et la transmission doit être réalisée au profit du locataire.

3. Une dépense fiscale totale de 75 millions d'euros au titre de l'article 238 quindecies du code général des impôts

Au total, en 2017, d'après l'annexe « Voies et Moyens » au projet de loi de finances pour 2018, le coût total de la dépense fiscale s'élevait à 75 millions d'euros (ce montant inclut, sans les distinguer, les cas de location-gérance). Cette estimation est cependant peu robuste : sa fiabilité est celle d'un ordre de grandeur. Le nombre de bénéficiaires n'est pas connu.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à modifier le 1° du VII de l'article 238 quindecies du code général des impôts afin de réduire de cinq à deux ans le délai au cours duquel l'activité doit avoir été exercée par le cédant avant la mise en location-gérance .

D'après le Gouvernement, le coût additionnel, pour les finances de l'État, lié à la réduction de la condition de durée n'est pas chiffrable.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La condition de durée d'exercice associée à l'avantage fiscal vise à s'assurer que l'exonération de taxe sur la plus-value s'applique bien à une plus-value de moyen ou de long terme, par opposition à des schémas de pure optimisation fiscale. De tels schémas pourraient par exemple consister en des séries de rachat d'affaires, de mise en location-gérance rapide - au cours de laquelle le bailleur ne supporte pas le risque - et vente au locataire avec exonération de la plus-value.

La réduction du délai de cinq à deux ans qu'opérerait le présent article conduirait donc à ce qu'un cédant puisse bénéficier d'un avantage fiscal sur la cession d'une société qu'il aurait très peu contribué à développer, alors même que le locataire-gérant supporterait le risque et assurerait la gestion effective et quotidienne de l'entreprise. Cette modification paraît aller à rebours de l'objet de la présente proposition de loi, qui est de fluidifier les transmissions d'entreprises durablement implantées dans nos territoires, en particulier les PME et les ETI, afin de maintenir l'emploi et d'assurer le dynamisme économique de nos régions.

Le dispositif existant est d'ores et déjà favorable puisque le délai ne cinq ans ne s'applique pas à compter de la mise en location-gérance mais à partir du démarrage de l'activité par le propriétaire. Lors de la création du dispositif par la loi de finances rectificative pour 2005, notre collègue député Gilles Carrez, alors rapporteur général du budget, avait d'ailleurs noté que « cet avantage s'inscrit dans la logique de la location-gérance qui est de préparer la transmission au profit du locataire ». En outre, la réduction du délai à deux ans pour la location-gérance induirait un décalage difficile à justifier entre ce cas particulier et le cas général de l'exonération, soumis à une condition d'exercice de l'activité pendant au moins cinq ans.

Il est donc proposé de maintenir le délai actuel de cinq ans et de supprimer le présent article 19 ( * ) .

Décision de la commission : votre commission a supprimé cet article.

ARTICLE 5 - Modification du code de l'éducation et du code du travail concernant la formation initiale et continue pour l'orienter davantage vers l'entrepreneuriat

. L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales par votre commission des finances 20 ( * ) .

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté l'amendement de suppression présenté par son rapporteur, Mme Pascale Gruny.

En conséquence, votre commission a adopté cet amendement 21 ( * ) et supprimé l'article.

Décision de la commission : votre commission a supprimé cet article.

ARTICLE 6 (Art. 1681 F du code général des impôts) - Élargissement du champ de l'échelonnement de l'impôt sur les plus-values de cession en cas de crédit-vendeur

. Commentaire : le présent article prévoit d'élargir le champ de l'échelonnement de l'impôt sur les plus-values de cession en cas de crédit-vendeur aux entreprises autres qu'individuelles. La condition relative à un nombre maximal de salariés serait supprimée et le chiffre d'affaires maximum passerait de 2 millions d'euros à 10 millions d'euros.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE CRÉDIT-VENDEUR

Le système dit du « crédit-vendeur » permet au cédant d'une entreprise individuelle d'accepter un paiement différé ou échelonné du prix par le repreneur . Si le système du crédit-vendeur demeure méconnu, et qu'il suscite par ailleurs des craintes de défaut de paiement, celui-ci constitue néanmoins « une alternative à la disparition pure et simple de l'entreprise, dans la mesure où [il] élargit le spectre des repreneurs potentiels » 22 ( * ) par la solvabilisation de ces derniers.

B. L'ÉCHELONNEMENT DE L'IMPÔT SUR LES PLUS-VALUES DE CESSION

Jusqu'en 2003, l'impôt sur les plus-values continuait à devoir être acquitté en totalité à l'occasion de la cession alors même que le cédant ne percevait sa plus-value que de façon échelonnée ou différée, ce qui constituait un frein considérable au développement du crédit-vendeur.

En réponse à ce problème, l'instruction fiscale n° 03-056-A1 du 28 octobre 2003 a complété le dispositif du crédit-vendeur par un volet fiscal : le cédant qui accepte un paiement différé ou échelonné pouvait alors solliciter un étalement de son imposition au titre des plus-values de long terme, dans la limite de deux ans, sous condition que l'entreprise n'emploie pas plus de dix salariés et que son chiffre d'affaires n'excède pas deux millions d'euros . L'imposition au titre des plus-values de long terme était acquittée au fur et à mesure de la perception du prix de la vente de l'entreprise.

En dépit de cette disposition, le système du crédit vendeur demeurait peu incitatif d'un point de vue fiscal, car l'étalement du paiement des impôts était limité à deux ans, soit un délai plus court que celui du crédit-vendeur.

Afin d'encourager le recours au dispositif du crédit-vendeur, l'article 97 du projet de loi de finances rectificative pour 2015 23 ( * ) a créé un nouvel article 1681 F au sein du code général des impôts, reprenant pour partie l'instruction fiscale précitée, mais procédant à plusieurs aménagements notables :

- en portant à cinq ans la durée maximale au cours de laquelle est possible l'étalement du paiement des impôts dus à raison des plus-values de long terme réalisées à l'occasion de la cession d'une entreprise individuelle, dès lors que le vendeur a accepté un paiement différé ou échelonné dans le cadre du crédit-vendeur ;

- en soumettant les versements échelonnés au taux d'intérêt légal , en lieu et place de la majoration de 10 % pour retard de paiement de l'impôt prévue par l'article 1730 du code général des impôts. Cette majoration demeure toutefois applicable dans le cas où les versements ne seraient pas effectués par le redevable aux échéances fixées.

L'étalement de l'impôt sur les plus-values entraîne l'étalement du paiement des prélèvements sociaux assis sur ces mêmes plus-values .

Le nouveau régime du crédit-vendeur s'applique aux cessions réalisées depuis le 1 er janvier 2016 déclarées en 2017, au titre de l'impôt sur le revenu 2016.

D'après le Gouvernement, le dispositif a été utilisé dans deux cas en 2017 pour un montant d'impôt sur le revenu total inférieur à 300 000 euros.

Il demeure donc très peu utilisé .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à assouplir le régime fiscal actuel sur trois points.

Tout d'abord, son bénéfice ne serait plus réservé aux entreprises individuelles (alinéas 2 et 4) : il pourrait donc s'appliquer à tout type d'entreprise.

Ensuite, la condition relative au nombre maximal de salariés de l'entreprise serait supprimée.

Enfin, le chiffre d'affaires maximal de l'entreprise serait relevé de 2 à 10 millions d'euros .

D'après le Gouvernement, « la mesure proposée entraînerait un décalage de recettes pour l'État qui n'est pas chiffrable ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'assouplissement du régime fiscal lié au crédit-vendeur paraît bienvenu au regard du succès limité que rencontre, pour l'heure, ce dispositif - pourtant susceptible de favoriser la transmission d'entreprise.

La suppression de la limite concernant le nombre d'employés est raisonnable au regard du caractère relativement modéré du plafond de chiffre d'affaires retenu (10 millions d'euros). De même, l'élargissement du dispositif à des sociétés dont les statuts ne sont pas ceux d'une entreprise individuelle est pertinent : le crédit-vendeur pourrait utilement être mobilisé pour la transmission d'une SARL, par exemple.

Enfin, le coût des modifications proposées est nul en dehors d'un simple effet de trésorerie, dans la mesure où la somme totale de l'impôt dû par le cédant reste identique.

Il est donc proposé d'adopter cet article sans modification .

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 7 (Art. 199 terdecies-0 B du code général des impôts) - Réactivation d'une réduction d'impôt sur le revenu au titre des intérêts d'emprunt pour acquérir le capital d'une PME

. Commentaire : le présent article prévoit de rétablir, jusqu'en 2020, la réduction d'impôt sur le revenu de 25 % du montant des intérêts d'un emprunt souscrit pour acquérir une fraction du capital d'une PME.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE RÉDUCTION D'IMPÔT DE 25 % DES INTÉRÊTS D'EMPRUNT DANS LE CADRE D'UNE OPÉRATION DE REPRISE CRÉÉE EN 2003 ET ABROGÉE EN 2011

La loi n° 2003-721 du 1 er août 2003 pour l'initiative économique prévoyait, à son article 42, la création d'une réduction d'impôt égale à 25 % du montant des intérêts des emprunts contractés pour acquérir, dans le cadre d'une opération de reprise, une fraction du capital d'une PME (article 199 terdecies 0-B du code général des impôts).

Les intérêts ouvrant droit à réduction d'impôt étaient alors retenus dans la limite annuelle de 10 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et de 20 000 euros pour les contribuables mariés soumis à imposition commune.

Le dispositif a ensuite fait l'objet de divers ajustements, dont les deux les plus significatifs étaient prévus par l'article 67 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie :

- le plafond a été doublé, passant à 20 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et à 40 000 euros pour les contribuables mariés soumis à imposition commune ;

- la durée de vie du dispositif a été limitée dans le temps, jusqu'au 31 décembre 2011, à l'initiative de la commission des finances du Sénat : seuls les emprunts contractés jusqu'à cette date ouvraient droit à la réduction d'impôt.

Le dispositif est aujourd'hui en extinction et ne s'applique plus qu'aux seuls emprunts contractés avant le 31 décembre 2011 .

Son coût annuel résiduel est estimé à environ 1 million d'euros. En régime de croisière, la dépense fiscale annuelle n'a jamais dépassé 5 millions d'euros .

B. DES CONDITIONS D'APPLICATION RELATIVES À LA NATURE DE L'OPÉRATION, À LA DURÉE DE CONSERVATION DES TITRES ET À LA TAILLE DE L'ENTREPRISE

Le bénéfice de la réduction d'impôt est subordonné au respect de plusieurs conditions.

Celles-ci concernent tout d'abord le repreneur qui bénéficie de la réduction d'impôt et l'opération financée par l'emprunt :

- l'acquéreur doit prendre l'engagement de conserver les titres pendant cinq ans ;

- l'opération financée, pour partie ou dans sa totalité, par l'emprunt, doit conférer à l'acquéreur 25 % des droits de vote et des droits dans les bénéfices sociaux (il est tenu compte, pour apprécier cette part, des droits acquis par les membres de la famille de l'acquéreur et, en cas de reprise interne, par les autres salariés) ;

- le bénéficiaire du crédit d'impôt doit exercer une fonction de direction dans la société conformément aux dispositions de l'article 975 du code général des impôts 24 ( * ) . Les fonctions doivent être effectivement exercées et donner lieu à une rémunération normale, qui doit représenter plus de la moitié des revenus à raison desquels l'intéressé est soumis à l'impôt sur le revenu dans les mêmes catégories d'imposition à l'impôt sur le revenu, à l'exclusion des revenus non professionnels.

Plusieurs autres conditions sont relatives à la société reprise :

- elle doit être soumise à l'impôt sur les sociétés ;

- elle doit avoir son siège social dans l'Union européenne ou dans un autre pays de l'espace économique européen ayant conclu avec la France une convention de lutte contre la fraude ;

- elle doit être une petite et moyenne entreprise au sens de l'Union européenne ;

- enfin, elle doit exercer une activité commerciale, industrielle, artisanale, libérale ou agricole, à l'exception de la gestion de son propre patrimoine mobilier ou immobilier.

C. UN DISPOSITIF NON CUMULABLE AVEC LES RÉDUCTIONS D'IMPÔT LIÉES À LA SOUSCRIPTION D'UN PEA, D'UN PLAN D'ÉPARGNE SALARIALE OU AU DISPOSITIF « MADELIN »

La réduction d'impôt prévue à l'article 199 terdecies 0-B du code général des impôts n'est pas cumulable avec l'exonération au titre de la souscription d'un plan d'épargne en actions, ni avec les réductions d'impôt liées à un plan d'épargne salariale ou au dispositif « Madelin » prévue à l'article 199 terdecies 0-A du code général des impôts.

Les intérêts de l'emprunt ouvrant droit à la réduction d'impôt ne peuvent pas non plus être déduits du revenu imposable.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à rétablir la réduction d'impôt jusqu'en 2020 , en ne modifiant aucune des autres dispositions de l'article 199 terdecies -0 B du code général des impôts. Les conditions d'application du dispositif sont donc maintenues, de même que le plafond encadrant la prise en compte des intérêts.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le rétablissement de cette réduction d'impôt paraît utile pour faciliter le financement de la reprise d'une entreprise , en allégeant le coût du crédit pour le contribuable, en contrepartie d'une charge qui devrait rester modérée pour les finances publiques : en régime de croisière, le coût pour l'État de la dépense fiscale concernée n'a jamais excédé 5 millions d'euros.

Ce dispositif est en effet utile à double titre. Comme le soulignaient nos anciens collègues Jean-Jacques Hyest, Annick Bocandé et René Trégouët, rapporteurs de la commission spéciale sur le projet de loi ayant créé ce dispositif en 2003, « il rapproche la fiscalité applicable aux charges d'emprunts résultant de la reprise d'activités exercées en forme sociétaire de celle d'activités exercées en nom personnel » et « il propose une alternative simple à certains des montages actuellement utilisés pour déduire les charges d'emprunts afférentes au rachat d'une entreprise, comme la création d'une holding transparente » 25 ( * ) .

Pour permettre à l'incitation fiscale de jouer pleinement son rôle, votre commission propose en outre de prolonger de deux ans, de 2020 à 2022, la réduction d'impôt accordée au titre d'emprunts souscrits pour la reprise d'une entreprise.

Cette extension poursuit plusieurs objectifs. Elle offre tout d'abord davantage de visibilité et de stabilité aux entrepreneurs : le temps de la transmission d'entreprise pouvant être un temps long, il paraît nécessaire de laisser aux acteurs un délai suffisant pour que l'incitation fiscale joue pleinement son rôle.

En outre, la durée de quatre ans paraît plus propice à permettre une évaluation du dispositif avant de statuer sur sa reconduction ou son abrogation : dans la mesure où les données relatives aux dépenses fiscales ne sont disponibles qu'avec un an de décalage, le rétablissement de la réduction d'impôt pour deux ans seulement ne serait pas de nature à permettre de porter un regard suffisamment éclairé sur l'utilité du dispositif.

Cette prolongation s'inscrit aussi dans la continuité des dispositions de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, dont l'article 20 prévoit que « les créations ou extensions de dépenses fiscales instaurées par un texte promulgué à compter du 1 er janvier 2018 ne sont applicables que pour une durée maximale de quatre ans, précisée par le texte qui les institue ».

Il apparaît donc opportun de prolonger le rétablissement de la réduction d'impôt jusqu'en 2022, soit une durée totale de quatre ans 26 ( * ) .

En revanche, la rédaction initiale de l'article pouvait créer un effet d'aubaine : cet avantage fiscal aurait été susceptible de s'appliquer à des emprunts déjà souscrits, augmentant le coût du dispositif pour les finances publiques tout en nuisant à son caractère incitatif.

Il est donc proposé de préciser que les emprunts visés sont ceux contractés après l'entrée en vigueur de la présente loi 27 ( * ) .

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 8 (Art. 787 B du code général des impôts) - Modernisation du Pacte Dutreil

. Commentaire : le présent article vise, d'une part, à assouplir les modalités d'application du pacte dit « Dutreil » et, d'autre part, à mettre en place une exonération partielle renforcée dont le taux s'élèverait à 90 %.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes de l'article 787 B du code général des impôts, les transmissions de parts ou actions de sociétés ayant fait l'objet d'un pacte « Dutreil » sont exonérées de droits de mutation à titre gratuit à concurrence de 75 % de leur valeur.

Seules les parts ou les actions d'une société ayant une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale peuvent bénéficier de cette exonération partielle.

Le bénéfice du dispositif « Dutreil » est subordonné au respect de trois principales conditions relatives à la stabilité du capital et à la direction de l'entreprise , avec :

- un engagement collectif de conservation des parts ou actions de deux ans minimum ;

- un engagement individuel de conservation des parts ou actions de quatre ans à compter de l'expiration de l'engagement collectif ;

- l'obligation pour l'une des personnes engagées d'exercer une fonction de direction au sein de la société durant la phase d'engagement collectif et pendant trois ans à compter de la transmission.

L'engagement collectif écrit, d'une durée qui ne peut être inférieure à deux ans, doit être préalable à la transmission et porter sur au moins 20 % des droits financiers et des droits de vote attachés aux titres émis par une société cotée ou, pour les sociétés non cotées, sur au moins 34 % des parts ou actions de la société.

Deux autres formes d'engagement ont toutefois été introduites par le législateur pour permettre aux héritiers de dirigeants n'ayant pas préparé leur succession de bénéficier de l'avantage fiscal.

Il s'agit tout d'abord de l'engagement dit « réputé acquis » , prévu au quatrième alinéa du b de l'article 787 B du code général des impôts.

Ainsi, en l'absence d'engagement collectif préalable, ce dernier est « réputé acquis » dès lors que trois principales conditions sont réunies :

- les parts ou actions sont détenues depuis deux ans au moins par une personne physique et son conjoint ;

- le seuil de détention minimum de 20 % ou 34 % est respecté ;

- la personne physique ou son conjoint exerce depuis plus de deux ans au moins une fonction de direction au sein de la société.

Afin de permettre aux héritiers de revendiquer l'exonération partielle lorsque le seuil de détention minimum n'était pas respecté par la personne décédée et son conjoint, un engagement collectif dit « post mortem » a été introduit au deuxième alinéa du a de l'article 787 B du code général des impôts.

Ainsi, aux termes de cet alinéa, lorsque les titres transmis par décès n'ont pas fait l'objet d'un engagement collectif de conservation, « un ou des héritiers ou légataires peuvent entre eux ou avec d'autres associés conclure dans les six mois qui suivent la transmission » un engagement collectif de conservation de deux ans.

Dans les deux cas, les bénéficiaires devront par ailleurs respecter la condition d'exercice d'une fonction de direction pendant trois ans à compter de la transmission ainsi que l'engagement individuel de maintien des titres pendant quatre ans, conformément à ce qui est prévu dans le cadre du régime de droit commun.

En cas de donation, il peut être noté que le bénéfice de l'exonération est cumulable avec la réduction de droits de mutation de 50 %, prévue à l'article 790 du code général des impôts, lorsque le donateur est âgé de moins de 70 ans.

D'après le tome II du rapport sur les Voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2018, le coût du dispositif « Dutreil » est estimé à 500 millions d'euros .

Ce chiffrage apparaît toutefois extrêmement fragile , dans la mesure où il ne tient pas compte du coût lié aux donations et repose, pour les successions, sur une enquête statistique réalisée en 2006 28 ( * ) .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. ASSOUPLISSEMENT DE L'ENGAGEMENT COLLECTIF

1. Extension du champ d'application de l'engagement collectif écrit aux sociétés unipersonnelles

Le premier alinéa vise à étendre le bénéfice du régime de l'engagement collectif écrit préalable à la transmission aux sociétés unipersonnelles (ex : EURL, EARL, SASU, etc .).

À titre de rappel, l'engagement collectif doit être signé par au moins deux associés, ce qui exclut les sociétés unipersonnelles. Ces dernières peuvent toutefois bénéficier du régime dédié aux entreprises individuelles, prévu à l'article 787 C du code général des impôts, qui offre également une exonération de 75 % des droits de mutation à titre gratuit.

2. Extension du champ d'application de l'engagement collectif « réputé acquis » aux sociétés interposées

Les alinéas 3 à 8 ont pour objet d'assouplir le champ d'application de l'engagement collectif « réputé acquis ».

Seraient désormais prises en compte les parts ou actions de sociétés opérationnelles détenues indirectement , par le biais d'une société interposée, à l'instar de ce qui est déjà prévu en cas d'engagement collectif écrit préalable à la transmission (alinéas 3 à 6).

