Mission "Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation" et articles 62 bis à 62 octies rattachés

M. Philippe MARINI, rapporteur spécial

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

A. UN PROGRAMME 167 « LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE » QUI PORTE L'EFFORT BUDGÉTAIRE EN FAVEUR DU CYCLE MÉMORIEL DE L'ANNÉE 2014

Répartition des crédits entre les actions du programme 167

(en millions d'euros)

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

En 2014, l'évolution des crédits du programme 167 recouvre deux mouvements de sens opposés :

- une baisse de 8,1 % des crédits de l'action 01 « Journée défense et citoyenneté », qui découle essentiellement d'une diminution des dépenses de personnels (- 8,6 %) . La suppression de 82,5 ETPT en 2014 fixe le plafond d'emplois du programme à 1 436 ETPT, soit une baisse de 5,4 % par rapport à l'année dernière. La réorganisation de la DSN ayant été finalisée en 2013, ses effets en termes d'effectifs ne sont plus que résiduels.

Évolution des effectifs du programme 167

Source : commission des finances sur la base des réponses au questionnaire

- une augmentation très significative ( + 33,3 % ) des crédits en faveur de l'action 02 « Politique de mémoire » qui s'inscrit dans la tendance déjà observée l'année dernière (+ 43,3 %) , et qui est directement liée à une actualité commémorative particulièrement dense. Cette dotation supplémentaire de 5,8 millions d'euros sera exclusivement consacrée aux commémorations liées aux anniversaires des deux Guerres mondiales.

Au final, l'action combinée de ces deux orientations se traduit pour le programme 167 par une légère baisse de ses crédits de 2,1 % en CP.

1. Un effort budgétaire en faveur de la politique de mémoire pour commémorer les anniversaires des deux Guerres mondiales

L'année 2014 sera marquée par les commémorations du centenaire du début de la Première Guerre mondiale et du soixante-dixième anniversaire de la Résistance intérieure, de la Libération du territoire national et de la victoire contre le nazisme. Pour permettre la réalisation de ce cycle de commémoration exceptionnel, la politique de mémoire bénéficie d'une augmentation de 5,8 millions d'euros par rapport à la LFI 2013, pour s'établir à 23,2 millions d'euros, soit une hausse très significative de 33,3 % .

L'action 02 « Politique de mémoire », demeure budgétairement plus faible que la première consacrée à la Journée défense et citoyenneté (seulement 19,8  % des crédits du programme 167), mais elle a connu, en l'espace de deux ans, un quasi-doublement de ses crédits , passant de 12 millions d'euros en LFI 2012 à 23,2 millions en PLF 2014. Même si cet accroissement est essentiellement conjoncturel et lié au cycle commémoratif, ces crédits représentent désormais, hors titre 2, 55 % des crédits du programme.

La présentation du PLF 2014 comporte une nouvelle nomenclature d'exécution, qui permet de distinguer plus clairement les deux axes de la politique de mémoire, érigés en opérations stratégiques libellées « Mémoire » et « Sépultures de guerre et lieux de mémoire ».

a) Une opération stratégique « Mémoire » qui bénéficie d'une forte augmentation de sa dotation pour s'adapter au calendrier des commémorations

L'opération stratégique « Mémoire » porte des crédits directement consacrés aux commémorations . Avec 9,72 millions d'euros , ce budget est particulièrement élevé en 2014, en raison du soixante-dixième anniversaire de la Deuxième Guerre mondiale . Il comprend :

- une dotation de 8,03 millions, destinée à mettre en oeuvre le programme commémoratif de 2014 consacré au soixante-dixième anniversaire de la Résistance intérieure, de la Libération du territoire national et de la victoire contre le nazisme. Pour cet anniversaire, deux manifestations de dimension internationale sont prévues le 6 juin en Normandie et le 15 août en Provence. Des manifestations seront également organisées pour rendre hommage à la participation militaire des Alliés et au rôle des maquis, et rappeler les souffrances de la population civile (avec des cérémonies commérant les massacres de Tulle et d'Oradour-sur-Glane) ;

- le financement à hauteur de 1,69 million , du calendrier commémoratif légal. En 2014, deux nouvelles journées commémoratives seront célébrées : le 19 mars , journée nationale du souvenir et de recueillement à la mémoire des victimes civiles et militaires de la guerre d'Algérie et des combats en Tunisie et au Maroc ^{11 ( * )} et le 27 mai , journée nationale de la Résistance ^{12 ( * )} . Le coût de ces deux journées est évalué à 0,16 million d'euros .

Calendrier des 11 journées nationales commémoratives célébrées en 2014

L'opération stratégique « Mémoire » comporte également des crédits consacrés aux éditions (dont la revue mensuelle « Les chemins de la mémoire ») et aux actions pédagogiques pour un montant de 0,61 million d'euros .

Enfin, un budget de subventions et transferts (titre 6) de 6,77 millions d'euros est ainsi distribué :

- une dotation de 3 millions d'euros est versée au groupement d'intérêt public (GIP) « Mission du centenaire de la Première Guerre mondiale - 1914-2014 » créé par arrêté du 5 avril 2012. Cette dotation, en augmentation de 50 % par rapport à celle de l'année dernière, est conforme à ce qui était prévu sur le triennal 2013-2015 et correspond à la montée en charge des préparatifs et la mise en oeuvre du programme commémoratif . Le budget du GIP, initialement arrêté à 19,4 millions d'euros en 2012, est désormais estimé à 14 millions d'euros sur la période 2012-2014 ;

Programme commémoratif 2014 du GIP
« Mission du centenaire de la Première Guerre mondiale - 1914-2014 »

Votre rapporteur spécial constate le GIP semble avoir bien respecté sa mission première, la commémoration du seul centenaire de la Première Guerre mondiale , sans y rattacher la célébration des combats de 1944, pour lesquels une enveloppe distincte a été prévue. Une mission interministérielle des anniversaires des deux Guerres mondiales a d'ailleurs été créée par décret n° 2012-1305 du 26 novembre 2012 pour concevoir, animer et coordonner le programme commémoratif de ces anniversaires.

