- Mercredi 5 février 2020
- Proposition de résolution européenne sur le cadre financier pluriannuel 2021-2027 - Examen du rapport et du texte de la commission
- Proposition de loi relative aux Français établis hors de France - Demande de saisine et désignation d'un rapporteur pour avis
- Audition de M. Rémy Rioux, directeur général de l'Agence française de développement
Mercredi 5 février 2020
- Présidence de M. Vincent Éblé, président -
La réunion est ouverte à 9 h 40.
Proposition de résolution européenne sur le cadre financier pluriannuel 2021-2027 - Examen du rapport et du texte de la commission
M. Vincent Éblé, président. - Nous examinons aujourd'hui, en application de l'article 73 quinquies, alinéa 2 du Règlement, sur le rapport de M. Jean-François Rapin, la proposition de résolution européenne présentée au nom de la commission des affaires européennes, en application de l'article 73 quater du Règlement, par MM. Jean Bizet et Simon Sutour, sur le cadre financier pluriannuel, prévu pour les années 2021 à 2027.
M. Jean-François Rapin, rapporteur. - Notre commission a eu l'occasion à plusieurs reprises d'évoquer ce sujet important, notamment lors de l'examen du projet de loi de finances et de l'évaluation du montant de la contribution française au budget européen, dont notre collègue Patrice Joly est rapporteur spécial. L'adoption du prochain cadre financier fixera les plafonds de dépenses annuels de l'Union européenne et déterminera l'évolution du montant de notre contribution nationale pour les sept prochaines années, ainsi que le volume des dépenses européennes dont notre pays pourrait bénéficier.
Comme vous le savez, il y a maintenant plus de dix-huit mois, en mai 2018, la Commission européenne a présenté ses propositions relatives au prochain cadre financier, ouvrant ainsi le bal des négociations entre les États membres. L'exercice est difficile, car la procédure d'adoption requiert l'unanimité des États membres au Conseil. Ces négociations ne sont en réalité que le premier « round », car il nous faudra ensuite adopter le volet « ressources » de l'Union qui, contrairement au volet « dépenses », devra être ratifié par l'ensemble des États membres, et prendra en France la forme d'un projet de loi d'approbation.
La Commission européenne a proposé un budget pour la période 2021-2027 s'élevant à 1 135 milliards d'euros en crédits d'engagement, ce qui correspond à 1,11 % du revenu national brut (RNB) de l'Union. Afin de comparer ce montant au volume de l'actuel cadre financier pluriannuel, il est nécessaire de neutraliser la participation du Royaume-Uni et les modifications de l'architecture budgétaire proposées. Sous ces réserves méthodologiques, en euros constants de 2018, c'est-à-dire corrigés de l'inflation, et en crédits d'engagement, le volume proposé par la Commission européenne est supérieur de 5 % à l'actuel cadre financier pluriannuel.
En réalité, cette légère progression masque de grandes disparités entre les politiques de l'Union européenne. En effet, la Commission européenne a souhaité renforcer les crédits alloués aux « nouvelles priorités », telles que la recherche, la sécurité, le contrôle des frontières ou encore Erasmus, dont les crédits d'engagement augmentent respectivement de 30 %, 23 %, 207 % et 92 %. La France souscrit au financement de ces priorités qui visent à répondre aux défis de l'Union européenne.
En revanche, la Commission européenne a proposé d'importantes coupes budgétaires pour les politiques traditionnelles, à savoir la politique agricole commune (PAC), la politique maritime et la politique de cohésion, qui voient leurs crédits d'engagement diminuer respectivement de 15 % et de 10 %.
Dans quelle mesure ces réductions affecteraient-elles la France si les propositions de la Commission européenne étaient adoptées sans modification ? La direction du budget nous a indiqué que l'enveloppe allouée à la France au titre de la politique de cohésion serait de 16 milliards d'euros, soit une réduction de 5 % en euros constants. La France recevrait 46,6 milliards d'euros au titre du premier pilier de la PAC, soit une réduction de 8,6 %, et une enveloppe de 7,5 milliards d'euros pour le second pilier, soit une baisse de 12 %. Il convient de souligner l'importance de ces réductions budgétaires.
Par ailleurs, la Commission européenne a formulé plusieurs propositions visant à introduire un panier de nouvelles ressources propres, composé d'une fraction de 20 % des recettes du marché d'échange des quotas carbone, une contribution de 3 % sur l'assiette commune consolidée de l'impôt sur les sociétés (ACCIS), et d'une contribution calculée sur la quantité d'emballages plastiques non recyclés par les États membres.
À la suite de mes échanges avec la direction du budget, je souhaiterais formuler deux observations quant à ce panier de nouvelles ressources. D'une part, les recettes potentielles issues de ces nouvelles ressources ne sont pas réellement de nature à réduire la part des contributions nationales des États membres. Par exemple, elles pourraient ne rapporter que 3 milliards d'euros environ par an pour les quotas carbone. La mise en oeuvre d'ACCIS n'a pas fait l'objet d'un chiffrage précis, compte tenu des difficultés rencontrées pour sa mise en oeuvre depuis près de dix ans. D'autre part, ces ressources ne constitueraient pas réellement de « l'argent frais », au sens de ressource supplémentaire. Les recettes issues des quotas carbone sont aujourd'hui affectées aux budgets nationaux : il s'agirait donc uniquement d'une réaffectation au profit de l'Union européenne. De la même façon, la ressource « plastique » ne porte pas bien son nom : il s'agit en réalité de moduler les contributions nationales en fonction du taux de recyclage de chaque État membre.
Toutefois, ces propositions n'en demeurent pas moins intéressantes et constituent des pistes de réflexion afin de diversifier et augmenter les ressources propres de l'Union européenne et de contenir la progression de la part des contributions nationales.
Enfin, la Commission européenne propose deux évolutions qui pourraient avoir des conséquences significatives sur le montant de notre contribution nationale. Profitant du retrait du Royaume-Uni, elle propose la suppression totale des rabais au cours du prochain cadre financier pluriannuel, et l'abaissement à 10 % du taux de retenue appliqué au titre des frais de perception des droits de douane. Sur ce dernier point, il faut relever que lorsque les droits de douane reversés par un État membre au budget de l'Union augmentent, sa contribution nationale diminue, car il s'agit d'une ressource d'équilibre. Ainsi, cette proposition se traduirait pour la France par une diminution d'environ 230 millions d'euros par an en moyenne de sa contribution nationale.
Comme vous le savez, les propositions de la Commission européenne n'ont pas fait l'unanimité. Le Parlement européen s'est exprimé à plusieurs reprises en faveur d'un niveau de dépenses plus élevé, fixé à 1,3 % du RNB de l'Union européenne. Afin de faire progresser les négociations, la présidence finlandaise du Conseil a proposé une nouvelle « boîte de négociations » en décembre dernier, sans pour autant convaincre les États membres. Si cette nouvelle proposition satisfait certaines de nos demandes, notamment en augmentant de 10 milliards d'euros l'enveloppe allouée au second pilier de la PAC, elle est très insatisfaisante sur d'autres sujets, en particulier sur le fonds européen de la défense pour lequel une réduction de moitié est proposée. Une proposition de résolution européenne sur ce sujet sera d'ailleurs examinée aujourd'hui par la commission des affaires étrangères et de la défense.
Aujourd'hui, le temps presse. Maintenant que les incertitudes liées au Brexit tendent à se dissiper, et que la nouvelle Commission européenne a pris ses fonctions, un accord rapide est nécessaire pour éviter les retards rencontrés au début de l'actuelle programmation financière. Le nouveau président du Conseil européen, Charles Michel, tiendra le 20 février un sommet réunissant les États membres pour tenter de trouver un accord.
La présente proposition de résolution européenne s'inscrit dans ce contexte particulier. Il a semblé indispensable que le Sénat formalise sa position sur ces négociations. Depuis leur début, le Sénat a adopté plusieurs résolutions européennes sectorielles, relatives à la PAC, la politique de cohésion, le budget dédié à la recherche, ou encore la politique spatiale. Je ne reviendrai pas sur le contenu de ces résolutions qui ont fait l'objet d'un large consensus, et dont la teneur est reprise dans la présente proposition de résolution européenne.