3. Assouplissement des conséquences en cas de cession de titres couverts par l'engagement à un tiers non-signataire

En principe, toute cession à un tiers non-signataire est interdite et entraîne la rupture de l'engagement collectif pour la totalité des titres couverts ainsi que la remise en cause des exonérations déjà intervenues.

Une mesure de tolérance est toutefois prévue pour les signataires autres que le cédant : la cession interdite n'entraîne pas de rupture de l'engagement pour ces derniers si le seuil de détention (de 20 % ou de 34 %) reste atteint, ce qui est facilité par la possibilité de convaincre le cessionnaire (2° du e bis de l'article 787 B du code général des impôts) ou un nouvel actionnaire (deuxième alinéa du b du même article) d'adhérer à l'engagement collectif pour reconstituer le seuil minimum. Dans cette situation, le présent article propose de préciser expressément que l'engagement collectif peut alors se poursuivre et justifier de nouvelles transmissions exonérées (alinéa 13), ainsi que le prévoit déjà la doctrine administrative.

Il crée par ailleurs une nouvelle tolérance : en cas de non-respect du seuil de détention par les signataires autres que le cédant, l'engagement resterait caduc mais l'exonération partielle ne serait plus remise en cause à l'égard des héritiers et donataires ayant souscrit un engagement individuel de conservation (alinéa 15).

B. ASSOUPLISSEMENT DE L'ENGAGEMENT INDIVIDUEL

1. Assouplissement de la condition de conservation en présence de sociétés interposées

Dans le cadre du régime de l'engagement individuel, le présent article propose également d' assouplir l'obligation de conservation .

Ainsi que cela a été précédemment rappelé, l'héritier, le donataire ou le légataire ayant bénéficié d'une exonération partielle est tenu de conserver les parts ou actions concernées pendant quatre ans.

En présence de sociétés interposées, les participations doivent être conservées inchangées à chaque niveau d'interposition . Dès lors, d'après la doctrine administrative, chaque associé, personne morale ou personne physique de la chaîne, « doit détenir au minimum les titres qu'il possédait au moment de la signature de l'engagement ».

Pendant la phase d'engagement individuel, le présent article propose d'assouplir cette exigence en subordonnant désormais le maintien de l'exonération au fait que le taux de participation indirecte ne soit pas réduit (alinéa 8). Le principe du maintien inchangé des participations à chaque niveau d'interposition est en revanche conservé pour la phase d'engagement collectif.

2. Atténuation des conséquences en cas de non-respect de la condition de conservation

En cas de cession interdite, le présent article propose par ailleurs que l'exonération ne soit désormais remise en cause qu'à hauteur des titres transmis en violation de l'engagement de conservation (alinéas 16 et 17).

3. Extension des possibilités de donation

Enfin, l 'absence de remise en cause de l'exonération partielle par suite d'une donation , actuellement réservée au seul cas où les donataires sont des descendants du donateur, serait étendue à tous les ayants cause, sous la seule condition que le donataire poursuive l'engagement individuel (alinéa 38). Une telle possibilité est déjà ouverte pendant la phase d'engagement collectif.

C. ASSOUPLISSEMENT DE LA CONDITION TENANT À L'EXERCICE D'UNE FONCTION DE DIRECTION

Ainsi que cela a été précédemment rappelé, le bénéfice de l'exonération partielle est également subordonné à l' exercice d'une fonction de direction pendant la phase d'engagement collectif ainsi que pendant une durée de trois ans à compter de la transmission.

Le présent article propose d'assouplir cette exigence.

Ainsi, une exception en cas de décès du dirigeant est introduite (alinéa 11). Dans une telle hypothèse, si aucun des associés, héritiers, donataires ou légataires ne peut suppléer le défunt, il serait désormais possible pour ces derniers de transmettre une ou plusieurs parts ou actions à un tiers, qui exercerait alors une fonction de direction jusqu'au terme de l'engagement.

En outre, le donateur pourrait désormais exercer la fonction de direction après la donation dans le cadre de l'engagement « réputé acquis » (alinéa 10).

Enfin, il est proposé de maintenir l'exonération partielle lorsque la condition tenant à l'exercice d'une fonction de direction n'est pas respectée en raison d'une fusion , d'une scission , d'une augmentation de capital ou d'une annulation des titres (alinéa 37).

D. ASSOUPLISSEMENT DES OBLIGATIONS DÉCLARATIVES

S'agissant des obligations déclaratives, le présent article propose de supprimer l'obligation pour l'entreprise d'adresser chaque année, à compter de la transmission et jusqu'à l'expiration de l'engagement collectif, une attestation à l'administration certifiant que les conditions liées à la société nécessaires pour bénéficier du dispositif sont remplies (alinéa 5).

Il en irait de même pour les obligations déclaratives pesant tous les ans sur les bénéficiaires du dispositif , par suppression du renvoi à un décret pour la définition des « obligations déclaratives incombant aux redevables et aux sociétés » (alinéa 43).

Seule subsisterait l'obligation d'accompagner la déclaration de succession ou l'acte de donation d'une attestation de la société dont les parts ou actions font l'objet de l'engagement, prévue au premier alinéa du e de l'article 787 B du code général des impôts.

E. ASSOUPLISSEMENT DU RÉGIME APPLICABLE AUX HOLDINGS

1. Extension de la possibilité d'apporter des titres sous engagement à une société holding

Alors que la possibilité d' apporter des titres ayant bénéficié d'une exonération partielle à une holding dédiée est actuellement réservée par la doctrine administrative à la seule période d'engagement individuel, le présent article propose d'autoriser cette opération lorsque l'engagement collectif est en cours (alinéa 20).

En outre, quel que soit le type d'engagement, l'apport de titres d'une société interposée serait désormais possible - alors qu'une telle opération ne peut actuellement concerner que les seuls titres d'une société opérationnelle (alinéas 21 et 22).

Enfin, il est précisé que le patrimoine de la société holding bénéficiaire de l'apport pourrait comporter « tous les actifs pouvant être utiles » aux sociétés dans lesquelles elle détient des participations et « être holding animatrice de son groupe » (alinéa 24).

2. Assouplissement de la définition de la holding animatrice

En complément, le présent article propose d' élargir la définition de la holding animatrice actuellement fixée par la doctrine administrative (alinéas 23 à 33).

À titre de rappel, les sociétés holding passives, simples gestionnaires d'un portefeuille mobilier, ne bénéficient pas de l'exonération partielle en raison de la nature civile de leur activité, contrairement aux holdings animatrices, qui sont assimilées aux sociétés exerçant une activité commerciale.

La qualification de holding animatrice, aujourd'hui appliquée dans le cadre d'un grand nombre de dispositifs fiscaux dont le bénéfice est subordonné à l'exercice d'une activité opérationnelle, est traditionnellement réservée par la doctrine administrative aux seules sociétés qui « participent activement à la conduite de la politique du groupe et au contrôle des filiales » et « rendent, le cas échéant et à titre purement interne, des services spécifiques, administratifs, juridiques, comptables, financiers et immobiliers » 29 ( * ) .

Cette définition figure désormais expressément dans la loi pour trois dispositifs : l'impôt sur la fortune immobilière (article 966 du code général des impôts), la réduction d'impôt dite « Madelin » (article 199 terdecies -0 A du code général des impôts, par renvoi au troisième alinéa du V de l'article 885-0 V bis du même code) et le régime d'imposition des plus-values prévu à l'article 150-0 D ter du code général des impôts.

La définition proposée par le présent article s'écarte sensiblement de la définition traditionnelle .

Ainsi, serait désormais holding animatrice de son groupe « toute société qui détient une ou plusieurs filiales, et qui seule ou avec d'autres associés, participe à la conduite de la politique du groupe et au contrôle de tout ou partie des filiales » (alinéa 25).

Surtout, une société serait « réputée animatrice » dès lors qu'elle se trouverait dans l'une des quatre situations suivantes (alinéas 26 à 29) :

- « une convention a été conclue par la holding avec une ou plusieurs de ses filiales stipulant que la holding participe à la conduite de la politique du groupe que la ou les filiales s'engagent à appliquer » ;

- « la holding exerce une fonction de direction dans une ou plusieurs de ses filiales et en détient le contrôle » ;

- « au moins un dirigeant de la holding exerce dans la ou les filiales une des fonctions de direction et la holding en détient le contrôle » ;

- « la holding détient le contrôle dans une ou plusieurs de ses filiales et leur procure des prestations de services de nature administrative, comptable, financière, juridique, immobilière ou de toute autre nature ».

Le présent article propose également de fixer dans la loi les critères du contrôle : une holding serait réputée contrôler une filiale lorsqu'elle est en est la principale associée ou en détient le contrôle majoritaire, seule ou dans le cadre d'un pacte d'associés (alinéas 30 à 33).

F. INTRODUCTION D'UNE EXONÉRATION PARTIELLE RENFORCÉE

Pour terminer, le présent article propose d'introduire une exonération partielle renforcée , au taux de 90 %, si les conditions supplémentaires sont réunies :

- la durée de l'engagement collectif est portée à trois ans (alinéa 41) ;

- la durée de l'engagement individuel est au minimum de cinq ans (alinéa 42).

Il peut être noté que l'exonération partielle renforcée n'est pas transposée au dispositif ad hoc prévu à l'article 787 C pour les entreprises individuelles.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN DISPOSITIF INDISPENSABLE POUR FACILITER LES TRANSMISSIONS FAMILIALES...

À la suite de la réforme des droits de succession intervenue en 1984 30 ( * ) , qui a conduit à doubler le taux marginal du barème pour les successions en ligne directe (40 %, contre 20 % précédemment), la question de la transmission des entreprises s'est rapidement imposée.

Ainsi que le relevait notre ancien collègue Alain Lambert, les héritiers étaient alors contraints de « choisir entre deux solutions peu favorables en termes d'efficacité économique » 31 ( * ) :

- prélever sur l'entreprise des sommes excessives sous forme de dividendes, au risque d'obérer leur capacité de développement ;

- céder l'entreprise à un tiers, qui se révèle le plus souvent une société étrangère « dont la première démarche sera de restructurer l'activité pour l'intégrer dans son propre processus de production » 32 ( * ) , au détriment de l'emploi et du territoire.

Dès lors, un consensus politique s'est progressivement formé sur la nécessité de prévoir une exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit pour la transmission de parts d'entreprises , sous réserve d'engagements tenant à la stabilité de l'actionnariat et à la continuité des fonctions de direction.

Après une première tentative infructueuse en 1995 33 ( * ) , une exonération des droits de succession de 50 % a été introduite à l'initiative de Didier Migaud, alors rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, dans le cadre de la loi de finances pour 2000. Plusieurs aménagements ont par la suite été adoptés afin de rendre le dispositif plus incitatif et d'assouplir ses conditions. Le champ d'application de l'exonération partielle a notamment été étendue aux donations en 2003 dans le cadre de la loi pour l'initiative économique 34 ( * ) , dite « loi Dutreil », tandis que son taux a été porté à 75 % en 2005 par la loi en faveur des petites et moyennes entreprises 35 ( * ) .

Ainsi, le dispositif « Dutreil » constitue aujourd'hui l'élément clé d'une transmission réussie et du maintien à long terme d'un actionnariat stratégique .

Son efficacité est d'autant plus grande qu'il peut se cumuler avec :

- la réduction pour âge de 50 % prévue en cas de donation avant 70 ans ;

- la possibilité d' étaler le paiement des droits sur 15 ans 36 ( * ) .

Sans aller jusqu'à considérer notre pays comme un « paradis fiscal de la transmission d'entreprise », ainsi que le qualifiait un notaire dans un récent rapport de Bpifrance sur le sujet 37 ( * ) , force est de constater que la fiscalité ne constitue généralement pas un problème insurmontable lorsque la transmission a été suffisamment préparée en amont .

À titre d'illustration, pour une entreprise familiale d'une valeur de 10 millions d'euros transmise à deux enfants, le taux effectif d'imposition peut être estimé à 3,1 % en cas de donation avant 70 ans 38 ( * ) et à 6,2 % en cas de succession effectuée dans le cadre d'un pacte « Dutreil », contre 39,4 % en cas de succession non préparée 39 ( * ) .

Pour une entreprise de taille intermédiaire (ETI) dont la valeur atteint 100 millions d'euros, le taux effectif d'imposition s'élèverait à 5,3 % en cas de donation avant 70 ans 40 ( * ) et à 10,6 % en cas de succession effectuée dans le cadre d'un pacte « Dutreil » 41 ( * ) , contre 44,4 % lorsque la transmission n'est pas préparée.

Aussi, lorsque le dispositif « Dutreil » trouve à s'appliquer, un taux de distribution « raisonnable » de dividendes permet en principe aux héritiers d'acquitter les droits de mutation sans avoir besoin ni de vendre leurs parts dans l'entreprise, ni de liquider le reste de leur patrimoine - et ce y compris lorsque la réduction pour âge du donateur n'est pas applicable.

Exemple simplifié : transmission en ligne directe de 50 % des parts d'une ETI de 100 millions d'euros dans le cadre d'une succession

En l'absence de réduction pour âge du donateur 42 ( * ) , le taux effectif d'imposition s'élève à 10,6 %, soit 5,34 millions d'euros.

Avec un étalement sur 15 ans des droits, les paiements annuels s'élèvent à 356 000 euros environ 43 ( * ) .

Sous des hypothèses conventionnelles (rapport unitaire entre la valeur de l'entreprise et le chiffre d'affaires, taux de profitabilité de 5 % et taux de distribution « raisonnable » de dividendes de 30 %), les dividendes perçus chaque année par l'héritier s'élèvent à 750 000 euros.

Même après prise en compte des impôts et prélèvements sociaux (taux de 30 %), les dividendes perçus devraient donc permettre à l'héritier d'acquitter les droits de mutation sans avoir besoin ni de vendre ses parts dans l'entreprise, ni de liquider le reste de son patrimoine.

Source : commission des finances du Sénat

À cet égard, il doit être souligné que le dispositif « Dutreil » apparaît désormais plus favorable que son homologue allemand sur de nombreux aspects.

Éléments de contexte sur la fiscalité
de la transmission d'entreprise en Allemagne

Jusqu'en 2016, la transmission d'entreprise en Allemagne bénéficiait d'un traitement fiscal extrêmement favorable, avec un abattement de 85 % ou 100 % selon les cas.

Le bénéfice de l'abattement était toutefois subordonné au respect non seulement d'une condition de détention (comme dans le cadre du régime « Dutreil ») mais également de maintien de l'activité et de la masse salariale (selon des règles complexes et pour une durée minimum de cinq à plus de sept ans).

La Cour de Karlsruhe a toutefois censuré le dispositif dans une décision rendue le 17 décembre 2014, compte tenu notamment de son caractère disproportionné (absence de ciblage sur les petites et moyennes entreprises et exonération de l'ensemble des actifs de l'entreprise, y compris ceux non directement affectés à une activité opérationnelle) et inéquitable (absence de condition de maintien de la masse salariale pour les entreprises de 20 salariés ou moins).

Aussi, une réforme est intervenue le 9 novembre 2016, qui a durci le dispositif :

- lorsque la valeur de l'entreprise excède 26 millions d'euros, le pourcentage d'exonération décroît progressivement pour s'éteindre 44 ( * ) au-delà de 90 millions d'euros (ce qui n'est pas le cas dans le cadre du régime « Dutreil ») ;

- la transmission des biens de l'entreprise qui ne sont pas directement utiles à son activité n'est plus soumise à aucun régime de faveur (ce qui n'est là aussi pas le cas dans le cadre du régime « Dutreil ») ;

- la condition de maintien de la masse salariale, qui ne connaît aucun équivalent dans le cadre du régime « Dutreil », est étendue aux entreprises dont l'effectif est compris entre 6 et 20 salariés ;

- en contrepartie, il devient possible de reporter l'imposition sur 7 ans (en France, un étalement sur une durée de 15 ans est déjà possible, ainsi que cela a été précédemment rappelé).

Source : commission des finances du Sénat (à partir de : François Hellio et Annett Kenk, « Réforme du droit des successions allemand applicable aux entreprises », Regards sur l'économie allemande, décembre 2015 ; Pwc, « Arbitration Committee agrees on Inheritance and Gift Tax Reform: Key Points », 22 septembre 2016 ; François Hellio et Annett Kenk, « La nouvelle loi fiscale sur les transmissions d'entreprises en Allemagne est-elle conforme à la constitution ? », Lexplicite, 24 février 2017)

B. ...MAIS SOUMIS À DE NOMBREUX « VERROUS » INJUSTIFIÉS, QUE LE PRÉSENT ARTICLE ENTEND À JUSTE TITRE LEVER

Si le dispositif « Dutreil » permet déjà de faciliter grandement les transmissions familiales, deux problèmes majeurs subsistent néanmoins.

D'une part, le barème général des droits de mutation à titre gratuit conduit à des taux d'imposition effectifs prohibitifs lorsque les successions ne sont pas préparées .

D'autre part, l'extrême complexité du dispositif « Dutreil » est source d'insécurité juridique pour les redevables . Ainsi que le résume Jean-François Desbuquois, si le pacte « Dutreil » a « subi depuis sa création de multiples retouches successives allant toutes dans le sens d'une libéralisation (...) cette méthode législative des petits pas et la complexité structurelle du dispositif, qui fait se succéder ou se chevaucher différents engagements et conditions sur un laps de temps assez long, ont conduit à créer de nombreuses incertitudes » 45 ( * ) - au risque d'entraîner une reprise de l'avantage fiscal pour ses bénéficiaires.

Si la première difficulté ne paraît pas pouvoir être levée à l'aide de dispositions législatives, dans la mesure où sa résolution suppose avant tout qu'un travail de sensibilisation aux enjeux de la transmission soit mené auprès des chefs d'entreprise par l'ensemble des structures chargées de l'accompagnement des PME et ETI (chambres de commerce et d'industrie, Bpifrance, etc .), le présent article entend s'attaquer à la seconde.

Sans surprise, votre rapporteur soutient la grande majorité des assouplissements proposés , qui devraient permettre de sécuriser les contribuables, de rationaliser le dispositif et de lever certains « verrous » inutiles, en particulier :

- l'extension du champ d'application de l'engagement collectif écrit préalable aux sociétés unipersonnelles , dans la mesure où les conditions d'application du régime prévu à l'article 787 C pour les entreprises individuelles sont difficilement transposables aux sociétés unipersonnelles ;

- l'extension du champ d'application de l'engagement collectif « réputé acquis » aux sociétés interposées , par cohérence avec la possibilité déjà reconnue dans le cadre de l'engagement collectif écrit préalable ;

- l'assouplissement de la condition de conservation en présence de sociétés interposées , le principe du maintien inchangé des participations à chaque niveau d'interposition constituant un frein inutile à la réorganisation des sociétés ;

- l'extension des possibilités de donation pendant la phase d'engagement individuel , par cohérence avec les possibilités déjà ouvertes pendant la phase d'engagement collectif ;

- l'introduction de nouvelles exceptions à la condition tenant à l'exercice d'une fonction de direction en cas de réorganisation de la société (fusion, scission, etc .) et de décès du dirigeant, afin de couvrir des cas de figure aujourd'hui non prévus par la législation ;

- la suppression des obligations déclaratives annuelles pour les entreprises et les redevables , qui constituent pour ces derniers une charge administrative excessive dont l'utilité peine à être démontrée ;

- l'extension de la possibilité d'apporter des titres sous engagement à une société holding , rien ne justifiant de réserver cette possibilité à la seule période d'engagement individuel et d'exclure les titres de sociétés interposées.

À l'initiative de votre rapporteur, quatre amendements ont toutefois été adoptés afin de sécuriser et de renforcer la portée de ces assouplissements.

Ainsi, l'amendement COM-12 remplace pour l'ensemble des engagements le principe du maintien inchangé des participations à chaque niveau d'interposition par celui, plus souple, du maintien du taux de participation indirecte . En effet, le présent article conserve le principe du maintien inchangé des participations dans le cadre de l'engagement collectif.

L'amendement COM-14 aménage la suppression des obligations déclaratives annuelles prévues au présent article, en reprenant la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture dans le cadre de l'examen du projet de loi renforçant l'efficacité de l'administration pour une relation de confiance avec le public, qui prévoit que l'attestation permettant de bénéficier du pacte « Dutreil » doit être transmise par la société dans un délai d'un mois à compter de la demande de l'administration, et non plus systématiquement dans les trois mois qui suivent le 31 décembre de chaque année. Il introduit également un dispositif analogue pour les bénéficiaires de l'exonération et maintient la compétence du pouvoir réglementaire pour préciser les obligations déclaratives.