- une dotation de 2,1 millions d'euros permettra d'apporter un soutien à d'autres acteurs publics ou privés (associations, fondations, collectivités territoriales...) pour la réalisation de projets mémoriels (cérémonies commémoratives et éducatives, représentations théâtrales, expositions, création ou rénovation d'espaces mémoriels) ;

- une enveloppe de 1 million d'euros viendra soutenir les projets locaux liés au soixante-dixième anniversaire de l'année 1944 . Ces projets seront sélectionnés sur dossier par la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA) ;

- 0,67 million d'euros sont consacrés aux actions pédagogiques de l'ONAC-VG (par exemple, la participation à l'organisation, dans chaque département, du concours national de la Résistance et de la Déportation). Ces crédits sont en hausse pour couvrir les actions spécifiques liées au soixante-dixième anniversaire de la résistance intérieure, de la libération du territoire national et de la victoire contre le nazisme .

b) Une opération stratégique « Sépultures de guerre et lieux de mémoire » qui poursuit son programme pluriannuel

L'opération stratégique « Sépultures de guerre et lieux de mémoire » comprend :

- les crédits consacrés aux actions d'entretien et de rénovation des sépultures de guerre à l'étranger (hors Afrique du Nord) menées par les ambassades pour un montant de 1,6 million d'euros (contre 2,27 millions en PLF 2013). En 2014, sont prévus l'achèvement des travaux de restauration des sites en Macédoine, la poursuite de la rénovation des cimetières en Roumanie, Belgique, Italie et Madagascar, ainsi que la reprise, si les circonstances le permettent, du regroupement des tombes de garnison au Mali ;

- les subventions versées à l'ONAC-VG pour l'entretien et la rénovation des sépultures de guerre en France et en Afrique du Nord et des hauts lieux de la mémoire nationale. Le budget consacré à leur entretien et leur valorisation est constant par rapport au PLF 2013 avec 1,69 million d'euros. Par contre, le budget consacré à leur rénovation semble en forte baisse , avec 1,1 million d'euros , contre 4,27 millions d'euros l'année dernière.

Cette budgétisation ne semble pas respecter le programme pluriannuel 2011-2018 spécialement consacré à la commémoration du centenaire de la Première Guerre mondiale. Toutefois, le ministre délégué chargé des Anciens combattants a assuré ^{13 ( * )} que le rythme des rénovations sera tenu et que les non-consommations de crédits constatées en 2013 permettront de maintenir une enveloppe d'environ 4,4 millions d'euros à ce titre. Cette baisse en PLF 2014 est due à une volonté de donner priorité aux manifestations exceptionnelles consacrées aux anniversaires des deux Guerres mondiales .

Votre rapporteur spécial note qu'une enveloppe de 1,5 million d'euros est consacrée cette année au soutien des projets menés par les collectivités territoriales en matière de tourisme de mémoire . Il se félicite de cette initiative, menée en concertation avec la DMPA, qu'il avait appelée de ses voeux dans son rapport de l'année dernière .

On précisera que les crédits d'un million d'euros qui avaient été prévus l'année dernière pour financer l'érection dans la capitale d'un monument d'hommage national aux soldats morts en opérations extérieures (OPEX) ^{14 ( * )} sur le site des Invalides, n'ont pas été consommés, la procédure d'attribution du marché public étant encore en cours ^{15 ( * )} . Ils feront l'objet d'une demande de report sur 2014. Il est toutefois à craindre que l'inauguration initialement prévue au printemps 2014 soit repoussée.

2. Une Journée défense et citoyenneté recentrée sur l'esprit de défense, mais dont les indicateurs de performance restent à améliorer

La Journée défense et citoyenneté (JDC), qui a succédé en 2011 à la Journée d'appel de préparation à la défense (JAPD), garantit l'existence d'un lien institutionnel entre les jeunes et les armées et contribue au développement d'une culture de défense. Elle vise à également sensibiliser les jeunes aux droits et aux devoirs du citoyen et aux différentes formes de solidarité. C'est aussi l'occasion de détecter les jeunes en situation d'échec.

Chaque année, la quasi-totalité d'une tranche d'âge, environ 760 000 jeunes selon les prévisions pour 2014, est reçue dans quelques 200 sites JDC répartis sur tout le territoire métropolitain et en outre-mer. La mise en oeuvre de la JDC est la principale mission de la DSN qui assure, avec le concours des mairies, le recensement des jeunes.

En 2014, un budget de 93,9 millions d'euros en CP est prévu pour la financer, soit une baisse de l'ordre de 8 % des crédits . Elle est essentiellement due à une réduction des dépenses de titre 2 grâce à la poursuite de la rationalisation des effectifs de la DSN (- 82,5 ETPT en 2014). L'impact de ces réductions d'effectifs est immédiatement décelable car les dépenses de titre 2 représentent 80 % des coûts de la JDC.

Hors titre 2, les crédits de paiement baissent de 1,2 million , grâce aux économies réalisées sur les prestations de secourisme dans le cadre de marchés publics sur la période 2013-2015. Le budget prévoit par contre une hausse des dépenses d'alimentation de 0,3 million d'euros pour anticiper un risque d'augmentation liée à la généralisation de l'externalisation de cette prestation, qui est la conséquence de la réorganisation des cercles et mess des armées. Le poste « Alimentation » (6,2 millions d'euros) est en constante augmentation et représente un tiers des dépenses hors titre 2 de la JDC .

a) Une JDC recentrée sur l'esprit de défense

La JDC, mise en oeuvre depuis le début de l'année 2011, a été conçue autour de sa mission fondamentale de sensibilisation des jeunes aux nouveaux enjeux de la défense et de la sécurité nationale . Plusieurs évolutions ont été depuis introduites, différents ministères voyant dans cette journée une opportunité exceptionnelle pour diffuser des messages liés à leur sphère d'action. Pour enrichir son contenu ou organiser des JDC thématiques, la DSN reconduit ou négocie chaque année des partenariats avec divers organismes (agence du service civique, direction générale de la santé, établissement français du sang, délégation à la circulation et la sécurité routière...).