Au-delà de l'exercice de synthèse, la présente proposition de résolution vise à prendre position sur de nouveaux sujets tels que les ressources propres, ou encore l'instrument budgétaire de convergence et de compétitivité. Son équilibre général est le fruit d'un travail de compromis, pour lequel je tiens à saluer nos collègues Jean Bizet et Simon Sutour.
Comme je l'ai déjà exprimé devant la commission des affaires européennes, ma conviction est la suivante : ce que nous n'accomplirons pas au niveau de l'Union européenne, nous devrons nécessairement le prendre en charge au niveau de chaque budget national, en particulier dans des domaines aussi stratégiques que la recherche, l'innovation, et la défense. La véritable « valeur ajoutée européenne » constitue ce que nous pourrions faire à l'échelle nationale, mais de manière moins pertinente et moins efficace qu'en unissant nos financements à l'échelle européenne. En matière de politique spatiale par exemple, sur laquelle j'ai réalisé un rapport d'information avec notre collègue André Gattolin, nous avons tous en tête la réussite du savoir-faire européen au travers des projets Galileo et Copernicus.
Pour autant, l'équation budgétaire est complexe à résoudre. Les finances publiques de l'ensemble des États membres de l'Union européenne sont soumises à de fortes contraintes. Or, le retrait du Royaume-Uni, l'un des principaux contributeurs nets au budget européen, entraîne une perte de ressources estimée à 10 milliards d'euros environ par an. S'il semble difficile, dans ce contexte, de réduire à court terme la part des contributions nationales dans le financement de l'Union, celles-ci doivent suivre une trajectoire maîtrisée. Je vous rappelle que la direction du budget estime que les propositions de la Commission européenne se traduiraient déjà par un ressaut de la contribution annuelle de la France de près de 7 milliards d'euros, soit une augmentation annuelle de près de 30 %. Les orientations du Parlement européen pourraient se traduire par un ressaut de 8,6 milliards d'euros.
Dans cette perspective, outre des amendements rédactionnels, les amendements que je vous propose ne modifient pas l'équilibre de la proposition de résolution, mais visent à la compléter sur les aspects qui sont au coeur de la compétence de notre commission, en rappelant que les dépenses de l'Union doivent s'inscrire dans une démarche de performance budgétaire et en insistant sur la nécessité de se mobiliser davantage en matière de lutte contre la fraude aux fonds européens afin d'éviter les « points de fuite » du budget européen et d'engager plus efficacement des dépenses ; en insistant davantage sur le contexte particulier dans lequel s'inscrivent ces négociations, à savoir la perte du financement du Royaume-Uni ; en faisant de la fin des mécanismes de compensation ou « rabais » une priorité avant même la recherche de nouvelles ressources, sachant que certains États membres y sont opposés, alors que ce système de correction n'a plus lieu d'être après le départ du Royaume-Uni ; en prenant acte du fait que la contribution assise sur l'assiette commune consolidée de l'impôt sur les sociétés est désormais exclue par les États membres du panier de nouvelles ressources propres ; enfin, en regrettant plus fermement le manque d'ambition de l'instrument budgétaire pour la convergence et la compétitivité.
M. Jean Bizet. - Je salue le rapport de notre collègue Jean-François Rapin, membre comme moi à la fois de la commission des affaires européennes et de la commission des finances. Je ne sais pas si Charles Michel, le 20 février prochain, réussira son pari, l'exercice du cadre financier pluriannuel devenant de plus en plus difficile, cette année plus encore avec le départ du Royaume-Uni. Le Parlement européen, vous le savez, peut le rejeter ou l'accepter, mais pas l'amender. Le plafond de 1,3 % du RNB semble inatteignable, les vingt-sept n'étant pas prêts à accepter une telle augmentation, mais celui de 1,11 % serait déjà honorable. Je regrette par ailleurs l'absence de ressources propres dignes de ce nom ; le rapport Monti n'a guère eu de répercussion.
La baisse des fonds de cohésion reste malgré tout limitée. En revanche, les crédits de la PAC doivent être comparés aux concours publics à l'agriculture des autres « États-continents », qui augmentent régulièrement. C'est une question stratégique. La proposition finlandaise d'ajouter 10 milliards d'euros sur le second pilier, qui suppose un cofinancement national, ne me satisfait pas. Il conviendrait d'augmenter plutôt le premier pilier. Le second pilier concerne l'environnemental, or les transferts entre les deux piliers sont possibles. Nos amis Polonais, par exemple, se focalisent sur le premier pilier ; l'environnemental n'entre pas dans leur réflexion profonde. Des distorsions de concurrence intraeuropéennes sont ainsi en train de naître. Le transfert de ces 10 milliards d'euros sur le premier pilier serait intéressant pour le monde agricole.
La question de la suppression des rabais est posée, ce qui est courageux politiquement puisque cinq États membres, dont l'Allemagne et les Pays-Bas, y sont opposés. Il serait pourtant irrationnel de les maintenir après le départ du Royaume-Uni.
Enfin, compte tenu de la baisse des fonds publics, je tiens à saluer la pertinence des fonds européens pour les investissements stratégiques, qui permettent de mobiliser de l'argent privé, sécurisé par le cautionnement de fonds publics. C'est une excellente approche.
Mes chers collègues, je fais pleinement confiance au rapporteur pour amender et porter cette proposition de loi européenne.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Cette PPRE apparaît dans un « timing » parfait, quasiment au lendemain du « Brexit ». Je veux souligner, à mon tour, la baisse d'un certain nombre de crédits, notamment ceux de la défense, de la politique spatiale, de la cohésion des territoires ou encore du premier pilier. Cela pose la question des ressources propres de l'Union. Je sais bien qu'elle n'est pas très populaire, mais il me semble que la TVA, un impôt commun à tous les États membres, serait un bon instrument.
Si l'on s'attaquait à la fraude massive à la TVA - problème sur lequel, avec Philippe Dallier nous nous alarmons depuis des années, mais le Gouvernement semble le découvrir - nous pourrions peut-être disposer d'un levier. La bonne application de la TVA au e-commerce représenterait notamment un gisement de ressources considérable pour les États.
M. Patrice Joly. - Dans le désordre mondial actuel, nous avons besoin d'une Europe forte. Le budget européen est victime d'un effet de ciseaux, avec simultanément la survenance du « Brexit » et l'émergence de politiques nouvelles, comme la lutte contre les désordres écologiques. Les priorités proposées nous inquiètent, notamment pour les territoires ruraux, avec la baisse des crédits consacrés à la PAC. Or les exploitations ont justement besoin d'être accompagnées dans leur conversion pour faire face aux nouveaux enjeux.
Nous avons également identifié des risques de fracture territoriale avec la baisse des crédits de la cohésion et du développement rural.
Le Pacte vert doit avoir pour vocation de prendre en compte les aspects sociaux derrière les enjeux écologiques. À cet égard, nous insistons pour que le Fonds de transition ait une véritable fonction sociale.
Il est absolument nécessaire de mettre en oeuvre des politiques contracycliques. La présidente de la Commission européenne a notamment évoqué un système d'assurance chômage européen. Qu'en est-il exactement ?
Enfin, nous avons besoin de garanties sur le Fonds social européen, notamment à la suite des fusions de plusieurs programmes évoquées pour le prochain cadre financier pluriannuel.
M. Bernard Delcros. - Je m'inquiète également des équilibres à l'intérieur de ce budget et de la baisse des crédits affectés à la PAC des 1er et 2e piliers, ou au Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader). Les enjeux sociaux de la mutation agricole sont essentiels. Le message envoyé est très mauvais. La société a besoin de sa ruralité. Ces équilibres peuvent-ils encore évoluer ?
M. Marc Laménie. - Notre pays fait partie des principaux pays contributeurs, il convient de la souligner. A-t-on une estimation du montant de la fraude à la TVA et aux fonds européens ?