Les nouvelles dérogations à la condition tenant à l'exercice d'une fonction de directions sont révisées par l'amendement COM-18 . En effet, si les auteurs de la proposition de loi entendent à juste titre permettre de déroger à la condition imposant d'exercer une fonction de direction dans la société cible lorsque cette dernière disparaît à la suite d'une fusion ou d'une scission, il apparaît nécessaire de prévoir que la fonction de direction devra être exercée au sein de la société absorbante ou d'une des sociétés nouvelles. En outre, il n'apparaît pas justifié d'exonérer les signataires des conditions de conservation ou d'exercice d'une fonction de direction en cas d'augmentation de capital, dans la mesure où une telle opération ne saurait se traduire par une disparition de la société.

De façon plus anecdotique, l'amendement COM-16 supprime une précision qui paraît davantage relever de la doctrine administrative que du législateur et ne s'impute pas correctement dans l'article 787 B du code général des impôts.

Toujours à l'initiative de votre rapporteur, deux assouplissements complémentaires ont par ailleurs été apportés au pacte « Dutreil ».

Ainsi, l'amendement COM-11 assouplit les conditions de l'engagement collectif de conservation dit « post mortem » , qui permet aux héritiers de bénéficier du dispositif lorsque la transmission n'a pas été préparée en signant un engagement collectif dans les six mois suivant le décès.

D'une part, il prolonge le délai de six mois lorsque le partage de la succession n'est pas intervenu. En effet, en cas de conflit entre les héritiers, l'obligation que l'engagement portant sur des titres indivis soit souscrit par tous les indivisaires peut empêcher l'application du dispositif « Dutreil ».

D'autre part, il modifie le point de départ de l'engagement dans un sens plus favorable aux héritiers. En effet, le point de départ du délai minimal de deux ans s'apprécie actuellement à compter de la date d'enregistrement de l'engagement collectif. Or, il paraît plus équitable que l'engagement collectif prenne effet à compter de la date du décès : en pratique, les héritiers sont en effet tenus de conserver les titres dès le décès pour bénéficier de l'avantage « Dutreil ».

En complément, l'amendement COM-13 inclut expressément les nouveaux signataires ayant adhéré à un engagement collectif en cours, ainsi que les cessionnaires ayant remplacé des signataires rompant leur engagement, dans le champ des personnes susceptibles d'exercer une fonction de direction.

Enfin, il est apparu préférable d'adopter une position intermédiaire s'agissant de la définition de la holding animatrice, dont les enjeux ne se limitent pas au seul pacte « Dutreil ».

Si l'on ne peut que partager les critiques des auteurs de la proposition de loi concernant la vision parfois excessivement restrictive défendue par l'administration dans certains contentieux, qui génère une instabilité fiscale très préjudiciable pour les contribuables, la solution proposée ne paraît pas adaptée.

Ainsi que cela a été précédemment rappelé, la définition introduite au présent article s'écarte sensiblement de la définition « traditionnelle », qui resterait applicable aux autres dispositifs fiscaux dont le bénéfice est subordonné à l'exercice d'une activité opérationnelle. Dès lors, loin de sécuriser les contribuables, l'introduction d'une définition autonome de la holding animatrice pour le seul dispositif « Dutreil » serait susceptible de créer de nouvelles incertitudes et incohérences.

En outre, la définition proposée s'accompagne d'une liste très détaillée de critères permettant de caractériser une holding animatrice, ce qui pose deux difficultés majeures.

D'une part, cela relève sans doute davantage de la doctrine administrative que de la loi. D'autre part, les critères proposés apparaissent excessivement larges. À titre d'illustration, le simple fait pour la holding de signer une convention avec « une ou plusieurs de ses filiales » suffirait pour qu'elle soit présumée animatrice - imposant dès lors à l'administration de démontrer le caractère fictif du contrat, ce qui est particulièrement difficile. De même, une holding serait désormais présumée animatrice dès lors qu'elle procure à ses filiales « des prestations de services de nature administrative, comptable, financière, juridique, immobilière ou de toute autre nature » - et ce alors même que la jurisprudence n'a jamais considéré que ce critère soit suffisant pour établir à lui seul le caractère animateur de la holding. À cet égard, il peut être rappelé que des amendements visant à introduire des critères analogues à ceux proposés ont régulièrement été écartés par votre commission lors des débats budgétaires.

À ce stade, il n'apparaît donc pas opportun d'introduire ces critères dans la loi. Il serait en revanche nécessaire que les discussions avec les professionnels sur un projet de circulaire précisant ces critères, abandonnées en 2014, reprennent sans tarder , afin de sécuriser les contribuables et leurs conseils.

Dans l'intervalle, une solution intermédiaire consisterait à créer une définition commune de la holding animatrice dans un article dédié du code général des impôts et d'introduire un renvoi vers cette dernière au sein du dispositif Dutreil et des trois dispositifs où la définition « traditionnelle » figure déjà.

Sur le fond, la définition commune proposée reprendrait la définition « traditionnelle » de la holding animatrice mais permettrait de « purger » les deux principaux sujets de conflit entre l'administration et les contribuables pour lesquels les premières décisions de justice rendues sont favorables à ces derniers, à savoir :

- la possibilité pour la holding d'être animatrice sans animer la totalité de ses participations ;

- la possibilité pour deux holdings de co-animer un groupe.

Un amendement COM-17 a été adopté en ce sens, à l'initiative de votre rapporteur.

C. LA NÉCESSITÉ DE CONCILIER LA VOLONTÉ D'ASSOUPLIR LE DISPOSITIF AVEC LE PRINCIPE CONSTITUTIONNEL D'ÉGALITÉ DEVANT LES CHARGES PUBLIQUES

Si votre rapporteur partage l'objectif des auteurs de la proposition de loi d'assouplir le pacte « Dutreil », une vigilance toute particulière est néanmoins nécessaire s'agissant du respect du principe constitutionnel d'égalité devant les charges publiques . En effet, une exonération analogue au pacte « Dutreil » avait été déclarée contraire à la Constitution en 1995 parce que le Conseil constitutionnel avait considéré que les conditions d'application du dispositif étaient trop souples pour justifier un avantage fiscal d'une telle ampleur 46 ( * ) .

À cet égard, deux mesures prévues au présent article sont apparues susceptibles, en l'état, de fragiliser le dispositif sur le plan constitutionnel .

1. Les assouplissements à la condition de conservation des titres

Si le Conseil constitutionnel a admis que le dispositif « Dutreil » n'est pas de nature à entraîner une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques, c'est parce que son bénéfice reste subordonné aux conditions relatives à la stabilité du capital et à la direction de l'entreprise 47 ( * ) .

La stabilité de l'actionnariat apparaît ainsi comme la nécessaire contrepartie de l'avantage fiscal très substantiel accordé.

Or, en cas de cession interdite à un tiers non-signataire, le présent article propose deux assouplissements qui présentent un risque sur le plan constitutionnel , en dénaturant la condition de conservation des titres.

D'une part, l'exonération ne serait désormais remise en cause qu'à hauteur des titres transmis en violation de l'engagement.

D'autre part, l'exonération ne serait plus remise en cause à l'égard des héritiers et donataires ayant souscrit un engagement individuel de conservation.

De telles mesures de faveur ne sont présentes dans aucun dispositif comportant une condition de détention. En outre, les aménagements proposés apparaissent d'autant plus difficiles à justifier que des assouplissements substantiels ont déjà été apportés au caractère figé de l'engagement collectif en 2011, qui autorisent par exemple le remplacement du signataire qui rompt son engagement en cédant des titres engagés à un tiers.

Aussi, un amendement COM-15 supprimant ces deux aménagements a été adopté à l'initiative de votre rapporteur.

2. La mise en place d'une exonération partielle renforcée au taux de 90 %

Votre rapporteur s'est également interrogé sur la mise en place d'une exonération partielle au taux de 90 % proposée au présent article, sous réserve du respect de conditions de détention plus strictes (augmentation de la durée minimale de conservation des titres d'un an tant pour la phase d'engagement collectif que pour la phase d'engagement individuel).

En effet, en l'état, il existe un risque que l'augmentation du taux d'exonération à 90 %, combinée à l'aménagement de la réduction d'impôt pour donation proposée à l'article 3 de la présente proposition de loi, puisse être jugée excessive par le Conseil constitutionnel.

À titre d'illustration, pour une donation à deux enfants avant 65 ans d'une entreprise valorisée à 10 millions d'euros, le taux effectif d'imposition serait de 0,6 %, contre 3,1 % actuellement. Autrement dit, les modifications proposées aboutiraient à une quasi-absence d'imposition, ce qui ne peut se justifier que si des conditions particulièrement strictes sont imposées aux bénéficiaires.

Dès lors, dans l'objectif de sécuriser le dispositif sur le plan constitutionnel, un amendement COM-19 adopté à l'initiative de votre rapporteur subordonne le bénéfice de l'exonération renforcée au respect d'un engagement individuel de sept ans , contre cinq ans dans le texte initial et quatre ans dans le dispositif actuel.

Un amendement COM-20 étend par ailleurs le bénéfice de l'exonération partielle renforcée aux entreprises individuelles , en procédant à la coordination nécessaire au sein de l'article 787 C du code général des impôts.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 9 (Art. 1840 G ter du code général des impôts) - Mise en demeure préalable à la remise en cause d'avantages fiscaux

. Commentaire : le présent article prévoit que l'administration fiscale ne peut pas remettre en cause un avantage fiscal portant sur les droits d'enregistrement ou la taxe de publicité foncière en raison du défaut de production d'une pièce justificative si elle n'a pas préalablement notifié un avis de mise en demeure, auquel le contribuable se serait abstenu de répondre pendant plus d'un mois.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 1840 G ter du code général des impôts prévoit les conditions de remise en cause d'une exonération ou d'une réduction de droits d'enregistrement ou de taxe de publicité foncière 48 ( * ) obtenue en contrepartie du respect d'un engagement ou de la production d'une justification (par exemple un document).

Le non-respect de l'engagement ou le défaut de production de la justification entraîne l'obligation de payer les droits dont la mutation a été exonérée.

Deux cas sont distingués pour le calendrier d'acquittement des droits dus : ceux-ci doivent être versés dans le mois qui suit soit la rupture de l'engagement, soit, le cas échéant, l'expiration du délai prévu pour produire la justification requise.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à modifier l'article 1840 G ter du code général des impôts afin que l'administration fiscale ne puisse pas remettre en cause un avantage fiscal portant sur les droits d'enregistrement ou la taxe de publicité foncière en raison du défaut de production d'une pièce justificative si elle n'a pas préalablement notifié un avis de mise en demeure , auquel le contribuable se serait abstenu de répondre pendant plus d'un mois.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Aujourd'hui, un simple oubli de la part du contribuable peut suffire, en l'absence de toute relance de l'administration , à considérer que le remboursement d'un avantage fiscal est dû. Un oubli peut ainsi, par exemple, remettre en cause l'exonération de droits de mutation à titre gratuit prévue par le dispositif « Dutreil » relatif à la transmission d'entreprise familiale.

Si l'objectif de proportionnalité entre la diligence du contribuable en matière d'obligations déclaratives et la remise en cause de l'avantage paraît tout à fait pertinent, le présent article apparaît redondant avec les dispositions en discussion dans le cadre du projet de loi renforçant l'efficacité de l'administration pour une relation de confiance avec le public , en cours d'examen en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale.

En effet, l'article 4 quinquies de ce projet de loi prévoit déjà un droit à régularisation en cas d'erreur, les sanctions prévues à l'article 1840 G ter ne pouvant être mises en oeuvre « dès lors que les justifications requises sont produites dans le mois de la réception d'un avis de mise en demeure notifié par l'administration ».

Il est proposé de supprimer le présent article pour tirer les conséquences de l'adoption par le Sénat de l'article 4 quinquies du projet de loi précité 49 ( * ) .

Décision de la commission : votre commission a supprimé cet article.

ARTICLE 10 - Évaluation des services locaux de l'administration fiscale et des autres administrations au regard de leur impact sur la vie des entreprises

. Commentaire : le présent article prévoit l'évaluation, par le biais d'enquêtes, du degré de satisfaction des entreprises vis-à-vis de l'administration (incluant les services fiscaux sans s'y limiter), et la remise d'un rapport triennal sur ce sujet par le Gouvernement au Parlement.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Partant du constat que l'administration est insuffisamment tournée vers le service aux entreprises, le présent article tend, selon l'exposé des motifs de la proposition de loi, à créer « un changement de paradigme pour faire évoluer l'administration-sanction vers l'administration-conseil ».

À cette fin, il crée un article L. 114-11 au sein du code des relations entre le public et l'administration prévoyant l'évaluation, par le biais d'enquêtes, du degré de satisfaction des entreprises vis-à-vis de l'administration (incluant les services fiscaux sans s'y limiter) .

La responsabilité en serait confiée au Premier ministre.

Le Gouvernement devrait produire devant le Parlement un rapport triennal relatif à cette évaluation.

Les conditions de l'évaluation et les objectifs fixés aux administrations en matière d'aide et de conseil aux entreprises sont renvoyés à un décret en Conseil d'État.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette proposition s'inscrit dans une perspective proche de celle du projet de loi renforçant l'efficacité de l'administration pour une relation de confiance avec le public (dit projet de loi « confiance ») en cours de nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, dont le titre premier s'intitule justement « vers une administration de conseil et de service ». Si l'objectif visé paraît tout à fait pertinent, le dispositif prévu appelle deux remarques.

D'une part, le renvoi au décret limite la portée de l'article tout autant qu'il en souligne la fragilité normative . La portée exacte de l'évaluation demandée, les conditions dans lesquelles elle serait réalisée et dans lesquelles ses résultats seraient pris en compte pour modifier l'action publique sont très incertaines, d'autant plus que son champ serait extrêmement large : seraient incluses toutes les administrations, et non seulement l'administration fiscale.

D'autre part, le Gouvernement pourrait mener de telles enquêtes de satisfaction sans qu'il soit fait recours à la loi et le Parlement pourrait se saisir lui-même du sujet , le cas échéant en faisant réaliser des études à ce sujet.

Il est donc proposé de supprimer le présent article dans la mesure où l'objectif qu'il poursuit paraît pouvoir être satisfait par d'autres moyens que l'adoption d'une disposition de portée législative 50 ( * ) .

Décision de la commission : votre commission a supprimé cet article.

ARTICLE 11 (Art. 726 du code général des impôts) - Création d'un taux unique pour les droits d'enregistrement des cessions de parts sociales et d'actions

. Commentaire : le présent article prévoit d'aligner le taux des droits d'enregistrement applicable aux parts sociales sur celui des actions.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 726 du code général des impôts détermine les taux applicables en matière de droits d'enregistrement sur les cessions de valeurs mobilières.

Ce taux est fixé à :

- 0,1 % pour les actes portant cessions d'actions et de parts ou titres du capital, souscrits par les clients, des établissements de crédit mutualistes ou coopératifs ;

- à 3 % pour les cessions de parts sociales dans les sociétés dont le capital n'est pas divisé en actions. Dans ce cas, il est appliqué sur la valeur de chaque part sociale un abattement égal au rapport entre la somme de 23 000 euros et le nombre total de parts sociales de la société ;

- à 5 % pour les cessions de participations dans des personnes morales à prépondérance immobilière.

Jusqu'en 1991, les cessions d'actions et de parts sociales étaient soumises au même taux de 4,8 %. Le taux est différencié pour la première fois par l'article 12 de la loi de finances initiale pour 1991 à la suite d'un amendement du Gouvernement, défendu en ces termes par le ministre délégué, chargé du budget : « le taux de 4,8 % ne s'applique, dans la pratique, qu'aux seules cessions de parts sociales. [...] Je ne serais pas opposé, afin d'assurer la sécurité juridique des cessions d'actions, à l'institution d'un tarif spécifique pour ce type de transactions. À cet effet, j'ai déposé un amendement [qui] devrait permettre de mettre fin à des pratiques peu conformes à notre souci commun qui est la transparence des actes réalisés à l'occasion de ces opérations ».

En effet, en raison du taux relativement élevé, les contribuables évitaient l'impôt dû sur les cessions d'actions par l'absence d'établissement d'un acte juridique constatant la cession - les droits d'enregistrement n'étant alors pas dus. Les cédants de parts sociales ne pouvaient pas mettre en oeuvre la même stratégie, les cessions de parts faisant l'objet d'un encadrement juridique plus strict imposant la publication d'un acte écrit 51 ( * ) .

La logique de différenciation des taux reposait donc sur l'hypothèse qu'un taux plus faible permettrait de limiter les comportements d'évitement de l'impôt .

En 2008, le législateur 52 ( * ) prévoit le retour à un taux unique de 3 %, qui pose les mêmes difficultés que le précédent taux unique de 4,8 %.

Les taux sont de nouveau différenciés à partir de 2012, d'abord avec une imposition dégressive des cessions d'action prévue par la loi de finances initiale pour 2012 53 ( * ) qui ne reste en vigueur que quelques mois, avant que le taux ne soit fixé à son niveau actuel de 0,1 % par la loi de finances rectificative de mars 2012 54 ( * ) , pour aligner le taux applicable aux actions sur celui de la taxe sur les transactions financières (TTF) 55 ( * ) .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article tend à aligner le taux applicable aux parts sociales en matière de droits d'enregistrement sur celui des actions, en l'abaissant de 3 % à 0,1 %.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le rétablissement de deux taux identiques est bienvenu : il vise à assurer la neutralité de la loi fiscale et à éviter que les entrepreneurs ne soient incités à procéder à une transformation hâtive des statuts de leur société avant une cession, ce qui peut créer des difficultés mal anticipées.

Cependant, l'abattement de 23 000 euros sur les parts sociales serait maintenu, alors même que celui-ci n'existe pas pour les actions.

Dans le souci de la lisibilité et de la neutralité de la loi fiscale, il est proposé que le parallélisme entre le traitement des actions et des parts sociales soit complet, ce qui implique de supprimer l'abattement précité 56 ( * ) .

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 12 (Art. 150-0 B ter du code général des impôts) - Assouplissement du régime de l'apport-cession

. Commentaire : le présent article apporte plusieurs assouplissements au régime de l'apport-cession. Le champ des opérations ouvrant droit au maintien du report d'imposition serait élargi. La part de la plus-value réinvestie serait calculée sur une assiette nette des frais, taxes et impositions. Certaines conditions seraient aménagées en cas de réinvestissement dans des petites et moyennes entreprises.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN RÉGIME DE REPORT D'IMPOSITION OBLIGATOIRE, CONÇU POUR LIMITER LES COMPORTEMENTS D'OPTIMISATION FISCALE ABUSIVE FONDÉS SUR LE SURSIS D'IMPOSITION

1. Un sursis d'imposition qui permettait des montages d'optimisation fiscale abusive

En principe, les plus-values mobilières réalisées par les particuliers sont taxées au moment de leur réalisation dans les conditions prévues à l'article 150-0 A du code général des impôts.

Cependant, certaines opérations entraînent un sursis d'imposition de plein droit sur les plus-values d'échange réalisées . Il s'agit en particulier du cas d'une offre publique de fusion, de scission, d'absorption d'un fonds commun de placement par une société d'investissement à capital variable, de conversion, de division ou de regroupement, effectuée selon la réglementation en vigueur et, jusqu'en 2013, d'un apport de titres à une société soumise à l'impôt sur les sociétés.

Ce régime de sursis d'imposition, créé pour favoriser les restructurations d'entreprises, conduit à ce que les opérations d'échange de titres précitées soient considérées comme une opération intercalaire qui, au titre de l'année d'échange, n'est pas prise en compte pour l'établissement de l'impôt sur le revenu. Autrement dit, lors de l'année de l'échange, la plus-value d'échange n'est pas constatée et ne fait l'objet d'aucune déclaration 57 ( * ) . Des dispositions similaires s'appliquent en cas d'échanges successifs dans le cadre de l'article 150-0 B du CGI.

L'application du sursis d'imposition donnait lieu, dans la pratique, à des comportements abusifs de la part de contribuables .

