Mission "Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation" et articles 62 bis à 62 octies rattachés

M. Philippe MARINI, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » est une mission interministérielle qui regroupe trois programmes. Elle connaît depuis plusieurs années une baisse régulière de ses crédits en raison de l'évolution démographique des populations concernées.

A. UNE NOUVELLE MAQUETTE BUDGÉTAIRE PARTICIPANT À LA RATIONALISATION DE L'AIDE EN FAVEUR DES RAPATRIÉS

Le projet de loi de finances (PLF) pour 2014 modifie le périmètre de la mission avec le transfert de l'action 15 « Rapatriés » du programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », initialement porté par la mission « Égalité des territoires, logement et ville », vers le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant ».

Ce transfert met en oeuvre un élément de la recommandation n° 11 du Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) du 17 juillet 2013 qui vise notamment à créer un « guichet unique » pour les rapatriés et les harkis auprès des services départementaux de l'office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG), en adossant à cet opérateur toutes les structures concernées. Votre rapporteur spécial salue cette nouvelle maquette qui met fin à un rattachement peu logique , et sur lequel il s'était à plusieurs reprises interrogé, de la politique en faveur des rapatriés et des harkis à la mission « Égalité des territoires, logement et ville ».

Le programme 169 comprend désormais une nouvelle action 07 intitulée « Actions en faveur des rapatriés » destinée à couvrir le paiement des prestations en faveur des rapatriés et des harkis. L'inscription de ces crédits entraîne des conséquences budgétaires minimes puisqu'elle représente 0,6 % de l'ensemble des crédits de la mission ( 17,8 millions d'euros ).

Aucun indicateur de performance spécifique n'est attaché à cette action. Votre rapporteur spécial souhaite que les indicateurs existants puissent être adaptés pour l'intégrer dans leur périmètre ^{1 ( * )} .

B. UNE BAISSE TENDANCIELLE QUI MASQUE QUELQUES MESURES EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT

1. Le respect de la programmation triennale

Les plafonds alloués à la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » par l'article 11 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », sont fixés à 2,95 milliards d'euros en 2014 et 2,83 milliards d'euros en 2015.

Le PLF 2014 prévoit des crédits de 2,98 milliards d'euros, dont 27,4 millions au titre de la contribution d'équilibre au CAS « Pensions », soit un montant hors CAS de 2,95 milliards d'euros. Votre rapporteur spécial observe donc que le plafond fixé est respecté , d'autant plus que ce plafond ne prenait pas en compte le transfert de l'action en faveur des rapatriés et des harkis intervenu depuis (+ 0,02 milliard).

Il convient toutefois de relativiser le respect de ce plafond en raison de la part importante des déversements reçus par la présente mission en provenance d'autres programmes , pour un montant global de 42,6 millions d'euros . Il s'agit principalement des soutiens des trois programmes 146 « Équipement des forces », 178 « Préparation et emploi des forces » et 212 « Soutien de la politique de la défense » de la mission « Défense » qui viennent abonder pour un montant de 41,9 millions d'euros l'action « Journée défense et citoyenneté » du programme 167 « Liens entre la nation et son armée ».

2. Une baisse qui s'inscrit dans la tendance du précédent budget

La mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation » participe à la baisse de la dépense publique. Cette baisse est toutefois essentiellement due aux effets mécaniques de la diminution des effectifs pensionnés , et non à des mesures d'économie nouvelles.

Évolution des crédits de la mission
« Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation »

(en millions d'euros)

*Ce montant prend en compte le transfert en PLF 2014 des crédits de l'action 15 « Rapatriés » du programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » pour un montant de 17,8 millions d'euros en AE et en CP.

Source : commission des finances, à partir des projets annuels de performances annexés aux projets de loi de finances pour 2012, 2013 et 2014

La réduction des crédits, qui passent de 3,07 milliards à 2,98 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) s'inscrit dans la continuité des budgets précédents. La baisse constatée de 2,8 % est très proche de celle de l'année dernière (2,5 %). Elle s'explique par trois facteurs :

- principalement par l'évolution démographique des populations concernées . Les dépenses d'intervention du programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » relatives aux pensions militaires d'invalidité (PMI), à la retraite du combattant et aux droits rattachés, baissent de près de 80 millions d'euros entre 2013 et 2014 ;

- par la baisse de 20 % des taux de majoration spécifique des rentes mutualistes à compter de septembre 2013 . Compte tenu du décalage d'un an entre le versement des majorations par les sociétés mutualistes et leur remboursement par le ministère de la défense, cette mesure entraînera une économie de 9,7 millions d'euros en 2014 . Votre rapporteur spécial reviendra plus précisément sur cette mesure dans l'analyse du programme 169 ;

- par la poursuite de la rationalisation des effectifs au sein de la direction du service national (DSN) et plus marginalement de la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliation (CIVS), qui participe à une réduction de 7,3 millions d'euros des dépenses de titre 2.

