Projet de loi de finances pour 2014 - notes de présentation

Mme Michèle ANDRE, rapporteure spéciale

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE SUR LE PROGRAMME 216
« CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES
DE L'INTÉRIEUR »

- Le présent programme est doté, hors fonds de concours, de 806,5 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE), soit une hausse de 19,8 %. Cette augmentation s'explique par une dotation de 131 millions d'euros en vue de la réalisation de deux projets immobiliers en 2014 : la rationalisation du pôle judiciaire à Nanterre et le regroupement des directions transversales et des services de soutien du ministère.

- Les crédits de paiement (CP) du programme s'établissent à 705,2 millions d'euros, en légère hausse (+ 0,8 %).

- En 2014, le plafond d'emplois du programme reculera de 48 ETPT en passant à 5 762 ETPT.

- Pour 2013, les dépenses liées au contentieux devraient atteindre 128,9 millions d'euros . Votre rapporteure spéciale s'inquiète, d'une part, du respect de l'autorisation budgétaire accordée sur l'exercice en cours pour l'action n° 6 « Affaires juridiques et contentieuses » et, d'autre part, de la sous-évaluation de ce poste de dépense pour 2014 (82 millions d'euros, soit un montant identique à la dotation initiale pour 2013).

- Le délai moyen de publication des textes d'application des lois sera de douze mois en prévision actualisée pour 2012. La prévision pour 2013 s'établit à six mois.

- L'indicateur de performance relatif à l'« efficience de la fonction achat » met en évidence un gain de 74 millions d'euros en prévision actualisée pour 2013 (contre une prévision de 50 millions d'euros). La prévision pour 2014 ainsi que la cible pour 2015 s'établissent à 50 millions d'euros.

LE PROGRAMME 216 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'INTÉRIEUR »

III. LE PROGRAMME 216 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'INTÉRIEUR »

A. UN PROGRAMME DE SOUTIEN À UN MINISTÈRE DAVANTAGE QU'À UNE MISSION

Le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » porte les fonctions de pilotage du ministère de l'intérieur au travers des activités d'état-major, d'expertise, de conseil et de contrôle . Il veille à la cohérence du soutien apporté par les fonctions support à dimension transversale exercées par le secrétariat général, assurant une gestion mutualisée de différentes prestations au profit des directions et services du ministère. Enfin, il regroupe l'ensemble des crédits relatifs aux affaires juridiques et contentieuses du ministère.

Ainsi, la particularité de ce programme réside dans le regroupement en son sein de fonctions transversales , ayant en commun la fourniture de moyens à l'ensemble des structures du ministère de l'intérieur.

Dès lors, l'enjeu du présent programme renvoie à sa capacité à fournir aux programmes opérationnels du ministère une qualité de service répondant à leurs besoins et au meilleur coût.

Les crédits des actions qui composent ce programme se « déversent » majoritairement dans les autres programmes du ministère , qu'ils appartiennent à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » ou à une autre mission pilotée par le ministère.

Ainsi, 44 % des crédits ventilés du présent programme sont répartis à l'intérieur de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », tandis que le reste concourt à la conduite de programmes relevant d'une autre mission : « Immigration, asile et intégration », « Relations avec les collectivités territoriales », « Outre-mer » et « Sécurités » (qui reçoit à elle seule 42,3 % des crédits ventilés) .

Comme l'indique son intitulé même, le présent programme relève davantage du « soutien » (logistique) d'un ministère que de celui d'une mission .

Avant ventilation, l'action n° 1 « Etat major et services centraux » représente 53,9 % du total des crédits du programme.

Les crédits du programme
« Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » par action

Crédits ventilés vers :

- Vie politique, cultuelle et associative (Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ») : 74,8 millions d'euros ;

- Administration territoriale (Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ») : 203,2 millions d'euros ;

- Intégration et accès à la nationalité française (Mission « Immigration, asile et intégration ») : 4,4 millions d'euros ;

- Immigration et asile (Mission « Immigration, asile et intégration ») : 23,1 millions d'euros ;

- Conditions de vie outre-mer (Mission « Outre-mer ») : 20,3 millions d'euros ;

- Emploi outre-mer (Mission « Outre-mer ») : 18,6 millions d'euros ;

- Concours spécifiques et administration (Mission « Relations avec les collectivités territoriales ») : 11,5 millions d'euros ;

- Gendarmerie nationale (Mission « Sécurités ») : 25,2 millions d'euros ;

- Sécurité civile (Mission « Sécurités ») : 10,6 millions d'euros ;

- Sécurité et éducation routières (Mission « Sécurités ») : 1,4 million d'euros ;

- Police nationale (Mission « Sécurités ») : 232,8 millions d'euros.

