Mission "Action extérieure de l'Etat"

MM. Richard YUNG et Roland du LUART

AMENDEMENT PROPOSÉ PAR VOS
RAPPORTEURS SPÉCIAUX

A M E N D E M E N T

présenté par

MM. YUNG et DU LUART

rapporteurs spéciaux

_________________

ARTICLE 44

état B

Modifier comme suit les crédits des programmes :

(en euros)

OBJET

Cet amendement propose de réduire de 150 000 euros les crédits du programme 105 (action n° 7) afin de donner une suite au contrôle budgétaire effectué l'année dernière par l'un des rapporteurs spéciaux, au sujet des ambassadeurs thématiques .

Ce contrôle avait conclu que, si l'enjeu budgétaire associé à ces postes est relativement modique (inférieur à 725 000 euros pour l'ensemble des programmes du ministère des affaires étrangères), leur nombre (vingt-huit) était excessif . De plus, les conditions de nomination de près de la moitié d'entre eux, par une simple note de service, sont très discutables , la Constitution précisant que les ambassadeurs doivent être nommés en Conseil des Ministres.

Depuis lors, le mouvement ne s'est pas inversé, la nomination d'autres ambassadeurs de ce type étant annoncée (notamment sur le sport) sans qu'aucun « ménage » ne soit fait.

Cet amendement vise donc à manifester la vigilance sur le sujet afin d'éviter toute dérive .

Les sommes correspondantes pourront utilement abonder les crédits de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) , au sein du programme 185 (action n° 5) - en cohérence avec la priorité donnée à l'école et à la jeunesse.

ANNEXE 1
CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR
LES ENSEIGNANTS FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

M. Richard Yung, rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial a orienté ses travaux de contrôle sur les conditions dans lesquelles des personnels issus de l'éducation nationale exercent leurs fonctions dans des établissements des premier et second degrés du réseau français à l'étranger .

Ce vaste sujet a été abordé sous un angle spécifique, à savoir celui de l' adéquation des conditions de transfert de ces personnels avec l'exercice de leurs missions de service public par les établissements situés hors de France .

Après avoir entendu des représentants des ministères concernés, des principaux réseaux d'enseignement à l'étranger ainsi que des personnels eux-mêmes, il ressort que la situation actuelle est globalement satisfaisante mais que certaines tensions se font jour et qu'il importe de les maîtriser avant qu'elles n'aboutissent à une dégradation du service rendus aux élèves français habitant hors de France.

I. PERSONNELS DE L'ÉDUCATION NATIONALE EXERÇANT À L'ÉTRANGER : UN BREF ÉTAT DES LIEUX

L'objet de cette annexe n'est pas de faire un panorama complet de l'enseignement français à l'étranger. Au demeurant, les rapports annuels de l'AEFE contiennent de nombreuses données auxquelles le lecteur pourra utilement se référer ^{14 ( * )} .

Il convient néanmoins de rappeler quelques réalités statutaires et chiffrées en préambule de ce contrôle.

A. LA DIVERSITÉ STATUTAIRE DES PERSONNELS DÉTACHÉS

1. Les personnels exerçant leurs fonctions au sein du réseau de l'AEFE

a) Les statuts prévus par le décret du 4 janvier 2002

Les différents statuts des personnels exerçant au sein du réseau sont définis par le décret n° 2002-22 du 4 janvier 2002 relatif à la situation administrative et financière des personnels des établissements d'enseignement français à l'étranger.

Aux termes de l'article 2 de ce décret, ces fonctionnaires sont détachés auprès de l'AEFE « pour servir, à l'étranger, dans le cadre d'un contrat qui précise la qualité de résident ou d'expatrié , la nature de l'emploi et les fonctions exercées, la durée pour laquelle il est conclu et les conditions de son renouvellement. Les types de contrat sont arrêtés par le directeur de l'agence après consultation du comité technique ».