Mme Nathalie Goulet. - Je reviens sur la fraude à la TVA. Il faudrait que la résolution impose aux États d'avoir des logiciels de détection précoce. La France est en retard à ce sujet.
Au-delà, il y a un problème plus général de fraude aux fonds européens, notamment dans ses relations avec des pays tiers voisins. Nous devrions consacrer un passage à l'Office européen de lutte antifraude (OLAF), qui est le plus à même de lutter efficacement contre la fraude aux subventions.
M. Yannick Botrel. - Je m'interroge sur les clés de répartition entre les 1er et 2e piliers de la PAC, notamment au regard de la position de la Pologne. J'aimerais comprendre le mécanisme. La France dispose-t-elle d'une marge de manoeuvre ?
M. Éric Bocquet. - Dispose-t-on d'éléments de bilan du cadre financier pluriannuel en cours et des précédents ? En clair, existe-t-il l'équivalent de notre loi de règlement ?
Comme mes collègues, je suis très inquiet sur la PAC. Plus globalement, ce cadre s'inscrit dans le dogme généralisé de la maîtrise des finances publiques, que nous ne partageons pas.
Enfin, s'agissant du Brexit, je pense que le plus dur est devant nous. Dans les mois qui viennent, la bagarre va être intense, car le Royaume-Uni va se défendre bec et ongles.
M. Jean-François Rapin, rapporteur. - Monsieur le rapporteur général et Mme Nathalie Goulet, notre collègue Patrice Joly a rappelé, dans un récent rapport d'information, que la fraude aux fonds européens conduisait à un préjudice annuel de 390 millions d'euros, mais la fraude est très largement sous-estimée. Pour la fraude à la TVA, l'estimation est encore plus difficile à faire.
Patrice Joly, avant d'imaginer avoir une stratégie d'aménagement du territoire sur le plan européen, il faudrait d'abord que nous en ayons une au plan national... Je suis un « enfant » de la délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (Datar), qui existait encore quand j'ai débuté ma carrière politique, et je ne cesse de regretter sa disparition.
Nathalie Goulet, pour répondre à vos préoccupations, je proposerai tout à l'heure une rectification de l'un de mes amendements, ce qui devrait vous satisfaire.
Éric Bocquet, chaque année, la Commission européenne publie des rapports financiers, ainsi que la Cour des comptes européenne. Concernant le précédent cadre financier pluriannuel (2007-2013), l'une des principales leçons est la forte progression des « restes à liquider » de l'Union. L'Union européenne peine à exiger et consommer ses crédits.
M. Jean Bizet. - Je me permets de rebondir sur deux points.
S'agissant du développement du e-commerce et de la progression de la fraude à la TVA concomitante, la Commission européenne devrait creuser le sujet, car il y a des gisements de ressources considérables.
En réponse à Bernard Delcros, les crédits du 1er pilier vont directement dans la poche des agriculteurs avec les droits de paiement uniques. Ceux du 2e pilier sont destinés à l'aménagement rural, mais c'est tout aussi important. À mon sens, il faudrait impliquer davantage la Banque européenne d'investissement (BEI) dans ce domaine, car elle permet de mobiliser des capitaux privés lorsque les fonds publics manquent. Ils peuvent ainsi constituer un effet de levier pour accompagner le développement rural. Cette approche est intelligente pour pallier la baisse des crédits à laquelle nous devrions faire face. Je vous conseille à cet égard d'aller voir ce qui se fait en région Nouvelle-Aquitaine.
EXAMEN DU TEXTE DE LA PROPOSITION DE RÉSOLUTION EUROPÉENNE
M. Jean-François Rapin, rapporteur. - L'amendement COM-5 vise à intégrer dans les visas le rapport d'information relatif au prochain cadre financier pluriannuel réalisé par notre collègue Patrice Joly.
L'amendement COM-5 est adopté.
M. Jean-François Rapin, rapporteur. - L'amendement COM-6 vise à souligner plus directement que le contexte politique, institutionnel et budgétaire du Brexit contraint les ressources de l'Union européenne.
L'amendement COM-6 est adopté.
M. Jean-François Rapin, rapporteur. - L'amendement COM-7 vise à rappeler l'importance de la lutte contre la fraude aux fonds européens. Je propose de le rectifier pour tenir compte des observations de Mme Goulet sur le rôle de l'Office européen de lutte antifraude (OLAF).
L'amendement COM-7 rectifié est adopté.
M. Jean-François Rapin, rapporteur. - L'amendement COM-8 tend à intégrer les politiques non coopératives en matière fiscale à la réflexion sur la mise en place d'une conditionnalité dans l'accès aux fonds européens.
L'amendement COM-8 est adopté.
M. Jean-François Rapin, rapporteur. - L'amendement COM-1 rectifié présenté par notre collègue Victorin Lurel a pour objet de mieux intégrer la dimension ultramarine.
M. Victorin Lurel. - Il s'agit de mieux préciser la place des régions ultrapériphériques (RUP) et des pays et territoires d'outre-mer (PTOM), ainsi que de souligner l'importance de l'octroi de mer. La délégation aux outre-mer s'est récemment déplacée à Bruxelles sur ce sujet. Les inquiétudes sont nombreuses sur la politique de cohésion.
M. Jean-François Rapin, rapporteur. - Je suis favorable à cet amendement.
L'amendement COM-1 rectifié est adopté ; les amendements COM-2 rectifié, COM-3 et COM-4 rectifié deviennent sans objet.
M. Jean-François Rapin, rapporteur. - L'amendement COM-9 modifie quelques termes employés au sujet de la PAC, et s'aligne sur une rédaction utilisée dans une résolution européenne du Sénat précédemment adoptée.
L'amendement rédactionnel COM-9 est adopté.
M. Jean-François Rapin, rapporteur. - L'amendement COM-10 souligne le manque d'optimisme et de volontarisme de l'instrument budgétaire de convergence et de compétitivité tel qu'il est présenté à ce stade des négociations.
L'amendement COM-10 est adopté.
M. Jean-François Rapin, rapporteur. - L'amendement COM-11 vise à inscrire la suppression des rabais comme une priorité pour faire face à l'augmentation du niveau de dépenses de l'Union européenne, avant même la création de nouvelles ressources propres.
L'amendement COM-11 est adopté.
M. Jean-François Rapin, rapporteur. - L'amendement COM-12 prend acte de la proposition finlandaise de ne pas prendre en compte l'assiette commune consolidée de l'impôt sur les sociétés (ACCIS) dans les nouvelles ressources de l'Union pour les années 2021 à 2027.
Mme Nathalie Goulet. - Pourrai-je déposer un amendement pour aborder les problèmes que soulève la politique de voisinage, notamment avec des pays comme le Liban et l'Ukraine ?
M. Jean-François Rapin, rapporteur. - Le délai limite pour déposer des amendements est malheureusement expiré.
M. Vincent Éblé, président. - Nous allons adopter la résolution maintenant. Cette suggestion vient un peu tard, mais il reste la possibilité à un groupe politique qui le souhaiterait de demander l'inscription en séance publique de cette proposition de résolution dans les délais prévus par notre réglement.
L'amendement COM-12 est adopté.
La proposition de résolution européenne est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :
Proposition de loi relative aux Français établis hors de France - Demande de saisine et désignation d'un rapporteur pour avis
La commission des finances demande à être saisie pour avis de la proposition de loi n° 179 (2019-2020) relative aux Français établis hors de France, présentée par M. Bruno Retailleau et plusieurs de ses collègues, et désigne M. Jérôme Bascher en qualité de rapporteur pour avis.
M. Vincent Éblé, président. - Je vous informe par ailleurs que la commission des lois, saisie de ce texte, a souhaité nous déléguer l'examen au fond des articles 23 à 30 de la proposition de loi.
Audition de M. Rémy Rioux, directeur général de l'Agence française de développement
M. Vincent Éblé, président. - Monsieur le directeur général, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, nous entendons ce matin M. Rémy Rioux, directeur général de l'Agence française de développement (AFD). C'est un plaisir de vous entendre à nouveau, monsieur Rioux, presque un an après votre dernière audition devant notre commission.
