Mission "Administration générale et territoriale de l'Etat"

Mme Michèle ANDRE, rapporteure spéciale

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE SUR LE PROGRAMME 232 « VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE »

LE PROGRAMME 232 « VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE »

II. LE PROGRAMME 232 « VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE »

A. UN PROGRAMME À PLUSIEURS FINALITÉS

Le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative » concerne la mise en oeuvre de la législation sur le financement de la vie politique (financement de l'organisation des élections, des campagnes électorales et des partis politiques ^{23 ( * )} ). Ce programme s'applique également, via son action n° 4 « Cultes », à la mise en oeuvre de la loi du 9 décembre 1905 relative à la séparation des Eglises et de l'Etat. Il concerne, enfin, l'application des dispositions sur la liberté d'association et la reconnaissance d'utilité publique (loi du 1 ^er juillet 1901 relative au contrat d'association), par l'intermédiaire de son action n° 5 « Vie associative et soutien ».

Au regard des échéances électorales , le présent programme tient donc une place particulière au sein de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ». Il sous-tend, en effet, l'organisation matérielle des élections, la centralisation de l'ensemble des résultats de ces scrutins, le contrôle des comptes de campagne des candidats, le respect par les partis politiques de leurs obligations légales et la répartition de l'aide publique à ces mêmes partis politiques en fonction de leur représentativité ^{24 ( * )} .

B. UNE HAUSSE DE 99,4 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT (CP) EN PHASE AVEC L'ÉVOLUTION DU CYCLE ÉLECTORAL

Le présent programme enregistre une augmentation de 96,7 % de ses AE , qui passent de 145,2 millions d'euros en 2013 à 285,6 millions d'euros pour 2014.

Ses CP progressent , pour leur part, de 99,4 % : 286 millions d'euros pour 2014, contre 143,4 millions d'euros en 2013.

Cette forte hausse de l'enveloppe budgétaire du programme reflète l'évolution du cycle électoral. Trois scrutins (élections municipales, européennes et sénatoriales) seront organisés l'année prochaine.

Les crédits du programme « Vie politique, cultuelle et associative » par action

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

Il convient de souligner que le « budget de la vie politique » est contraint de manière structurelle.

Certes, l'article 8 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique prévoit que « le montant des crédits inscrits dans le projet de loi de finances de l'année pour être affecté au financement des partis et groupements politiques, peut, de la part des Bureaux de l'Assemblée nationale et du Sénat, faire l'objet de propositions conjointes au gouvernement ».

Toutefois, depuis 2003 et jusqu'en 2013 , le montant inscrit en loi de finances initiale pour cette aide composée de deux fractions ^{25 ( * )} s'élevait à environ 76 millions d'euros de CP ^{26 ( * )} . Le complément de l'aide totale n'était en effet pas réparti au titre de la première fraction, en conséquence des sanctions prévues pour les partis n'ayant pas respecté les règles de parité fixées par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux ^{27 ( * )} .

Les élections législatives de 2012 ont conduit à une nouvelle répartition de l'aide publique en 2013 . Le décret n° 2013-430 du 27 mai 2013 a fixé le montant des sommes versées en 2013 aux partis politiques au titre de l'aide publique à 70,1 millions d'euros .

Le montant des pénalités financières liées au non-respect de la parité s'est par ailleurs élevé à 6,2 millions d'euros .

C. LE BUDGET DE L'ORGANISATION DES ÉLECTIONS EN 2014

L'action n° 2 « Organisation des élections » s'appuie sur 209,2 millions d'euros en CP pour 2014. Ces crédits permettront l'organisation des élections municipales, européennes et sénatoriales l'année prochaine.

Les dépenses induites par les trois scrutins majeurs en 2014

(en millions d'euros)

Source : d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

Le budget des élections comporte des éléments incontournables : fabrication des enveloppes et des cartes électorales, remboursement des dépenses électorales des candidats dans les conditions fixées par les articles L. 52-4 à L. 52-18 du code électoral, prise en charge des frais de propagande officielle et d'acquisition de matériel électoral (urnes, bulletins de vote...) ainsi que des dépenses engagées par les communes pour la tenue des bureaux de vote.

Dans un contexte d'externalisation croissant des mises sous plis par les préfectures, votre rapporteure spéciale insiste sur la nécessité de contrôler très scrupuleusement toutes ces opérations d'externalisation afin de prévenir toute entrave au bon déroulement du scrutin.

Elle rappelle que le fonctionnement de la démocratie exige notamment une information pleine et entière du citoyen lors des élections ^{28 ( * )} .