La baisse observée est quasiment identique (- 2,7 %) en autorisations d'engagement (AE) : 2,98 milliards d'euros prévus en PLF 2014.

En consolidant les dépenses hors titre 6 (dépenses d'intervention) et les soutiens reçus d'autres missions, on constate une poursuite de la baisse des dépenses de gestion , correspondant à l'ensemble des dépenses participant à la mise en oeuvre des politiques de la présente mission .

Crédits de paiement de la mission

(en millions d'euros)

Source : commission des finances sur la base du rapport annuel de performances annexé à la loi de règlement pour 2011, du rapport annuel de performances annexé à la loi de règlement pour 2012 et du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

Ces crédits passent en effet de 236,2 millions d'euros en LFI 2013 à 223,7 millions prévus pour 2014 , soit une diminution potentielle de 12,5 millions. Ce constat prouve que l'effort de bonne gestion continue à porter ses fruits . Sa poursuite pour l'avenir nécessitera sans doute des réformes structurelles plus difficiles.

3. Une baisse qui ne doit pas masquer des mesures en faveur du monde combattant

Les crédits de la mission poursuivent la tendance baissière observée les années précédentes et ce malgré l'intégration dans son périmètre de l'action en faveur des harkis et des rapatriés , budgétisée à hauteur de 17,8 millions d'euros. Il faut y ajouter deux mesures nouvelles en faveur des anciens combattants , qui étendent le bénéfice de la pension d'invalidité militaire et de la retraite du combattant. Il s'agit de :

- l'extension du bénéfice des dispositions du décret n° 73-74 du 18 janvier 1973 qui détermine le régime spécial de classification des invalidités pour les prisonniers de guerre, aux prisonniers de l'ensemble des camps sous contrôle de l'armée soviétique ^{2 ( * )} . Le coût estimé est de 0,7 million ;

- l'extension du bénéfice de la carte du combattant dite « à cheval » aux militaires ayant servi quatre mois en Afrique du Nord et dont l'incorporation a eu lieu avant le 2 juillet 1962. Cette mesure fait l'objet d'un article rattaché à la présente mission ^{3 ( * )} que votre rapporteur spécial commente en annexe. Elle a un coût estimé de 4 millions d'euros pour l'année 2014.

Ces deux mesures seront évoquées plus en détail dans l'analyse du programme 169.

4. Une baisse qui ne touche pas uniformément tous les programmes

La diminution d'ensemble constatée au niveau de la mission résulte, comme pour les exercices précédents, de la part essentielle (92,6 %) que représente le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » dans la mission. La contraction de 2,8 % de la mission reflète la baisse quasi-équivalente de ce programme.

L'évolution propre des deux autres programmes s'en trouve masquée. Il s'agit toutefois d'évolutions également à la baisse :

- une réduction de 2,1 % du programme 167 « Liens entre la nation et son armée » , qui touche exclusivement l'action « Journée Défense et Citoyenneté ». Les crédits consacrés aux actions en faveur de la politique de mémoire connaissent, eux, une augmentation significative de plus de 33 % en raison du double cycle de célébrations mémorielles de l'année 2014 ;

- une réduction de 5,5 % du programme 158 « Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde guerre mondiale » qui transcrit l'évolution des demandes d'indemnisation.

Évolution des crédits des trois programmes de la mission

(en millions d'euros)

* Ce montant ne prend pas en compte le transfert en PLF 2014 des crédits de l'action 15 « Rapatriés » du programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » pour un montant de 17,8 millions d'euros en AE et en CP.

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

C. UNE DÉPENSE FISCALE QUI PROGRESSE CHAQUE ANNÉE

1. Une dépense fiscale en hausse constante

Alors que le budget de la présente mission baisse régulièrement, la dépense fiscale qui lui est liée ne cesse de croître . Elle représente une part de plus en plus significative des crédits de la mission. Votre rapporteur spécial s'inquiète de ce phénomène depuis quelques années.