Alors que vous occupiez les fonctions de directeur général de l'AFD depuis mai 2016, vous avez été renouvelé pour un second mandat à la tête de l'Agence en mai dernier, sur proposition du président de la République, Emmanuel Macron, et du Premier ministre, Édouard Philippe.
Je vous rappelle, mes chers collègues, que l'Agence française de développement est placée sous une triple tutelle : celle du ministère de l'Europe et des affaires étrangères (MEAE), mais également celle du ministère de l'économie et des finances, en tant qu'institution financière spécialisée, et celle du ministère de l'intérieur au titre de ses activités en outre-mer.
Conformément à l'objectif du Président de la République de porter notre aide publique au développement à 0,55 % du revenu national brut, les engagements de l'agence ont augmenté de plus de 60 % depuis 2015, pour atteindre, fin 2019, le montant de 13,9 milliards d'euros. Vous nous indiquerez l'appréciation que vous portez sur cette montée en puissance de l'AFD, et comment votre institution s'est adaptée aux objectifs qui lui sont désormais assignés.
Par ailleurs, il ne vous a pas échappé que de nombreuses interrogations sur les actions menées par l'AFD ont été soulevées par notre commission lors de l'examen du projet de loi de finances de 2020. Vos éclairages sur le pilotage et le budget de l'agence seront les bienvenus, alors même qu'est annoncé pour le mois de mars prochain en conseil des ministres un projet de loi de programmation relatif au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales.
Le rapporteur général, nos deux rapporteurs spéciaux de la mission « Aide au développement », Yvon Collin et Jean-Claude Requier, voudront certainement vous interroger, ainsi que plusieurs autres de nos collègues. Je rappelle par ailleurs que notre collègue Jean-Marc Gabouty représente le Sénat au conseil d'administration de l'Agence française de développement, aux côtés de Jean-Marie Bockel et Gilbert Bouchet.
Monsieur le directeur général, je vous cède la parole pour un bref propos introductif.
M. Rémy Rioux, directeur général de l'Agence française de développement. - Si la loi sur le développement que vous avez mentionnée est votée, nous formerons un groupe dont la maison mère aura deux filiales, l'une privée, Proparco, l'autre publique, Expertise France. Nos 3 000 collaborateurs sont présents dans 115 pays. Notre logique d'intervention est calquée sur celle de la Caisse des dépôts et consignations, cette « grande soeur » avec qui nous avons passé une alliance. Notre modèle économique est robuste : nous gérons 3 milliards d'euros d'argent public, dont 2 milliards d'euros pris sur le budget de l'État français et 1 milliard d'euros en provenance de la Commission européenne. Le complément tiré des ressources du marché porte notre capacité financière annuelle à 14 milliards d'euros. Cette année, nous avons enregistré 8 milliards d'euros de décaissement. Notre modèle économique est soutenable, puisque nous dégageons chaque année de 150 à 200 millions d'euros de résultat net et que nous versons un dividende à l'État. Quelque 20 % de nos salariés sont de droit privé et la maison ne reçoit aucune subvention de fonctionnement.
Depuis la Conférence sur le climat de 2015, notre politique a gagné un mandat international beaucoup plus fort et notre maison a grandi. Elle a légèrement dépassé sa prévision de l'année dernière, à 14,1 milliards d'euros plutôt que 13,9. Nous avons désormais atteint une taille critique, qu'il nous reste à consolider. L'Afrique est au coeur de notre activité géographique puisqu'elle en représente 50 % ; l'Orient occupe également une place importante, le long des routes de la soie ; nous cherchons à organiser une activité pertinente sur le continent américain, et nous oeuvrons aussi dans le département des trois océans qui mêle nos territoires ultramarins et leurs voisins. Nous sommes en train de redynamiser le mandat de l'agence outre-mer.
Avec M. Jean-Yves Le Drian, nous suivons de manière très précise le pilotage du milliard d'euros d'autorisations d'engagement supplémentaires que vous avez voté dans la loi de finances pour 2019, portant ainsi nos ressources à 1,5 milliard d'euros. La priorité est donnée à l'Afrique, pour des activités qui concernent le climat, la gouvernance, ou encore le genre. Nous veillons à travailler avec tous les acteurs, et pas seulement les gouvernements, pour trouver le chemin financier le plus efficace jusqu'aux populations.
L'AFD ne représente qu'un peu moins de 50 % de l'aide publique au développement française qui inclut beaucoup d'autres éléments, comme les contributions multilatérales, l'aide aux réfugiés, l'appui à l'enseignement à l'étranger, ou encore la restructuration de la dette. L'un des prismes qui définit notre action est celui des dons que nous faisons, grâce aux subventions budgétaires que vous votez chaque année. Ces dons vont d'abord au Mali, Burkina Faso, Tchad, ou encore Niger, compte tenu de la crise sahélienne. Notre effort financier doublé de la bonification des prêts concessionnels porte sur le Maroc, le Sénégal, la Côte d'Ivoire, l'Éthiopie et la Palestine. Enfin, 14 milliards d'euros d'engagements financiers vont vers des pays émergents, dont le Brésil, l'Indonésie, la Chine ou le Mexique.
Dans les pays du Sahel, nous avons divisé par deux les temps d'instruction des projets compte tenu de l'urgence à agir. Nous travaillons selon le mode dit « 3D » - diplomatie, défense, développement. Nous avons engagé 700 millions d'euros l'année dernière dans cette zone.
En 2020, le débat sur la loi d'orientation et de programmation pour le développement devrait permettre de redéfinir le dispositif de pilotage politique et opérationnel de l'AFD. Un nouveau contrat d'objectifs et de moyens est en cours de discussion. La commission de la défense et des affaires étrangères du Sénat en sera saisie, puis l'on définira le projet d'entreprise de notre agence, en revisitant tous les piliers, systèmes d'information, statut du personnel, efficacité des interventions.
L'évaluation est une priorité. La création d'une commission indépendante dédiée est à l'étude, qui pourrait observer de façon parfaitement transparente et objective les versements opérés. Notre palier d'engagements devrait rester à peu près le même à 14,1 milliards d'euros, l'an prochain, mais nous souhaitons passer de 6,3 à 8,6 milliards d'euros de décaissement de dons pour progresser sur la mise en oeuvre des projets.
J'aspire à ce que notre maison ne soit pas pilotée uniquement par son volume financier, mais aussi par l'impact de ses actions. Nous devons pouvoir vous rendre des comptes sur les changements réels que nous aurons permis, qu'il s'agisse du nombre de jeunes filles scolarisées ou de l'accès à l'eau potable et à l'électricité. Je souhaite également que nous puissions être jugés sur notre capacité à mobiliser et à orienter nos grands partenaires internationaux, la Banque mondiale, le Fonds vert pour le climat, ou bien encore l'Union européenne, mais aussi les collectivités territoriales françaises et les organisations de la société civile.
Nous essaierons de vous rendre des comptes très précis sur les montants mobilisés. Si l'on ajoute la ressource de marché au 1,5 milliard d'euros de dons voté l'an dernier, le financement atteint 11,5 milliards d'euros. En mobilisant nos partenaires, ce montant pourrait tripler, pour atteindre 30 milliards d'euros d'actions à l'étranger au service, bien sûr, des priorités politiques et de l'influence de notre pays. Voilà pourquoi il est intéressant de mesurer notre performance, à la fois dans son impact et dans la mobilisation des acteurs.
M. Vincent Éblé, président. - Un article de l'avant-projet de loi de programmation relatif au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales prévoit la création d'une commission indépendante d'évaluation placée auprès de la Cour des comptes. S'agit-il d'affaiblir la mission constitutionnelle de contrôle et d'évaluation dévolue au Parlement pour une politique publique particulière ? La Cour des comptes est-elle vraiment capable d'apporter des éléments de garantie pour une expertise internationale ?
