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II. EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée du mercredi 3 juin 1998, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi d'orientation n° 445 (1997-1998) adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à la lutte contre les exclusions, sur le rapport de M. Jacques Oudin.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a indiqué que, outre 17 dispositions relatives au surendettement, qui seraient présentées ultérieurement par M. Paul Loridant, la commission des finances s'était saisie, pour avis, de 13 articles à caractère fiscal ou financier.

Il a proposé que la contribution de la commission porte sur deux points : d'une part, resituer la politique de lutte contre l'exclusion dans le cadre plus général de la politique économique du Gouvernement ; d'autre part, apprécier le coût exact du projet de loi d'orientation, ainsi que du programme de prévention et de lutte contre les exclusions dans lequel ce texte s'inscrit.

Le rapporteur pour avis a tout d'abord souligné que la politique de lutte contre les exclusions ne saurait se substituer à la politique de l'emploi. La privation d'emploi est en effet la principale cause d'exclusion, à laquelle le projet de loi d'orientation n'apporte que des solutions palliatives.

Il a rappelé que les choix faits par le Gouvernement en matière de politique de l'emploi ne sont pas ceux de la commission et de la majorité sénatoriale sur au moins trois sujets différents :

- la relance des emplois publics, à travers la fonction publique de l'Etat et les emplois-jeunes, financée par une aggravation des prélèvements obligatoires ;

- la restriction du dispositif d'allégement des charges sociales sur les bas salaires, qui est pourtant un mécanisme structurellement vertueux ;

- l'imposition autoritaire d'une réduction de la durée du travail, rendue transitoirement incitative par un coûteux dispositif de primes, pour un gain en emplois douteux.

Sur chacune de ces orientations, le rapporteur pour avis a estimé important de prendre date pour l'avenir.

A l'inverse, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, est convenu qu'il existe un consensus sur la nécessité de lutter contre les exclusions et que le projet de loi de cohésion sociale présenté par le Gouvernement de M. Alain Juppé, qui a été largement repris par le Gouvernement actuel, en faisait foi.

Observant que la lutte contre l'exclusion avait été déclarée priorité budgétaire par le Gouvernement dans le cadre de la préparation de la prochaine loi de finances, le rapporteur pour avis a estimé qu'il ne pouvait s'agir que d'une priorité dérivée par rapport à la politique de l'emploi, dont il faut bien pallier l'échec relatif.

Il a considéré que la commission était dans son rôle en rappelant que ce consensus sur la nécessité d'agir plus efficacement contre les exclusions ne saurait justifier n'importe quel niveau de dépenses publiques. Il a affirmé que la contrainte financière s'imposait, ici comme ailleurs, et qu'il ne s'agissait pas tant de dépenser plus que de dépenser mieux. Il a estimé qu'une dépense publique n'est pas justifiée du seul fait qu'elle a une finalité sociale, comme le rappellent les observations de la Cour des Comptes sur l'allocation aux adultes handicapés (AAH), le revenu minimum d'insertion (RMI) ou les dispositifs d'intégration des populations immigrées.

Le rapporteur pour avis a également fait état des critiques du rapport de Mme Join-Lambert sur le fonds d'urgence social mis en place en début d'année, par le biais duquel 1 milliard de francs a été dépensé en un temps record, sans critères d'attribution définis, sans examen sérieux des cas individuels et sans conditions.

Il a souligné que le projet de loi d'orientation devait aussi répondre à des préoccupations de bonne gestion des deniers publics :

- l'accent mis sur la prévention des exclusions par des actions en amont devrait réduire les situations dramatiques nécessitant un traitement financièrement plus lourd ;

- la relance de l'insertion et l'encouragement à la sortie des dispositifs d'assistance vise à amorcer une décrue du nombre des bénéficiaires de minima sociaux ;

- l'évaluation et la mise en cohérence des actions pourrait permettre d'éliminer certains surcoûts non justifiés et de limiter les possibilités d'optimisation ou de fraude à partir des dispositifs existants.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a estimé que le financement de la lutte contre les exclusions devait être gagé sur une véritable rigueur budgétaire. A cet égard, il s'est félicité que Mme Martine Aubry, lors de son audition par la commission, ait précisé que le projet de loi d'orientation serait financé par redéploiement de crédits, et qu'elle ait annoncé des économies sur les dépenses pour l'emploi, ainsi que sur les crédits des minima sociaux.

Toutefois, il s'est déclaré inquiet des orientations retenues par le ministre de l'économie et des finances pour le prochain budget. Selon celles-ci, après des années d'une certaine rigueur, le Gouvernement s'apprête à laisser dériver à nouveau les dépenses de l'Etat.