Pour 2014 , cette dépense est évaluée à 606 millions d'euros, soit un peu plus de 20 % des crédits de la mission . En 2013, cette dépense était évaluée à 505 millions d'euros , ce qui représentait déjà 16,5 % des dotations prévues en LFI.

La dépense fiscale se concentre sur trois mesures principales :

- la demi-part supplémentaire pour les contribuables (et leurs veufs/veuves) de plus de 75 ans titulaires de la carte du combattant ^{4 ( * )} , pour un montant de 370 millions d'euros . Cette dépense était estimée en PLF 2013 à 270 millions et est réévaluée de 100 millions d'euros pour 2014 ;

- l' exonération d'impôt sur le revenu de la retraite du combattant, des pensions militaires d'invalidité, des retraites mutuelles servies aux anciens combattants et victimes de guerre, ainsi que de l'allocation de reconnaissance servie aux anciens membres des formations supplétives de l'armée française en Algérie et à leurs veuves ^{5 ( * )} , pour 200 millions d'euros ;

- la déduction des versements effectués dans le cadre de la rente mutualiste du combattant ^{6 ( * )} pour 36 millions d'euros .

Votre rapporteur spécial envisage de faire porter sur ce sujet son contrôle budgétaire de l'année 2014.

2. Une dépense fiscale mal évaluée

La dépense fiscale est surtout mal évaluée comme le souligne également votre rapporteur spécial depuis plusieurs années.

Pour l'année 2011, un décalage de 67 millions d'euros avait été observé entre l'évaluation initiale du PLF et le chiffrage définitif effectué dans la loi de règlement pour 2012. Comme anticipé, l'année 2012 a connu la même évolution, avec à ce jour, une erreur prévisionnelle ^{7 ( * )} de 68 millions d'euros .

Les dernières données pour 2013 présentent, quant à elles, une réévaluation de la dépense fiscale de 61 millions d'euros , celle-ci passant, entre la LFI 2013 et le présent PLF, de 505 millions à 566 millions d'euros .

Votre rapporteur spécial constate un chiffrage de la dépense fiscale pour 2014 plus fortement réévalué que les années passées, avec une augmentation observée de 100 millions d'euros, contre environ 40 millions précédemment . Toutefois, compte tenu des dérapages constatés, il ne peut apprécier si l'évaluation de cette année sera plus juste que les précédentes ou si, une fois encore, il est à craindre une marge d'erreur de 15 %.

Le poste le plus important, et qui connaît la progression la plus sensible cette année, est celui de la demi-part supplémentaire pour les contribuables (et leurs veufs/veuves) de plus de 75 ans titulaires de la carte du combattant. Cette dépense fiscale s'établissait en 2011, selon son chiffrage définitif, à 260 millions d'euros . Annoncée à 270 millions en PLF 2013, elle est d'ores et déjà réactualisée à 330 millions d'euros ^{8 ( * )} . Un effort d'ajustement semble toutefois avoir été fait en PLF 2014. Cette mesure apparaît à hauteur de 370 millions dans le présent projet de loi, soit l'équivalent de plus de 12 % des crédits de la mission .

Au regard de ces analyses, votre rapporteur spécial ne peut qu'exprimer les plus grandes réserves sur l'évaluation de la dépense fiscale de la mission . Alors que la génération des anciens combattants de la guerre d'Algérie devrait arriver actuellement à l'âge moyen de 75 ans, on peut estimer que la dépense fiscale de la demi-part ne devrait pas connaître de baisse notable dans les années à venir. Cette question est d'autant plus importante que, comme relevé l'année dernière ^{9 ( * )} , il serait utile de s'interroger sur l 'adéquation entre l'objectif initial poursuivi par la mesure du point de vue de la politique de reconnaissance apportée aux anciens combattants et les résultats de son application .

Votre rapporteur spécial souhaite suivre cette question de près en lien avec les services ministériels concernés . Cette question touchant au droit à réparation, qui est au coeur de la politique de cette mission, il en appelle également à une réflexion de l'ensemble des acteurs.

D. DES DÉPENSES DE PERSONNELS MARGINALES

Les réformes engagées ces dernières années se sont traduites par une baisse sensible de la part des charges de personnels (titre 2) dans la mission. Elles ne représentent plus désormais que 2,6 % des crédits , tandis qu'en exécution 2009, leur part était encore de 5 %.