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Dans la loi de finances, nous nous étions interrogés sur le modèle des prêts, notamment au Brésil ou à la Chine. Pour ces pays, dont on ne peut plus dire qu'ils sont émergents, la logique est ni de dons, ni de prêts bonifiés. Les conditions de vos prêts sont-elles un peu plus favorables que sur les marchés, en termes de durée par exemple ? Pour quelles raisons des pays qui n'ont pas de problèmes de liquidités sont-ils amenés à emprunter à l'AFD ? Par ailleurs, quel est votre mode de rémunération ? Vous rémunérez-vous sur la marge ou recevez-vous des commissions pour les frais de dossier ou l'expertise technique ? Enfin, existe-t-il des contentieux sur ces prêts ? Sont-ils tous remboursés ou certains se transforment-ils comme on l'a vu par le passé ?
En ce qui concerne les implantations immobilières, travaillez-vous en synergie avec les implantations de la France, notamment son réseau diplomatique ?
Quant à votre action au Sahel, on ne peut que l'approuver, compte tenu de la crise migratoire que nous connaissons et de l'extrême pauvreté de ces pays.
M. Rémy Rioux. - La moitié des projets achevés cette année seront évalués et tous les résultats de ces évaluations seront publiés sur le site internet de l'agence, en toute transparence. Bien évidemment, nous sommes favorables à un mode d'évaluation externe qui contribuera à nourrir le débat public et à donner de la crédibilité à nos interventions, mais aussi à les modifier en fonction des enseignements tirés.
En tant que directeur général d'un établissement public, je ne me permettrai pas de commenter les dispositions de la loi à venir, d'autant que je suis aussi conseiller maître à la Cour des comptes. Cependant, il me semble que ce sera non pas la Cour des comptes qui conduira l'évaluation, mais une entité hébergée par cette institution avec des moyens et des compétences propres, y compris celle d'analyser des projets à l'étranger. Il revient évidemment au Parlement et au Gouvernement de se prononcer.
L'AFD procède selon deux logiques d'intervention assez différentes. Dans les pays les plus pauvres, nous intervenons sous forme de dons ou produits avec des taux très bonifiés. Notre logique, non lucrative, est le développement et la solidarité. Nos interventions dans les pays émergents, et en particulier dans les plus grands émergents, sont très différentes. L'an dernier, nous avons beaucoup travaillé avec le Brésil, non pas avec le gouvernement fédéral, mais exclusivement avec les banques publiques. La logique est moins celle de la lutte contre la pauvreté ou de la gestion de crise que celle de la préservation du bien commun et du dialogue sur des sujets comme le climat, par exemple.
Quant aux Chinois, ils achètent des obligations émises par l'AFD qui y gagne au passage, puisque nous rémunérons ces obligations à des taux faibles et que nous en chargeons nos prêts avec une marge de risque et des commissions d'engagement. Les Chinois ne négocient pas extrêmement durement les conditions de rémunération. Pourquoi ? Parce que les Chinois souhaitent développer un lien et un dialogue avec la France.
Par exemple, les Chinois, qui ont étudié toutes les législations du monde sur la protection de la nature et de la biodiversité, considèrent que la législation française est la meilleure en la matière. Nous l'avons donc adaptée pour la Chine. Quand un projet est réussi en Chine, cela en entraîne cinquante autres dans tout le pays l'année suivante.
J'ai fait la même expérience au mois de juin dans le domaine du charbon. Je me suis rendu dans la commune chinoise où se trouve la plus grande mine d'Asie. Les Chinois se sont tournés vers nous parce que nous avons mis en oeuvre un pacte charbonnier et fermé nos mines en 1994, parce que nous avons une expérience unique au monde dans ce domaine. Sachant qu'il leur faut engager la lutte contre le changement climatique, ils ont fermé mille mines. Ils se sont intéressés à Loos-en-Gohelle, commune où se trouvent les deux plus hauts terrils d'Europe, et dont le maire, Jean-François Caron, désormais député européen, a pris un virage « développement durable ». Le maire de cette commune chinoise cherchait à établir un lien avec une commune française, par le biais de l'AFD, pour savoir comment fermer une mine. Cet échange était très enrichissant.
Par ailleurs, notre taux de « non performing loan » est assez bas, il est de 2 % ou 3 %.
Lorsque nous octroyons des prêts aux gouvernements, on les suit comme n'importe quel prêt, sachant que l'on peut s'appuyer sur le mécanisme du Club de Paris si une restructuration de la dette est nécessaire. En revanche, quand nous consentons des prêts à des collectivités locales, à des entreprises, le sinistre figure dans les comptes de l'AFD au premier euro. Nous appliquons évidemment la réglementation prudentielle d'une banque, les règles de Bâle III, et nous sommes régulés par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).
Dans le domaine immobilier, nous voyons au cas par cas, en fonction des besoins opérationnels. Si nous pouvons nous installer dans l'ambassade, c'est très bien. C'est de toute façon désormais souvent une nécessité, pour des raisons de sécurité.
- Présidence de M. Philippe Dominati, vice-président -
M. Yvon Collin, rapporteur spécial. - Le ministre de l'Europe et des affaires étrangères a annoncé à l'automne dernier avoir créé un comité de pilotage avec l'AFD afin de faire régulièrement le point sur l'activité de votre agence. Quelles ont été ses premières conclusions ? À quelle fréquence ce comité se réunit-il ? Les modalités de coordination avec le Quai d'Orsay sont-elles appelées à évoluer au cours de l'année 2020 ?
Le budget de 2020 prévoit une réduction des ressources permettant à l'AFD d'octroyer des dons. Pouvez-vous nous présenter un panorama rapide des dons en 2019 ? Quelle appréciation portez-vous sur cet arbitrage ?
Enfin, pourquoi les aides de la France aux pays étrangers sont-elles déliées et n'entraînent-elles pas automatiquement en contrepartie l'intervention d'une entreprise française ?
M. Jean-Claude Requier, rapporteur spécial. - En novembre dernier, nos collègues députés Laurent Saint-Martin et Jean-Louis Warsmann ont remis à la ministre de la justice, Nicole Belloubet, un rapport sur le dispositif d'identification, de confiscation et d'affectation des avoirs criminels. Ce sujet a fait également l'objet d'une proposition de loi adoptée par le Sénat à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Sueur. Ce rapport propose notamment que le Quai d'Orsay puisse conclure un accord de restitution avec le pays dont les fonds ont été détournés, puis que l'AFD se charge de réallouer ces fonds à des actions du développement. Qu'en pensez-vous, sachant que le ministère de l'Europe et des affaires étrangères pourrait piloter directement la restitution de biens mal acquis ? À combien pourrait s'élever le flux financier que l'AFD aurait à gérer ?
Pourriez-vous nous présenter l'évolution des engagements de Proparco, une filière de l'AFD investissant dans les PME et institutions financières à travers le monde ? Dans quelle mesure l'action de Proparco permet-elle de soutenir le développement des PME françaises à l'étranger ?
M. Rémy Rioux. - Le comité de pilotage se réunit tous les deux mois, en présence du cabinet du ministre et de la direction générale de la mondialisation. Je m'y rends avec Jean-Pierre Marcelli, directeur exécutif des opérations de l'AFD. Cela nous permet de nous assurer périodiquement des priorités politiques, de programmer les crédits, d'évoquer les questions d'évaluation et de décaissement. Un comité de ce genre a également été instauré avec la ministre des outre-mer sur les sujets ultramarins. Ce sont des instruments très précieux de pilotage de l'agence.
Le montant des autorisations d'engagement voté par le Parlement pour les dons de l'AFD a été réduit dans la loi de finances de 2020. Nous nous ajustons évidemment. En revanche, le montant des crédits de paiement a lui fortement augmenté : il est passé de 327 millions d'euros à 465 millions d'euros dans le programme 209. Nous avons donc les moyens de mettre en oeuvre les montants engagés. Notre niveau d'engagement se situe toujours autour de 14 ou 15 milliards d'euros, ce qui est un montant élevé.
Nous allons évidemment chercher de façon très dynamique les ressources européennes. Nous serions critiquables si nous substituions de la ressource budgétaire nationale à de la ressource budgétaire européenne. Cela ne s'est absolument pas passé depuis que je suis directeur général. Au contraire, on se sert de la ressource budgétaire que vous votez pour la démultiplier en mobilisant l'argent européen ou international. Nos marges de manoeuvre sont importantes, nous sommes la première agence européenne à mobiliser les fonds européens.