Le rapporteur pour avis a indiqué que les crédits du budget général augmenteraient de 2,2 % l'an prochain, ce pourcentage correspondant à un accroissement des dépenses de 35 milliards de francs, dont 23 milliards sont d'ores et déjà préemptés pour la fonction publique. Seul le dynamisme des recettes fiscales, résultant de la croissance économique, permettrait une réduction du déficit budgétaire à 2,7 % du PIB. Toutefois, ce niveau reste encore insuffisant pour enrayer la croissance spontanée de la dette publique.

Il a déclaré que ce retour à un certain laxisme financier, sous couvert d'une croissance spontanée des recettes, le conduit à émettre des réserves sur la réalité des redéploiements budgétaires annoncés pour financer le projet de loi d'orientation.

Dans un second temps, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a examiné le coût du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions.

Il a tout d'abord souhaité dissiper une confusion, volontairement entretenue par le Gouvernement, entre le programme de prévention et de lutte contre les exclusions et le projet de loi d'orientation.

Il a indiqué que, outre les mesures contenues dans le texte, le programme inclut des mesures déjà annoncées par le Gouvernement, notamment dans le cadre du projet de loi de finances pour 1998, ainsi que des mesures à venir, de nature législative ou réglementaire. Le coût global de ce programme est estimé à 51,5 milliards de francs sur trois ans. Il a fourni les précisions suivantes :

- les mesures déjà annoncées s'élèvent à 19,2 milliards de francs ; le Gouvernement n'en annonce que 15,8 milliards de francs, mais il a omis notamment d'y inclure le coût de la proposition de loi instaurant une allocation spécifique pour les chômeurs ayant cotisé plus de 40 annuités, soit 960 millions de francs, ainsi que le coût de la revalorisation de l'allocation spécifique de solidarité au 1er janvier 1998, soit 2,5 milliards de francs ;

- les mesures à venir s'élèvent à 8,4 milliards de francs ; le Gouvernement en annonce 5 milliards seulement, correspondant au projet de couverture maladie universelle ; il convient d'y ajouter, notamment, le coût du projet de loi relatif à l'accès aux droits, soit 132 millions de francs ; des mesures réglementaires relatives à l'action sociale, pour 383 millions de francs ; le cumul prévu entre l'allocation pour jeune enfant (APJE) et le RMI, soit 333 millions de francs ; et le développement de la formation en alternance, pour un coût de 2,5 milliards de francs ;

- enfin, il convient de déduire du coût pour l'Etat le montant des cofinancements apportés par les collectivités locales, la sécurité sociale, des partenaires privés, les fonds de la formation professionnelle et l'Union européenne, qui s'élèvent à 7,6 milliards de francs ; le Gouvernement en annonce 8,2 milliards, en intégrant une exonération de cotisations sociales de 400 millions de francs, qui en fait concerne une mesure à venir, et 225 millions cofinancés par le Fonds social européen (FSE) au titre des emplois-jeunes, qui est une mesure déjà annoncée.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, en a conclu, par soustraction, que le coût budgétaire du projet de loi d'orientation, au sens strict, s'élève à 16,3 milliards de francs sur trois ans, et en réalité à 15,9 milliards en intégrant une erreur majorant les crédits à hauteur de 400 millions de francs.

Il a précisé que cet engagement de l'Etat est essentiellement concentré sur les aides à l'emploi. Le programme TRACE, les mesures de ciblage des contrats emploi solidarité (CES) et des contrats emplois consolidés (CEC), ainsi que le développement de l'insertion par l'économique, représentent 80 % des crédits budgétaires.

Le rapporteur pour avis a relevé que la montée en charge du coût budgétaire du projet de loi d'orientation serait rapide : 1,092 milliard de francs pour 1998, 5,650 milliards de francs pour 1999, et 9,600 milliards de francs pour 2000. Considérant que le coût en année pleine de ce texte est donc un peu inférieur à 10 milliards de francs, il a jugé intéressant de le rapprocher du coût budgétaire en année pleine du récent accord salarial dans la fonction publique, qui est estimé à 12 milliards de francs.

Il a admis que, pour 1998, l'impact budgétaire restait modique et qu'il semblait effectivement pouvoir être couvert par des redéploiements, même si ce point demandait à être confirmé par le projet de loi de finances rectificative de fin d'année.

Le rapporteur pour avis a souligné que seul ce coût de 1 milliard de francs en première année d'application peut être comparé au coût prévisionnel du projet de loi de cohésion sociale, dont la discussion a été interrompue en 1997. Celui-ci avait été évalué à 2,5 milliards de francs, dont 1,7 milliard sur le budget du logement et 768 millions sur le budget des affaires sociales.