Le schéma d'optimisation fiscale « d'apport-cession » de titres consistait ainsi, pour un redevable, à apporter à une société soumise à l'impôt sur les sociétés des titres dont la plus-value d'échange bénéficiait du sursis d'imposition automatique prévu par l'article 150-0 B du CGI. Ensuite, la société les cédait dans un délai très bref à un tiers. Le contribuable contrôlant la société bénéficiaire de l'apport disposait au total des liquidités obtenues lors de la cession, l'imposition de la plus-value d'échange étant différée à la cession ultérieure des titres reçus par le contribuable lors de l'apport.

Au total, ce montage permettait à des contribuables de céder des titres de sociétés en franchise d'imposition .

2. La création d'un régime de report obligatoire d'imposition à partir de 2013 pour limiter les abus

Afin de lutter contre ces montages, dont le caractère abusif était reconnu par la jurisprudence, un régime de report obligatoire d'imposition au champ restreint, ne s'appliquant qu'aux seules plus-values d'apport de titres effectuées à des sociétés contrôlées par l'apporteur , a été créé par l'article 18 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 et codifié à l'article 150 0-B ter du code général des impôts.

Aux termes du I de l'article 150-0 B ter , le report d'imposition concerne l'imposition de la plus-value réalisée directement ou par personne interposée (par exemple via une holding), dans le cadre d'un apport, à une société soumise à l'impôt sur les sociétés ou à un impôt étranger équivalent, de valeurs mobilières, de droits sociaux, de titres ou de droits s'y rapportant tels que définis à l'article 150-0.

Ce report est obligatoire : aucune demande du contribuable n'est nécessaire pour en bénéficier, et il n'est pas non plus possible d'y renoncer.

Le II de l'article prévoit le régime applicable en cas de donation.

Le III fixe les conditions du report d'imposition, au nombre de deux.

D'une part, l'apport de titres doit être réalisé en France, dans un État membre de l'Union européenne ou dans un État ou territoire ayant conclu avec la France une convention fiscale contenant une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales.

D'autre part, le contribuable doit détenir, à la date de l'apport, le contrôle de la société bénéficiaire de l'apport .

En cas d'apport des titres reçus en rémunération de l'apport initial, le report d'imposition s'applique dans les mêmes conditions (IV de l'article 150 0-B ter ).

Il est mis fin au report d'imposition lors de la cession à titre onéreux, du rachat, du remboursement ou de l'annulation des titres reçus en rémunération de l'apport ou des parts ou droits dans les sociétés ou groupements interposés.

Le report cesse aussi si les titres apportés font l'objet des mêmes opérations moins de trois ans après l'apport . Le régime impose donc à la société bénéficiaire une durée de détention des titres apportés relativement longue, mettant fin aux schémas d'optimisation fiscale expliqués supra .

Le transfert du domicile fiscal hors de France met également un terme au report d'imposition de la plus-value.

B. EN CAS DE CESSION DES TITRES APPORTÉS, UN MAINTIEN DU REPORT POSSIBLE MAIS STRICTEMENT ENCADRÉ

Le report d'imposition peut être maintenu même en cas de cession par la société bénéficiaire des titres apportés si au moins 50 % du produit est réinvesti dans les deux ans qui suivent la cession :

- soit en cas de remploi « interne » , au sein de la société elle-même, pour financer des moyens permanents d'exploitation affectés à son activité commerciale, industrielle, artisanale, libérale, agricole ou financière. Les activités de gestion de son propre patrimoine mobilier ou immobilier sont exclues du bénéfice de cette dérogation ;

- soit en cas de réinvestissement s'inscrivant dans une stratégie de croissance externe , par rachat d'autres sociétés soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun (ou qui y seraient soumises dans les mêmes conditions si leur activité était exercée en France), dont le siège de direction effective est situé dans un État membre de l'Union européenne ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales. Dans ce cas, le réinvestissement ainsi opéré doit avoir pour effet de conférer à la société investisseur le contrôle de chacune de ces sociétés ;

- soit en cas d'investissement en capital-risque , à travers la souscription en numéraire au capital initial ou à l'augmentation de capital d'une ou de plusieurs sociétés.

Le non-respect de la condition de réinvestissement met fin au report d'imposition au titre de l'année au cours de laquelle le délai de deux ans expire.

Lorsque le produit de la cession est réinvesti, les biens ou les titres concernés doivent être conservés pendant au moins un an . Le non-respect de cette condition met fin au report d'imposition au titre de l'année au cours de laquelle cette condition cesse d'être respectée.

Au total, le remploi des titres permettant le maintien du report d'imposition est très fortement encadré .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article tend à élargir les dérogations au principe selon lequel il est mis fin au report d'imposition lorsque la cession à titre onéreux, le rachat, le remboursement ou l'annulation des titres apportés intervient moins de trois ans après l'apport.

A. L'ÉLARGISSEMENT DU CHAMP DES OPÉRATIONS OUVRANT DROIT AU MAINTIEN DU REPORT

Le champ des opérations ouvrant droit, sous certaines conditions, au maintien du report serait doublement élargi .

D'une part, les alinéas 3 et 4 visent à modifier le 2° du I de l'article 150 0-B ter du code général des impôts afin de prévoir, par parallélisme avec les cas de rupture du report , que le rachat, remboursement ou l'annulation , dès lors qu'ils permettent un remploi dans les conditions prévues, doivent également permettre un maintien du report , tandis que, dans la rédaction actuelle, seules les cessions à titre onéreux font explicitement l'objet d'une dérogation au principe de remise en cause du report d'imposition.

D'autre part, les alinéas 10 et 11 tendent à ce que le produit de cession puisse être réinvesti dans une holding animatrice au sens du dispositif dit « Dutreil » 58 ( * ) . À titre de rappel, la qualification de holding animatrice, aujourd'hui appliquée dans le cadre d'un grand nombre de dispositifs fiscaux dont le bénéfice est subordonné à l'exercice d'une activité opérationnelle, est traditionnellement réservée par la doctrine administrative aux seules sociétés qui « participent activement à la conduite de la politique du groupe et au contrôle des filiales » et « rendent, le cas échéant et à titre purement interne, des services spécifiques, administratifs, juridiques, comptables, financiers et immobiliers » 59 ( * ) .

B. LA MODIFICATION DU MODE DE CALCUL DE LA PLUS-VALUE RÉINVESTIE

Le présent article tend à ce que le montant pris en compte pour apprécier le respect de la condition de remploi, à hauteur de 50 % du produit de la cession, soit net des frais, taxes et impositions acquittés par le contribuable (alinéa 5) - soit une assiette plus restreinte que celle retenue actuellement, correspondant au produit brut de la cession.

C. L'ASSOUPLISSEMENT DES CONDITIONS DE CONTRÔLE ET DE DÉLAI DANS LE CAS DES PETITES ET MOYENNES ENTREPRISES

Les alinéas 6 à 9 visent à assouplir les conditions de maintien du report d'imposition lorsque le réinvestissement du produit est effectué au bénéfice de petites et moyennes entreprises au sens du droit de l'Union européenne 60 ( * ) , soit les entreprises qui occupent moins de 250 personnes et dont le chiffre d'affaires annuel n'excède pas 50 millions d'euros, ou dont le total du bilan annuel n'excède pas 43 millions d'euros.

Ainsi, la condition de contrôle des sociétés dans lesquelles le capital est acquis ne s'appliquerait pas dans le cas des PME : le report d'imposition pourrait donc être maintenu en l'absence de prise de contrôle.

En outre, le délai de deux ans dont dispose aujourd'hui la société pour remployer le produit de la cession serait allongé à trois ans pour un réinvestissement au profit d'une PME.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il convient tout d'abord de noter que le présent article s'écarte du strict objet de la proposition de loi : il ne concerne pas à proprement parler la transmission des entreprises, mais vise plutôt à favoriser l'investissement dans les PME et à améliorer le financement de l'économie par l'élargissement du dispositif de report d'imposition.

La plupart des ajustements opérés paraissent de nature à assouplir le dispositif actuel sans créer d'insécurité juridique pour le contribuable ni ouvrir de nouveaux champs d'optimisation fiscale abusive . Ainsi, l'instauration d'une symétrie entre les cas de rupture du report et les dérogations prévues semble aller dans le sens d'une plus grande lisibilité du dispositif pour les acteurs économiques et l'extension aux investissements dans les holdings animatrices paraît justifiée dès lors que la définition de ces groupes est encadrée à la fois par la loi, la doctrine fiscale et la jurisprudence pour éviter des abus. De même, l'incitation à investir dans les PME peut contribuer à fluidifier le financement de ces petites entreprises.

En outre, l'imposition est seulement reportée : le coût pour l'État des aménagements proposés n'est qu'un coût de trésorerie.

En revanche, la modification du produit pris en compte pour apprécier la part réinvestie - qui serait, aux termes de la rédaction initiale de l'article, « net des frais, taxes et impositions » - n'apparaît pas opportune. En effet, cette formulation générale, qui appellerait une instruction fiscale pour en préciser le champ d'application, risque de nuire au caractère incitatif du dispositif sans le rendre beaucoup plus lisible pour les entreprises. Il est même à craindre que cette modification puisse créer de l'insécurité juridique, les contribuables ne sachant pas ce qui peut ou non être déduit du montant de la cession. Par ailleurs, la condition actuelle de remploi à hauteur de 50 % prend implicitement déjà en compte le poids des prélèvements obligatoires, en permettant le report d'imposition de la totalité de la plus-value. Pour maintenir le caractère incitatif du dispositif, la déduction des frais et impositions devrait s'accompagner d'une augmentation du taux minimal de remploi, soit un deuxième facteur d'instabilité juridique.

Pour résumer, si les autres ajustements prévus par le présent article paraissent tout à fait pertinents, comme l'élargissement du dispositif aux investissements dans les holdings animatrices, ou encore les assouplissements en matière de remploi dans des petites et moyennes entreprises, la modification des règles de calcul du produit de cession ne semble pas opportune et c'est pourquoi il est proposé de la supprimer 61 ( * ) .

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 13 - Expérimentation pour les jeunes agriculteurs et artisans d'une déduction fiscale pour la transmission et l'installation

. Commentaire : le présent article prévoit la création, à titre expérimental et pour une durée de cinq ans, d'une déduction de l'impôt sur le revenu au bénéfice des agriculteurs et des artisans sur le point de céder leurs exploitations ou leurs entreprises en contrepartie de l'octroi d'une avance remboursable non porteuse d'intérêt au repreneur à hauteur des deux tiers des sommes déduites par le cédant.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 13 de la proposition de loi vise à créer, à titre expérimental, une déduction fiscale destinée à inciter les bénéficiaires à constituer une avance remboursable, non porteuse d'intérêt, au profit du repreneur primo-exploitant.

A. LA CRÉATION, À TITRE EXPÉRIMENTAL, D'UNE DÉDUCTION FISCALE AU BÉNÉFICE DES AGRICULTEURS ET DES ARTISANS SUR LE POINT DE CESSER LEUR ACTIVITÉ

Le premier alinéa de l'article 13 prévoit l'expérimentation pour une durée de cinq ans au bénéfice des exploitants agricoles et des artisans d'une déduction fiscale portant sur l'assiette de l'imposition de leur revenu modulée selon un barème établi en fonction du montant du bénéfice réalisé.

1. Un avantage fiscal ouvert aux exploitants et artisans relevant du régime réel d'imposition sur le point de cesser leur activité

La déduction fiscale prévue par l'article bénéficierait aux exploitants individuels et aux exploitants agricoles relevant d'un régime réel d'imposition, ce qui exclut d'autres catégories de contribuables, notamment les exploitants agricoles imposés au « micro-BA », mais aussi les exploitants agricoles exerçant sous une forme sociétaire.

Par ailleurs, elle concernerait les seuls exploitants sur le point de céder leur exploitation et de faire valoir leurs droits à la retraite. Le bénéfice de l'avantage fiscal est conditionné à la présentation d'une demande de liquidation de sa pension par le contribuable et à la cession de son exploitation ou de son entreprise dans un délai de cinq ans à compter du premier exercice où la déduction intervient.

2. Un avantage modulé selon un barème progressif, mais plafonné

Le dispositif d'incitation fiscale prévu passe par une déduction annuelle des bénéfices imposables au titre de l'impôt sur le revenu déterminée par le contribuable mais dans le cadre d'un barème modulé en fonction du bénéfice imposable et incluant un plafonnement de la déduction mise en oeuvre.

a) Un barème modulé en fonction du bénéfice imposable

La déduction d'assiette, pour être librement déterminée, est encadrée par un barème dont les tranches varient en fonction du bénéfice de l'exploitation.

Cinq tranches de déductibilité sont prévues allant, pour la tranche inférieure, de l'intégralité du bénéfice imposable si celui-ci est inférieur à 3 000 euros à 13 000 euros pour la tranche supérieure, celle où le bénéfice réalisé est égal ou supérieur à 50 000 euros. Il existe trois tranches intermédiaires.

La mention de deux tranches correspondant à des situations globales d'imposition à taux zéro peut surprendre dans la mesure où à ces niveaux l'incitation fiscale apparaît quasiment nulle, mais il convient de tenir compte du fait que les bénéfices industriels et commerciaux ou les bénéfices agricoles peuvent être additionnés à d'autres revenus dans la détermination des obligations fiscales du contribuable.

b) Un avantage fiscal qui croît en valeur absolue et, plus encore, en valeur relative en fonction du bénéfice de l'exploitant et de la déduction effectuée sur celui-ci

Pour les deux premières tranches de déductibilité, l'avantage fiscal procuré par la déductibilité envisagée est proche de zéro sous certaines hypothèses de situation professionnelle et familiale de l'exploitant.

Pour le reste du dispositif, on peut avancer quelques estimations afin d'illustrer ses effets individuels et son économie générale.

Dans le cas d'un exploitant agricole soumis au plafond de déduction de 13 000 euros, donc à la dernière tranche du barème avec un bénéfice réalisé à hauteur de 50 000 euros, l'avantage annuel calculé, sous l'hypothèse que le contribuable ne réalise pas d'autres bénéfices que ceux de son exploitation, et qu'il est célibataire, atteint environ 6 792 euros. Pour la troisième tranche de la modulation (plafond de 35 % du bénéfice réalisé quand celui-ci est compris entre 10 000 et 29 900 euros), l'avantage se monterait entre 27,02 euros et 2 720 euros selon que les revenus sont au seuil ou au plafond de la tranche.

Ces estimations qui n'ont pas bénéficié du concours du ministère de l'économie et des finances, qui s'est déclaré hors d'état de chiffrer le dispositif, même dans sa dimension économique, doivent être multipliées par cinq, au plus, soit la période maximale d'application de la déduction afin d'approcher le montant minimal et maximal de l'avantage leur correspondant.

Elles permettent néanmoins de faire ressortir une propriété du dispositif qui, en lien avec la progressivité du barème de l'imposition du revenu, fait progresser l'avantage fiscal parallèlement au bénéfice de l'exploitation et assure un avantage croissant avec le niveau de la somme déduite du revenu imposable et, supposément, consacrée à la transmission de l'entreprise.

L'avantage fiscal maximal sur cinq ans pourrait ainsi approcher 6 792 euros X 5, soit 33 960 euros correspondant à l'affectation d'une somme de 65 000 euros à la transmission de l'exploitation (dite dotation ci-dessous).

Pour la troisième tranche, l'avantage fiscal total atteindrait 136 euros pour le bas de la fourchette, pour une dotation de 17 500 euros, et 13 600 euros pour le haut de la fourchette, pour une dotation de 52 480 euros.

B. SOUMISE À DES CONDITIONS D'EMPLOI VISANT PARTICULIÈREMENT À FAVORISER LA REPRISE DE L'EXPLOITATION PAR DE JEUNES REPRENEURS

L'avantage fiscal occasionné par la déduction est suspendu à des conditions d'emploi d'où se détache, à titre prépondérant, la préoccupation de faciliter la reprise de l'exploitation par de jeunes repreneurs, et en particulier par de jeunes agriculteurs, dans la mesure où ce dispositif les vise tout particulièrement.

Si ces conditions ne sont pas réunies, les sommes déduites sont rapportées en totalité au bénéfice imposable de l'exercice au cours duquel le manquement est constaté, issue qui peut être pénalisante du fait de la progressivité du barème.

1. Une condition d'emploi inspirée de manière prépondérante par la préoccupation de favoriser la reprise de l'exploitation ou de l'entreprise...

Les sommes déduites des bénéfices agricoles ou industriels et commerciaux occasionnant l'avantage fiscal doivent être consacrées à des emplois déterminés par la préoccupation prioritaire, mais non exclusive, de favoriser la reprise de l'exploitation ou de l'entreprise cédée par le bénéficiaire de l'avantage fiscal.

La préoccupation d'inscrire le dispositif dans la perspective de la transmission de l'exploitation se traduit par le fait que l'avantage fiscal est suspendu à la cession de l'exploitation par son bénéficiaire au terme d'un délai de cinq ans courant à compter de l'année de première déduction, tandis que, par ailleurs, les deux tiers des sommes déduites sont avancées au repreneur.

Ainsi, un tiers des sommes déduites est acquise au cédant, ce qui renforce l'incitation fiscale, mais ne peut être considéré comme contribuant à l'objectif d'amélioration des conditions de reprise que moyennant un effet indirect.

Enfin, l'allocation au repreneur susmentionnée n'est que temporaire. Il s'agit en réalité d'une avance sans intérêt, qui doit être remboursée au terme d'un délai de dix ans.

2. ...par un jeune artisan ou agriculteur

Condition supplémentaire pour que soit acquis l'avantage fiscal, la cession de l'exploitation doit être réalisée au bénéfice de sa reprise par un jeune artisan ou un jeune agriculteur âgé de dix-huit à quarante ans et s'installant pour la première fois en qualité de chef d'exploitation.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif de cet article ayant principalement pour objet la transmission des exploitations agricoles, les observations porteront essentiellement sur ce secteur d'activité dans lequel les problématiques de transmission des exploitations sont particulièrement prégnantes.

A. LA POURSUITE DE L'EXPLOITATION APRÈS LA RETRAITE DU CHEF D'EXPLOITATION, UN PROBLÈME GLOBALEMENT MAÎTRISÉ MAIS SUSCEPTIBLE DE CONNAÎTRE UNE RÉELLE AMPLIFICATION

1. Le nombre des exploitations agricoles a considérablement diminué depuis 1970 mais l'étendue de la surface agricole utile s'est jusqu'à présent maintenue

Selon les données du ministère de l'agriculture, si, entre 1970 et 2010, le nombre d'exploitations s'est très fortement réduit (- 70 %) la surface agricole utilisée (SAU) n'a baissé que plus faiblement (- 10 %).

Un phénomène de concentration est donc intervenu.

La SAU moyenne des exploitations a ainsi triplé, passant de 19 hectares (ha) en 1970 à 56 ha en 2010. Les petites exploitations de moins de 20 ha, qui utilisaient 1/4 de la SAU en 1970, n'en exploitent plus que 5 % en 2010.

La cessation d'activité s'est donc accompagnée très fréquemment d'une reprise tandis qu'une partie des terres peut être conservée avec un usage agricole par des exploitants retraités (ceux-ci peuvent conserver une parcelle de subsistance).

Par ailleurs, les conditions de l'exploitation agricole ont évolué, les formes sociétaires se renforçant au point qu'entre 1988 et 2000 elles ont triplé pour atteindre 18 % des exploitations agricoles en 2000.

Le repreneur agricole est par conséquent plus susceptible qu'avant d'être une structure sociétaire.

Ces constats plutôt rassurants pour la pérennité structurelle de l'agriculture dans les territoires et pour notre potentiel de production doivent être au moins nuancés, pour l'avenir, par des préoccupations nouvelles. La démographie agricole est telle que l'âge moyen des exploitants augmente tandis que les plus de 45 ans exploitent désormais plus de 60 % de la SAU contre 45 % en 2000.

Par ailleurs, l'environnement de l'activité agricole s'est profondément détérioré tandis que les perspectives des politiques agricoles, qu'il s'agisse de la politique agricole commune ou de la politique agricole nationale (la nouvelle loi de programmation à moyen terme des finances publiques comporte une réduction de moyens de 340 millions d'euros entre 2018 et 2020), programment une baisse des soutiens. Enfin, le marché des exploitations est de plus en plus fortement impacté, sur certains de ses segments, par la demande de terres émanée de certains intervenants aux moyens sans commune mesure avec ceux d'un investisseur ordinaire.