Crédits en provenance de :

- Entretien des bâtiments de l'Etat (Mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ») : 3,8 millions d'euros.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

B. LA LÉGÈRE HAUSSE DES CRÉDITS DE PAIEMENT (CP) : + 0,8 %

Le présent programme comporte, hors fonds de concours ^{30

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)} , 806,5 millions d'euros en AE , contre 673 millions en 2013 (+ 19,8 %).

Cette hausse s'explique par la dotation de 131 millions d'euros d'AE en vue de la réalisation de deux projets immobiliers en 2014 : la rationalisation du pôle judiciaire à Nanterre et le regroupement des directions transversales et des services de soutien du ministère.

Le regroupement des services de la direction centrale de l'information (DCI) et de la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ) à Nanterre

Le projet de prise à bail au 106 rue des Trois Fontanot à Nanterre vise à répondre aux enjeux de rationalisation des implantations de la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ) et de la direction centrale de l'information (DCI), en passant de six baux à deux, ainsi que de mise en conformité opérationnelle des services.

La rationalisation de ces implantations à Nanterre permettrait de :

- regrouper l'ensemble des services de la DCPJ sur seulement 2 adresses (aux 101 et 106 rue des Trois Fontanot) ;

- réunir tous les effectifs de la DCI occupant actuellement des étages du 101 rue des Trois Fontanot et deux plateaux du 105 rue des Trois Fontanot ;

- faire face aux augmentations d'effectifs de policiers suite à la création d'une cellule Corse et au renforcement des offices de lutte contre la délinquance financière.

Le coût annuel du loyer sera de 282 euros hors taxe (HT) / m² , contre 381 euros HT/m² en moyenne actuellement.

Source : ministère de l'intérieur

Les CP du présent programme s'élèvent, hors fonds de concours, à 705,2 millions d'euros, contre 699,5 millions en 2013 (+ 0,8 %).

Hors dépenses de personnel, les CP se stabilisent à 313,3 millions d'euros (montant quasi identique en 2013). L'évolution de ces crédits diffère selon la nature de la dépense. Les efforts de rationalisation se poursuivent sur les crédits de fonctionnement courant des services (- 0,3 million d'euros, soit - 2 %) et portent également sur les crédits relatifs aux systèmes d'information et de communication (SIC) (- 1,1 million d'euros, soit - 2 %) et de formation (- 0,15 million d'euros, soit - 3 %). En revanche, les crédits destinés aux dépenses d'immobilier et à l'action sociale progressent respectivement de 0,9 million d'euros (+ 0,8 %) et 0,6 million d'euros (+ 2,2 %). Enfin, la dotation pour les crédits de contentieux est maintenue au niveau de 2013 ( cf. infra ).

Opérateur du présent programme, le Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) bénéficie d'une subvention pour charges de service public de 16,8 millions d'euros (montant quasi identique en 2013). Cette subvention représente la seule ressource du Conseil.

C. LA RÉDUCTION DU PLAFOND D'EMPLOIS : - 48 ETPT

En 2014, le plafond d'emplois du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » reculera de 48 ETPT en passant à 5 762 ETPT .

Cette évolution résulte :

- de mesures de transferts dont le solde s'élève à + 119 ETPT ;

- de l'impact de la suppression de 64 emplois ;

- d'une mesure de correction technique liée à la prise en charge par le programme « Administration territoriale » de 103 ETPT supplémentaires (64 personnels administratifs et 39 hauts fonctionnaires) dont l'activité est directement liée aux missions des préfectures.

Ce plafond d'emplois se répartit de la façon suivante :

- 5 216 ETPT pour l'action n° 1 « Etat-major et services centraux » ;

- 546 ETPT pour l'action n° 8 « Immigration, asile et intégration ».

Dans ce cadre, il convient de rappeler que, depuis la loi de finances pour 2009, le présent programme porte les personnels des cultes d'Alsace-Moselle ^{31

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)} . L'effectif de ces personnels reste constant en 2014 avec 1 397 ETPT.

Votre rapporteure spéciale relève, à cet égard, que la réduction des effectifs qui caractérise la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » pour 2014 ne concerne donc pas les personnels des cultes d'Alsace-Moselle. Les efforts pour maîtriser la dynamique des effectifs ne s'appliquent ainsi pas à tous .

D. LA SOUS-DOTATION DES FRAIS DE CONTENTIEUX

La défense de l'Etat et la protection juridique des fonctionnaires est une mission à fort enjeu pour l'équilibre du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur », compte tenu du caractère difficilement prévisible des contentieux et des liens étroits de cette activité avec les événements de société.

La dotation de l'action n° 6 « Affaires juridiques et contentieuses » reste stable à 82 millions d'euros entre 2013 et 2014. Elle est principalement consacrée aux frais de contentieux et aux réparations civiles ^{32

(

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)} : 74,8 millions d'euros (en AE comme en CP), soit un montant lui aussi identique à celui de 2013.

