Projet de loi de finances pour 2014 - notes de présentation

MM. Thierry FOUCAUD et Claude HAUT, rapporteurs spéciaux

II. UNE AUGMENTATION DE 1,1 % DES DÉPENSES DE PERSONNEL

A. UNE PROGRESSION RALENTIE DES RÉMUNÉRATIONS D'ACTIVITÉ DANS UN CONTEXTE DE DIMINUTION DU COÛT DES HEURES SUPPLÉMENTAIRES

Avec 60,22 milliards d'euros, les dépenses de personnel inscrites dans le projet de loi de finances pour 2014 sont en hausse de 1,1 % par rapport à la LFI 2013 (59,55 milliards d'euros), soit un ralentissement par rapport à 2013 (+ 3%).

Les rémunérations d'activité évoluent au même rythme, s'élevant à 34,86 milliards d'euros contre 34,46 milliards en 2013, soit une progression de + 1,2 %.

L'accroissement des cotisations et contributions sociales atteint 1,3 %. Cette hausse intègre une contribution de la mission « Enseignement scolaire » au compte d'affectation spéciale « Pensions » (CAS « Pensions ») à hauteur de 18,5 milliards d'euros, soit une hausse de 2,1 % par rapport à 2013, en progression nettement moins rapide qu'en 2013 (+ 9 %).

Ce phénomène traduit notamment la stabilisation du taux de contribution employeur de l'Etat, à 74,28 % en 2014. En y ajoutant la contribution spécifique pour les allocations temporaires d'invalidité, soit 0,32 %, le taux se maintient au même niveau qu'en 2013, soit 74,60 %.

Répartition des crédits de paiement du titre 2

(en milliards d'euros)

	Prog. 140	Prog. 141	Prog. 230	Prog. 139	Prog. 214	Prog. 143	Total
Total	19,24	30,38	1,92	6,37	1,45	0,86	60,22
Rémunérations d'activité	10,43	17,37	1,18	4,47	0,87	0,54	34,86
Cotisations et contributions sociales	8,78	12,89	0,71	1,87	0,55	0,32	25,13
Prestations sociales et allocations diverses	0,03	0,12	0,03	0,03	0,03	0,01	0,24

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances

Parmi les crédits destinés aux rémunérations d'activité sur la mission « Enseignement scolaire », les crédits de paiement concernant les heures supplémentaires des enseignants du public et du privé se sont élevés à 1,29 milliard d'euros pour l'année scolaire 2012-2013. Ils ont enregistré une baisse historique à hauteur de 27,5 millions d'euros, soit 2,1 %, sous l'effet des créations de postes, validant ainsi la prévision formulée par vos rapporteurs spéciaux lors de l'examen du PLF 2012 : une partie des créations de postes seraient autofinancées par le moindre recours aux heures supplémentaires . L'économie réalisée représente un peu plus de 10 % du coût du schéma d'emplois en année pleine, soit l'équivalent de la création de 1 000 postes .

La diminution du coût des heures supplémentaires contribue ainsi à la maîtrise de la masse salariale .

En particulier, les heures supplémentaires effectives (HSE), qui sont versées lorsque le service supplémentaire ne s'inscrit pas dans un horaire régulier, sont en nette baisse : 347,5 millions d'euros durant l'année scolaire 2012-2013 pour l'enseignement public et privé (- 3,7 % par rapport à l'année scolaire 2011-2012).

Même si elle représente un nombre d'heures effectuées inférieur, la dépense au titre des heures supplémentaires années (HSA) ^{10

(
*
)} est deux fois supérieure à ce montant (679 millions d'euros pour le seul enseignement public au cours de l'année scolaire 2012-2013, en baisse de 1 % par rapport à l'année scolaire 2011-2012). Au cours de l'année scolaire 2012-2013, dans l'enseignement public et privé, 641 707 HSA ont été effectuées, en diminution de 2,7 % par rapport à l'année 2011-2012.

En 2014, la totalité des contingents d'heures supplémentaires est reconduite et les dispositifs tels que l'accompagnement éducatif après les cours, la réussite scolaire au lycée, les stages d'anglais au lycée se poursuivent .

Ventilation de la dépense relative aux heures supplémentaires
dans les programmes relatifs à l'enseignement public

Heures	Dépenses en euros			Evaluation des contingents
Heures	2010-2011	2011-2012	2012-2013	2010-2011	2011-2012	2012-2013
HSA	679 627 808	686 068 460	679 063 906	511 637	512 603	506 276
HSE	322 475 529	322 404 371	309 540 813	8 302 869	8 298 697	8 226 314
HI	69 263 577	68 956 089	70 371 934	1 229 167	1 224 797	1 244 741
Autres heures	24 398 059	23 625 646	20 701 991	821 283	818 691	816 844
TOTAL	1 095 764 973	1 101 054 566	1 079 678 645	ns	ns	ns

ns : non significatif.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Ventilation de la dépense relative aux heures supplémentaires
dans le programme 139 relatif à l'enseignement privé

Heures	Dépenses en euros			Evaluation des contingents
Heures	2010-2011	2011-2012	2012-2013	2010-2011	2011-2012	2012-2013
HSA	165 182 070	165 494 039	159 985 877	146 668	146 945	135 431
HSE	39 428 254	38 433 675	37 987 947	1 008 137	1 028 739	1 079 652
HI	12 173 190	12 824 021	12 926 834	253 186	266 723	237 696
Autres heures	1 616 994	1 499 587	1 208 824	33 899	31 438	51 652
TOTAL	218 400 508	218 251 322	212 109 482	ns	ns	ns

ns : non significatif

Source : réponse au questionnaire budgétaire

B. UNE MASSE SALARIALE EN PROGRESSION DE PRÈS DE 1 % SOUS L'EFFET DES CRÉATIONS D'EMPLOIS

Hors contribution au CAS « Pensions » , la masse salariale passe de 41,33 milliards d'euros en socle 2013 à 41,72 milliards d'euros inscrits dans le projet de loi de finances pour 2014, soit une progression (+ 0,39 milliard d'euros, + 0,94 %) qui traduit l'augmentation du nombre d'emplois, comme détaillé dans le tableau ci-après.