Le déliement fait l'objet d'un débat récurrent. La décision a été prise par le gouvernement français au début des années 2000 de délier les financements internationaux de l'AFD. Cette décision nous a permis de nouer des partenariats avec nos pairs et de nombreux acteurs. Les entreprises françaises ont compris que la capacité démultiplicatrice de l'AFD leur permet d'avoir accès à des marchés de taille beaucoup plus importante. Leur pourcentage de chances de remporter un marché est moindre, mais le gâteau est beaucoup plus grand. Au début des années 2000, les financements de l'AFD s'élevaient à 1 milliard d'euros, contre 14 milliards d'euros aujourd'hui. Notre capacité à mobiliser d'autres financeurs est vraiment démultipliée. Les entreprises françaises ont compris cette dynamique. Le groupe Vinci regagne des marchés, y compris face à des entreprises chinoises, grâce à des financements de l'AFD, de la Banque mondiale ou d'autres institutions. Le contexte concurrentiel est aujourd'hui différent de celui d'il y a quinze ans.
Par ailleurs, notre responsabilité est d'embarquer les entreprises françaises en Afrique. Je me réjouis qu'elles gagnent les marchés de l'AFD. Je souhaite que des acteurs français s'engagent, investissent, fassent du développement durable dans l'ensemble des pays du Sud.
L'Afrique représente 50 % de l'activité de l'agence. Nous cherchons à conserver la moitié de notre activité en Afrique, même si ce n'est pas toujours facile, mais nous y parvenons pour l'instant. Par ailleurs, on essaie de changer la perception que l'on a de l'Afrique en France. À cet égard, nous venons de publier un livre sur l'économie africaine. Outre un chapitre conjoncturel, il contient des chapitres thématiques, sur les villes, les migrations, sur la base de données consolidées. La grande injustice qu'on fait à l'Afrique, qui déforme la vision que nous en avons, c'est qu'on la coupe en deux : d'un côté l'Afrique du Nord, de l'autre l'Afrique subsaharienne. On ne fait jamais l'addition des deux. Quand les gens parlent de l'Afrique, ils parlent en fait de l'Afrique subsaharienne. Personne ne sait ainsi que la population et la richesse de l'Afrique sont équivalentes à celle de l'Inde aujourd'hui. Tout le monde pense que l'Inde est un marché très important, mais que l'Afrique est un marché beaucoup plus difficile. Il faut donc changer les perceptions. Personne ne sait non plus que la zone en Afrique où le taux de croissance est le plus élevé est le Sahel - il est de 5,5 % en ce moment. Peut-être y a-t-il de l'insécurité dans le Sahel parce qu'il y a de la croissance.
Sur les biens mal acquis, notre seul message est le suivant : nous sommes votre agence, si le Parlement vote un dispositif en la matière, nous le mettrons en oeuvre. Nous avons l'habitude de gérer la restitution de fonds à des pays - je pense aux contrats de désendettement et de développement -, avec une gouvernance permettant de les affecter à des projets de développement, dont on vérifie les effets et la qualité. J'ai lu que les biens mal acquis représentaient 150 millions d'euros, lesquels pourraient être restitués et orientés vers des projets de développement. On peut aussi imaginer que d'autres institutions de développement, comme la Banque mondiale ou la Banque africaine de développement puissent être chargées de cette restitution pour les autorités françaises, si les États sont d'accord.
Proparco est la filiale de l'AFD qui finance les entreprises du Sud. Elle est très active, avec un résultat de 2,5 milliards d'euros. Son directeur général Grégory Clemente se tient à votre disposition si vous souhaitez qu'elle vous soit présentée.
L'AFD n'accorde plus de financements aux entreprises, Proparco est donc le guichet pour les entreprises du Sud qui se tournent vers la France. D'un point de vue stratégique, l'objectif est de rapprocher Proparco de l'AFD, de mesurer beaucoup plus précisément son impact, de lui confier aussi des ressources budgétaires afin de lui permettre d'intervenir auprès d'entreprises plus fragiles - des PME, des start-up. Une initiative Choose Africa - le pendant de Choose France - a été mise en oeuvre, avec un plan de prêts et d'investissements à hauteur de 2,5 milliards d'euros sur quatre ans. On articule l'action de BPI France, qui finance les entreprises françaises, et celle de l'AFD et de Proparco, qui financent les entreprises africaines. Tout l'art entre nos deux maisons est de se passer les clients et de créer le maximum de liens positifs pour notre tissu économique et celui des pays concernés.
M. Philippe Dallier. - Ma question porte sur les subventions que vous accordez parfois pour l'organisation de manifestations en France. En juillet 2018, vous avez accordé 1,15 million d'euros de subventions pour l'organisation, à Grenoble, d'une université d'été solidaire et rebelle des mouvements sociaux et citoyens. Sur la base de quels éléments le conseil d'administration de l'AFD a-t-il accordé cette subvention ?
Par ailleurs, au cours de cette université d'été, BDS - Boycott, désinvestissement, sanctions -, le mouvement ayant pour objectif d'inciter au boycott d'Israël et dont les activités sont illégales en France, a organisé un atelier qui visait « à présenter les campagnes en cours contre les banques françaises ayant des liens avec des banques et entreprises israéliennes ». N'êtes-vous pas gêné que de l'argent public soit utilisé pour l'organisation de ce genre de manifestation ?
M. Antoine Lefèvre. - Sur la question des biens mal acquis, j'ai été rapporteur de la proposition de loi déposée par Jean-Pierre Sueur. Quelles modalités de restitution aux États concernés des sommes confisquées envisagez-vous ? Par ailleurs, y a-t-il une articulation entre l'aide française au développement et celle de l'Union européenne, avec une instance spécifique ?
M. Éric Bocquet. - Pourriez-vous nous communiquer la liste des prêteurs auxquels vous empruntez pour assurer votre financement ? Comment votre soutien à des projets en Palestine, qui est très intéressant, est-il apprécié par l'État voisin, Israël ?
M. Rémy Rioux. - Le guichet de financement de la société civile confié au groupe AFD en 2009 atteint aujourd'hui environ 100 millions d'euros chaque année et mobilise les ONG françaises. Parmi les missions du comité ONG qui en assure la gouvernance - les ministères y sont représentés - figure l'éducation au développement durable et aux enjeux climatiques. Le comité subventionne des actions de sensibilisation. Les ONG concernées financent ensuite des festivals ou des actions. Des réunions publiques peuvent se tenir dans ce cadre. L'une, à Grenoble, portait en effet sur un sujet contraire à la loi. Nous avons modifié nos procédures depuis lors, en rappelant la loi dans les conventions. Mais il me semble important de pouvoir débattre des grands sujets internationaux.
M. Philippe Dallier. - Mais, selon un article du journal L'Opinion, la subvention concernait spécifiquement l'organisation du festival en question.
M. Rémy Rioux. - Non. Elle a été accordée à un collectif d'ONG françaises pour ses activités annuelles. Nous n'avions pas reçu de demande spécifique pour le financement de cet événement précis. Je vous transmettrai les éléments dont nous disposions alors.
Nous sommes au début de la réflexion sur les biens mal acquis. Nous avons échangé avec la mission parlementaire à l'Assemblée nationale, ainsi qu'avec Transparency International. Pour intervenir, nous avons besoin d'un accord intergouvernemental, ce qui peut soulever des difficultés dans certains pays, avec un mandat officiel et des éléments d'immunité. La gouvernance doit permettre d'identifier les projets et de vérifier qu'ils bénéficient bien aux populations locales. Cela impliquera de passer par des organisations de la société civile présentes dans le pays en question. Il faudra un dispositif renforcé en matière de transparence et une rémunération adaptée. Nous sommes à votre disposition pour y travailler. Nous avons l'expérience des contrats de désendettement et de développement. Nous sommes intervenus en Côte d'Ivoire et au Cameroun pour des sommes beaucoup plus importantes.