Votre rapporteur spécial s'était inquiété l'année dernière de l'orientation toujours plus grande de la JDC vers la formation civique , le tout au détriment des enjeux de défense et de sécurité intérieure. Il souhaitait une réflexion en profondeur sur la valorisation de cette journée . Il approuve donc les conclusions du Livre blanc Défense et sécurité nationale de 2013 en ce qu'elles recommandent de recentrer le contenu de la JDC sur sa vocation première de sensibilisation à l'esprit de défense .

Pour rendre effective cette recommandation, un groupe de travail piloté par la DSN a été chargé de densifier le contenu de la JDC sur ce point, en trouvant un juste équilibre avec les contraintes ou les souhaits des autres ministères. En juin 2013, un nouveau modèle d'organisation a été validé, visant à créer un continuum défense tout au long de la journée (avec notamment une plage horaire plus importante consacrée aux modules sur la défense).

b) Une JDC dont le coût complet est toujours mal appréhendé

Le « coût moyen par participant à la JDC » est l'un des deux indicateurs de performance du programme 167 destiné à mesurer l'efficience de son activité. Selon les données communiquées dans le PLF 2013, le coût moyen par participant à la JDC devait se stabiliser autour de 160 euros par participant , les marges de manoeuvre budgétaire constatées par le passé (et essentiellement dues à la réduction des dépenses de titre 2) diminuant à mesure que les effectifs de personnel cessent de décroître.

Dans le présent projet de loi de finances, les modalités de calcul du coût moyen par participant ont été modifiées . Les crédits d'administration générale et de soutien commun relevant du programme 178 « Préparation et emploi des forces » ont été exclus du calcul . En raison de la mutualisation des soutiens communs, il ne serait plus possible d'identifier précisément dans le système CHORUS ^{16 ( * )} les prestations réalisées par les bases de défense au profit de la JDC. Le coût de la JDC est désormais évalué à 150 euros par participant . Ce coût est fixé à la fois comme prévision actualisée pour 2013, prévision en 2014 et cible en 2015.

Le changement des modalités de calcul opéré rend difficile l'analyse de l'évolution du coût de la JDC . Votre rapporteur spécial continue d'ailleurs de s'interroger sur la méthode de calcul. En effet, le coût de 150 euros par participant suppose un coût total de la JDC de 114 millions d'euros pour 760 000 participants . Or l'action JDC a un budget de 93,9 millions en CP, auquel il convient de rajouter les 41,9 millions d'euros de soutiens provenant des programmes 146 « Équipement des forces », 178 « Préparation et emploi des forces » et 212 « Soutien de la politique de la défense » de la mission « Défense », soit un coût global de 135,8 millions d'euros . Il semble donc que l'indicateur « Coût moyen par participant de la JDC » est bien loin de refléter le coût réel de la JDC, dont le coût serait plus proche de 178,7 euros par participant .

Le ministère de la Défense défend la qualité de son indicateur en soutenant qu'il reflèterait un « coût métier ». Mais ce « coût métier » est une construction qui n'a pas l'intelligibilité suffisante pour que le citoyen puisse connaître ce que l'État dépense par jeune pour organiser la JDC. Il conviendrait donc qu'une réflexion soit menée pour arriver à améliorer la méthode de calcul de l'indicateur « coût moyen par participant à la JDC » et le rendre plus transparent .

c) Une JDC dont l'indicateur de satisfaction reste à améliorer

Au-delà du seul coût de la JDC, votre rapporteur spécial estime qu'il serait nécessaire qu'une démarche qualitative réelle soit entreprise. En effet, le taux de satisfaction de l'usager (86,2 % en 2012 pour une prévision 2014 à 87,5 % ) relève d'une évaluation « à chaud » , réalisée à partir de questions posées à l'issue de la journée, sous forme d'un questionnaire, désormais informatisé via le système MOPATE (modernisation de passage des tests). Ce taux permet de mesurer la satisfaction immédiate des jeunes qui apprécient, entre autres, le niveau de la prestation fournie par la DSN et les armées. Or l'objectif principal de la JDC est bien la transmission à plus long terme de messages auprès des jeunes .

Pour améliorer l'analyse qualitative de la JDC, la DSN a décidé de faire élaborer par la délégation à l'information et à la communication de la défense (DICOD) un questionnaire « à froid » permettant de mesurer, 8 à 12 mois après, ce que le participant a retenu de la JDC (missions et métiers des armées et de la défense, droits et devoirs du citoyen, rôle de la JDC dans la connaissance du monde militaire). Cette évaluation « à froid » portera sur un échantillon de 1 000 jeunes ayant participé à la JDC (à partir d'un panel de 10 000 jeunes fourni par la DSN). Elle sera réalisée par un organisme mandaté par la DICOD en décembre 2013 et publiée en janvier 2014. Ce type de questionnaire « à froid » devrait être reconduit chaque année et intégré à l'indicateur de performance de la JDC.