Comme au cours des années passées, alors que la baisse du budget de la mission est de 2,8 %, l'évolution des dépenses de titre 2 est plus que proportionnelle, avec moins 8,7 % entre 2013 et 2014 . L'effort est particulièrement marqué dans le programme 158, avec une baisse de 13,65 % des crédits de titre 2.

Le plafond d'emplois de la mission pour 2014 est fixé à 1 460 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT), soit une diminution de 86,5 ETPT par rapport à 2013, essentiellement due à la rationalisation des effectifs de la direction du service national (DSN). Au sein de ces suppressions, 36,5 ETPT correspondent à de nouvelles réductions d'emplois , le solde s'expliquant par la prise en compte de sous-consommations d'emplois ou de suppressions déjà réalisées en 2013. Cette baisse de 5,6 % s'inscrit dans la tendance déjà observée l'année dernière, l'effet des réformes finalisées au sein de la DSN et issues de la suppression de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion professionnelle (DSPRS) s'estompant, après la forte contraction de 32 % observée entre 2011 et 2012.

Pour une lecture globale des effectifs au service de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation », il est nécessaire de leur agréger une fraction des personnels de l'ONAC-VG, de l'Institut national des Invalides (INI), de la Caisse nationale militaire de sécurité sociale (CNMSS), ainsi que de la direction centrale du service de santé des armées (DCSSA). Ces acteurs ont, en effet, tous repris à un titre ou à un autre une partie de l'action de l'ancienne DSPRS et ont bénéficié, à ce titre, de transferts de personnels ces dernières années.

Trois de ces acteurs (ONAC-VG, INI, CNMSS) perçoivent une dotation ou une subvention en provenance de la mission, couvrant tout ou partie de leurs dépenses de personnels : sont prévus en 2014, 57,5 millions d'euros pour l'ONAC-VG, 12,1 millions pour l'INI et 4,7 millions pour la CNMSS.

Plafond d'emplois des opérateurs INI et ONAC-VG ^{10 ( * )}

(en ETP sous plafond rémunérés)

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013, du rapport annuel de performances annexé à la loi de règlement pour 2012 et du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

Le projet de loi de finances pour 2014 laisse apparaître une baisse du plafond d'emplois de l'INI et l'ONAC-VG de 37 emplois en équivalents temps plein (ETP), qui se traduit par une réduction d'effectif de 5 ETP pour l'INI et de 25 ETP pour l'ONAC-VG , le solde de 7 ETP correspondant à un abattement technique opéré au sein de l'INI. Ces réductions respectent les orientations gouvernementales relatives aux opérateurs. Elles s'expliquent, pour l'ONAC-VG, par la rationalisation de l'organisation de l'office et le recours plus fréquent à la sous-traitance en matière d'entretien des sépultures de guerre et des hauts lieux de mémoire.

Il est signalé que les dépenses de titre 2 présentées sont susceptibles de varier en fonction des résultats de la négociation engagée par le Gouvernement avec les organisations syndicales afin de rénover la grille des fonctionnaires de catégorie C et de revaloriser les bas salaires , étant précisé que la mission, dans son plafond demandé pour 2014, porte 814 ETPT de catégorie C.

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* ¹ Cette adaptation pourrait concerner l'indicateur 3.1 relatif à l'ONAC-VG « Coût moyen (Rémunérations et charges sociales (RCS), et fonctionnement) par acte de solidarité ».

* ² Décret n° 2013-105 du 29 janvier 2013 modifiant le décret n° 73-74 du 18 janvier 1973 déterminant les règles et barèmes pour la classification et l'évaluation des invalidités résultant des infirmités et maladies contractées par des militaires ou assimilés au cours de la captivité subie dans certains camps ou lieux de détention.

* ³ Article 62 du présent projet de loi.

* ⁴ Articles 195-1-f et 195-6 du code général des impôts.

* ⁵ Articles 81-4°-a, 81-4°-b et 81-12° du code général des impôts.

* ⁶ Article 156-II-5° du code général des impôts.

* ⁷ Cf. projet annuel de performance 2014.

* ⁸ Cf. projet annuel de performance 2014.

* ⁹ Cf. rapport général n° 148 (2012-2013) - Tome III - Annexe n°5.

* ¹⁰ Les emplois ETP sous plafond ne prennent pas en compte les ETP des écoles de reconversion professionnelle et des maisons de retraite de l'ONAC-VG, qui ne sont pas du ressort de la mission.