Depuis quelques années, nous avons construit une relation de confiance avec la Commission européenne, qui nous délègue de plus en plus de fonds. Nous indiquons à nos interlocuteurs que nous avons tous les outils pour répondre à leurs priorités politiques. Jusqu'à présent, le dialogue s'effectue projet par projet ; il est donc un peu parcellaire. Je milite pour aller un cran plus loin, avec une délégation non plus de 10 millions d'euros, mais de 100 millions d'euros. Pour vous, ce serait politiquement plus présentable. Il faudrait évidemment des exigences de résultats pour s'assurer que l'argent du contribuable européen est bien employé. Peut-être un comité plus stratégique serait-il utile.
Je vous transmettrai la liste de nos prêteurs. Il y a beaucoup d'investisseurs institutionnels. Nous sommes la première entité publique française à avoir émis un green bond en 2014. Nous le faisons régulièrement depuis. Ce marché est même plus bas que celui des obligations normales. Il y a aussi des emprunteurs étrangers, comme la Chine.
Nous vous communiquerons la fiche de nos actions en Palestine, qui sont menées dans le cadre des relations que la France entretient avec les Territoires palestiniens et Israël.
Mme Sylvie Vermeillet. - Pourquoi n'évaluer que 50 % des projets achevés en 2020 ? Comment la sélection s'opérera-t-elle ? Par ailleurs, quels sont à vos yeux les projets les plus pertinents et les plus performants ? Et ceux qu'il ne vous paraît pas utile de reconduire ?
M. Gérard Longuet. - Avez-vous un indicateur de la part d'entreprises françaises bénéficiant des financements des projets que vous accompagnez ?
À propos de l'Afrique francophone, l'abandon du franc CFA est-il cosmétique ou structurel ? Les déplacements de population, en particulier l'agrandissement des grandes métropoles, sont une tragédie pour les pays concernés. Quel est votre point de vue sur la nécessité d'accélérer les réseaux d'infrastructures portuaires, ferroviaires et routiers pour permettre l'exportation de matières premières et l'importation des produits nécessaires à la vie quotidienne ? Avez-vous une politique de suivi des salariés formés en France par les entreprises travaillant en Afrique francophone sur les projets que vous contribuez à financer ?
M. Michel Canévet. - Pouvez-vous certifier que les interventions dans des pays déjà relativement développés, comme la Chine ou la Turquie, ne servent pas juste à atteindre l'objectif que la France affiche en matière d'aide au développement, soit 0,55 % du PIB ?
La Réunion figure parmi les territoires dans lesquels vous avez des engagements financiers. Est-il encore légitime que le développement de l'outre-mer soit encore pour partie financé par l'AFD ? Ne devrait-il pas relever d'autres politiques publiques ?
Comment les interventions à l'extérieur se passent-elles ? Vous appuyez-vous sur des ONG qui mobilisent les populations ? Ou bien vous reposez-vous exclusivement sur des interventions étatiques ? Dans ce cas, comment être certain que 100 % des concours financiers sont effectivement affectés au développement ?
Par ailleurs, pouvez-vous nous en dire un peu plus sur vos objectifs en matière de révision des statuts des personnels à la suite des remarques de la Cour des comptes ?
M. Victorin Lurel. - Outre la Réunion, d'autres territoires ultra-marins pourraient également, me semble-t-il, bénéficier de vos interventions. On peut effectivement s'interroger sur la pertinence de l'action de l'AFD dans nos outre-mer aujourd'hui. Quelles sont vos relations avec la BPI dans les outre-mer ?
Une réforme du franc CFA, qui s'appellera désormais « l'éco », a été annoncée par Alassane Ouattara et Emmanuel Macron. La parité fixe restera, mais la centralisation des réserves de change des huit pays de l'Afrique de l'Ouest ne sera plus une obligation. Quel est votre rôle au sein de l'Union économique et monétaire ouest-africaine, qui n'est pas véritablement une zone monétaire ? Quels sont vos liens avec les grandes entreprises françaises, comme EDF, Total, Bolloré et Bouygues, Castel ? Quelle est leur part dans vos emprunts ? L'existence de la parité fixe fait-elle les affaires de l'AFD et de la France ?
M. Rémy Rioux. - Il y a différentes strates d'évaluation. D'abord, tous les projets de l'AFD font l'objet d'un rapport d'achèvement, une fois clôturés. Ensuite, des évaluations indépendantes sont menées par des acteurs extérieurs ou par nos pairs : ce sont les 50 % auxquels je faisais référence ; nous sommes passés de 29 % en 2016 à 50 % aujourd'hui. Enfin, j'ai signé hier une convention avec le dirigeant de l'Institut de recherche pour le développement (IRD) pour des évaluations scientifiques d'impact ; les résultats font l'objet de publications scientifiques, sachant que tous les projets ne nécessitent pas forcément une telle évaluation, avec des sommes importantes engagées.
Sur la façon dont nous effectuons nos choix, nous sommes en train de construire une colonne vertébrale de redevabilité, depuis l'idée initiale du projet jusqu'à son évaluation, le but étant de pouvoir corriger les projets si les objectifs n'ont pas été atteints.
S'agissant des maisons de développement, nous avons plutôt une approche géographique, fondée sur la demande. Nous cherchons à trouver le meilleur déclencheur de développement dans un territoire donné.
Monsieur Longuet, nous tenons les chiffres à votre disposition. Lorsque j'exerçais les fonctions de secrétaire général du Quai d'Orsay chargé de la diplomatie économique auprès de Laurent Fabius, l'agence avait été nettement orientée vers cet objectif. Nos appels d'offres sont remportés pour moitié environ par des entreprises françaises, et nous travaillons presque exclusivement avec celles-ci sur les questions d'expertise. La performance me semble plutôt satisfaisante.
Du 4 au 6 juin 2020 se tiendra à Bordeaux le sommet entre l'Afrique et la France, sur le thème des villes africaines. L'Afrique est le seul continent dans l'histoire de l'humanité à connaître à la fois une croissance urbaine et rurale. Cette dynamique est le plus souvent source d'inquiétudes, mais n'oublions pas que le revenu par habitant augmente sans discontinuer en Afrique depuis 1995, exception faite des territoires en crise. La démographie africaine génère des mécanismes de croissance endogène, avec aussi des spécificités, en particulier le phénomène des villes pauvres, contraire à l'évolution historique du monde occidental. Nous devons donc inventer de nouvelles solutions pour ces villes, notamment en investissant massivement dans le capital humain. Nous donnons ainsi la priorité à l'éducation et à la formation professionnelle et nous voulons développer, conformément au souhait du président de la République, une offre de diplômes français en Afrique.
Monsieur Lurel, le franc CFA mériterait à lui seul un long débat. Les traits principaux du régime de change, parité fixe et garantie de convertibilité, demeurent après la réforme, ce qui me semble de nature à rassurer les investisseurs. Un espace politique et technique s'est néanmoins ouvert avec le retrait des représentants français du mécanisme de gouvernance. L'AFD n'a toutefois aucune responsabilité dans le suivi des mécanismes de la zone franc, assuré par la direction du Trésor, avec l'appui de la Banque de France. En revanche, nous souhaitons que nos programmes puissent soutenir cette réforme afin de créer plus d'emplois et de croissance en Afrique de l'Ouest.
Monsieur Canévet, nos activités en Chine et au Brésil sont prises en compte dans le 0,55 % du revenu national brut consacré à l'APD, selon les critères de l'OCDE. C'est le niveau de concessionnalité du prêt qui détermine si le prêt est qualifié, ou non, d'aide publique au développement.
Monsieur Lurel, la liste que vous avez mentionnée ne comporte que les dix premiers bénéficiaires, dont la Réunion, mais nous sommes bien évidemment présents dans tous les territoires ultramarins. Nous avons dénoué nos liens avec BpiFrance, qui peut désormais se déployer au service du financement des petites et moyennes entreprises (PME) et des très petites entreprises (TPE) ultramarines, sans préjudice des actions que peut mener par ailleurs l'AFD. Nous resterons également le grand financeur des collectivités. Nous voulons faire de nos territoires ultramarins des vitrines du développement durable, dans une perspective d'intégration régionale. L'AFD peut également apporter dans ces territoires son expertise en matière de développement pour que certains projets soient conduits rapidement et efficacement.