Votre rapporteur spécial sera attentif à cette initiative qui permettra de pondérer utilement le questionnaire « à chaud » et de mesurer l'impact de la JDC après plusieurs mois. Les tests déjà conduits sur des échantillonnages réduits laissent entrevoir des taux de satisfaction nettement en deçà des 87 % affichés. En décembre 2012 , le taux de satisfaction obtenu « à froid » était de seulement 58 % ( et 41 % d'insatisfaction). Votre rapporteur spécial suggère que ce questionnaire « à froid » soit également conçu pour connaître les motifs d'insatisfaction exprimés par les jeunes ayant participé à la JDC afin d'en améliorer le dispositif. Ce souhait, partagé par notre commission, avait été évoqué par notre collègue Éric Bocquet ^{17 ( * )} .

Malgré les nombreuses réformes entreprises tant en matière de contenu que de déroulement de la JDC, il existe de véritables marges d'amélioration du dispositif de mesure de l'impact de cette journée .

B. UN PROGRAMME 169 « RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT » MARQUÉ PAR QUELQUES NOUVEAUTÉS

Le programme 169 « Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » demeure caractérisé par le poids prédominant des dépenses d'intervention qui représentent, en 2014, plus de 90 % de l'ensemble des dépenses de la mission et 97,3 % de celles du programme .

Évolution des crédits du programme 169

(en millions d'euros)

^* Action 07 : Les chiffres mentionnés en AE et CP au titre de la LFI 2013 proviennent l'action 15 « Rapatriés » du programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables ». Ils ont été intégrés au tableau pour une meilleure comparaison (les totaux en CP et AE au titre de 2013 sont réévalués en conséquence)

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

Après un budget 2013 sans mesure en faveur du monde combattant, le budget de l'année 2014 est marquée par une extension des droits des anciens combattants , en particulier à travers l'octroi, à compter du 1 ^er janvier 2014, de la carte du combattant dite « à cheval » ^{18 ( * )} pour les militaires ayant servi en Afrique du Nord pendant quatre mois, dès lors que la date de leur premier jour de service est antérieure au 2 juillet 1962.

Il porte également une mesure d'économie , avec la réduction de 20 % de la majoration spécifique des rentes mutuelles du combattant .

1. Une mission principale : assumer la dette contractée à l'égard des populations combattantes

a) Une population d'anciens combattants non compensée par l'arrivée des nouvelles générations du feu

La diminution du budget alloué à l'action 01 « Administration de la dette viagère » se poursuit en 2014 à un rythme proche de celui des années précédentes. Cette contraction des dépenses tient à l'évolution négative de la population des ressortissants .

Les effectifs des deux principales catégories de bénéficiaires de la dette viagère régressent en effet chaque année. Entre 2013 et 2014, selon des données qui ne peuvent être que prévisionnelles, le nombre des bénéficiaires de la PMI baisserait encore de 13 700 unités et celui des bénéficiaires de la retraite du combattant de plus de 48 000 .

Évolution du nombre de bénéficiaires de la retraite du combattant

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Les entrées de nouvelles générations du feu ne compensent pas les sorties . Si ces derniers constituent une part croissante de la population des anciens combattants, la tendance globale reste à la baisse régulière de cette population dans les prochaines années .

Le droit à la carte du combattant a été étendu aux OPEX par la loi n° 93-7 du 4 janvier 1993, qui a créé l'article L. 253 ter du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre. Ce dispositif a ensuite été précisé par le décret n° 2010-1377 du 12 novembre 2010.

De nouveaux critères d'actions de feu ou de combat ont complété les anciens critères hérités pour l'essentiel des deux Guerres mondiales et des guerres postcoloniales, en prenant en compte aussi bien des conflits de forte intensité, que des missions d'interposition ou de maintien de la paix . La mise en oeuvre de ces dispositions nécessite tout d'abord un arrêté ministériel classant l'opération parmi les opérations extérieures en application de l'article L. 4123-4 du code de la défense, puis la publication par le service historique de la défense (SHD) des listes des unités combattantes.

À ce jour, de nombreux arrêtés classant des interventions militaires en OPEX ont été pris, notamment pour les opérations intervenues sous mandat de l'ONU. Parmi les interventions les plus récentes, les opérations Harmattan (Libye) et Serval ^{19 ( * )} (Mali) ont été qualifiées d'OPEX par arrêtés des 29 octobre 2012 et du 2 avril 2013. Par contre, le traitement administratif de ces textes par le SHD est plus long et ralentit l'octroi de la carte du combattant.

Une réflexion est menée pour simplifier les conditions d'attribution de la carte du combattant aux militaires en opérations extérieures et éviter le recours préalable à un arrêté interministériel : le projet de loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 ^{20 ( * )} comprend une mesure visant à autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions relevant du domaine de la loi propres à « préciser dans le code de la défense que les militaires participant à des opérations extérieures ont vocation à l'attribution de la carte combattant dans les conditions prévues à l'article L. 253 ter du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ». Lors de son audition, le ministre délégué chargé des Anciens combattants a également indiqué réfléchir à un système d'attribution de la carte du combattant pour les OPEX proche de celui utilisé pour la guerre d'Algérie (présence de quatre mois comme critère d'attribution) ^{21 ( * )} .

Les nouveaux critères institués en 2010 ont permis d'augmenter le nombre des titulaires de la carte du combattant au titre des OPEX. Selon les informations du ministère, en 2012, 8 900 cartes du combattant ont été attribuées au titre des OPEX, en hausse de 150 % par rapport à 2011. Au 15 juillet 2013, 61 268 cartes avaient été délivrées au titre des OPEX .

L'impact budgétaire à long terme des attributions de la carte du combattant est très mal connu. Votre rapporteur spécial ne peut que conseiller une meilleure vigilance pour recenser la population des bénéficiaires de la carte du combattant et actualiser les registres . C'est l'une des conclusions de son contrôle effectué sur l'ONAC-VG.

b) Des mesures nouvelles : l'attribution de la « carte à cheval » et le décret « Curzon »

Le PLF 2014 comprend une mesure qui était attendue depuis longtemps par le monde combattant et que salue votre rapporteur spécial : l'extension des droits des anciens combattants à travers l'octroi, à compter du 1 ^er janvier 2014, de la carte du combattant dite « à cheval » pour les militaires ayant servi en Afrique du Nord pendant quatre mois, dès lors que la date de leur premier jour de service est antérieure au 2 juillet 1962. Cette mesure, dont le coût est évalué à 4 millions d'euros en PLF 2014 et 5,5 millions d'euros en année pleine, fait l'objet d'un article rattaché commenté en annexe ^{22 ( * )} .