En bref, la réduction du nombre des installations nouvelles observée depuis 2010 pourrait se prolonger dans un contexte où les besoins de reprise vont augmenter et pourraient ne pas être satisfaits dans des domaines entiers, les plus difficiles, de l'activité agricole.

2. Un mécanisme plutôt paradoxal au vu de la restructuration en cours de la politique publique d'aide à l'installation des jeunes agriculteurs

L'installation des jeunes agriculteurs est l'un des objectifs majeurs de la politique agricole qui trouve notamment une traduction budgétaire dans l'action n° 23 du programme 149 de la mission « agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », mais passe également par des exonérations fiscales et sociales accordées aux bénéficiaires des dispositifs d'aide.

Hors poids des exonérations susmentionnées, les engagements financiers correspondant à cette politique tels qu'estimés en 2016 s'élèvent à 90 millions d'euros selon la structure suivante, appelée à évoluer :

- 82,4 millions d'euros au titre de la dotation au jeune agriculteur (DJA), dont 17,8 millions d'euros à la charge de l'État et 64,6 millions d'euros de crédits européens (FEADER) ;

- 7,6 millions d'euros de subventions au titre des prêts bonifiés à l'installation dits « à moyen terme spéciaux jeunes agriculteurs- MTS- JA ».

a) La mise en extinction des prêts bonifiés

Ce dernier dispositif est en voie d'extinction, les conditions de financement actuelles lui ôtant beaucoup de son attractivité, au profit d'une revalorisation de la DJA. Les 7 millions d'euros de crédits consommés à ce titre en 2017 ont permis de financer le reliquat des bonifications d'intérêt correspondant à l'encours de prêts.

Ces prêts étaient octroyés aux jeunes agriculteurs ou aux sociétés auxquelles ils appartiennent, dans le cadre d'un « plan d'entreprise », et servaient au financement de la reprise, de la mise en état et l'adaptation du capital mobilier et immobilier nécessaire à l'installation, du besoin en fonds de roulement au cours de la première année d'installation, de l'acquisition de terres et de l'acquisition de parts sociales.

Les prêts MTS-JA bénéficiaient, soit d'un taux de 2,5 % pour les exploitations situées en zone de plaine, soit d'un taux de 1 % pour les exploitations situées en zone défavorisée ou de montagne. L'évolution du cadre réglementaire européen s'est traduite par une réduction de la durée de bonification, qui était de 7 ou 9 ans selon la localisation de l'exploitation. Dorénavant, les prêts ne peuvent être bonifiés que sur une durée maximale de 5 ans compte tenu du cadre réglementaire. Le plafond de subvention équivalente (c'est-à-dire l'avantage financier que représente la bonification d'intérêt) était fixé à 11 800 euros en zone de plaine et à 22 000 euros en zones défavorisées.

Six banques étaient habilitées à les accorder.

b) La dotation au jeune agriculteur, une aide revalorisée, mais un volume d'allocataires décevant

De son côté, la dotation au jeune agriculteur est accordée aux agriculteurs qui s'installent sous certaines conditions d'âge et de capacité, mais aussi de nature économique. Il faut, en particulier, établir un plan d'entreprise de quatre ans qui accrédite que le projet d'installation est économiquement viable et permet de dégager un revenu agricole suffisant.

Le montant de base de la DJA varie de 8 000 euros à 36 000 euros selon la zone d'installation (plaine, défavorisée et montagne).

Depuis 2015, suite aux assises de l'installation:

- la DJA est modulée à la hausse en fonction des caractéristiques du projet du jeune pour les installations hors cadre familial, les projets agro-écologiques et les projets favorables à l'augmentation de valeur ajoutée et de l'emploi. En 2017 a été ajoutée une nouvelle modulation de la DJA pour les projets qui caractérisent un effort de reprise / modernisation important ;

- de nouvelles dispositions ont été prises afin de permettre l'accès aux aides dans le cadre de l'installation progressive.

La moyenne nationale des montants de DJA attribuées en 2016, toutes zones confondues, s'établit à 20 000 euros, soit une hausse de 20 % par rapport à 2014.

La DJA pour être une aide appréciable n'apparaît pas pleinement efficace. Ses conditions d'attribution peuvent sembler très « conservatrices », l'appréciation des perspectives économiques des exploitations faisant l'objet de l'installation ne relevant par ailleurs pas, d'une science exacte de sorte que les repreneurs peuvent hésiter à emprunter une démarche de demande de soutien lourde et aléatoire. Par ailleurs, les impondérables de la gestion budgétaire peuvent peser sur l'attribution des soutiens.

Les données de gestion de la DJA en 2017 témoignent des limites de l'instrument.

Selon les données du rapport annuel de performances de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales» pour 2017, le nombre des dossiers ayant fait l'objet d'un engagement au titre de la DJA s'est élevé en 2017 à 4 290 soit une part limitée des installations, et, plus encore, des reprises d'exploitations théoriques. Par ailleurs, les crédits inscrits en loi de finances initiale ont été largement sous-consommés. Pour 38,4 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 21,3 millions d'euros de crédits de paiement, seuls 28,9 millions d'euros d'engagement ont été mobilisés (déficit de l'ordre du quart) et 16,2 millions de crédits de paiement ont été dépensés.

B. DES DISPOSITIONS QUI POURSUIVENT L'OBJECTIF ESSENTIEL DE FAVORISER L'INSTALLATION DE JEUNES AGRICULTEURS MAIS SUSCITENT DES INTERROGATIONS RÉELLES SUR LEUR PORTÉE ET LEUR MISE EN OEUVRE

1. Une déduction fiscale porteuse de risques pour le bénéficiaire

Une évaluation ex ante du dispositif conduit à s'interroger, d'une part, sur son attractivité pour les bénéficiaires et, d'autre part, sur sa contribution à l'objectif d'une amélioration des flux d'installation de jeunes agriculteurs primo-exploitants ou de jeunes artisans.

Sur le premier point, l'avantage fiscal prévu doit être mis en balance avec les risques associés aux conditions qui lui sont accolées.

À cet égard, le risque de défaut du bénéficiaire de l'avance est d'autant plus à considérer que le remboursement prévu dans les dix ans suivant la cession n'est ni organisé (par fractionnement par exemple), ni garanti. Ce risque est certainement variable selon les situations, mais, la chronique des plans d'urgence destinés à restructurer les dettes de nombre d'exploitants, la très grande volatilité des prix agricoles et celle des revenus invitent à le juger très élevé au plan macroéconomique.

Dans ces conditions, la question de l'opportunité d'ouvrir un dispositif d'incitation fiscale débouchant sur la constitution de créances par des exploitants convertis en intermédiaires financiers sans disposer ni de l'ingénierie correspondante, ni d'aucun des moyens techniques ou financiers de gestion des risques se pose avec la plus grande des acuités.

Doit également être pris en compte le coût d'opportunité lié à l'immobilisation de fonds (les deux tiers des sommes déduites) qui ne portent pas d'intérêt.

Néanmoins, cet aspect du dispositif a priori favorable au repreneur pourrait se voir privé de portée effective si le prix de cession imposé par le cédant devait inclure une prime destinée à rémunérer l'avantage lié à l'octroi d'une avance remboursable non porteuse d'intérêt.

Il convient encore de relever que l'entrée dans le dispositif fait courir au contribuable le risque de devoir réintégrer les sommes déduites à son bénéfice dans l'hypothèse où il ne trouverait pas de repreneur. Les conditions de réintégration prévues qui la concentrent sur un exercice fiscal sont susceptibles d'accroître le taux marginal d'imposition du contribuable par rapport à la situation qui aurait été la sienne s'il n'était pas entré dans le dispositif.

2. Des effets incertains sur la reprise des exploitations

Si les perspectives d'entrée dans le dispositif sont très incertaines, l'impact qu'il pourrait avoir sur la reprise des exploitations l'est tout autant, dans la mesure où l'allocation d'une avance remboursable au repreneur, même non porteuse d'intérêt, n'est pas en soi de nature à améliorer sensiblement la rentabilité attendue d'un investissement agricole dans le contexte de taux actuel, sans prendre en compte l'effet éventuellement inflationniste sur le prix des transactions que pourrait produire ce dispositif fiscal.

3. Des voies alternatives permettraient d'atteindre l'objectif poursuivi

Même si elle est perfectible et devrait faire l'objet de simplifications de ses conditions, il serait envisageable d'allouer davantage de moyens à la DJA, qui est une aide définitive élevant la capacité de financement du jeune agriculteur.

Par ailleurs, en reprenant l'idée d'une avance remboursable, l'instauration d'un mécanisme de prêt à taux zéro géré par les professionnels du financement pourrait être une solution plus robuste que de faire jouer aux exploitants agricoles le rôle d'intermédiaires financiers.

C. ... UN DISPOSITIF NÉANMOINS EXPÉRIMENTAL

Il est important d'observer que le dispositif proposé par l'article s'inscrit dans une dimension expérimentale, dispositif ne courant que pour cinq années et devant être évalué dans les six mois suivant l'achèvement de l'expérimentation ainsi bornée dans le temps.

Cependant, toutes les données de l'évaluation ne seront pas alors réunies, dans la mesure où la durée idéale d'application du dispositif qui inclut la période du remboursement de l'avance (dix ans), dépasse sensiblement celle de l'expérimentation. Dans ces conditions, il est douteux que l'évaluation ex post puisse aboutir à des résultats suffisamment significatifs.

Par ailleurs, dans l'hypothèse où l'évaluation alors conduite se révélerait négative, la sortie du dispositif pourrait se révéler difficile. Compte tenu de son inscription dans la longue durée, la sortie du dispositif nécessitera une période transitoire complexe de débouclage des situations constituées.

D. UN DISPOSITIF SUSCITANT DES INTERROGATIONS SUR LE PLAN CONSTITUTIONNEL ET QUI APPELLERAIT DES AMÉLIORATIONS SUR LE PLAN TECHNIQUE

L'avantage fiscal tel qu'il est prévu suscite naturellement la question de sa conformité avec le principe d'égalité devant les charges publiques.

En premier lieu, s'il ne fait aucun doute que la préoccupation d'améliorer la reprise des exploitations agricoles est un motif d'intérêt général, il reste que la déduction fiscale telle qu'elle est prévue pourrait ne pas être proportionnée à cet objectif. En particulier, il ne va pas de soi que la répartition de la déduction envisagée, qui réserve un tiers de la somme déduite au cédant, puisse être considérée comme concourant à l'objectif d'intérêt général. Par ailleurs, au nombre des conditions de validité de la déduction fiscale ne figure pas l'attribution effective des deux tiers de la somme déduite au repreneur, qui résulte sans doute d'une omission qu'il conviendrait de corriger.

En second lieu, l'exclusion de bénéfice du dispositif des exploitants et artisans placés sous un régime fiscal autre que celui du bénéfice réel (aux régimes « micro » notamment) conduit à traiter différemment des contribuables connaissant des situations très analogues sans justification particulière tirée de l'objectif poursuivi.

Enfin, le dispositif de l'article n'envisage pas l'ensemble des conditions pour permettre qu'il soit mis en oeuvre dans de bonnes conditions : le remboursement de l'avance n'est pas sécurisé, le régime fiscal des remboursements demeure incertain et quant à la qualité du repreneur, les précisions mentionnées sont loin d'être homogènes avec celles prévues par exemple dans le cadre des aides aux jeunes agriculteurs, en particulier sous l'angle de la qualification du nouvel exploitant.

Enfin, l'hypothèse où l'exploitation serait reprise par une pluralité d'opérateurs, le statut du remboursement en cas de décès du cédant ou encore le calendrier de ce remboursement gagneraient à être également précisés et des améliorations rédactionnelles apportées 62 ( * ) .

En conclusion, compte tenu des délais impartis pour l'examen de la proposition de loi, il n'a pas été possible de proposer une rédaction nouvelle du présent article qui réponde à l'ensemble des interrogations qu'il suscite. Néanmoins au regard de l'importance d'encourager la transmission d'entreprises dans le domaine agricole, la commission a décidé de conserver ce dispositif de manière à permettre des améliorations lors de la séance publique.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 14 - Abrogation de dispositions du code de commerce relatives à l'information préalable des salariés en cas de cession d'entreprise

. L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales par votre commission des finances 63 ( * ) .

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a proposé l'adoption de cet article.

En conséquence, votre commission a adopté le présent article sans modification.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 15 - Obligation d'information des représentants du personnel, à l'ouverture d'une procédure de redressement judiciaire, des possibilités de reprise qui leur sont ouvertes

. L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales par votre commission des finances 64 ( * ) .

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté l'amendement de suppression présenté par son rapporteur, Mme Pascale Gruny.

En conséquence, votre commission a adopté cet amendement 65 ( * ) et supprimé l'article.

Décision de la commission : votre commission a supprimé cet article.

ARTICLE 16 - Modification de l'article L. 1233-57-14 du code du travail relatif aux obligations de l'employeur lors de la fermeture d'un établissement

. L'examen de cet article a été délégué au fond à la commission des affaires sociales par votre commission des finances 66 ( * ) .

Lors de sa réunion, la commission des affaires sociales a adopté un amendement de son rapporteur, Mme Pascale Gruny.

En conséquence, votre commission a adopté cet amendement 67 ( * ) et le présent article ainsi modifié.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 17 (Art. 732 ter et 790 A du code général des impôts) - Relèvement de 300 000 à 500 000 euros des abattements fiscaux en cas de reprise d'une société par un ou plusieurs salariés

. Commentaire : le présent article prévoit de relever de 300 000 euros à 500 000 euros l'abattement sur les transmissions d'entreprise en cas de reprise interne, applicable tant aux droits d'enregistrement sur les cessions qu'aux droits de mutation à titre gratuit en cas de donation en pleine propriété.

I. LE DROIT EXISTANT

Afin d'encourager les reprises internes et familiales , un abattement de 300 000 euros est prévu sur les droits d'enregistrement par l'article 732 ter du code général des impôts en cas de cession d'une entreprise en pleine propriété et sur les droits de mutation à titre gratuit par l'article 790 A du code général des impôts en cas de donation en pleine propriété.

Le bénéfice de l'abattement sur les droits d'enregistrement est subordonné au respect de plusieurs conditions.

L'activité de l'entreprise ou de la société doit être industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale. Ne sont pas incluses les activités de gestion, par l'entreprise, de son propre patrimoine mobilier ou immobilier.

Deux cas doivent être distingués concernant la qualité de l'acquéreur : il peut s'agir d'une personne titulaire, au sein de l'entreprise, d'un contrat de travail à durée indéterminée depuis au moins deux ans ou d'un contrat d'apprentissage en cours au jour de la cession (reprise interne), ou bien du conjoint du cédant, de son partenaire de pacte civil de solidarité ou encore de ses enfants, de ses parents ou de ses frères et soeurs (reprise familiale).

Si l'objet de la vente (fonds de commerce, parts sociales, clientèle, etc .) avait été acquis à titre onéreux, il doit avoir été détenu depuis plus de deux ans par le vendeur.

Enfin, à la suite de la reprise, les acquéreurs doivent poursuivre pendant une durée minimale de cinq ans l'exploitation de l'entreprise « à titre d'activité professionnelle unique et de manière effective et continue ». L'un des acquéreurs ayant ouvert droit à l'abattement doit assurer, pendant la même période, la direction effective de l'entreprise.

Cependant, une souplesse est prévue en cas d'ouverture d'une procédure de liquidation judiciaire dans le même délai : dans ce cas, le bénéfice de l'abattement n'est pas remis en cause.

Les mêmes conditions sont prévues par le dispositif symétrique concernant les droits de mutation à titre gratuit en cas de donation en pleine propriété, mais les reprises familiales sont exclues du champ de l'abattement .

L'abattement applicable en cas de donations aux salariés présente, pour l'État, un coût d'environ 1 million d'euros tandis que l'abattement en cas de cession à un membre de la famille représente un coût de 4 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à augmenter le montant de l'abattement prévu aux articles 732 ter et 790 A du code général des impôts pour le faire passer de 300 000 à 500 000 euros dans les deux cas.

Le coût total du relèvement des abattements est estimé à 4 millions d'euros , dont 1 million d'euros pour l'abattement prévu à l'article 790 A et 3 millions d'euros pour le dispositif de l'article 732 ter .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission estime le relèvement de ces abattements opportun pour encourager les reprises internes et, dans le cas des cessions à titre onéreux, les reprises familiales, moyennant un coût limité pour les finances de l'État.

Conjugué aux autres assouplissements prévus par la présente proposition de loi, notamment à ses articles 16 et 18, l'augmentation substantielle de cet avantage fiscal peut contribuer à envoyer un signal positif aux investisseurs internes et les aider à franchir le pas .

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 18 (Art. 220 nonies du code général des impôts et art. L. 3332-16 du code du travail) - Assouplissement des conditions d'éligibilité au crédit d'impôt sur les sociétés pour reprise interne et de constitution d'un fonds de reprise

. Commentaire : le présent article assouplit les conditions d'octroi du crédit d'impôt pour reprise interne, en diminuant de quinze à cinq le nombre minimum de salariés repreneurs et en supprimant la condition relative à la conclusion préalable d'un accord d'entreprise. Le nombre de repreneurs internes requis pour la création d'un fonds de reprise passerait également de quinze à cinq salariés.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE CRÉDIT D'IMPÔT POUR REPRISE INTERNE

Le crédit d'impôt pour rachat d'une société par ses salariés résulte de l'article 38 de la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié et portant diverses dispositions d'ordre économique et social.

Prévu à l'article 220 nonies du code général des impôts, ce crédit d'impôt s'applique aux sociétés « constituées exclusivement pour le rachat de tout ou partie du capital d'une société » .

Le montant du crédit d'impôt est égal à celui de l'impôt sur les sociétés dû par la société rachetée au titre de l'exercice précédent : du montant de l'impôt sur les sociétés dû par la société nouvelle est déduite une partie du montant de l'impôt sur les sociétés dû par la société rachetée . Il s'agit en quelque sorte d'éviter une « double imposition » sur la société rachetée et la société constituée en vue du rachat.

Le montant du crédit d'impôt est encadré par deux limites .

D'une part, l'impôt dû par la société rachetée au titre de l'exercice précédent n'est retenu que pour une fraction, établie au prorata des droits sociaux détenus dans son capital par les salariés concernés. Le crédit d'impôt est donc proportionné au poids des repreneurs internes dans le capital de la société.

D'autre part, en cas de financement par l'emprunt, le montant du crédit d'impôt est plafonné au niveau du montant des intérêts de l'emprunt contracté pour le rachat de la société .

Par exemple, si des salariés créent une société afin que celle-ci acquière 55 % du capital de leur entreprise, le montant du crédit d'impôt dont peut bénéficier la nouvelle société est égal à 55 % de l'impôt sur les sociétés dû par l'entreprise rachetée au titre de l'exercice précédent. Toutefois, si la nouvelle entreprise s'est endettée pour procéder au rachat, le montant du crédit d'impôt est plafonné au montant des intérêts dont elle doit s'acquitter.

Le bénéfice du crédit d'impôt est subordonné à trois conditions :

- la société nouvelle et la société rachetée doivent être soumises au régime de droit commun de l'impôt sur les sociétés ;

- afin de s'assurer d'une réelle implication d'un nombre suffisant des salariés de l'entreprise, les droits de vote attachés aux actions ou aux parts de la société nouvelle doivent être détenus par au moins quinze personnes salariées , à la date du rachat, de l'entreprise rachetée, ou par au moins 30 % des salariés de cette société si son effectif n'excède pas cinquante personnes ;

- l'opération de rachat doit avoir fait l'objet d'un accord d'entreprise , satisfaisant aux conditions du 2° de l'article L. 3332-16 du code du travail (mention de l'identité des salariés concernés, du contrôle final de l'entreprise et du terme de l'opération).

Le crédit d'impôt sur les sociétés pour le rachat des entreprises par les salariés a bénéficié à 63 entreprises en 2016 pour un coût d'environ 1 million d'euros pour l'État (dépense fiscale n° 320134).

B. LE FONDS DE REPRISE

La loi de 2006 précitée 68 ( * ) créait aussi, dans le même objectif d'encouragement à la reprise interne, la possibilité d'affecter à un fonds dédié au rachat de la société, le « fonds de reprise », les sommes versées sur un plan d'épargne d'entreprise établi par accord avec le personnel .