Ce même article opère le distinguo suivant entre ces deux catégories de fonctionnaires :

- les personnels expatriés sont recrutés par un contrat d'une durée de trois ans, renouvelable expressément deux fois pour une durée d'un an . Ces postes sont avant tout destinés aux missions d'encadrement, de formation et de contrôle. Une lettre de mission est jointe à leur contrat, dont des exemple-types ont été fournies à votre rapporteur spécial. Outre leur rémunération indiciaire, les personnels concernés perçoivent une prime d'expatriation ;

- les personnels résidents sont, eux, considérés comme tels s'ils sont « établis dans le pays depuis trois mois au moins à la date d'effet du contrat ». Sont également considérés comme résidents les fonctionnaires qui, pour suivre leur conjoint ou leur partenaire avec lequel ils sont liés par un pacte civil de solidarité, résident dans le pays d'exercice ou de résidence de ce conjoint ou de ce partenaire. Les résidents perçoivent, outre leur rémunération indiciaire, une indemnité spécifique de vie locale (ISVL) en fonction du pays où ils exercent ainsi qu'un avantage familial. Les contrats, d'une durée de trois ans, sont renouvelables tacitement sans limitation dans le temps .

Les personnels entrant dans l'une ou l'autre de ces catégories sont presque systématiquement comptabilisés dans le plafond d'emplois de l'AEFE ^{15 ( * )} .

Il est enfin à noter que des titulaires de l'éducation peuvent travailler au sein du réseau sans pour autant entrer dans l'un ou l'autre de ces statuts . Tel est, en particulier, le cas de conjoints de personnels résidents qui exercent parfois leurs fonctions sur place, avec un statut de « personnel recruté localement » dans l'attente de l'éventuelle conclusion d'un contrat de résident avec l'AEFE.

b) Les modalités de recrutement

Selon les éléments recueillis par votre rapporteur spécial, le processus de recrutement des personnels sous statut se déroule de la manière suivante.

S'agissant des expatriés , les besoins de recrutement sont constatés et définis par l'AEFE qui transmet les fiches de postes correspondantes au ministère de l'éducation nationale, lequel en assure la publication au bulletin officiel de l'éducation nationale et, par là-même, la diffusion auprès de ses personnels.

Ils sont recrutés par l'agence, après avis de la commission consultative paritaire centrale compétente, hors du pays d'affectation , sur des postes dont la liste limitative est fixée chaque année par le directeur de l'agence.

Les postes de résidents, eux, ne font pas l'objet d'une telle publicité au sein de la communauté éducative nationale. Il revient donc à l'AEFE de diffuser cette information auprès des intéressés.

Les agents sont recrutés par l'agence après avis de la commission consultative paritaire locale compétente de l'agence quand elle existe, et sur proposition du chef d'établissement .

2. Les personnels travaillant hors du réseau

Il est à souligner que des personnels de l'éducation nationale exercent leurs fonctions en dehors du réseau de l'AEFE, en particulier dans des établissements du réseau de la mission laïque française (MLF) . Cette structure n'est pas un opérateur public et n'a pas de plafond d'emplois, bien qu'elle assure en pratique un service public et qu'elle agisse en lien avec les ministères de l'éducation nationale et des affaires étrangères.

Les 562 titulaires de l'éducation nationale qu'elle emploie actuellement n'ont donc ni un statut d'expatrié ni un statut de résident au sens du décret n° 2002-22 précité .

Là aussi, deux formules de recrutement coexistent, les agents pouvant être :

- soit détachés auprès de la MLF, qui les affecte ensuite dans les établissements, en particulier pour les postes au siège de la mission ou auprès d'établissements d'entreprises. Cette « formule » concerne environ un tiers des personnels ;

- soit détachés directement auprès des établissements.

B. LES CHIFFRES CLÉS

Selon les données obtenues par votre rapporteur spécial, au 31 décembre 2012, la répartition des effectifs sous statut était la suivante :

- 1 126 expatriés , dont 215 personnels de direction, 106 administratifs, 253 enseignants du premier degré, 532 enseignants du second degré et 20 inspecteurs ;

- et 5 372 résidents , dont 54 administratifs, 2 155 enseignants du premier degré et 3 163 enseignants du second degré.