Le projet de budget 2014 intègre également les dépenses liées à la mise en application du décret n° 2013-105 du 29 janvier 2013 étendant le bénéfice du décret n° 73-74 du 18 janvier 1973 déterminant les règles et barèmes pour la classification des invalidités résultant des infirmités et maladies contractées par les militaires ou assimiles au cours de la captivité subie dans certains camps ou lieux de détention, aux prisonniers de guerre de tous les camps sous contrôle de l'armée soviétique . Votre rapporteur spécial approuve cette mesure qui a longtemps été demandée par les associations d'anciens combattants et facilite l'attribution de pensions militaires d'invalidité aux prisonniers de guerre de tous les camps sous contrôle de l'armée soviétique , dont les « malgré-nous » internés dans les camps situés à l'ouest de la ligne « Curzon ». Cette mesure de reconnaissance a un coût de 0,7 million d'euros .

c) Une baisse mécanique des dépenses d'intervention liée à la démographie combattante

Les crédits suivent les tendances de la démographie .

Concernant la principale action de ce programme (80 ,9 % des crédits), l'action 01 « Administration de la dette viagère », les crédits d'intervention diminuent de 78,03 millions d'euros en 2014 par rapport à 2013, soit un montant comparable à l'année précédente (84,5 millions). L'ensemble des 2 234 millions d'euros prévus sont versés au compte d'affectation spéciale « Pensions » et son programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » qui procède au règlement des PMI et de la retraite du combattant via les centres régionaux des pensions et la trésorerie générale pour l'étranger.

Sur ces 2 234 millions d'euros, 1 426 millions seront versés au titre des pensions militaires d'invalidité (- 64,7 millions par rapport à 2013) et 808 millions au titre de la retraite du combattant (- 13,4 millions par rapport à 2013).

L'action 02 « Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité » connaît une baisse de près de 10 millions d'euros de ses crédits d'intervention, soit 6,6 %, passant de 162,4 millions en 2013 à 151,7 en 2014 . Elle recoupe :

- les crédits destinés aux soins médicaux gratuits et à l'appareillage que l'État prend en charge directement au titre des articles L. 115, L. 118 et L. 128 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ( 51,8 millions d'euros en 2014, contre 56,1 millions en 2013). Cette contraction de 4,3 millions est exclusivement due à une diminution des crédits consacrés aux soins médicaux gratuits, en raison de la baisse du nombre de bénéficiaires malgré la relative augmentation des frais de santé. L'enveloppe de 7,5 millions d'euros consacrée aux appareillages des mutilés est toutefois maintenue et devrait permettre le financement de prothèses de nouvelle génération pour une vingtaine de mutilés , ce qui représente un montant d'1 million d'euros ;

- les remboursements des réductions sur les transports accordés aux invalides sont en légère hausse : 3,4 millions d'euros contre 3,3 millions en 2013 ;

- et le financement du régime de sécurité sociale des pensionnés à plus de 85 % ne détenant pas déjà la qualité d'assuré social à hauteur de 96,5 millions d'euros en 2014, contre 103 millions l'année précédente. La dotation en baisse de 6,5 millions d'euros prend en compte un trop versé prévisionnel constitué auprès de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés en 2013 de 6,95 millions d'euros.

d) Une légère baisse des crédits de solidarité en raison d'une baisse des taux de majoration de la rente mutualiste

(1) Des crédits d'intervention en diminution

L'action 03 « Solidarité » comprend des crédits en baisse de 2,1 %, d'un montant de 346,83 millions d'euros. Cette diminution est due à la contraction des dépenses d'intervention, évaluées à 277,3 millions d'euros, en réduction sensible de près de 7 millions d'euros par rapport à 2013 .

Elle est la conséquence directe de la réduction de 20 % des taux de majorations spécifiques de la rente mutualiste des anciens combattants et victimes de guerre. Cette mesure qui est prise en compte dans le projet de loi de finances, est déjà mise en oeuvre par un décret du 24 septembre 2013 ^{23 ( * )} . Elle est censée permettre à l'État de dégager 9,7 millions d'économie en 2014, puis 29,1 millions d'euros en 2015. La dotation prévue en 2014 à ce titre est de 255 millions d'euros , soit une réduction de 8,1 millions d'euros, pour revenir au même montant qu'en 2012.

La dotation d'action sociale versée à l'ONAC-VG pour remplir sa mission de solidarité a été augmentée en 2014 de 1,3 million d'euros pour s'élever à 21,9 millions d'euros . Elle permettra de financer une revalorisation du plafond de ressources garanti par l'aide différentielle en faveur des conjoints survivants (ADCS) qui sera portée de 900 à 932 euros . L'objectif est par ailleurs réaffirmé de parvenir à une fixation de ce plafond au niveau du seuil européen de pauvreté ^{24 ( * )} (actuellement, 977 euros pour la France).

(2) Une diminution due à la baisse des taux de majoration spécifique de la rente mutualiste

Depuis le 27 septembre 2013, date d'entrée en vigueur du décret précité, les taux de majorations spécifiques de la rente mutualiste sont passés d'une fourchette de 12,5 % à 60 % (variation en fonction de l'âge de l'adhérent, du titre obtenu et de sa date d'obtention) à une fourchette de 10 % à 48 % . Cette baisse de 20 % ne touche pas le dispositif de la majoration légale des rentes viagères de l'État instituée par la loi du 4 mai 1948 pour remédier aux conséquences de la dépréciation monétaire ^{25 ( * )} et qui fait l'objet d'une revalorisation annuelle.