Or, en 2013, cette dépense contentieuse devrait finalement atteindre la somme de 128,9 millions d'euros , selon les informations communiquées à votre rapporteure spéciale par le ministère de l'intérieur. Au cours des dernières années, ce poste de dépense a évolué à un rythme d'environ 12 % par an, tandis que l'enveloppe prévue pour couvrir ces frais demeurait inchangée.

A eux seuls, les refus de concours de la force publique représentent une enveloppe évaluée à 55 millions d'euros pour 2014. En 2013, le montant de la prévision (55 millions d'euros) a dû être ajusté à 69 millions d'euros pour tenir compte d'un report de charges estimé à près de 14 millions d'euros. A ce stade de l'exercice, seulement 27 millions d'euros ont pu être couverts sur le poste « refus de concours de la force publique » en raison de l'insuffisance de crédits disponibles. Cette situation laisse présager un glissement de la charge financière sur 2014 d'un montant certainement supérieur à celui enregistré sur 2013.

Votre rapporteure spéciale s'inquiète donc, d'une part, du respect de l'autorisation budgétaire accordée sur l'exercice 2013 pour l'action n° 6 « Affaires juridiques et contentieuses » et, d'autre part, de la sous-évaluation manifeste de ce poste de dépense pour 2014 . Elle souligne que la traditionnelle sous-évaluation de ce poste ne doit plus avoir cours, et cela d'autant moins que sous l'empire de la LOLF les moyens alloués à cette action sont devenus limitatifs (et non plus évaluatifs comme auparavant).

Votre rapporteure spéciale sera à nouveau attentive, en 2014, à l'évolution de ce poste de dépense qui fragilise l'équilibre financier d'ensemble du programme .

E. LA PERFORMANCE EN PROGRÈS

Le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » présente la caractéristique de regrouper plusieurs fonctions transversales visant toutes à fournir des moyens à l'ensemble des structures du ministère mais également marquées chacune par de fortes spécificités (affaires juridiques, systèmes d'information, ressources humaines, affaires financières, questions immobilières, communication, études et prospective).

L'objectif n° 1 « Optimiser la fonction juridique du ministère » est mesuré par un indicateur portant sur le « délai moyen de publication des textes d'application des lois ».

Ce délai était de 6,55 mois en 2011, mais de 11,95 mois en 2012. Il convient de rappeler que le PAP pour 2012 précisait, pour justifier ce recul de la performance, que la période de fin de législature et de mandature est « caractérisée par une publication de nombreux décrets correspondant à des lois anciennes, et qui augmente de façon significative l'indicateur ». La réalisation pour 2013 se situe à 6 mois , comme la prévision pour 2014.

L'objectif n° 2 « Rendre la gestion efficiente » s'appuie sur quatre indicateurs.

L'indicateur « Efficience de la gestion des ressources humaines » rend compte du « taux de couverture des besoins de formation à la prise de poste » : 77,5 % en prévision actualisée pour 2013 et 78 % en prévision pour 2014, avec une cible de 80 % en 2015.

Il ressort de l'indicateur portant sur l'« efficience immobilière » une performance dégradée dans le domaine du respect des délais . Ainsi, le taux de livraisons dans les délais prévus connait un recul de 10 points par rapport à 2012 : 54 % en réalisation pour 2012 mais seulement 44 % en prévision actualisée pour 2013 (pour une prévision de 69 %). Il convient toutefois de relever que ce recul s'explique notamment par le caractère infructueux de deux appels d'offres parmi les opérations à fort enjeu financier menées en 2013. La prévision pour 2014 se situe à 47 % et votre rapporteure spéciale sera attentive à sa réalisation.

La mesure de l'« efficience informatique et bureautique » n'appelle, pour sa part, pas de commentaire particulier.

Introduit en 2013, l'indicateur 2.4 « Efficience de la fonction achat » met en évidence un gain de 74 millions d'euros en prévision actualisée pour 2013 (pour une prévision de 50 millions d'euros). Ce gain résulte notamment des conditions de négociation des marchés relatifs aux radars de circulation en 2013. La prévision pour 2014 ainsi que la cible pour 2015 s'établissent à 50 millions d'euros. Le PAP souligne que « la cible de 50 millions d'euros par an demeure un objectif volontariste, supérieur aux cibles fixées au ministère par le service des achats de l'Etat (SAE) compte tenu du poids relatif du ministère de l'intérieur dans l'ensemble de la commande publique de l'Etat ».

* ³⁰ Les fonds de concours de ce programme sont estimés pour 2014, en AE comme en CP, à 6,4 millions d'euros.

* ³¹ Ces personnels étaient auparavant comptabilisés dans le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative ».

* ³² Ces frais de contentieux relèvent de l'engagement d'une responsabilité de l'Etat soit pour faute, soit sans faute pour rupture d'égalité devant les charges publiques en cas de préjudice anormal et spécial. Ils concernent, notamment, l'indemnisation des bailleurs lorsque la force publique refuse son concours pour expulser des locataires.