Mme Christine Lavarde. - Quelle part du budget de l'AFD est-elle fléchée vers l'outre-mer ? Par ailleurs, les projets que vous soutenez sur place peuvent-ils également bénéficier du concours des fonds européens, alors que les territoires ultramarins ne figurent plus parmi les plus pauvres de l'Union européenne ?
M. Thierry Carcenac. - On connaît le rôle de la Chine en matière de développement et son projet de « nouvelles routes de la soie ». Pouvez-vous nous en dire un peu plus à ce sujet ?
M. Jérôme Bascher. - Je m'interroge sur le pilotage de l'agence. Avoir trois tutelles, cela revient à n'en avoir aucune... Grâce notamment à l'intervention musclée du Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2020, le ministre des affaires étrangères suit plus attentivement l'action de l'AFD. Je souhaiterais avoir des précisions sur les contrôles opérés par le ministère des finances sur l'agence.
On a l'impression que, pour l'AFD, big is beautiful ! Je suis surpris que vous ayez toujours autant d'implantations. Cela ne permet-il pas de justifier le maintien de certains postes, alors qu'il serait préférable de définir de vraies priorités pour le développement ? Quand on fait des efforts partout, on n'en fait nulle part !
Il faut certes saluer l'efficacité de l'AFD sur le terrain, notamment pour ce qui concerne le financement des petits projets locaux, mais je constate aussi une relative absence de pilotage, l'agence semblant se soucier principalement de sa propre croissance.
M. Claude Raynal. - Dans votre présentation, il est indiqué que, sur les 14 milliards d'euros de budget, 9 millions seulement sont destinés aux collectivités locales... Quel sens donner à ce chiffre ?
M. Jean-Marc Gabouty. - Le Gouvernement a confié à l'AFD la mission de subventionner certaines initiatives de la société civile, en particulier des ONG, sur le territoire français. Est-ce vraiment la mission naturelle de l'AFD ? N'est-ce pas une manière pour l'État de se défausser sur l'AFD de financements parfois controversés ?
Je m'interroge également sur le rôle de l'agence à l'égard des collectivités locales africaines naissantes. Nous avons légué à l'Afrique notre goût de la centralisation. Ces collectivités sont souvent récentes, elles manquent cruellement de moyens, mais elles commencent à s'installer dans le paysage. Comment l'AFD les accompagne-t-elle ? Il me semble que l'agence pourrait utilement jouer un rôle d'ensemblier et d'ingénierie pour certains projets.
M. Rémy Rioux. - Plusieurs d'entre vous ont parlé de sens et de philosophie du développement. En 2015, outre la signature de l'accord de Paris sur le climat, les Nations unies se sont entendues pour la première fois sur des objectifs de développement durable que tous les pays du monde devront atteindre d'ici à 2030. Les politiques de développement s'en trouvent nécessairement transformées. Elles ne peuvent plus simplement se traduire par des transferts des pays du Nord vers les pays Sud, visant à ce que ces derniers deviennent comme nous. Compte tenu de l'urgence environnementale, nous sommes tous entrés en transition pour construire un monde où l'indice de développement humain resterait élevé, mais dans lequel on ne dégraderait plus la planète.
La politique de développement, ce n'est plus simplement de faire en sorte que les gens deviennent comme nous ; c'est vraiment échanger des expériences, des solutions de développement durable, de transition, y compris avec des pays très pauvres.
À chacun de mes déplacements, je trouve quelque chose que l'on n'a pas chez nous. Par exemple, l'Afrique est en avance sur nous pour les énergies renouvelables. Je vous encourage à m'accompagner sur le terrain pour voir cela.
Aussi, notre mission, et c'est le sens de notre rapprochement avec la Caisse des dépôts, est de rapporter dans notre propre pays ce que nous apprenons, ce que nous finançons, ce que nous accompagnons dans le reste du monde, dans les pays pauvres comme dans les pays émergents. Cela suppose, à un moment, de parler aux Français de ce que nous faisons. Vous verrez, dans cinq ans, nous rirons de cette discussion tant notre grammaire commune aura évolué.
Nous nous efforçons également de trouver des synergies entre l'aide au développement et les financements européens. Par exemple, aujourd'hui, le coronavirus est suivi dans l'océan Indien par un centre que finance l'AFD à la Réunion.
Monsieur Carcenac, vous avez évoqué les nouvelles routes de la soie. Là aussi, on pourrait en parler pendant de très longues heures. Sachez qu'un haut fonctionnaire de l'AFD a pour périmètre géographique exclusif les routes de la soie, avec autorité hiérarchique sur les directions régionales et les directions pays de l'AFD en Asie centrale. Je vous invite à l'auditionner, car il sera beaucoup plus complet que moi.
Au-delà, nous devons aller chercher la Chine. Actuellement, nous travaillons sur un projet au Sénégal avec une banque chinoise, projet qui devra respecter nos normes sociales et environnementales. Pourquoi ne pas le faire à plus grande échelle, tout au long des nouvelles routes de la soie, car le changement climatique se joue partout ? Doit-on continuer à financer des centrales à charbon ? Sinon, par quoi les remplacer pour apporter de l'énergie à des pays en développement qui nous reprochent justement d'être à l'origine du réchauffement climatique ?
Monsieur Bascher, je suis un ancien fonctionnaire du Trésor, j'ai été secrétaire général du Quai d'Orsay, donc je connais très bien les tutelles et je les respecte. Je suis très attaché au rôle du ministère des finances dans la politique de développement. Il y a un fort prisme africain à la direction du Trésor, ce qui n'est pas le cas partout dans le monde. C'est une chance pour la France. Notre réseau est au service des ambassadeurs, et, s'il y a un problème avec l'un de nos collaborateurs à l'étranger, je vous prie de bien vouloir le faire remonter. Je jouerai alors mon rôle de directeur général. Enfin, Monsieur le sénateur, s'agissant de notre intervention, il faut bien distinguer entre l'aide par don pour les pays très pauvres et l'aide par prêt. Je forme le voeu que la future loi sur le développement apporte des précisions sur notre doctrine en la matière.
MM. Raynal et Gabouty m'ont interrogé sur les collectivités locales. En cette période de contrainte budgétaire, nos collectivités ont tendance à réduire leurs programmes de coopération internationale, mais sachez que nous pouvons cofinancer des projets jusqu'à 75 %. Apportez-nous des projets ! Nous sommes demandeurs.
L'AFD est la seule agence de financement à financer directement des collectivités locales du Sud. La Banque mondiale ne sait pas faire. Évidemment, il faut que la loi du pays l'autorise.
Je prends souvent l'exemple de la ville de Medellin, à laquelle nous avons apporté un financement. Medellin, c'était la ville de Pablo Escobar, la ville la plus dangereuse du monde. L'AFD s'y est rendue et a trouvé un maire qui voulait changer les choses. Nous y avons financé le réseau de transports de la ville de Medellin, avec l'aide de la société POMA. Il y a maintenant un système de téléphérique qui relie les favelas au centre-ville bourgeois, ce qui a contribué à recréer du lien social. Aujourd'hui, je demande à nos collaborateurs d'essayer de financer les services publics, notamment en Afrique, en passant par des acteurs autres que les États centraux, ces acteurs pouvant être, bien évidemment, des collectivités locales.
Je conclus en battant en brèche une idée reçue. Il est faux de dire que l'Afrique est surendettée. L'Afrique est la région du monde qui porte le moins de dettes, à savoir 30 % du PIB global. Certes, certains gouvernements africains sont surendettés, mais les collectivités locales et les autres acteurs ne le sont pas. Nous devons leur proposer des financements, tout en restant dans le domaine du raisonnable pour éviter une nouvelle crise de la dette dont l'Afrique a mis trente ans à sortir. Et nous comptons sur les collectivités locales françaises à cet effet.
M. Philippe Dominati. - Nous vous remercions pour vos éclairages.
La réunion est close à 12 h 15.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.