Le dispositif de majoration des rentes était chiffré pour 2013 à 116,2 millions d'euros pour la majoration légale et 138 millions d'euros pour la majoration spécifique .

Le ministre délégué chargé des Anciens combattants a indiqué que cette mesure était temporaire et pourrait être partiellement compensée par les sociétés mutualistes qui gèrent la rente mutualiste du combattant, selon les premiers résultats de discussions menées avec les principales caisses (dont la CARAC). Un comité de suivi a également été créé de manière à disposer d'une évaluation progressive de la mesure.

Pour apprécier les marges de manoeuvres de cette négociation, il aurait été utile de connaître la situation financière et l'évolution des fonds propres de ces sociétés, éléments dont ne dispose malheureusement pas votre rapporteur spécial.

La rente mutualiste

Plusieurs associations d'anciens combattants ont vivement réagi contre cette mesure, évoquant une rupture de la dette morale de l'État avec le monde combattant. Cette mesure doit toutefois être analysée dans un contexte budgétaire contraint et au regard des autres avantages préservés, que traduit notamment le chiffrage de la dépense fiscale.

2. Une nouvelle action en faveur des rapatriés

Le programme 169 comprend désormais une nouvelle action 07 « Actions en faveur des rapatriés » destinée à couvrir le paiement des divers dispositifs mis en place en faveur des rapatriés et des harkis ^{26 ( * )} . Cette nouvelle maquette traduit un recentrage de la gestion de l'ensemble des dispositifs en faveur des rapatriés sur l'ONAC-VG et sur le service central des rapatriés (SCR) , situé à Agen, qui deviendra à terme un des pôles spécialisés de l'office. Les harkis et rapatriés bénéficieront d'un guichet unique auprès des services départementaux de l'office. Les dossiers actuellement instruits par la Mission interministérielle aux rapatriés (MIR) ou l'Agence nationale pour l'indemnisation des Français d'outre-mer (ANIFOM) seront transférés pour permettre la poursuite de tous les dispositifs existants.

Les crédits inscrits sur cette nouvelle action s'établissent à 17,8 millions d'euros et correspondent exclusivement à des dépenses d'intervention . L'essentiel, 17,46 millions d'euros, est consacré à des aides en faveur des ménages, dont 16,2 millions pour le versement de l'allocation de reconnaissance instituée par la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés, qui constitue la principale mesure portée par cette action. Les crédits consacrés à cette allocation, versés sur le programme 743 du CAS Pensions, sont en baisse de 7,4 % par rapport à ceux qui étaient inscrits au programme 177 en 2013.

Votre rapporteur spécial s'étonne de cette estimation à la baisse dans la mesure où la loi de règlement pour 2012 laisse apparaître une surconsommation de 7,7 millions d'euros des crédits de l'action. Cette surconsommation est notamment imputée à la hausse du nombre de dossiers présentés pour obtenir une allocation de reconnaissance à la suite d'un arrêt du Conseil d'État du 6 avril 2007 ^{27 ( * )} qui a supprimé la condition de nationalité et ouvert le dispositif aux supplétifs de statut civil de droit commun . Cette jurisprudence a été confirmée par le Conseil Constitutionnel dans sa décision n° 2010-93 QPC du 4 février 2011 qui a déclaré inconstitutionnelles les dispositions relatives au critère de nationalité. Les incidences de cette jurisprudence ont représenté 57 nouveaux dossiers en 2011 pour un coût supplémentaire de 42 000 euros pour les rentes et de 1,46 million d'euros pour les capitaux. À ce jour, la Mission interministérielle aux rapatriés (MIR) a été destinataire de 300 demandes, pour un coût total de 9 millions d'euros.

Ce phénomène risque de s'accentuer et le Gouvernement évalue le risque encouru à 270 millions d'euros , soit 9 000 candidats potentiels à l'allocation de reconnaissance en capital d'un montant de 30 000 euros ^{28 ( * ).} L'article 33 du projet de loi de programmation militaire années 2014 à 2019 ^{29 ( * )} est censé remédier à la question en réservant expressément le dispositif aux supplétifs anciennement de statut civil de droit local .

3. Un dispositif de réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français toujours peu appliqué

La loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 et le décret n° 2010-653 du 11 juin 2010 modifié ont mis en place une procédure d'indemnisation pour les personnes atteintes de maladies cancéreuses radio-induites, résultant d'une exposition à des rayonnements ionisants issus des essais nucléaires français. Les victimes civiles et militaires des essais doivent déposer leurs dossiers de demande d'indemnisation auprès du comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires ( CIVEN ) dont la charge de fonctionnement est assurée par la mission « Défense ». Le comité fait ensuite une recommandation au ministre de la défense qui propose soit une indemnisation sous forme de capital, soit rejette la demande.

Dans les faits, le CIVEN a accordé très peu d'indemnisations. Il s'est réuni trente-huit fois entre la date de sa première réunion, le 20 septembre 2010, et le 9 juillet 2013. Durant cette période, 846 dossiers d'indemnisation ont été reçus, 734 ont été examinés par le comité, 580 décisions ministérielles ont été notifiées et seules 12 indemnisations ont été accordées pour un montant total de 522 500 euros. Deux autres indemnisations sont en cours de proposition aux intéressés.

Devant les difficultés rencontrées, le décret d'application de la loi a été modifié par décret du 30 avril 2012 ^{30 ( * )} , qui a élargi la liste des maladies radio-induites ainsi que celle des zones géographiques concernées. Ce décret a permis le réexamen de 54 dossiers qui avaient été préalablement rejetés . Seuls 21 ont déjà été revus en comité : 20 d'entre eux ont été rejetés et un seul fait l'objet d'une expertise ^{31 ( * )} .