Il a relevé que les cofinancements attendus sont importants : avec un montant de 7,774 milliards de francs, ils représentent près de la moitié de l'effort budgétaire de l'Etat. Il a souligné que les négociations avec les régions n'ont pas encore commencé, l'association des présidents de conseils régionaux (APCR) n'ayant pas même été consultée sur le projet de loi d'orientation. Par ailleurs, les financements du Fonds social européen (FSE) ne sont connus que jusqu'en 1999, année d'échéance des programmes en cours.

Il a indiqué que la répartition des cofinancements entre les partenaires de l'Etat est la suivante : 2,165 milliards pour le Fonds social européen ; 3,476 milliards pour les collectivités locales ; 879 millions pour les opérateurs privés ; 961 millions de francs pour les fonds de la formation en alternance ; et 293 millions pour la sécurité sociale. Il a précisé que les collectivités locales sont sollicitées pour apporter 45 % des cofinancements.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a indiqué que le coût budgétaire du projet de loi d'orientation a été alourdi en première lecture par les députés qui, par ailleurs, n'ont pas procédé à une analyse détaillée de son impact financier global.

Il a précisé que la seule mesure nouvelle financièrement importante était la suppression de la taxe forfaitaire sur les frais d'huissier de justice, dont le coût est estimé à 360 millions de francs. Il s'est interrogé sur la consistance du gage prévu pour cette mesure, votée contre l'avis du Gouvernement, qui aboutirait à tripler les droits sur les métaux précieux.

Il a estimé le coût total annuel des modifications apportées par l'Assemblée nationale à 400 millions de francs au moins, soit 1,2 milliard de francs sur trois ans.

M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, s'est enfin interrogé sur la sincérité des évaluations de coûts afférentes au projet de loi d'orientation.

Il a relevé que la plupart des chiffrages reposent sur des hypothèses de limitation quantitative des bénéficiaires, qui semblent fragiles au regard de l'importance des besoins. Même s'il ne s'agit pas, juridiquement, de dispositifs "à guichet ouvert", il a estimé qu'il serait difficile de refuser des demandes en cours d'année simplement parce que les crédits initialement prévus seront épuisés. Il a rappelé que les dépenses à caractère social constituent traditionnellement de gros postes d'ajustement en loi de finances rectificative.

De même, le rapporteur pour avis a observé que certains dispositifs étaient expérimentaux, mais que leur généralisation n'était pas chiffrée, bien que présentée comme certaine. C'est notamment le cas du dispositif de lutte contre l'illettrisme, et des antennes régionales de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion.

Il a remarqué que d'autres mesures sont réputées n'avoir aucun coût, alors même qu'elles tendent à créer des dispositifs nouveaux ou à élargir le champ de dispositifs existants. C'est notamment le cas de la nouvelle procédure de réquisition de logements avec attributaire, et de l'extension du champ des emplois jeunes dans les DOM.

Il a considéré que les charges de gestion supplémentaires pour les administrations n'étaient pas prises en compte, alors qu'elles impliquaient parfois des créations de postes. C'est notamment le cas du rétablissement des bourses des collèges et de la mise en place de l'Observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion.

Enfin, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a affirmé qu'il ne fallait pas sous-estimer l'effet inflationniste potentiel de l'amélioration de l'information des populations concernées sur leurs droits. L'expérience prouve que, indépendamment de toute extension juridique, le seul renforcement de l'accès effectif aux droits sociaux accroît les dépenses afférentes.

Il a enfin évoqué les mécanismes dits "d'intéressement" prévus par le projet de loi d'orientation, qui permettent de cumuler, dans certaines limites, une rémunération d'activité avec un minimum social. Tout en estimant ce dispositif judicieux dans son principe, il l'a estimé susceptible de générer des effets d'aubaine voire des fraudes pures et simples, tant de la part des bénéficiaires que de celle des entreprises qui les emploient. Il a rappelé que Mme Martine Aubry avait exprimé son désaccord sur la mesure votée par les députés tendant à permettre le cumul d'un CES avec une activité à mi-temps.

Tout en approuvant les grandes lignes du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions, M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a estimé que son financement appellerait des clarifications lors des prochaines échéances budgétaires. La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

A l'article 25 (exonération de taxe d'habitation pour certains logements en sous-location), après un large débat au cours duquel sont intervenus MM. Michel Charasse, Roland du Luart, Jacques Oudin, rapporteur pour avis, et Christian Poncelet, président, la commission a décidé d'adopter un amendement de suppression du gage qui était associé à la nouvelle rédaction de cette disposition résultant des travaux de l'Assemblée nationale.