La mise en place du fonds, prévu à l'article L. 3332-16 du code du travail, est subordonnée à des conditions similaires à celles du crédit d'impôt pour reprise interne :

- au moins quinze salariés, ou 30 % des salariés si les effectifs de l'entreprise n'excèdent pas cinquante salariés, doivent être impliqués dans l'opération de rachat ;

- l'accord avec le personnel prévoyant l'établissement du plan d'épargne entreprise doit préciser l'identité des salariés impliqués dans l'opération, le contrôle final de l'entreprise et le terme de l'opération.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article apporte deux assouplissements aux dispositifs existants.

D'une part, le nombre minimum de repreneurs internes requis est réduit de quinze à cinq , tant pour l'octroi du crédit d'impôt (alinéa 2 du présent article) que pour la création d'un fonds de reprise (alinéa 4).

D'autre part, le bénéfice du crédit d'impôt n'est plus subordonné à la conclusion préalable d'un accord d'entreprise (alinéa 3).

D'après le Gouvernement, le coût de la modification proposée n'est pas chiffrable.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'assouplissement des conditions d'octroi du crédit d'impôt pour reprise interne et de création d'un fonds de reprise parait bienvenu pour encourager les salariés à franchir le pas, sans faire peser de contrainte excessive sur les finances publiques : dans la mesure où le coût actuel de la dépense fiscale est très modéré, même une multiplication de son ampleur par dix resterait absorbable sans difficulté par le budget de l'État.

Il convient de noter que la suppression de la condition relative à la conclusion d'un accord n'est prévue que pour le crédit d'impôt , ce qui semble pertinent afin de simplifier et d'accélérer le recours au crédit d'impôt, là où la conclusion préalable d'un accord pouvait ralentir le processus alors même que les premiers mois suivant la transmission d'une entreprise sont très délicats.

En revanche, la conclusion d'un accord est bien maintenue pour la création d'un fonds de reprise , ce qui paraît tout à fait nécessaire au regard de l'allocation des sommes épargnées au rachat de la société.

Au total, les modifications proposées sont donc bienvenues.

Cependant, en-dessous de cinquante salariés, la loi prévoit que c'est un seuil de 30 % de l'effectif de l'entreprise qui s'applique. En l'état, le présent article conduirait paradoxalement à fixer des conditions plus restrictives pour les entreprises dont l'effectif est compris entre 19 et 50 salariés , qui auraient dû réunir entre 6 et 15 repreneurs internes pour être éligibles au crédit d'impôt - contre 5 repreneurs seulement pour les entreprises au-dessus de ce seuil.

Il est donc proposé de corriger cette incohérence en prévoyant que le nombre de 5 salariés s'applique pour toutes les entreprises dont l'effectif est supérieur à 15 salariés. En-deçà, le mode de calcul actuel reste inchangé (soit 4 repreneurs nécessaires entre 12 et 15 salariés, 3 repreneurs entre 9 et 11 et 2 repreneurs en-dessous de 11 salariés) 69 ( * ) .

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 19 - Gage « tabac »

. Commentaire : le présent article prévoit de compenser la perte de recettes résultant, pour l'État, de la présente proposition de loi, par la création d'une taxe additionnelle aux droits sur le tabac.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 30 mai 2018, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a examiné le rapport de Mme Christine Lavarde, rapporteur, et a élaboré le texte de la commission sur la proposition de loi n° 343 (2017-2018) de MM. Claude Nougein, Michel Vaspart et plusieurs de leurs collègues, visant à moderniser la transmission d'entreprise.

M. Vincent Éblé, président . - Mes chers collègues, nous examinons aujourd'hui le rapport de Christine Lavarde sur la proposition de loi visant à moderniser la transmission d'entreprise, présentée par Claude Nougein, Michel Vaspart et plusieurs autres de nos collègues. Nous examinerons la proposition de loi en séance publique la semaine prochaine.

Je salue la présence parmi nous de Pascale Gruny, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, à laquelle nous avons délégué l'examen au fond de quatre articles. Hormis les amendements présentés par les deux rapporteurs, seuls deux amendements ont été déposés par notre collègue Alain Joyandet.

Nous avons donc vingt-cinq amendements à examiner, sachant que nous n'aurons pas à débattre des trois amendements sur les articles délégués au fond à la commission des affaires sociales - Mme Gruny pourra bien évidemment nous les présenter.

Mme Christine Lavarde , rapporteure . - Cette proposition de loi, issue des préconisations d'un rapport d'information déposé au nom de la délégation sénatoriale aux entreprises en février 2017 et présenté lors de la journée des entreprises du Sénat en mars de la même année, a le mérite de s'intéresser à la transmission d'entreprise, sujet vital pour l'économie française, en particulier dans les territoires ruraux. Il s'agit également d'un sujet d'actualité, alors que le Gouvernement présentera bientôt son projet de loi dit « Pacte ».

En France, les petites et moyennes entreprises (PME) et les entreprises de taille intermédiaire (ETI) représentent la majeure part de l'emploi : 20 % des dirigeants des PME sont âgés de plus de 60 ans et plus de 60 % des dirigeants d'ETI ont au moins 55 ans. Il s'agit donc d'un véritable sujet, le nombre d'entreprises à transmettre dans les prochaines années étant appelé à augmenter considérablement.

Or la transmission d'une entreprise constitue un moment délicat : l'existence d'un repreneur intéressé et l'accès au financement constituent deux difficultés, auxquelles s'ajoute la question du maintien de l'emploi dans les territoires - les repreneurs pouvant être tentés de réduire la masse salariale, par exemple à travers des fusions ou des délocalisations. Cette proposition de loi vise justement à apporter des réponses permettant de maintenir l'emploi dans les territoires ruraux, notamment via une transmission familiale facilitée pour les PME, les ETI ou les entreprises individuelles.

Les difficultés liées à la transmission des entreprises sont identifiées depuis longtemps et ont donné naissance à de nombreux dispositifs fiscaux incitatifs, dont certains peuvent se cumuler. Le sujet dépasse d'ailleurs les clivages politiques : le dispositif « Dutreil », principal dispositif fiscal en la matière, qui prévoit une réduction de 75 % des droits de mutation à titre gratuit sous certaines conditions, a d'abord été introduit par un amendement de Didier Migaud, en 2000, avant d'être rendu plus incitatif par Renaud Dutreil.

Le sujet n'est donc pas nouveau. Toutefois, la délégation innove, eu égard au champ très large de ses travaux. Elle ne s'est pas limitée aux questions fiscales. Elle a cherché à lever les freins aux reprises liés à des complexités du droit du travail : ces quatre articles de la proposition de loi ont été délégués pour leur examen au fond à la commission des affaires sociales.

Par ailleurs, les analyses de la délégation ne portent pas seulement sur les très petites entreprises ou sur les PME, mais incluent bien les ETI, qui représentent la majeure part des créations d'emploi en France. L'envergure du travail mené se reflète dans les auditions réalisées : la délégation a rencontré pas moins de 39 organismes ou institutions. Le travail réalisé par la délégation nous a permis, compte tenu du temps contraint dont nous avons disposé pour examiner cette proposition de loi, de ne pas mener de trop nombreuses auditions.

Il faut d'ailleurs souligner que les réflexions de la délégation ont débuté très en amont des réflexions actuelles sur la loi « Pacte ». La largeur de vue de la délégation aux entreprises se reflète dans la variété et l'ambition des dispositions législatives que nous examinons aujourd'hui : la proposition de loi compte 18 articles et remanie 13 dispositifs fiscaux.

Les travaux menés par la commission des finances ont été plus resserrés dans le temps et dans leurs ambitions. Face à une proposition de loi très dense, nous avons surtout cherché à expertiser la faisabilité technique des propositions et leur coût pour les finances publiques. Or il est quasiment impossible d'évaluer ce dernier. Les lacunes statistiques empêchent tout chiffrage précis des dispositifs existants, proposés ou amendés.

Sur de nombreux sujets, les analyses de la commission des finances sont parfaitement convergentes avec celles de la délégation aux entreprises. Afin de comprendre l'origine des carences statistiques mise en évidence par la délégation, nous avons rencontré des représentants de l'Insee. Tout d'abord, la remontée d'information est défaillante : beaucoup de déclarations réalisées par les entreprises et les particuliers ne sont pas exploitées. En outre, même si certaines déclarations ont un caractère obligatoire à différents moments de la vie d'une entreprise, elles peuvent s'avérer lacunaires, le non-remplissage d'une case n'étant pas bloquant. Dans le cas d'une cessation d'entreprise, il n'existe aucune incitation pour le chef d'entreprise à déclarer, compte tenu justement de la disparition de l'entreprise.

Si nous voulions disposer de statistiques fiables, il faudrait imposer beaucoup plus de contraintes aux entreprises. Tel n'est pas le sens de l'histoire. Il faut trouver un juste milieu entre besoins d'information statistique et facilité de gestion des entreprises.

Le programme de travail de l'Insee ne relève pas de la loi, raison pour laquelle je vous propose de supprimer l'article 1 er . Nous devrons cependant nous montrer vigilants sur le sujet et demander au Gouvernement de mettre la question des statistiques d'entreprise à l'ordre du jour du Comité national de l'information statistique.

S'agissant des dispositifs fiscaux, je ne vous propose aucune modification autre que rédactionnelle ou purement technique sur plusieurs articles qui devraient permettre de fluidifier les transmissions d'entreprises.

Cela concerne d'abord l'article 3, qui module le taux de la réduction d'impôt sur les donations selon l'âge du donateur, en prévoyant une réduction de 60 % des droits de mutation lorsque la donation est effectuée avant 65 ans - contre 50 % actuellement. Il s'agit d'inciter à une transmission plus rapide, la pérennité économique ayant un lien avec l'âge auquel s'effectue la donation. Après 65 ans, le taux baisse donc à 40 %.

Je vous propose également d'adopter sans modification l'article 6, qui assouplit considérablement les possibilités de paiement différé de l'impôt sur le revenu en cas de crédit-vendeur.

Même chose sur l'article 17, qui porte de 300 000 à 500 000 euros l'abattement sur les droits d'enregistrement et les droits de mutation dont peuvent bénéficier les repreneurs internes d'une entreprise, ainsi que sur l'article 18, qui assouplit les conditions d'octroi du crédit d'impôt pour reprise interne.

Je vous propose également de conserver la quasi-totalité des assouplissements prévus par l'article 12 concernant le report d'imposition dans le cadre d'un apport de titres : élargissement des cas de report, suppression de certaines conditions dans le cas d'un réinvestissement dans une PME, etc.

Je vous propose aussi de confirmer l'alignement du taux de droit d'enregistrement applicable aux parts sociales sur celui des actions, à l'article 11.

Je vous propose même d'aller plus loin sur l'article 7, en prorogeant de deux ans supplémentaires la réduction d'impôt concernée.

Concernant l'exonération de droits de mutation « Dutreil », j'entends conserver l'essentiel des modifications proposées par les auteurs de la proposition de loi à l'article 8 : mise en place d'une exonération renforcée à 90 %, assouplissement de la condition de conservation en présence de sociétés interposées, extension des possibilités de donation, assouplissement de la condition tenant à l'exercice d'une fonction de direction, assouplissement des obligations déclaratives, etc.

Je vous présenterai des amendements complémentaires pour assouplir d'autres « verrous » qui ne me paraissent pas justifiés.

S'agissant des amendements qui visent à écarter ou à réécrire certaines dispositions de la proposition de loi, les modifications proposées relèvent principalement de trois objectifs : assurer la constitutionnalité des dispositifs ; apporter des améliorations techniques ; limiter le coût des propositions pour les finances publiques.

À titre d'exemple, certains assouplissements du pacte « Dutreil » me semblent aller trop loin au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel très protectrice du principe d'égalité devant les charges publiques.

Il faut être très vigilant, car ce risque constitutionnel s'est déjà matérialisé en matière de transmission : une exonération analogue au « Dutreil » avait ainsi été déclarée entièrement contraire à la Constitution en 1995, le Conseil constitutionnel considérant les conditions d'application du dispositif trop souples pour justifier un avantage fiscal d'une telle ampleur. Prenons garde au « pas de trop » qui ferait tomber tout le dispositif, au détriment de nos entreprises.

Je vous propose également la suppression de cinq articles, pour des motifs essentiellement techniques. Ainsi, les articles 2 et 9 me paraissent déjà satisfaits par le droit existant, tandis que les articles 1 et 10 ne me semblent pas relever de la compétence du législateur. Enfin, les effets de l'article 4, qui vise à assouplir le dispositif de location-gérance, me paraissent en décalage avec la volonté de favoriser les transmissions d'entreprises durablement implantées dans nos territoires.

M. Vincent Éblé , président . - Je vais maintenant donner la parole à Claude Nougein, coauteur de la proposition de loi.

M. Claude Nougein , coauteur de la proposition de loi . - Je veux tout d'abord remercier Christine Lavarde d'avoir su se saisir à bras-le-corps, et en peu de temps, de cette proposition de loi dont elle a excellemment résumé tous les enjeux. Je ne reviendrai pas sur les différents aspects techniques de ce texte, seulement sur sa genèse.

Quand une entreprise fonctionne bien, dans le territoire isolé dont je suis élu, on a envie de la garder ! Les élus de la région parisienne ou des grandes métropoles ne comprendront peut-être pas exactement la situation que je décris, mais j'ai vu trop d'entreprises disparaître dans mon département au moment de la transmission.

Chaque année, 60 000 entreprises changent de main. Pour la plupart d'entre elles, environ 40 000, les choses se passent bien. Pour les autres, beaucoup plus mal... Des dizaines de rapports ont été publiés sur la transmission d'entreprise. Michel Vaspart et moi-même avons rencontré Fanny Dombre-Coste, députée de l'Hérault, auteur du rapport le plus récent sur la question.

Nous avons intitulé notre rapport Moderniser la transmission d'entreprise en France : une urgence pour l'emploi dans nos territoires. La deuxième partie du titre est essentielle : il ne faut pas s'arrêter uniquement sur l'aspect juridique et fiscal, il faut aussi s'attacher à l'emploi dans nos territoires, en particulier dans les plus isolés.

Mme Dombre-Coste a rédigé un excellent rapport, mais elle s'est intéressée, de son propre aveu, aux TPE, beaucoup plus nombreuses que les PME et les ETI. Or la France a un problème déjà ancien avec les entreprises de taille intermédiaire qui emploient entre 250 et 4 999 personnes.

Je me souviens d'un rapport de Bercy, lorsque j'étais étudiant, expliquant que nous avions besoin de milliers et de milliers de TPE pour sauvegarder nos territoires. Ensuite, dans les années soixante-dix, on a voulu développer de grands groupes français. Ceux qui ont lu Le défi américain de Jean-Jacques Servan-Schreiber s'en souviennent sans doute. Ce fut une réussite : alors qu'aucune entreprise française ne figurait parmi les cent plus grandes firmes au monde, on en compte plusieurs aujourd'hui.

Historiquement, les PME et les ETI ont toujours été les grandes oubliées de notre tissu économique. Selon le même rapport, elles ne présentaient pas un grand intérêt pour notre pays. Cette remarque m'avait frappé. Aujourd'hui, il semble pourtant que le manque d'ETI en France constitue une circonstance très aggravante de notre taux de chômage.

Comme l'a souligné Mme Lavarde, l'outil statistique n'est pas fiable. On évalue le nombre d'ETI dans notre pays à 5 000, quand on en compte 10 000 en Italie et 15 000 au Royaume-Uni ou en Allemagne. On a détruit ces ETI dont on ne voyait pas l'utilité pour l'économie française.

Il nous a donc semblé important de traiter de la question particulière des ETI et de leur transmission. Nous avons balayé tout le spectre des entreprises allant des TPE aux ETI, mais sans nous intéresser aux sociétés cotées.

Nous nous sommes intéressés à toutes sortes de reprises, y compris la reprise par les salariés, souvent très compliquée pour les TPE. Nous n'avons pu que tirer notre chapeau aux salariés d'une TPE de la région nantaise qui ont dû surmonter des difficultés relevant du parcours du combattant pour reprendre leur entreprise.

Ces entreprises ne sont pas cotées, mais ont une valeur importante. La transmission familiale est donc très coûteuse sur le plan fiscal.

Par ailleurs, on anticipe peu la transmission dans notre pays. Devant les coûts qu'entraîne cette transmission, les dirigeants ont tendance à reculer et à laisser leurs enfants se débrouiller. Le taux d'imposition est de 11 % en cas de succession et de 5,5 % en cas de donation, le problème étant que les donations sont rares... Pour une grosse ETI valorisée 100 millions d'euros par l'administration fiscale, il faut sortir 16 millions d'euros en tout : 5 millions pour la flat tax et 11 millions pour les droits de succession. Qui peut le faire ? Personne !

C'est la raison pour laquelle ces entreprises sont revendues, très souvent à des groupes internationaux, comme j'en ai fait l'amère expérience dans mon département. C'est alors le début de la fin : d'abord, tout se passe bien, les nouveaux investisseurs font des promesses, expliquent qu'ils vont investir et donner un nouvel élan à l'entreprise ; un an après, le siège social déménage, ce sont les avocats, les experts comptables et les restaurateurs locaux qui en pâtissent ; puis c'est au tour des services comptables et administratifs et financiers de s'en aller ; vient enfin l'étape du plan social, comme pour une entreprise que je connais bien, à Brive, et qui a licencié 100 personnes sur 600 salariés. Au bout de dix ans, l'entreprise est fermée. C'est grave !

On peut trouver des solutions à la question du coût. Il faut avant tout remédier au désastre social et économique que je viens de décrire dans les territoires isolés - nos collègues du Tarn, du Lot, de la Creuse, du Cantal, par exemple, savent ce dont je parle.

M. Vincent Éblé , président . - Mon cher collègue, nous allons ensuite examiner en détail les articles...

M. Claude Nougein , coauteur de la proposition de loi. - Je conclus ! Nous estimons le surplus qu'entraînerait l'adoption de cette proposition de loi pour le pacte Dutreil à environ 150 millions d'euros. On pourrait, par exemple, trouver un tel montant dans les aides aux entreprises : on donne beaucoup d'argent pour aider à la création d'entreprises qui disparaissent au bout de deux. M. Alain Tourdjman nous a présenté des études montrant que le taux de survie d'une ETI, après transmission familiale, est de 100 % à cinq ans. Il ne s'agit pas de mettre en place une réduction d'impôt qui profite aux patrons, mais bien aux entreprises.

Je ne pense pas que le taux de 90 % soit exposé à un risque d'inconstitutionnalité. Quand François Mitterrand a créé l'ISF en 1982, l'outil de travail et les biens professionnels ont été totalement exonérés. De même, le pacte Dutreil, qui a connu quatre ou cinq gouvernements, est toujours là. Je ne pense pas qu'il y ait un problème d'inconstitutionnalité, même si la suppression de l'ISF et la création de l'IFI peuvent tout laisser craindre.

M. Marc Laménie . - Je remercie notre rapporteure et nos collègues de la délégation sénatoriale aux entreprises pour ce travail tout à fait intéressant.

Ce texte fait-il un lien avec les compagnies consulaires ? Avez-vous prévu des dispositions spécifiques pour le financement des investissements que peut entraîner la transmission d'une entreprise ? Les repreneurs ont souvent des difficultés pour obtenir des prêts auprès des banques et des organismes financiers...

Mme Nathalie Goulet . - Je rejoins Marc Laménie : il faudra sans doute améliorer les mesures d'accompagnement et d'information.

Le guichet unique dont on parle si souvent n'existe toujours pas et, quand on met en place ce type de dispositif, les intéressés sont souvent mal informés.

J'aimerais avoir le sentiment de Christine Lavarde sur l'article 13. Les entreprises agricoles jouent un rôle essentiel pour le maintien de l'emploi dans les territoires ruraux.

M. Alain Houpert . - Le nouveau seuil d'abattement de 60 % en cas de donation avant 65 ans me semble très constructif. Toutefois, je trouve dommage de l'abaisser à 40 % au-delà : je connais peu de chefs d'entreprise qui prennent leur retraite à 65 ans...

M. Bernard Delcros . - Élu d'un territoire rural, je suis confronté aux difficultés qu'à évoquées Claude Nougein. Il s'agit d'un sujet extrêmement important pour tous les territoires, raison pour laquelle je soutiendrai cette proposition de loi, qui vise à faciliter les transmissions d'entreprise et donc à maintenir l'emploi.

Les dispositifs proposés utilisent souvent le levier de la niche fiscale. Or la tendance est plutôt à la suppression de ces niches, qui représentent environ 100 milliards d'euros. Est-ce la bonne méthode ? D'autres dispositifs ont-ils été étudiés ?