L'application du dispositif d'indemnisation du CIVEN a été qualifiée de « poussive, loin des objectifs assignés » dans un rapport d'information fait au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois en septembre 2013 ^{32 ( * )} . Ses auteurs, nos collègues Corinne Bouchoux et Jean-Claude Lenoir, se sont inquiétés du faible nombre de dossiers déposés (846 demandes pour une population concernée estimée à 150 000 personnes). Ils ont notamment appelé de leurs voeux une révision des zones géographiques au regard des informations révélées par la levée du secret-défense (inclusion de l'ensemble de la Polynésie dans le dispositif), une mise en oeuvre de nouvelles campagnes d'information à destination des populations locales et une démarche active de recherche des militaires en poste lors des essais . Selon le rapport, il y aurait encore 2 000 à 5 000 dossiers indemnisables.

L'analyse faite par l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et le contrôle général des armées (IGA), dans un rapport au Parlement sur « l'opportunité et les modalités de modification du décret n° 2010-653 du 11 juin 2010, pris en application de la loi relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires » ^{33 ( * )} , est plus positive. Ce rapport conclut que « la modification du dispositif mis en place par la loi 2010-2 et son décret d'application modifié, en particulier l'instauration de l'automaticité de l'indemnisation (avec une présomption d'origine) dès que les conditions sont remplies, n'apparaît pas justifiée . [...] Il n'apparait pas que l'interprétation faite par le CIVEN de la présomption de causalité soit trop limitative ». Les auteurs de ce rapport ne préconisent donc aucune évolution du dispositif. Seul un groupe de travail ad hoc sur la zone « Sahara » sera mis en place avec le Gouvernement algérien pour faire suite à un engagement du Président de la République en décembre 2012.

Le 21 octobre 2013, dans le cadre de la première lecture du projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019, le Sénat a adopté un amendement de notre collègue Corinne Bouchoux et des membres du groupe écologiste visant à conférer au CIVEN le statut d'autorité administrative indépendante ayant un pouvoir décisionnel ^{34 ( * )} .

Le PLF 2014 reconduit, pour la quatrième année consécutive, une enveloppe de 10 millions d'euros pour « la réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français ». Cette enveloppe fera probablement l'objet d' une large sous-consommation , comme les années précédentes. Pour 2012, 9,6 millions ont ainsi été annulés en loi de finances rectificative. Cette dotation aurait donc pu être réduite.

C. UN PROGRAMME 158 « INDEMNISATION DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE PENDANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE » DONT LE BUDGET RESTE DÉPENDANT DU NOMBRE DE DOSSIERS D'INDEMNISATIONS DÉPOSÉS

Le programme 158 se compose de deux actions : l'action 01 « Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation » , qui prend en charge l'indemnisation prévue par les décrets n° 99-778 du 10 septembre 1999 et n° 2000-657 du 13 juillet 2000, et l'action 02 « Indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la Seconde Guerre mondiale » , qui traduit les engagements financiers découlant du décret n° 2004-751 du 27 juillet 2004. Les dépenses de ce programme sont constituées, pour l'essentiel, des indemnisations versées sous forme de rente ou de capital aux victimes visées par ces trois décrets.

Répartition des crédits entre les actions du programme 158

(en millions d'euros)

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

1. Une baisse prévisible des dépenses d'intervention

Ce programme connaît une baisse de ses crédits de 5,5 % en CP entre 2013 et 2014 .

L'action 01 voit ses crédits poursuivre une baisse déjà entamée les années passées, avec une réduction de 5,4 millions d'euros des CP . Pour le dispositif d'indemnisation des orphelins de victimes de persécutions antisémites, le nombre de crédirentiers attendus au 31 décembre 2013 est de 5 614 et se réduit de 158 dossiers. Cette diminution n'est pas compensée par la revalorisation de 2,5 % de la rente viagère annuelle qui passe de 6 209,28 euros en 2013 à 6 364,56 euros en 2014 pour l'ensemble des orphelins concernés (soit 530,38 euros par mois). Par ailleurs, peu de demandes nouvelles sont attendues. L'estimation est identique à celle de l'année dernière, avec 12 dossiers de rente et 18 indemnisations en capital, dont le montant est de 27 440,82 euros en 2014.

Le nombre de dossiers de spoliations transmis et traités baisse désormais d'année en année. Après un pic observé en 2007, année pendant laquelle la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations (CIVS) a accordé 2 712 indemnisations, le nombre moyen observé depuis 2010 est de l'ordre de 1 000 indemnisations par an. Le coût moyen par recommandation est également à la baisse. Cette année, la CIVS s'attend à passer un nouveau pallier, avec une estimation de 850 dossiers pour un coût moyen de 14 117,64 euros (contre 1 000 dossiers pour un coût moyen de 17 040 euros en 2013).

L'action 02 voit ses crédits très légèrement diminuer, avec une baisse de 0,6 million en CP entre 2013 et 2014 . Toutes les catégories de bénéficiaires des indemnisations baissent sensiblement selon les prévisions, quel que soit le mode d'indemnisation choisi, en rente ou en capital. Le nombre des crédirentiers passerait à 7 822 dont 80 nouveaux dossiers attendus en 2014. Le nombre des bénéficiaires d'une indemnisation en capital perdrait 20 % de son effectif avec 120 nouveaux dossiers attendus en 2014. La rente et le capital ont des montants identiques à ceux du dispositif de l'action 01.

Votre rapporteur spécial ne peut que rappeler cette année encore que les crédits d'intervention varient au gré du nombre de nouveaux dossiers et que l'absence de forclusion des dispositifs ne permet qu'une anticipation limitée des dépenses à moyen terme.