Les deux graphiques suivants illustrent la répartition géographique de ces postes :

- d'une part, en fonction des catégories de pays (la zone A pour les pays où les conditions de vie sont rigoureuses, la zone B pour les pays où les conditions de vie sont réputées difficiles en raison notamment du climat ou des contraintes quotidiennes et la zone C pour les autres pays) ;

- d'autre part, par continent .

La répartition des personnels par catégorie de pays

Source : AEFE

La répartition des personnels par continent

Source : AEFE

C. LES PRINCIPAUX PROBLÈMES RENCONTRÉS

A ce stade, il convient de souligner que globalement, le système actuel apparaît satisfaisant , ce dont témoigne l'attractivité du réseau français à l'étranger tant auprès des élèves (et de leurs parents) qu'auprès des personnels enseignants.

Néanmoins, il ne s'agit pas de se reposer sur ses lauriers. Le Gouvernement a d'ailleurs lancé une réforme de l'enseignement français à l'étranger, à propos de laquelle notre ancienne collègue Hélène Conway-Mouret, ministre déléguée chargée des Français de l'étranger, a effectué une communication au sein du Conseil des ministres, le 28 août 2013.

Votre rapporteur spécial approuve cette démarche. De fait, sur le champ plus circonscrit de son contrôle, des difficultés de plusieurs types sont apparues.

1. Les difficultés à obtenir des postes pour l'AEFE

Les difficultés peuvent surgir tout d'abord au moment de la création des postes.

Elles peuvent concerner :

- le volume de postes lui-même, en raison, en particulier, des contraintes liées au plafond. L'AEFE souligne la tension qu'il pourrait y avoir, à terme, entre son objectif d'assurer un taux d'encadrement de l'ordre de 50 % par des personnels titulaires et la limitation du plafond ;

- et, dans le processus de recrutement lui-même, le refus que peuvent opposer certains recteurs à un détachement particulier , les recteurs disposant d'un droit de veto de fait sur la conclusion du contrat.

Sur ce dernier point, les académies où il existe des tensions sur le territoire national en matière d'encadrement des élèves sont, bien entendu, les plus exposées au risque de refus de détachement.

2. Les difficultés liées à la répartition des personnels titulaires

En outre, d'autres difficultés proviennent du grand écart entre établissements en matière de taux d'encadrement par des titulaires, expatriés ou résidents .

Votre rapporteur spécial n'a pu obtenir avant la présentation de son contrôle, de données exhaustives relatives à ces taux d'encadrement.

Néanmoins, selon les témoignages qu'il a recueillis, notamment auprès des représentants des personnels, ces taux peuvent varier de moins de 10 % à plus de 80 %.

3. Les difficultés liées aux statuts des personnels

Les représentants des personnels ont également souligné plusieurs problèmes liés aux statuts des intéressés, en particulier :

- le vide juridique dans lequel les futurs résidents se trouvent pendant les trois mois au cours desquels, du fait des termes de l'article 2 du décret n° 2002-22 précité, ils ne peuvent justement pas être considérés comme résidents ;

- et la situation difficile de certains conjoints de résidents , qui, embauchés localement, ne bénéficient pas des avantages statutaires liés à leur qualité de titulaire de l'éducation nationale, en particulier en matière d'avancement.

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* ¹⁴ Pour l'année 2012-2013, le réseau d'enseignement français à l'étranger compte 481 établissements homologués par le ministère de l'éducation nationale. Parmi eux, 75 sont gérés directement par l'AEFE (établissements « en gestion directe » ou EGD) et 156 ont passé une convention avec l'agence (établissements dits conventionnés). Les 250 autres, qui sont dits partenaires, ont signé un accord de partenariat avec l'AEFE.

* ¹⁵ Le présent projet de loi de finances propose de fixer ce plafond d'emplois à 6 353 équivalents temps pleins pour 2014. Sur le principe, l'agence rémunère ou contribue à la rémunération des emplois sous plafond (même si, en pratique, environ 10 % d'entre eux sont intégralement rémunérés par les établissements) alors que les emplois hors plafond relèvent de la seule responsabilité des établissements.