La commission a jugé que cet amendement était conforme aux règles de la recevabilité financière et, en conséquence, elle a écarté l'idée d'un amendement de repli prévoyant la substitution d'un gage fondé sur le relèvement des droits sur le tabac à celui figurant dans le texte de l'article.

Elle a ensuite donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

A l'article 25 bis (exonération de taxe d'habitation pour les locaux loués par des organismes logeant des personnes défavorisées), la commission a adopté un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l'article, ayant pour objet principal de transformer l'exonération de taxe d'habitation qu'il prévoit en un dégrèvement afin de permettre aux collectivités locales d'obtenir une compensation par l'Etat des pertes de recettes qui résultent pour elles de cet allégement.

Puis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de l'article 26 (exonération de droit de bail pour les sous-locations consenties à des personnes défavorisées).

A l'article 28 ter (exonération d'impôt pour le revenu représenté par la valeur des travaux réalisés par le preneur à bail d'un logement faisant l'objet d'un bail à réhabilitation), après les interventions de MM. Michel Moreigne, Michel Charasse, et Alain Lambert, rapporteur général, la commission a adopté un amendement précisant que l'exonération ne concernerait que les travaux de construction, reconstruction, ou agrandissement, afin de ne pas pénaliser les travaux d'amélioration qui bénéficient actuellement d'un régime fiscal plus favorable. Puis elle a donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

A l'article 29 (modification des conditions d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties), la commission a adopté quatre amendements destinés, d'une part, à préciser la portée du dispositif et, d'autre part, à garantir la compensation par l'Etat des pertes de recettes résultant pour les collectivités locales de cette exonération. Puis, elle a donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

A l'article 30 (taxe sur les logements vacants), après les interventions de MM. Christian Poncelet, président, et Michel Charasse, la commission a décidé de donner un avis défavorable à l'adoption de cet article et, en conséquence, elle a adopté un amendement de suppression de l'article.

A l'article 40 C (modalités d'exonération du timbre fiscal exigé pour la délivrance d'une carte nationale d'identité), la commission a adopté un amendement tendant à une nouvelle rédaction de l'article, afin de transformer la possibilité d'exonération en exonération, sous une condition de ressources et d'insérer ces dispositions dans le chapitre du code général des impôts relatif aux exonérations de carte d'identité. Puis elle a émis un avis favorable à l'adoption de l'article ainsi amendé.

A l'article 57 bis (interdiction d'accorder un prêt à un mineur), M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a proposé un amendement de suppression, estimant que la loi du 28 décembre 1966 relative à l'usure, aux prêts d'argent et à certaines opérations de démarchage et de publicité interdisait déjà l'offre de crédit à un mineur. A cet égard, M. Michel Charasse a fait remarquer que cette interdiction devrait être étendue aux cas où le prêt est consenti à un mineur avec l'accord de ses parents.

La commission a alors décidé de donner un avis défavorable à l'adoption de cet article et, en conséquence, elle a adopté un amendement de suppression de l'article.

Puis, la commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 68 A (incessibilité et insaisissabilité de l'allocation d'insertion et de l'allocation de solidarité spécifique).

La commission a alors examiné les dispositions de l'article 72 (fourniture minimum d'énergie, d'eau, et de téléphone). M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis, a fait valoir que les collectivités locales étant toujours concernées par les impayés en matière d'eau, il était nécessaire qu'elles soient toujours associées aux conventions signées au niveau départemental et visant à mettre en oeuvre le principe de solidarité en matière de paiement des factures d'eau.

M. Michel Charasse a approuvé les remarques du rapporteur pour avis et a souhaité que chaque collectivité locale ou groupement de collectivités locales puisse être partie prenante des conventions passées au niveau départemental.

M. Christian Poncelet, président, a déclaré craindre qu'une modification de l'article en ce sens contraigne les collectivités locales à s'engager, même lorsqu'elles ne le souhaitaient pas.

Après l'intervention de M. Roland du Luart, la commission a adopté un amendement précisant que les conventions signées au niveau départemental pour la mise en oeuvre du principe de solidarité en matière de fourniture d'eau ou d'énergie, associeraient chaque distributeur d'eau ou chaque collectivité locale concernée. Puis, elle a donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

A l'article 73 (droit au compte bancaire), la commission a adopté deux amendements de son rapporteur pour avis, le premier visant à supprimer la fixation de conditions tarifaires par décret, et le second ayant pour objet de limiter aux établissements de crédit désignés par la Banque de France l'obligation d'adresser une notification écrite et motivée au client et à la Banque de France, en cas de clôture d'un compte à l'initiative de l'établissement. Puis, elle a donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

A l'article 73 bis (légalisation du dispositif expérimental dit des "chèques d'accompagnement personnalisés"), la commission a adopté trois amendements : l'un d'ordre rédactionnel, l'autre excluant la possibilité pour les collectivités locales de conférer à des associations la faculté de remettre ces chèques d'accompagnement personnalisés à leur bénéficiaire, le dernier étendant à l'ensemble des établissements de crédit le pouvoir d'émettre ces titres. La commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

Enfin, elle a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de l'article 78 (modulation des tarifs des services publics locaux).