Je rejoins les propos de Nathalie Goulet : quid de la lisibilité des mesures proposées pour les très petites entreprises ? Comment améliorer leur information ?

Quelle est l'incidence de ces mesures sur les finances publiques ? Christine Lavarde a souligné les difficultés rencontrées pour évaluer ces dispositifs, mais a-t-on au moins une petite idée ?

M. Jean-François Rapin . - Ma question concerne l'article 17 de la proposition de loi.

Claude Nougein a souligné l'importance de la reprise interne des entreprises. L'abattement fiscal dont peuvent bénéficier les repreneurs internes a été relevé de 300 000 à 500 000 euros : ce montant correspond-il à une statistique particulière ou s'agit-il d'un chiffre envoyé à la volée pour essayer d'obtenir mieux ?

M. Claude Raynal . - La transmission d'entreprise est une question fondamentale. Il s'agit d'un véritable enjeu pour notre pays. À ce stade, notre groupe ne peut que s'abstenir sur ce texte extrêmement riche. Voilà bien longtemps que nous n'avions examiné une proposition de loi aussi précise et qui s'apparente davantage à un projet de loi tant les sujets abordés sont nombreux et complexes.

De même, eu égard au travail de Mme Lavarde, qui propose de modifier sensiblement le texte, nous ne pouvons que nous montrer prudents et prendre le temps d'expertiser cette proposition de loi d'ici à la prochaine réunion d'examen des amendements.

J'aimerais savoir s'il s'agit déjà d'un texte de compromis avec Bercy : l'avez-vous en partie co-construit avec le Gouvernement ? L'article 8, par exemple, est un monument en soi...

M. Pascal Savoldelli . - Ce sujet ne peut être territorialisé : nous sommes tous concernés.

Cette proposition de loi a-t-elle été rédigée à l'aune du nouveau rôle de Bpifrance?

Comment les chambres de commerce et d'industrie et les chambres de métiers et de l'artisanat évaluent-elles l'impact de ce texte ? Personne n'ignore ici que les chambres consulaires ont eu à subir une saignée. Qu'on la considère juste ou non, seuls nous importent les résultats en termes de transmission d'entreprise.

Je sais notre attachement à la décentralisation. Il faut donc tenir compte des nouvelles responsabilités de la région : les auteurs de cette proposition de loi ont-ils pu définir le champ d'action des régions, désormais en charge du développement économique ?

Auparavant, dans le Val-de-Marne, comme dans tout département, nous étions en situation de soutien : de l'argent public était dédié à la reprise d'activité, qu'il s'agisse d'artisanat, de TPE ou même de PME, en lien avec des partenaires. Le législateur nous a retiré cette prérogative, qui est maintenant du seul ressort de la région. En avez-vous tenu compte ?

M. Jean-Claude Requier . - Je n'ai pas encore pu expertiser cette proposition de loi très complète, mais je pense qu'elle va dans une très bonne direction.

Je suis élu d'un territoire rural qui compte beaucoup d'entreprises familiales, comme Andros, par exemple, premier confiturier d'Europe. La question de la transmission se pose donc pour ces entreprises familiales qui font vivre beaucoup de monde.

Claude Nougein a souligné combien l'arrivée de grands groupes pouvait entraîner l'étiolement de l'entreprise, jusqu'à sa disparition. J'émettrai un avis très favorable sur ce texte, qui répond à un véritable besoin des territoires que le Sénat se doit de relayer.

M. Gérard Longuet . - Les auteurs de la proposition de loi ont-ils évoqué le sujet des cohéritiers non exploitants ? Qu'en est-il au regard du statut français de la fiducie ou de la fondation ?

M. Bernard Lalande . - Je remercie Mme la rapporteure de ses propositions pragmatiques. Toutefois, je suis toujours inquiet quand on cherche à se rapprocher de ce qui existe déjà pour poser des pansements.

Les Anglo-saxons valorisent les entreprises en se basant sur la notion de goodwill . Contrairement à eux, nous ne valorisons pas les entreprises tout au long de leur vie, ce qui est une erreur. Nous nous servons uniquement de l'assiette au moment de la transmission de l'entreprise ou de sa disparition.

Par ailleurs, le recours à la flat tax me semble ici une bonne chose. Qu'elle soit familiale ou interne, la reprise est alors une reprise de la compétence. Quand un groupe reprend une entreprise, on entre dans une autre dimension : celle de la croissance externe et des puissances financières. Ce n'est pas du tout pareil.

Je pense qu'il faut mettre en place un régime de faveur pour les reprises par la compétence. Quand on a travaillé longtemps dans une entreprise, qu'on soit membre de la famille du propriétaire ou simple salarié, on est capable de la développer. Nous le voyons régulièrement dans nos régions. Soyons lucides : la reprise purement financière d'une entreprise répond à des critères complètement différents d'une reprise par les compétences.

M. Jean-Marc Gabouty . - La transmission d'entreprise peut se faire de différentes manières, par cession ou par succession.

Comme l'a souligné Gérard Longuet, les conditions financières d'une indivision amènent parfois les héritiers à renoncer à une succession, ce qui conduit à la cession de l'entreprise. Celui qui doit dédommager les autres ayants droit de la succession peut aussi ne plus être en mesure de reprendre financièrement l'entreprise.

Il faut donc se montrer très prudent au moment d'adopter de tels dispositifs. Il n'existe pas une seule manière de reprendre une entreprise. De même, le bon moment pour la reprendre peut varier selon la nature de l'activité ou l'organisation capitalistique de l'entreprise.

Bien qu'il parte d'une bonne intention, l'article 3, tel qu'il est rédigé, me semble donc assez malvenu ; pourquoi doper une cession d'entreprise avant 65 ans et la pénaliser seulement un an plus tard ? Je crois qu'il faut revenir sur cet écart de taux ; à défaut, je déposerai un amendement dans ce sens pour la séance publique.

M. Jérôme Bascher . - Je crois profondément au capitalisme familial. Ce modèle français de capitalisme me va beaucoup mieux que celui des fonds de pension qui viennent vider nos entreprises de leur cash .

Ma question vient prolonger celle de Claude Raynal : comment raccrocher cette proposition de loi avec les textes à venir ? Où en est la concertation avec le Gouvernement et quelles sont les solutions de repli ?

Mme Christine Lavarde , rapporteure . - Je vais m'efforcer de répondre à tous les intervenants.

Marc Laménie, Pascal Savoldelli, j'aurais aimé pouvoir m'entretenir avec l'ensemble des acteurs. En lisant ce texte, et en étant assez étrangère à ce milieu, j'ai eu le même sentiment que Nathalie Goulet, à savoir que la communication sur les dispositifs existants était peut-être la principale lacune du système.

Quelqu'un qui connaîtrait parfaitement le code général des impôts pourrait déjà bénéficier d'une fiscalité très faible au moment de donner son entreprise. Les outils existent déjà mais encore faut-il les connaître et savoir les utiliser.

Les discussions à venir autour du projet de loi Pacte permettront peut-être de mieux informer les entreprises sur les dispositifs qui existent et qui vont être améliorés ou amendés.

Pour répondre à Claude Raynal et à Jérôme Bascher, il n'y a pas de coconstruction : comme je l'ai rappelé dans mon propos liminaire, la délégation sénatoriale aux entreprises s'est intéressée à cette question bien en amont de l'élection présidentielle et donc avant l'annonce d'une future loi Pacte.

Pour autant, les propositions de ce texte ne sont pas orthogonales à celles qui figureront dans le projet de loi : le cabinet de Bruno Le Maire nous a indiqué qu'un certain nombre, pour ne pas dire un très grand nombre, des mesures de la proposition de loi sont déjà à l'étude au niveau ministériel.

Les dispositifs fiscaux seront étudiés dans le cadre du projet de loi de finances. Nous aurons donc, à la rentrée, une deuxième opportunité pour nous saisir de ce sujet.

En réponse à Gérard Longuet, cette proposition de loi permet d'assouplir largement le dispositif Dutreil, dans le cadre duquel il n'est absolument pas nécessaire que le dirigeant de l'entreprise reprise soit membre de la famille. Pour autant, la proposition de loi ne traite pas des fondations, ni de la fiducie.

Alain Houpert et Jean-Marc Gabouty m'ont interrogée sur l'article 3 : sachez que le dirigeant n'a pas l'obligation de partir à la retraite à 65 ans. Il peut continuer d'être membre actif de son entreprise. Il s'agit d'une simple incitation pour effectuer la donation en amont.

Le taux de 40 %, couplé avec un dispositif Dutreil permettant de bénéficier d'une exonération renforcée à 90 %, permet de disposer d'une fiscalité qui reste beaucoup plus avantageuse qu'actuellement. Il faut regarder l'ensemble des dispositions et la façon dont elles s'articulent. L'article 3, par exemple, doit ainsi se comprendre avec l'article 8 : ils forment un tout.

Il faut également se pencher sur les problèmes de constitutionnalité : à trop baisser les taux, on peut arriver à des taux d'imposition résiduelle très, très faibles.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1 er

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - Nous manquons d'informations statistiques sur les cessions et cessations d'entreprise, ce qui nous pose des difficultés pour chiffrer les mesures proposées. Ainsi, le coût du dispositif Dutreil n'est-il qu'une estimation, peu fiable, reposant sur des données qui datent du début des années 2000 et à partir desquelles des extrapolations sont faites d'année en année. Depuis 2006, l'Insee ne fait plus de statistiques sur la transmission d'entreprise, notamment parce que les déclarations obligatoires des entreprises ne permettent pas de couvrir les cessions de parts sociales.

Dans mon rapport, je proposerai de demander au Conseil national de l'information statistique d'établir une définition de la transmission et de permettre à l'Insee d'obtenir des informations plus robustes, en ayant par exemple accès au registre des bénéficiaires effectifs.

En tout état de cause, il ne revient pas au législateur de fixer le programme de travail de l'Insee.

En conséquence, l'amendement COM-6 vise à supprimer l'article 1 er .

L'amendement COM-6 est adopté et l'article 1 er est supprimé.

Article 2

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - L'ensemble des dépenses effectuées dans l'intérêt de l'entreprise sont déjà déductibles des charges de l'entreprise. L'amendement COM-7 vise à donc à supprimer l'article 2.

L'amendement COM-7 est adopté et l'article 2 est supprimé.

Article 3

L'article 3 est adopté sans modification.

Article 4

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - Le droit actuel prévoit que l'on peut bénéficier d'une exonération fiscale sur les plus-values réalisées lors de la vente d'une société après un dispositif de location-gérance dès lors qu'on a été en possession de ladite société pendant au moins cinq ans. L'article 4 réduit cette durée à deux ans.

Or je crains un certain nombre d'effets d'aubaine, notamment la création d'un « business » autour de la transmission d'entreprise, qui serait contraire à la philosophie de la proposition de loi. La durée de cinq ans ne me paraît pas être un obstacle.

En conséquence, l'amendement COM-8 vise à supprimer l'article 4.

L'amendement COM-8 est adopté et l'article 4 est supprimé.

Article 5

Mme Pascale Gruny , rapporteur pour avis . - À titre d'information, la commission des affaires sociales a adopté les trois amendements que je lui proposais sur les articles entrant dans le champ de sa saisine : les articles 5, 14, 15 et 16.

L'article 5 prévoit de renforcer la formation initiale ou continue des chefs d'entreprise en matière de reprise d'entreprise, en complétant deux articles du code du travail et du code de l'éducation à portée générale. Cette intention est louable. Toutefois, nous pensons qu'il ne faut pas alourdir la législation et que la disposition proposée ne relève pas du domaine de la loi.

L'amendement COM-3 vise donc à supprimer cet article.

L'amendement COM-3 est adopté et l'article 5 est supprimé.

Article 6

L'article 6 est adopté sans modification.

Article 7

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - L'amendement COM-9 vise à prolonger de 2020 à 2022 la réduction d'impôt accordée au titre d'emprunts souscrits pour la reprise d'une entreprise. Il s'agit de nous laisser le temps de collecter les informations nécessaires pour évaluer ce dispositif avant qu'il arrive à échéance, afin de décider de sa reconduction ou non. À titre d'information, en régime de croisière, ce dispositif n'a jamais excédé 5 millions d'euros.

M. Bernard Delcros . - Le coût de ce dispositif pour les finances publiques a été évalué, mais tel n'est pas le cas de tous les autres. Il nous est donc extrêmement difficile de les voter, même si j'approuve les orientations de la proposition de loi.

L'amendement COM-9 est adopté.

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - L'amendement COM-10 vise à supprimer un effet d'aubaine. Si cet article était adopté tel qu'il est actuellement rédigé, tous les emprunts ayant été souscrits durant la période pendant laquelle le dispositif était tombé en désuétude seraient aussi exonérés. Il est juste que le dispositif entre en vigueur au moment de la promulgation de la loi, et pas avant.

L'amendement COM-10 est adopté.

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - L'amendement COM-1 vise à porter de 20 % à 100 % la réduction d'impôt accordée au titre d'emprunts souscrits pour la reprise d'une entreprise. Je demande le retrait de cet amendement au profit de celui qui vise à doubler la durée d'application du dispositif.

Il n'apparaît pas souhaitable que l'État finance la totalité du coût de l'emprunt et subventionne ainsi indirectement la reprise d'une entreprise par le biais d'un prêt à taux zéro implicite, sans aucune condition relative à la solidité du plan de reprise. Par ailleurs, le quadruplement du taux ferait peser un poids supplémentaire sur le budget de l'État.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - L'amendement COM-2 vise à porter de 25 % à 50 % le taux de la réduction d'impôt. Je demande également le retrait de cet amendement.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 8

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - En principe, le bénéfice du dispositif Dutreil est subordonné à la conclusion, préalablement à la transmission de l'entreprise, d'un engagement collectif de conservation des titres d'une durée minimale de deux ans. Afin de permettre aux héritiers de bénéficier du dispositif lorsque la transmission n'a pas été préparée, la possibilité de conclure un engagement collectif de conservation dit « post mortem » dans les six mois suivant le décès a toutefois été reconnue par le législateur.

L'amendement COM-11 vise, d'une part, à prolonger le délai de six mois lorsque le partage de la succession n'est pas encore intervenu et, d'autre part, à modifier le point de départ de l'engagement dans un sens plus favorable aux héritiers. Il nous semble plus équitable que l'engagement collectif prenne effet rétroactivement à compter de la date du décès.

L'amendement COM-11 est adopté.

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - Dans le cas de sociétés interposées, le bénéfice de l'exonération partielle prévue par le dispositif Dutreil est subordonné à la condition que les participations soient conservées inchangées à chaque niveau d'interposition, ce qui freine la réorganisation des sociétés.

L'amendement COM-12 vise à remplacer pour l'ensemble des engagements le principe du maintien inchangé des participations à chaque niveau d'interposition par celui, plus souple, du maintien du taux de participation indirecte.

M. Bernard Lalande . - Chaque fois qu'on donne aux héritiers le temps de discuter, on met l'entreprise en difficulté. Accorder aux héritiers un délai de quelques mois pour régler un différend avant l'application d'une sanction financière me semble au contraire intéressant. Je m'oppose donc à ces amendements.

L'amendement COM-12 est adopté.

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - L'amendement COM-13 vise à inclure expressément les nouveaux signataires ayant adhéré à un engagement collectif en cours, ainsi que les cessionnaires ayant remplacé des signataires rompant leur engagement, dans le champ des personnes susceptibles d'exercer une fonction de direction.

L'amendement COM-13 est adopté.

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - L'article 8 prévoit la suppression des obligations déclaratives annuelles pesant sur les bénéficiaires de l'exonération Dutreil et sur les sociétés concernées. L'amendement COM-14 vise à reprendre la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture dans le cadre de l'examen du projet de loi renforçant l'efficacité de l'administration pour une relation de confiance avec le public.

L'amendement COM-14 est adopté.

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - L'amendement COM-15 vise à revenir sur certains assouplissements proposés à la condition de conservation des titres prévue dans le cadre du dispositif Dutreil, en raison des risques qu'ils emportent sur le plan constitutionnel.

En effet, c'est parce que le bénéfice du dispositif Dutreil reste subordonné aux conditions relatives à la stabilité du capital et à la direction de l'entreprise que le Conseil constitutionnel a admis qu'il n'est pas de nature à entraîner une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. La stabilité de l'actionnariat apparaît ainsi comme la nécessaire contrepartie de l'avantage fiscal très substantiel accordé.

Or, en cas de cession interdite à un tiers non-signataire, l'article 8 de la proposition de loi prévoit deux assouplissements qui présentent un risque sur le plan constitutionnel, en dénaturant la condition de conservation des titres. D'une part, l'exonération ne serait désormais remise en cause qu'à hauteur des titres transmis en violation de l'engagement ; d'autre part, l'exonération ne serait plus remise en cause à l'égard des héritiers et donataires ayant souscrit un engagement individuel de conservation. Je vous propose donc de revenir sur ces aménagements.

L'amendement COM-15 est adopté.

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - L'amendement COM-16 vise à supprimer une précision qui paraît davantage relever de la doctrine administrative que du législateur et qui ne s'impute pas correctement dans l'article 787 B du code général des impôts.

L'amendement COM-16 est adopté.

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - L'amendement COM-17 vise à introduire une définition commune de la holding animatrice au sein du code général des impôts, en remplacement de la définition spécifique au dispositif Dutreil figurant à l'article 8 de la proposition de loi. Cette définition reprend celle qui figure déjà dans le code général des impôts pour différents dispositifs mais est complétée par des éléments de jurisprudence favorables aux contribuables.

L'amendement COM-17 est adopté.

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - Si la proposition de loi prévoit à juste titre de permettre de déroger à la condition imposant d'exercer une fonction de direction dans la société cible lorsque cette dernière disparaît à la suite d'une fusion ou d'une scission, il apparaît nécessaire de prévoir que la fonction de direction devra être exercée au sein de la société absorbante ou de l'une des sociétés nouvelles.

En outre, il n'apparaît pas justifié d'exonérer les signataires des conditions de conservation ou d'exercice d'une fonction de direction en cas d'augmentation de capital, dans la mesure où une telle opération ne saurait se traduire par une disparition de la société.

Tel est l'objet de l'amendement COM-18 .

L'amendement COM-18 est adopté.

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - L'article 8 prévoit de porter de 75 % à 90 % le taux d'exonération du dispositif Dutreil, sous réserve de la prolongation de la durée de détention de l'engagement individuel, qui passerait de quatre à cinq ans. Il me semble que ce n'est pas assez contraignant au regard du risque constitutionnel évoqué précédemment. L'amendement COM-19 vise donc à porter la durée d'engagement individuel à sept ans.

L'amendement COM-19 est adopté.

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - L'amendement COM-20 vise à prévoir que les entreprises individuelles pourront également bénéficier d'une exonération renforcée.

L'amendement COM-20 est adopté.

L'article 8 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 9

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - L'amendement COM-21 supprime l'article, pour tirer les conséquences de l'adoption d'un dispositif analogue dans le projet de loi pour un État au service d'une société de confiance.

L'amendement COM-21 est adopté et l'article 9 est supprimé.

Article 10

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - L'amendement COM-22 vise à supprimer l'article 10, qui prévoit la remise d'un rapport par le Gouvernement sur les relations entre l'administration et les entreprises. Outre le fait que le Sénat est peu friand des rapports, le périmètre envisagé est beaucoup trop vaste. Il appartiendra au Sénat, s'il l'estime nécessaire, de diligenter une commission d'enquête ou une mission d'information sur ce sujet.

L'amendement COM-22 est adopté et l'article 10 est supprimé.

Article 11

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - L'amendement COM-23 vise supprimer l'abattement de 23 793 euros sur les parts sociales maintenu dans le texte alors qu'il n'existe pas pour les actions, afin d'assurer un alignement complet du régime des droits d'enregistrement applicable aux parts sociales sur celui applicable aux actions. Le coût global de l'article est estimé à 70 millions d'euros.

L'amendement COM-23 est adopté.

L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 12

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - L'amendement COM-24 vise à maintenir le mode de calcul actuel de la part du produit de cession des titres devant être réinvestie pour permettre le maintien du report d'imposition.

L'amendement COM-24 est adopté.

L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 13

Mme Christine Lavarde , rapporteur . - Comme les auteurs de la proposition de loi, nous considérons qu'il est nécessaire de renforcer les dispositifs de transmission des exploitations agricoles et des petits fonds de commerce des artisans. Pour autant, l'article, tel qu'il est rédigé, pose un certain nombre de difficultés.

