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III - La réquisition comme mode de gestion de la pénurie de logements sociaux

Le nouveau dispositif a vocation à répondre, dans certaines zones, en particulier les grandes agglomérations, à une pénurie de logements accessibles à des personnes faiblement solvables, ne disposant pas de ressources suffisantes pour acquitter un loyer du marché.

Il s'agit de permettre la réquisition d'ensembles immobiliers, et non plus seulement de logements isolés, parfois même d'immeubles entiers, demeurés vacants pendant une durée d'au moins dix-huit mois et sur lesquels une personne morale est titulaire d'un droit réel conférant l'usage des locaux.

Partant du constat que ces immeubles nécessitent généralement la réalisation d'importants travaux de mise en état d'habitabilité portant à la fois sur les parties privatives et sur les parties communes, la procédure prévoit la désignation par le préfet d'un intermédiaire maître d'ouvrage, l'attributaire, et une durée de réquisition suffisamment longue pour permettre l'amortissement des travaux (six ans, pouvant être portés à douze en fonction du volume des travaux réalisés).

Le champ des logements susceptibles d'être réquisitionnés est circonscrit aux seuls logements possédés par des personnes morales.

Si le dispositif proposé tente de gommer les difficultés juridiques et pratiques rencontrées lors de la mise en oeuvre des deux programmes de réquisitions de 1995 et 1996, il n'est pas sans soulever quelques interrogations.

La durée de la réquisition, tout d'abord, par sa longueur, est susceptible de conduire à une véritable confiscation du bien immobilier pour le titulaire du droit d'usage, d'autant plus que celui-ci ne peut exercer son droit de reprise qu'au terme d'un délai de neuf ans. Il est en outre simplement tenu informé par l'attributaire des travaux de mise aux normes d'habitabilité, sans pouvoir prétendre à une remise en état des lieux au terme de la réquisition. L'imputation des échéances d'amortissement des travaux de mise aux normes sur l'indemnité mensuelle qui lui est versée par l'attributaire lui fait supporter, en définitive, la charge financière correspondant aux travaux réalisés.

De telles conditions peuvent paraître bien peu respectueuses du droit de propriété : non seulement le propriétaire est privé de l'usage de son bien mais il peut être porté atteinte à sa substance, les travaux réalisés pouvant en modifier la destination. En effet, rien n'exclut que les locaux réquisitionnés pour être affectés au logement soient à l'origine des locaux à usage de bureaux, des locaux professionnels ou commerciaux.

Or, si le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 94-359 DC du 19 janvier 1995 concernant la loi relative à la diversité de l'habitat, a considéré qu'il résultait du préambule de la Constitution de 1946 que " la possibilité pour toute personne de disposer d'un logement décent est un objectif de valeur constitutionnelle ", les conditions de mise en oeuvre du droit au logement ainsi reconnu doivent se concilier avec l'exercice du droit de propriété dont la valeur constitutionnelle résulte de l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du Citoyen du 26 août 17893(*).

Conçue jusqu'à présent comme un moyen permettant de remédier, à titre exceptionnel et de façon temporaire, à une situation d'urgence, la réquisition devient un mode de gestion de la pénurie de logements sociaux dans une zone déterminée.

En réalité, le régime applicable est de nature à inciter le propriétaire de l'immeuble réquisitionné à le céder à l'attributaire. L'idée sous-jacente est clairement celle d'une " consolidation sociale " du parc immobilier réquisitionné, par le biais de son rachat, en particulier par les organismes HLM.

On peut ainsi se demander si la réquisition ne devient pas " une expropriation à durée déterminée sans indemnisation préalable ".

En outre, le dispositif proposé instaure un mécanisme complexe faisant intervenir un enchaînement d'acteurs successifs -préfet, titulaire du droit d'usage, attributaire, bénéficiaire-, l'attributaire constituant une sorte d'écran entre le propriétaire des locaux et le bénéficiaire de la réquisition. Si le nouveau régime défini distingue d'une part les relations entre le titulaire du droit d'usage et l'attributaire, et d'autre part celles entre l'attributaire et le bénéficiaire, tous les problèmes susceptibles de se poser ne semblent pas pour autant résolus : de quel recours dispose le propriétaire si, à l'expiration de la réquisition, le bénéficiaire déchu de son titre d'occupation refuse de quitter les lieux ? A quel dédommagement pourra-t-il prétendre si les locaux ne sont pas remis en l'état à l'issue de la réquisition alors que les transformations réalisées en ont modifié la destination initiale -bureaux transformés en logements- ?

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