Au cours d'une séance tenue le jeudi 4 juin 1998, sous la présidence de M. Christian Poncelet, président, la commission a procédé à la suite de l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi n° 445 (1997-1998) adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif à la lutte contre les exclusions, sur le rapport de M. Paul Loridant.

M. Paul Loridant, rapporteur pour avis, a rappelé que, avant le vote de la loi du 31 décembre 1989 relative à la prévention et au règlement amiable des difficultés liées au surendettement des particuliers et des familles, modifiée par la loi du 8 février 1995, le débiteur défaillant devait assigner séparément chacun de ses créanciers sur le fondement de l'article 1244-1 du Code civil pour obtenir du juge autant de moratoires. La loi de 1989 dite "loi Neïertz" a rompu avec cette démarche bilatérale et elle a institué un dispositif offrant une vue d'ensemble de la situation du débiteur et des possibilités de traitement global.

Il a constaté que ce dispositif semblait avoir atteint ses limites, du fait d'un changement de nature du surendettement. Il a en effet rappelé que les personnes visées par la loi de 1989 étaient, selon l'expression consacrée, des "surendettés actifs" c'est-à-dire des ménages s'étant endettés au-delà de leurs capacités de remboursement mais disposant toutefois d'une capacité de remboursement. Or, depuis 1993, et avec l'aggravation de la crise économique, le nombre de "surendettés passifs", c'est-à-dire de ménages surendettés suite à une chute de leurs revenus, a fortement augmenté, cette évolution ayant en partie rendu inopérant le dispositif de 1989.

M. Paul Loridant, rapporteur pour avis, a en effet rappelé la forte augmentation du nombre de dossiers déposés auprès des commissions de surendettement depuis 1995, ajoutant que, faute de revenus suffisants, les commissions devaient recourir de plus en plus fréquemment aux moratoires, ces derniers intervenant dans plus de 30 % des plans.

Il a dès lors expliqué que, face à ce phénomène, le Gouvernement avait mis en place un nouveau dispositif tenant compte de l'insolvabilité de certains débiteurs.

M. Paul Loridant, rapporteur pour avis, a présenté le nouveau dispositif qui instaure un moratoire, et, si la situation du débiteur n'a pas évolué, qui permet de réduire, voire d'effacer entièrement ou partiellement ses dettes.

M. Paul Loridant, rapporteur pour avis, a ensuite formulé quatre remarques relatives au texte proposé par le Gouvernement.

Il s'est félicité de ce que ce texte soit largement inspiré des conclusions du rapport qu'il avait publié avec son collègue de la commission des lois, M. Jean-Jacques Hyest. Toutefois, M. Paul Loridant, rapporteur pour avis, a estimé que le projet de loi n'était pas exempt de toute critique.

D'abord, il a jugé que la dimension sociale n'était pas suffisamment prise en compte, notamment dans le suivi du plan de redressement. Il paraît regrettable que les ménages, en raison des sacrifices impliqués par un plan pouvant durer huit ans, ne soient pas suivis par une "conseillère en économie ménagère".

Ensuite, aucune mesure n'est prise pour remédier à l'absence de statistiques. Or une meilleure information sur le profil des surendettés comme sur la nature des plans proposés, permettrait d'améliorer l'efficacité du dispositif.

Enfin, ce texte aurait mérité de constituer un projet de loi à part entière, et non de ne représenter qu'une partie du projet de loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions, cette incorporation risquant de conduire à des confusions. En effet, si la nature du surendettement a évolué, les surendettés sont loin d'être tous des exclus, seuls 7 % des dossiers laissant apparaître un endettement non bancaire.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

La commission a adopté un amendement portant article additionnel avant l'article 42, tendant à interdire la rémunération des services rendus aux débiteurs dans le cadre de la procédure de traitement du surendettement devant la commission de surendettement.