Qui serait dépositaire de l'argent déposé par le cédant ? Que se passerait-il en cas de non-remboursement par le repreneur ? Comment serait calculée l'imposition du cédant ? Serait-il imposé au moment où il perçoit les revenus, même s'il n'en a pas la jouissance, ou au moment où il en a la jouissance, au fur et à mesure des remboursements ?

Il ne m'a pas été possible, dans les délais qui m'ont été impartis, de trouver un dispositif satisfaisant. Je souhaiterais que Bpifrance puisse proposer des prêts à taux zéro aux repreneurs, jeunes agriculteurs ou commerçants, mais une telle proposition tomberait sous le coup de l'article 40.

Je n'ai pas déposé d'amendement de suppression de cet article afin de nous permettre d'avoir une discussion dans l'hémicycle et de continuer à réfléchir à un dispositif robuste, qui ne soit pas source d'insécurité juridique pour le cédant et le repreneur.

Mme Nathalie Goulet . - Le Sénat doit proposer un dispositif, même imparfait, pour le secteur agricole. Ne pas le faire serait une faute non seulement juridique, mais également politique.

L'article 13 est adopté sans modification.

Article 14

Mme Pascale Gruny , rapporteur pour avis . - Les articles 14, 15 et 16 traitent de la question de la reprise interne des entreprises, et plus particulièrement de l'évaluation du droit à l'information préalable des salariés - couramment appelé DIPS -, prévu par la loi Hamon du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire.

Le droit à l'information préalable des salariés est une obligation pesant sur l'employeur en cas de projet de vente de son entreprise de moins de 250 salariés. Il s'agit de favoriser les reprises internes. La vente ne peut intervenir qu'à l'expiration d'un délai de deux mois suivant la notification de l'information. En cas de défaut d'information, la cession peut être sanctionnée d'une amende civile d'un montant maximal de 2 % de la vente.

Malgré la réforme de 2015, ce dispositif demeure contre-productif. Il n'a pas permis de favoriser les reprises internes. Il les aurait même freinées, d'après les chiffres de la Direction générale des entreprises. Il continue d'être une source de complication pour les chefs d'entreprise, qui préfèrent bien souvent provisionner le montant de l'amende éventuelle plutôt que d'informer les salariés, par crainte d'une perte de confidentialité dans les négociations.

L'article 14 prévoit donc l'abrogation pure et simple de ce dispositif.

L'article 14 est adopté sans modification.

Article 15

Mme Pascale Gruny , rapporteure pour avis . - L'amendement COM-4 vise à supprimer l'article 15 qui instaure, lors d'une procédure de redressement judiciaire, l'obligation pour les administrateurs judiciaires d'informer les salariés sur les aides dont ils pourraient bénéficier pour la reprise de leur entreprise.

L'obligation d'information sur les possibilités de reprise est en partie satisfaite dans le code de commerce. Quant à l'obligation d'information sur les aides à la reprise, elle est porteuse d'un risque de contentieux importants. Ces aides étant très variées d'un territoire à l'autre et ne faisant l'objet d'aucun inventaire, l'administrateur judiciaire ne serait pas assuré de délivrer une information exhaustive. Dès lors, un salarié pourrait être fondé à contester la cession de son entreprise au motif que l'administrateur aurait oublié un dispositif d'aide.

M. Michel Canevet . - Nous avons déjà supprimé du texte un certain nombre de dispositions. Il est franchement dommage de supprimer également l'information des salariés sur les aides à la reprise.

Mme Nathalie Goulet . - Quand on sait à quelle vitesse travaillent les administrateurs et les mandataires pour liquider une entreprise au lieu de trouver des solutions, il me semble que le moins que l'on puisse faire est de prévenir les salariés et de les informer sur les aides existantes. En tant que législateur, nous devons réfléchir à l'unification des aides. Je suis contre la suppression de cet article.

M. Bernard Lalande . - Il ne me paraît pas opportun, sous prétexte que l'administrateur pourrait ne pas délivrer la liste complète des aides possibles, de l'exonérer de l'obligation d'informer les salariés. Je suis moi aussi contre la suppression.

M. Jean-Marc Gabouty . - Cet article me paraît dangereux. Le rôle d'un mandataire judiciaire n'est pas de délivrer cette information, car il peut le faire de manière incomplète, compte tenu des conditions dans lesquelles il travaille, allant parfois jusqu'à bâcler des dossiers. Si les repreneurs se fiaient au mandataire judiciaire, ils pourraient être induits en erreur. L'information est le rôle de l'expert-comptable ou de l'avocat.

Mme Frédérique Espagnac . - Les anciens parmi nous se souviennent de la bataille que nous avons livrée sur l'information des salariés. Le groupe socialiste votera donc contre la suppression de l'article. L'information des salariés a constitué une avancée.

M. Vincent Éblé , président . - Vous aurez tout loisir de faire valoir vos points de vue en séance publique. N'adoptons pas une position différente de celle de la commission des affaires sociales, à qui nous avons délégué l'examen de l'article au fond...

L'amendement COM-4 est adopté et l'article 15 est supprimé.

Article 16

Mme Pascale Gruny , rapporteure pour avis . - L'amendement COM-5 vise à refondre l'article 16.

En cohérence avec l'amendement de suppression de l'article 15, il tend à supprimer l'obligation d'information des salariés sur les possibilités et les aides dont ils pourraient bénéficier pour la reprise de leur entreprise. Il vise par ailleurs à exempter de l'obligation de chercher un repreneur les employeurs envisageant de déménager leur établissement dans le même bassin d'emploi.

M. Jean-Marc Gabouty . - La notion de bassin d'emploi est compliquée sur le terrain.

L'amendement COM-5 est adopté.

L'article 16 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 17

L'article 17 est adopté sans modification.

Article 18

Mme Christine Lavarde , rapporteure . - L'amendement COM-25 vise à faire en sorte que le nombre de repreneurs soit fonction de la taille de l'entreprise.

L'amendement COM-25 est adopté.

L'article 18 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 19

L'article 19 est adopté sans modification.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

CHAPITRE I er
Faciliter la circulation des informations et favoriser une meilleure anticipation

Article 1 er
Recensement par l'Insee des cas de cessions et cessation d'entreprises

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-6

Suppression d'article

Adopté

Article 2
Déduction de l'IR des frais d'étude ou de diagnostic de la transmission d'entreprise

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-7

Suppression d'article

Adopté

Article 3
Modification des abattements fiscaux en cas de transmissions d'entreprises :
modification de l'âge et des taux d'abattements

Article 4
Modification du régime fiscal de la location-gérance, réduction de 5 à 2 ans du délai conditionnant
l'exonération de la plus-value en cas de vente

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-8

Suppression d'article

Adopté

Article 5 [examen délégué au fond à la commission des affaires sociales]
Modification du code de l'éducation et du code du travail concernant la formation initiale et continue
pour l'orienter davantage vers l'entrepreneuriat

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme GRUNY, rapporteur pour avis

COM-3

Suppression d'article

Adopté

CHAPITRE II
Dynamiser le financement de la transmission

Article 6
Élargissement du champ de l'échelonnement de l'impôt sur les plus-values de cession en cas de crédit-vendeur
en l'ouvrant aux PME et ETI et en modifiant les conditions d'octroi
(suppression du nombre de salariés maximum et passage de 2 millions d'euros à 10 millions d'euros du chiffre d'affaires maximum)

Article 7
Réactivation jusqu'au 31 décembre 2020 de la réduction d'impôt sur le revenu de 25 % du montant des intérêts d'emprunt pour acquérir une fraction du capital d'une PME

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-9

Extension de la durée de réduction d'impôt jusqu'à 2022

Adopté

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-10

Limitation de l'application de l'article aux emprunts contractés après l'entrée en vigueur de la loi

Adopté

M. JOYANDET

COM-1

Hausse de 25 à 100 % de la réduction d'impôt accordée au titre d'emprunts souscrits pour la reprise d'une entreprise

Rejeté

M. JOYANDET

COM-2

Hausse de 25 à 50 % de la réduction d'impôt accordée au titre d'emprunts souscrits pour la reprise d'une entreprise

Rejeté

CHAPITRE III
Simplifier et moderniser le cadre fiscal et économique

Article 8
Modernisation du Pacte Dutreil

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-11

Fixation du point de départ du délai de conservation des titres au moment du décès

Adopté

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-12

Remplacement du critère du maintien inchangé des participations à chaque niveau d'interposition par le maintien du taux de participation indirecte

Adopté

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-13

Élargissement du champ des personnes susceptibles d'exercer une fonction de direction entrant dans le cadre de l'exonération « Dutreil »

Adopté

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-14

Modification du délai de transmission par la société de l'attestation permettant de bénéficier du pacte « Dutreil »

Adopté

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-15

Suppression des assouplissements proposés à la condition de conservation des titres prévue par le dispositif « Dutreil »

Adopté

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-16

Suppression d'une précision non-législative

Adopté

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-17

Introduction d'une définition commune de la holding animatrice

Adopté

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-18

Précision sur la possibilité de déroger à la condition imposant d'exercer une fonction de direction dans la société cible

Adopté

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-19

Subordination du bénéfice de l'exonération renforcée au respect d'un engagement individuel de sept ans

Adopté

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-20

Transposition du dispositif ad hoc prévu à l'article 878 C pour les entreprises individuelles

Adopté

Article 9
Mise en demeure préalable à la remise en cause d'avantages fiscaux

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-21

Suppression d'article

Adopté

Article 10
Évaluation des services locaux de l'administration fiscale et des autres administrations
au regard de leur impact sur la vie des entreprises

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-22

Suppression d'article

Adopté

Article 11
Création d'un taux unique pour les droits d'enregistrement des cessions de parts sociales et d'actions

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-23

Alignement du régime des droits d'enregistrement applicable aux parts sociales sur celui applicable aux actions

Adopté

Article 12
Assouplissement du régime de l'apport-cession

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-24

Maintien du mode de calcul actuel de la part du produit de cession des titres qui doit être réinvestie pour permettre le maintien du report d'imposition

Adopté

Article 13
Expérimentation pour les jeunes agriculteurs et artisans d'une déduction fiscale
pour la transmission et l'installation

CHAPITRE IV
Favoriser les reprises internes

Article 14 [examen délégué au fond à la commission des affaires sociales]
Abrogation de dispositions du code de commerce relatives à l'information préalable des salariés
en cas de cession d'entreprise

Article 15 [examen délégué au fond à la commission des affaires sociales]
Obligation d'information des représentants du personnel, à l'ouverture d'une procédure de redressement judiciaire, des possibilités de reprise qui leur sont ouvertes

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme GRUNY, rapporteur pour avis

COM-4

Suppression d'article

Adopté

Article 16 [examen délégué au fond à la commission des affaires sociales]
Modification de l'article L. 1233-57-14 du code du travail relatif aux obligations de l'employeur
lors de la fermeture d'un établissement

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme GRUNY, rapporteur pour avis

COM-5

Suppression de l'obligation d'information des salariés et exclusion du champ de l'article L. 1233-57-14 l'employeur ayant un projet de transfert d'un établissement dans le même bassin d'emploi

Adopté

Article 17
Relèvement de 300 000 à 500 000 euros des abattements fiscaux en cas de reprise par un ou plusieurs salariés

Article 18
Diminution du nombre minimum de salariés repreneurs requis pour octroyer un crédit d'impôt

Auteur

N°

Objet

Sort de l'amendement

Mme LAVARDE, rapporteur

COM-25

Clarification du nombre minimal de repreneurs internes nécessaire pour bénéficier d'avantages fiscaux

Adopté

Article 19
Augmentation des droits sur le tabac pour compenser les pertes de recettes résultant des dispositions précédentes

La réunion est close à 10h40.

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Institut national de la statistique et des études économiques :

- Mme Christel COLIN, directrice des statistiques d'entreprise ;

- M. Benoît OURLIAC, directeur de cabinet du directeur général.

* 1 Exposé des motifs de la proposition de loi n° 343 de MM. Claude Nougein et Michel Vaspart.

* 2 Voir avis n° 514 (2017-2018) de Mme Pascale Gruny fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 29 mai 2018.

* 3 « Moderniser la transmission d'entreprise en France : une urgence pour l'emploi dans nos territoires », rapport d'information n° 440 (2016-2017) de Claude Nougein et Michel Vaspart, fait au nom de la délégation aux entreprises et déposé le 23 février 2017, p. 38.

* 4 Le lecteur est invité à se reporter au commentaire de l'article 8 du présent rapport pour une description détaillée des évolutions du dispositif.

* 5 « Moderniser la transmission d'entreprise en France : une urgence pour l'emploi dans nos territoires », rapport d'information n° 440 (2016-2017) de Claude Nougein et Michel Vaspart, fait au nom de la délégation aux entreprises et déposé le 23 février 2017.

* 6 Le lecteur est invité à se reporter au commentaire de l'article 3 du présent rapport pour une description détaillée du dispositif.

* 7 Article 32 de la loi finances n° 46-854 du 27 avril 1946.

* 8 Article 1 bis de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l'obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques.

* 9 Pour une description exhaustive des frais éligibles, voir : Bulletin officiel des finances publiques-Impôts, BOI-RSA-BASE-30-50-30-20120912.

* 10 Bulletin officiel des finances publiques-Impôts, BOI-BIC-CHG-10-10-20120912.

* 11 Conseil d'État, 7 e et 8 e sous-sections, 29 mars 1978, req. n° 4062.

* 12 Pour une application récente, voir par exemple : Tribunal administratif de Montreuil, 3 février 2011, affaire n ° 096114.

* 13 Les conditions à réunir sont détaillées au sein du commentaire de l'article 8 de la présente proposition de loi, auquel le lecteur est invité à se reporter.

* 14 Bulletin officiel des finances publiques-Impôts, BOI-ENR-DMTG-20-30-20-50-20140515.

* 15 Chapitre IV du titre IV, livre I er du code de commerce.

* 16 Entre 300 000 euros et 500 000 euros, le montant est déterminé en appliquant un taux égal au rapport entre, au numérateur, la différence entre le montant de 500 000 euros et la valeur des éléments transmis et, au dénominateur, le montant de 200 000 euros. Ainsi, si le montant transmis s'élève à 350 000 euros, la plus-value est exonérée à hauteur de 75 %, contre seulement 25 % si le montant transmis s'élève à 450 000 euros.

* 17 Ces conditions, qui ne présentent pas d'intérêt particulier pour analyser le dispositif proposé et ne sont donc pas détaillées dans le présent commentaire, sont précisées dans le bulletin officiel des impôts (référence BOI-BNC-BASE-30-30-30-30-20170301).

* 18 Loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005.

* 19 Amendement COM-8 adopté par votre commission.

* 20 Voir avis n° 514 (2017-2018) de Mme Pascale Gruny fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 29 mai 2018.

* 21 Amendement COM-3 adopté par votre commission.

* 22 Fanny Dombre Coste, « Favoriser la transmission d'entreprise en France : diagnostic et propositions », rapport remis le 7 juillet 2015 à Emmanuel Macron, ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, et à Martine Pinville, secrétaire d'État chargée du commerce, de l'artisanat, de la consommation et de l'économie sociale et solidaire.

* 23 Loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

* 24 Fonction de gérant, nommé conformément aux statuts d'une société à responsabilité limitée ou en commandite par actions, d'associé en nom d'une société de personnes ou de président, directeur général, président du conseil de surveillance ou membre du directoire d'une société par actions.

* 25 Rapport n° 217 (2002-2003) de M. Jean-Jacques Hyest, Mme Annick Bocandé et M. René Trégouët, fait au nom de la commission spéciale, déposé le 19 mars 2003, commentaire de l'article 17.

* 26 Amendement COM-9 adopté par votre commission.

* 27 Amendement COM-10 adopté par votre commission.

* 28 Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, fiche relative à la dépense fiscale n° 520110, 29 août 2011.

* 29 Pour le dispositif « Dutreil », voir : Bulletin Officiel des Finances Publiques-Impôts, BOI-ENR-DMTG-10-20-40-10-20140519.

* 30 Article 19 de la loi n° 83-1179 du 29 décembre 1983 de finances pour 1984.

* 31 Rapport général n° 77 (1995-1996) fait au nom de la commission des finances et déposé le 21 novembre 1995.

* 32 Ibid .

* 33 Le dispositif avait été déclaré contraire à la Constitution (décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995).

* 34 Article 43 de la loi n° 2003-721 du 1 er août 2003 pour l'initiative économique.

* 35 Article 28 de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises.

* 36 En application des dispositions de l'article 397 A de l'annexe III du code général des impôts, le paiement des droits dus à raison des transmissions par décès portant sur des entreprises peut être différé pendant cinq ans à compter de la date d'exigibilité de ces droits, puis fractionné sur une période de dix ans.

* 37 Bpifrance, « Transmettre pour grandir : les dirigeants d'ETI patrimoniales face à la transmission », octobre 2015, p. 12.

* 38 Sous l'effet du cumul de l'exonération partielle « Dutreil », de l'abattement personnel de 100 000 euros et de la réduction pour âge du donateur.

* 39 Dans ce cas, seul l'abattement personnel de 100 000 euros s'applique.

* 40 Sous l'effet du cumul de l'exonération partielle « Dutreil », de l'abattement personnel de 100 000 euros et de la réduction pour âge du donateur.

* 41 Dans ce cas, l'exonération partielle « Dutreil » s'applique mais pas la réduction pour âge du donateur.

* 42 Si la réduction pour âge du donateur avait été applicable, le taux effectif d'imposition se serait élevé à 5,3 %, comme indiqué précédemment.

* 43 Hors intérêts.

* 44 Une exception est prévue dans le seul cas où le redevable prouve à l'administration fiscale qu'il lui est impossible de régler les droits, même en liquidant son propre patrimoine disponible.

* 45 Jean-François Desbuquois, Les pactes Dutreil , EFE , édition 2017, p. 31.

* 46 Décision n° 95-369 DC du 28 décembre 1995.

* 47 Décision n° 2003-477 DC du 31 juillet 2003.

* 48 Ou de taxe additionnelle à ces droits et taxe.

* 49 Amendement COM-21 adopté par votre commission.

* 50 Amendement COM-22 adopté par votre commission.

* 51 À titre d'exemple, dans le cas des sociétés en nom collectif, v. l'article L. 221-14 du code de commerce : « la cession des parts sociales doit être constatée par écrit ».

* 52 Article 64 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

* 53 Article 3 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

* 54 Article 5 de la loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012.

* 55 Depuis 2012, le taux de la TTF a été revu à la hausse et il est aujourd'hui de 0,3 %.

* 56 Amendement COM-23 adopté par votre commission.

* 57 Toutefois, ce sursis d'imposition n'exonère pas définitivement la plus-value d'échange. En effet, au moment de la cession à titre onéreux ultérieure des titres reçus en échange, le gain net est calculé sur le fondement du prix ou de la valeur d'acquisition des titres remis à l'échange, si nécessaire réduit de la soulte reçue, ou augmenté de la soulte versée. Une règle similaire s'applique lorsque les titres reçus en échange sont ultérieurement rachetés, remboursés ou annulés.

* 58 Article 787 B du code général des impôts.

* 59 Pour le dispositif « Dutreil », voir : Bulletin Officiel des Finances Publiques-Impôts, BOI-ENR-DMTG-10-20-40-10-20140519.

* 60 Règlement (UE) n ° 651/2014 de la Commission du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité.

* 61 Amendement COM-24 adopté par votre commission.

* 62 Par exemple, l'article limite le bénéfice de l'avantage fiscal institué aux exploitants agricoles imposés au régime réel d'imposition. À cette fin, il évoque les articles 69 à 70 du code général des impôts mais les mentions autres que celle de l'article 69 sont superfétatoires.

* 63 Voir avis n° 514 (2017-2018) de Mme Pascale Gruny fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 29 mai 2018.

* 64 Voir avis n° 514 (2017-2018) de Mme Pascale Gruny fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 29 mai 2018.

* 65 Amendement COM-4 adopté par votre commission.

* 66 Voir avis n° 514 (2017-2018) de Mme Pascale Gruny fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 29 mai 2018.

* 67 Amendement COM-5 adopté par votre commission.

* 68 Article 37 de la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié et portant diverses dispositions d'ordre économique et social.

* 69 Amendement COM-25 adopté par votre commission.

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