2. Une gestion rationalisée

La gestion des indemnisations reste l'une des seules données qui permette l'évaluation de la maîtrise de ce programme. Sa gestion semble continuer de s'améliorer cette année. En effet, ces dispositifs s'appuient sur la Commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations (CIVS) et, par délégation de pouvoir du ministère de la défense, sur l'ONAC-VG. Par ailleurs ce programme reçoit un soutien de 0,44 million d'euros de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » pour aider au fonctionnement de la CIVS. On notera que ce soutien est en hausse importante par rapport à l'année dernière (0,19 million d'euros, soit 75 %), hausse expliquée par un changement de méthode d'évaluation.

Les frais de gestion pour 2014 ( 3,18 millions d'euros en CP, soit un gain de 0,07 million entre 2013 et 2014) représentent 3,14 % des crédits d'intervention ouverts pour 2014. Ce ratio est équivalent à celui observé l'année dernière.

L a rationalisation des effectifs du CIVS se poursuivra en 2014 avec, cette année encore, 4 ETPT autorisés en moins qui engendrent une économie de près de 235 000 euros.

La prévision des dépenses de fonctionnement en CP est identique en 2014 à celle de l'année dernière. Après avoir fortement augmenté sans justification apparente en 2013 (+ 80 %), les frais de gestion et de traitement des dossiers d'indemnisation des victimes d'actes de barbarie (action 02) par l'ONAC-VG se maintiennent, avec un montant prévu de 302 438 euros. La prévision des frais de gestion de l'ONAC-VG pour l'action 01 est également maintenue. Les crédits de titre 3 au profit de l'Office pour cette action sont de 223 625 euros.

Par contre, la prévision des dépenses de fonctionnement en AE est en augmentation de 0,9 million d'euros pour prendre en compte le renouvellement du bail du siège de la CIVS, situé rue de la Manutention dans le 16 ^e arrondissement de Paris , qui doit intervenir à compter du 1 ^er juillet 2014. La somme de 0,9 million couvre l'engagement ferme de la première période triennale. Ce bail devrait permettre de maintenir la CIVS dans ses locaux dans l'attente de la finalisation du projet de « Centre de gouvernement » visant à regrouper divers services rattachés au Premier ministre sur le site de « Ségur-Fontenoy » dans le 7 ^ème arrondissement de Paris et auquel la CIVS est censée participer, selon les informations obtenues par notre collègue Philippe Dominati dans son rapport d'information « Le "Centre de Gouvernement" : réussir la rationalisation du parc immobilier d'entités rattachées au Premier ministre ^{35 ( * )} ».

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* ¹¹ Instituée par la loi n° 2012-1361 du 6 décembre 2012.

* ¹² Instituée par la loi n° 2013-642 du 19 juillet 2013.

* ¹³ Audition du 24 octobre 2013.

* ¹⁴ Lors de la séance du 4 novembre 2013 devant l'Assemblée nationale, le ministre délégué chargé des Anciens combattants a indiqué être favorable à ce que ce monument inclue un hommage aux anciens combattants de la guerre de Corée.

* ¹⁵ Le coût estimé hors taxes se décompose comme suit : 800 000 euros pour couvrir l'ensemble des frais liés à la conception, la réalisation et l'aménagement du site, 15 000 euros de prime pour les candidats admis à concourir et environ 100 000 euros destinés à assurer l'équipement et le développement informatique d'un mémorial virtuel.

* ¹⁶ Application informatique commune à tous les gestionnaires et les comptables de l'État, gérant la dépense, les recettes non fiscales et la comptabilité de l'État.

* ¹⁷ Lors de l'examen en commission du 14 novembre 2012.

* ¹⁸ Article 62 du présent projet de loi de finances.

* ¹⁹ En séance à l'Assemblée nationale le 4 novembre 2013, le ministre délégué chargé des Anciens combattants a déclaré que l'ensemble des militaires ayant participé à l'opération Serval se verrait octroyer un titre de reconnaissance de la nation (TRN).

* ²⁰ Projet de loi n° 822 (2012-2013) relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.

* ²¹ C'est l'un des objets de la proposition de loi n° 669 (2011-2012) de M. Marcel-Pierre Cléach et plusieurs de nos collègues, qui sera examinée par le Sénat le 19 novembre 2013.

* ²² Article 62.

* ²³ Décret n° 2013-853 du 24 septembre 2013 fixant le taux de majoration de l'État des rentes accordées au titre de l'article L. 222-2 du code de la mutualité.

* ²⁴ Ce seuil est fixé à 60 % de la médiane des niveaux de vie.

* ²⁵ Loi n° 48-777 du 4 mai 1948 portant majoration des rentes viagères de l'État.

* ²⁶ Cette action figurait auparavant dans le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Égalité des territoires, logement et ville ».

* ²⁷ Conseil d'État, 6 avril 2007, Comité Harkis et Vérité, n° 282390.

* ²⁸ Cf. étude d'impact annexée au projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale.

* ²⁹ Texte de la commission n° 51 (2013-2014) déposé le 8 octobre 2013.

* ³⁰ Décret n° 2012-604 du 30 avril 2012 modifiant le décret n° 2010-653 du 11 juin 2010 pris en application de la loi relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français.

* ³¹ Source : réponse au questionnaire budgétaire.

* ³² Rapport d'information de Mme Corinne Bouchoux et M. Jean-Claude Lenoir, fait au nom de la commission pour le contrôle de l'application des lois n° 856 (2012-2013) - 18 septembre 2013.

* ³³ En application de l'article 100 de la loi n°2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

* ³⁴ Article 33 bis du texte n° 23 (2013-2014) adopté par le Sénat le 21 octobre 2013.

* ³⁵ Rapport d'information de M. Philippe Dominati, fait au nom de la commission des finances n° 774 (2012-2013) - 17 juillet 2013.