A l'article 42, relatif à la composition de la commission de surendettement, un débat s'est engagé, au cours duquel sont intervenus MM. Michel Charasse, René Ballayer, Paul Loridant, rapporteur pour avis et Christian Poncelet, président. La commission a donné un avis favorable à l'adoption d'un amendement tendant, d'une part, à ajouter à la commission de surendettement un septième membre en la personne d'un représentant qualifié des services du département nommé par le président du conseil général et ayant voix délibérative, et d'autre part, à supprimer la personnalité choisie par le représentant de l'Etat dans le département sur proposition du fonds de solidarité pour le logement parmi les représentants des locataires, ou à défaut le membre du conseil départemental de la consommation représentant les locataires. Elle a ensuite donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

Elle a donné un avis favorable à l'adoption sans modification des articles 43, relatif à la fixation des ressources minimales du ménage par la commission de surendettement, puis 43 bis (nouveau) fixant un plancher à la fraction insaisissable du salaire correspondant au revenu minimum d'insertion.

A l'article 44, relatif à la procédure applicable devant la commission de surendettement, la commission a adopté un amendement supprimant la référence à la gratuité de l'audition de toute personne dont le témoignage peut paraître utile à la commission, puis elle a donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

Elle a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de l'article 45, relatif à la saisine du juge de l'exécution par la commission en cas de difficultés sur la validité des créances.

A l'article 46, relatif à la saisine du juge de l'exécution par le président de la commission en cas d'urgence aux fins de suspension des procédures d'exécution, la commission a adopté un amendement tendant à limiter le nombre de personnes susceptibles d'effectuer cette saisine. Puis elle a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

A l'article 47, relatif aux pouvoirs de la commission de surendettement en cas d'échec de la conciliation, et après une intervention de M. Christian Poncelet, président, la commission a adopté trois amendements. Le premier tend à rétablir la possibilité pour les commissions de surendettement, de pratiquer de manière concomitante le report et le rééchelonnement de certaines dettes, cette disposition ayant été supprimée par l'Assemblée nationale. Le deuxième amendement réalise une coordination avec le précédent. Le troisième supprime le plafond correspondant au taux légal pour la détermination des taux d'intérêt. Elle a ensuite donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

A l'article 48, relatif à la mise en place d'un moratoire des dettes en cas d'échec des phases de conciliation et de recommandation, et après un débat auquel ont pris part MM. Michel Charasse et Christian Poncelet, président, la commission a adopté cinq amendements. Le premier tend à limiter le champ d'application du moratoire. Le deuxième, voté à l'unanimité, vise à exclure les dettes fiscales, parafiscales ou envers des organismes de sécurité sociale du champ d'application des moratoires. Le troisième permet d'exclure les mêmes dettes du champ d'application de la réduction ou de l'effacement de tout ou partie des créances. Le quatrième amendement supprime l'obligation de gratuité concernant l'assistance aux parties. Le cinquième permet de prendre en compte l'équité dans la réduction ou l'effacement des créances. La commission a ensuite donné un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

La commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 48, renforçant le lien entre les décisions et les recommandations des commissions de surendettement et les accords de remise gracieuse par les directeurs des services fiscaux.

A l'article 49, relatif aux pouvoirs du juge en cas de contestation des recommandations de la commission de surendettement, la commission a donné un avis favorable à l'adoption d'un amendement de clarification empêchant le juge de pouvoir, en phase de recommandations, effacer certaines dettes tandis que d'autres se verraient rééchelonnées.

Elle a ensuite donné un avis favorable à l'adoption sans modification des articles 50, relatif aux effets de l'effacement d'une créance, et 51 concernant l'inscription au fichier sur les incidents de paiement.

La commission a donné un avis favorable à un amendement de suppression de l'article 51 bis (nouveau), relatif à la fixation des tarifs applicables aux huissiers, et de l'article 51 ter (nouveau), relatif à l'abrogation de la taxe applicable aux actes d'huissiers.

Elle a ensuite donné un avis favorable à l'adoption des articles 52 concernant les conditions d'entrée en vigueur du chapitre premier du livre III du titre III du code la consommation, et 52 bis (nouveau) relatif à l'information de la caution.

Enfin, la commission a donné un avis favorable à l'adoption d'un amendement de suppression de l'article 52 ter (nouveau) relatif à la fixation du montant maximum de la caution dans les contrats de cautionnement, puis après une intervention de M. Michel Charasse, elle a donné à l'unanimité un avis favorable à l'adoption d'un amendement visant également à supprimer l'article 52 quater (nouveau) concernant la fixation des ressources minimales dont dispose la caution.

AMENDEMENTS ADOPTÉS

PAR LA COMMISSION

TITRE IER

DE L'ACCÉS AUX DROITS

CHAPITRE II

ACCÈS AU LOGEMENT


Section 1

Mise en oeuvre du droit au logement

ARTICLE 25

Amendement

Supprimer le III de cet article.