Dans le même esprit, elle demeure hostile à la dématérialisation de l'envoi des professions de foi . Elle aura l'occasion de revenir sur ce dernier point infra lors de l'examen de l'article 61 rattaché à la présente mission.

D. UN PROGRAMME AUX EFFECTIFS TRÈS LIMITÉS

Le programme « Vie politique, cultuelle et associative » enregistre une très forte hausse de ses dépenses de personnel (titre 2) entre 2013 et 2014 : + 656,4 % pour une enveloppe totale de 29,5 millions d'euros. Cette augmentation est en phase avec le cycle électoral.

Les emplois du programme progressent parallèlement de deux ETPT pour passer à 43 ETPT, exclusivement affectés à la CNCCFP . Le reste des actions du présent programme sont conduites par des personnels rattachés aux programmes « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » et « Administration territoriale ».

E. LA DIFFICULTÉ DE MESURER LA PERFORMANCE DE L'ORGANISATION ÉLECTORALE

Les objectifs et les indicateurs de performance du programme « Vie politique, cultuelle et associative » s'inscrivent dans une logique de qualité de service , tant du point de vue du contribuable (indicateur 1.1 « Coût moyen de l'élection par électeur inscrit sur les listes électorales ») que des partis politiques (indicateur 2.1 « Délai de traitement des comptes »).

L'indicateur 1.1 « Coût moyen de l'élection par électeur inscrit sur les listes électorales », en particulier, permet d'appréhender la capacité à organiser les élections au meilleur coût .

Au regard de ce coût moyen par électeur inscrit, il est ainsi possible de dresser un « classement » des scrutins , du plus coûteux au moins onéreux :

1) Présidentielles : 4,32 euros (réalisation 2012) ;

2) Cantonales : 3,75 euros (réalisation 2011) ;

3) Législatives : 3,63 euros (réalisation 2012) ;

4) Régionales : 3,11 euros (réalisation 2010) ;

5) Municipales : 2,86 euros (prévision pour 2014) ;

6) Européennes : 1,90 euro (prévision pour 2014) ;

7) Sénatoriales : 0,32 euro (prévision pour 2014) ^{29 ( * )} .

L'administration ne dispose cependant pas de tous les leviers d'action pour maîtriser la dépense électorale. Le coût de l'élection résulte, en effet, du nombre de candidats (en progression de scrutins en scrutins) et du nombre de ceux qui ont obtenu le seuil requis de suffrages (dont le chiffre dépend du libre choix de l'électeur) ouvrant droit à un remboursement de leurs dépenses de campagne électorale. Ce coût dépend aussi du nombre de candidats ayant rempli les conditions légales pour maintenir leur candidature au second tour. Au total, les résultats en matière de coût moyen des scrutins sont utiles à la prévision budgétaire, mais ne peuvent être analysés sous l'angle de la performance qu'avec certaines précautions d'interprétation .

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* ²³ Actions 1 à 3, soit respectivement : « Financement des partis », « Organisation des élections » et « Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques » (CNCCFP). L'existence d'une action spécifique pour la CNCCFP tient à sa qualité d'autorité administrative indépendante.

* ²⁴ Lois n° 88-227 du 11 mars 1988 et n° 90-55 du 15 janvier 1990 sur le financement des partis politiques et des campagnes électorales.

* ²⁵ La première fraction de l'aide publique est répartie proportionnellement au nombre de suffrages obtenus par les partis et groupements au 1 ^er tour des dernières élections législatives, dès lors qu'ils ont atteint 1 % des suffrages. La seconde fraction , limitée aux bénéficiaires de la première fraction, est partagée selon leur représentation parlementaire . Ces répartitions sont soumises aux conditions fixées par l'article 9 de la loi du 11 mars 1988 précitée.

* ²⁶ D'une année à l'autre, ce montant peut varier légèrement. En effet, la répartition de la première fraction peut être affectée certaines années par les décisions de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) concernant certains partis politiques bénéficiaires de l'aide publique qui ne respectent pas leurs obligations légales.

* ²⁷ Les sanctions financières prévues par l'article 9-1 de la loi du 11 mars 1988 précitée, modifiée par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000, sont applicables aux partis dont l'écart entre le nombre de candidats de chaque sexe, pour les élections législatives, dépasse 2 % du nombre total de ces candidats.

* ²⁸ A cet égard, elle déplore d'avoir constaté certains manquements à ce principe lors des élections législatives en 2012 : l'absence de la profession de foi d'un candidat dans les envois des enveloppes électorales aux électeurs, notamment.

* ²⁹ Elections au suffrage universel indirect, les élections sénatoriales nécessitent toutefois par nature moins d'opérations électorales que les autres catégories de scrutin.