ARTICLE 25 bis

Amendement

Rédiger comme suit cet article :

I. L'article 1414 du code général des impôts est complété par un VI ainsi rédigé :

" VI. Sont également dégrevés, à compter du 1er janvier 1998, les gestionnaires d'organismes visés à l'article L. 851-1 du code de la sécurité sociale pour les logements mis à disposition à titre temporaire des personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement. "

II. Les pertes de recettes résultant pour l'Etat du I. ci-dessus sont compensées par une majoration à due concurrence des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

Section 2

Accroissement de l'offre de logement

ARTICLE 28 ter

Amendement

I - Dans la seconde phrase du texte proposé par cet article pour l'article 33 quinquies du code général des impôts, après les mots :

des travaux

insérer les mots :

de construction, de reconstruction ou d'agrandissement

II - Pour compenser les pertes de recettes résultant du I ci-dessus, compléter cet article par un paragraphe additionnel ainsi rédigé :

... Les pertes de recettes résultant de la modification du champ de l'exonération d'impôt sur le revenu sont compensées par un relèvement à due concurrence des droits prévus aux article 575 et 575A du code général des impôts.

ARTICLE 29

Amendement

Dans la première phrase du deuxième alinéa du texte proposé par le III de cet article pour insérer un article 1384 C. dans le code général des impôts supprimer les mots :

acquis et

Amendement

Compléter la première phrase du deuxième alinéa du texte proposé par le III de cet article pour insérer un article 1384 C. dans le code général des impôts par les mots suivants :

pour les logements loués ou sous-loués aux personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.

Amendement

Compléter in fine cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

...- A. Les pertes de recettes résultant pour les collectivités locales du III. du présent article sont compensées par un relèvement à due concurrence de la dotation globale de fonctionnement.

_ B. Les pertes de recettes résultant pour l'Etat du A. ci-dessus sont compensées par une majoration à due concurrence des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts

Amendement

Compléter in fine cet article par deux paragraphes ainsi rédigés :

...- Dans l'article L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales les mots : " et 1384 A du code général des impôts " sont remplacés par les mots : " , 1384 A et 1384 C du code général des impôts ".

...- Les pertes de recettes résultant pour l'Etat de l'extension du droit à compensation en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties sont compensées par une majoration à due concurrence des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

ARTICLE 30

Amendement

Supprimer cet article.

CHAPITRE IV

EXERCICE DE LA CITOYENNETÉ


ARTICLE 40C

Amendement

Rédiger comme suit cet article :

Il est inséré, dans le code général des impôts, un article 951 bis ainsi rédigé :

"Art. 951 bis. - Les cartes nationales d'identité délivrées aux personnes dont les ressources ne dépassent pas le montant du revenu minimum prévu à l'article 3 de la loi n°88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion et qui n'ont pas la possibilité d'apporter la preuve d'un domicile ou d'une résidence dont elles seraient propriétaire ou occupant ou auxquelles la loi n'a pas fixé une commune de rattachement, sont exonérées du paiement de la somme prévue par le c. de l'article 947, sur production d'une attestation établissant le lien entre le demandeur et un organisme d'accueil figurant sur une liste établie par le représentant de l'Etat dans le département et, à Paris, le préfet de police."

TITRE II

DE LA PRÉVENTION DES EXCLUSIONS

CHAPITRE 1 ER

PROCÉDURE DE TRAITEMENT DES SITUATIONS DE SURENDETTEMENT


ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 42

Amendement

Avant l'article 42 insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L.321-1 du code de la consommation est complété in fine par un alinéa ainsi rédigé :

" 3° Soit d'intervenir, pour le compte du débiteur, sous quelque forme que ce soit, pour les besoins de la procédure de surendettement devant la commission. "

ARTICLE 42

Amendement

I. Dans la première phrase du texte proposé par cet article pour le deuxième alinéa de l'article L. 331-1 du code de la consommation, après le mot :

vice-président,

insérer les mots :

un représentant qualifié des services du département nommé par le président du conseil général, avec voix délibérative,

II. Dans la dernière phrase du texte proposé par cet article pour le deuxième alinéa de l'article L. 331-1 du code de la consommation :

A- remplacer le chiffre :

trois

par le chiffre :

deux

B- supprimer les mots :

, la troisième sur proposition du fonds de solidarité pour le logement parmi les représentants des locataires ou, à défaut, un membre du conseil départemental de la consommation représentant les locataires 

ARTICLE 44

Amendement

A la fin de la seconde phrase du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour le quatrième alinéa de l'article L.331-3 du code de la consommation, supprimer les mots :

, sous réserve que celle-ci intervienne à titre gratuit 

ARTICLE 46

Amendement

Rédiger comme suit la première phrase du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour compléter le premier alinéa de l'article L. 331-5 du code de la consommation :

En cas d'urgence, la saisine du juge peut intervenir à l'initiative du président de la commission ou du représentant local de la Banque de France.

ARTICLE 47

Amendement

Rédiger comme suit le paragraphe I de cet article :

I. - Au début du deuxième alinéa (1°) de l'article L. 331-7 du code de la consommation, les mots : "Reporter ou rééchelonner" sont remplacés par les mots : "Rééchelonner, y compris, le cas échéant, en différant le paiement d'une partie des dettes," et le mot : "cinq" est remplacé par le mot : "huit".

Amendement

Supprimer le paragraphe I bis de cet article.

Amendement

Supprimer le paragraphe III de cet article.

ARTICLE 48

Amendement

Dans la première phrase du premier alinéa du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour insérer un article L.331-7-1 dans le code de la consommation, supprimer les mots :

ou si la situation de surendettement résulte de la mise en cause d'un cautionnement consenti par le débiteur conformément aux articles 2011 à 2020 du code civil

Amendement

Dans la première phrase du premier alinéa du texte proposé par le paragraphe I de cet article pour insérer un l'article L. 331-7-1 dans le code de la consommation, après les mots :

les créances autres qu'alimentaires

insérer les mots :

, fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale

Amendement

Compléter la 3ème phrase du second alinéa du texte proposé par le I de cet article pour insérer un article L.331-7-1 dans le code de la consommation, par les mots :

fiscales, parafiscales ou envers les organismes de sécurité sociale

Amendement

Supprimer le paragraphe III bis de cet article.

Amendement

Après la troisième phrase du second alinéa du texte proposé par le I de cet article pour insérer un article L.331-7-1 dans le code de la consommation, insérer une phrase ainsi rédigée :

La réduction ou l'effacement peut être différencié si, en équité, la situation respective des créanciers le commande.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 48

Amendement

Après l'article 48 insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le 2ème alinéa (1°) de l'article L. 247 du livre des procédures fiscales est complété par une phrase ainsi rédigée :

" Ces remises totales ou partielles sont également prises au vu des recommandations de la commission visée à l'article L. 331-1 du code de la consommation. "

ARTICLE 49

Amendement

Dans la première phrase du texte proposé par cet article pour l'article L. 332-3 du code de la consommation, remplacer les mots :

à l'article L. 331-7 ou à l'article 331-7-1

par les mots :

soit à l'article L. 331-7, soit à l'article L. 331-7-1

ARTICLE 51 bis

Amendement

Supprimer cet article.

ARTICLE 51 ter

Amendement

Supprimer cet article.

ARTICLE 52 ter

Amendement

Supprimer cet article.

ARTICLE 52 quater

Amendement

Supprimer cet article.

CHAPITRE II

SAISIE IMMOBILIÈRE ET INTERDICTION BANCAIRE


ARTICLE 57 bis

Amendement

Supprimer cet article.

CHAPITRE IV

MOYENS D'EXISTENCE


ARTICLE 72

Amendement

Rédiger comme suit le second alinéa du texte proposé par le 3° de cet article pour modifier le deuxième et troisième alinéas de l'article 43-6 de la loi n°88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion :

"Dans chaque département, des conventions sont passées entre le représentant de l'Etat, les représentants d'Electricité de France, de Gaz de France, chaque distributeur d'eau ou chaque collectivité territoriale ou groupement de collectivités concerné et, le cas échéant, avec chaque centre communal ou intercommunal d'action sociale, les organismes de protection sociale et les associations de solidarité. Elles déterminent notamment les conditions d'application des conventions nationales et les actions préventives et éducatives en matière de maîtrise d'énergie ou d'eau."

ARTICLE 73

Amendement

Supprimer le quatrième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 58 de la loi n°84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit.

Amendement

Dans la première phrase de l'avant dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 58 de la loi n°84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit, après les mots :

de l'établissement de crédit

insérer les mots

désigné par la Banque de France

ARTICLE 73 bis

Amendement

Dans le premier alinéa du texte proposé par le I de cet article pour insérer un article L. 1611-6 dans le code général des collectivités territoriales, supprimer les mots :

directement ou par l'intermédiaire d'associations agréées

Amendement

Dans le premier alinéa du texte proposé par le I de cet article pour insérer un article L. 1611-6 dans le code général des collectivités territoriales remplacer les mots :

définies pour la collectivité

par les mots :

définies par la collectivité

Amendement

Dans le quatrième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour insérer un article L. 1611-6 dans le code général des collectivités territoriales remplacer les mots :

entreprises spécialisées

par les mots

établissements de crédit visés à l'article 18 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit

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