Cette hausse s'explique aux deux tiers par l'évolution de la masse salariale :

- les mesures catégorielles ont un effet de + 93,6 millions d'euros , soit un montant comparable à celui du PLF 2013 (93,2 millions d'euros) ; il est prévu une enveloppe de mesures en faveur des fonctionnaires de catégorie C, communes à l'ensemble de la fonction publique, selon des modalités qui seront à définir par voie d'accord salarial ; les mesures catégorielles du programme 143 « Enseignement technique agricole » correspondent notamment au reclassement des contractuels de l'enseignement agricole ; seules les mesures catégorielles déjà mises en place peuvent être détaillées dans les documents budgétaires, dans l'attente des mesures catégorielles qui seront négociées ultérieurement ;

Principales mesures catégorielles du PLF 2014 antérieures au dépôt du PLF

- Mise en place de l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves (ISAE), entrée en vigueur en septembre 2013, pour l'enseignement public : 46,3 million d'euros en 2014 sur le programme 140 (coût en année pleine : 128,3 millions d'euros) ;

- Modification des conditions d'avancement de grade des professeurs des écoles de l'enseignement public, entrée en vigueur en septembre 2013 : 4,8 millions d'euros en 2014 sur le programme 140 (coût en année pleine : 7,3 millions d'euros) ;

- Mise en place de l'indemnité de suivi et d'accompagnement des élèves (ISAE), entrée en vigueur en septembre 2013, pour l'enseignement privé : 8,2 million d'euros en 2014 sur le programme 139 (coût en année pleine : 22,7 millions d'euros) ;

- Modification des conditions d'avancement de grade des professeurs des écoles de l'enseignement privé, entrée en vigueur en septembre 2013 : 0,6 million d'euros en 2014 sur le programme 139 (coût en année pleine : 0,9 million d'euros) ;

- Modification des conditions d'avancement de grade des conseillers principaux d'éducation, entrée en vigueur en septembre 2013 : 0,31 million d'euros en 2014 sur le programme 230 (coût en année pleine : 0,47 million d'euros).

Source : projet annuel de performances

- l'impact du schéma d'emplois (+ 262,8 millions d'euros) , correspondant d'abord à l'extension en année pleine des créations d'emplois de la rentrée 2013 (+ 189,4 millions d'euros), puis aux effets sur quatre mois (du 1 ^er septembre au 31 décembre) des créations d'emplois prévues à la rentrée 2014 (+ 73,3 millions d'euros) ;

- les mesures générales (+ 103,6 millions d'euros) , correspondant à la garantie individuelle en faveur du pouvoir d'achat ( GIPA ^{11

(
*
)} ) à hauteur de 83,6 millions d'euros et les mesures en faveur des bas salaires (17,4 millions d'euros), lesquelles sont inscrites à titre de provision sous l'effet notamment de la revalorisation du SMIC ;

- un glissement vieillesse technicité ( GVT ) ^{12

(

*
)} solde de + 51,5 millions d'euros ;

- la ligne « Débasage de dépenses au profil atypique » représente un impact budgétaire global de + 10,4 millions d'euros , et la ligne « Rebasage de dépenses au profil atypique » (hors GIPA) atteint un montant de - 110,6 millions d'euros ; ces mesures de débasage et de rebasage correspondent notamment à la suppression des retenues pour jour de carence (coût en rebasage) et les retenues pour fait de grève (gain inscrit en rebasage), ainsi qu'aux rétablissements de crédits ;

- des mesures diverses (- 10,9 millions d'euros), résultant notamment d'un moindre recours aux heures supplémentaires suite aux créations d'emplois.

Principaux facteurs d'évolution de la masse salariale

(en millions d'euros)

	Prog 140	Prog 141	Prog 230	Prog 139	Prog 214	Prog 143	TOTAL
Solde exécution 2013 retraité	11 927,7	20 086,5	1 382,6	6 300,6	1 016,4	617,9	41 331,7
Prévision exécution 2013 hors CAS Pensions	11 906,8	20 069,7	1 379,5	6 300,6	1 014	650,7	41 321,3
Changements de périmètre du programme 2013/2014	-4,9	-0,9	4,8	0,1	0,9	0	0
Débasage de dépenses au profil atypique	25,8	17,7	-1,7	-0,1	1,5	-32,8	10,4
Impact du schéma d'emplois	108	109	15	25,2	0	5,6	262,8
Schéma d'emplois de l'année 2013	68,2	89,5	9,2	19,2	0	3,3	189,4
Schéma d'emplois de l'année 2014	39,8	19,5	5,8	5,9	0	2,3	73,3
Mesures catégorielles	58	15	1,2	9,8	6	3,6	93,6
Mesures générales	13,7	62,3	9,1	11,4	6,6	0,5	103,6
GIPA	13,7	56,8	3	8,8	3,4	0,4	86,1
Mesures bas salaires	0	5,5	6,1	2,6	3,1	0,1	17,4
GVT solde	28,5	16,2	0,6	5	0,7	0,5	51,5
GVT positif	229,4	242,7	11,7	114,1	9,4	10,9	618,2
GVT négatif	-200,9	-226,4	-11,1	-109,1	-8,7	-10,4	-566,6
Rebasage de dépenses au profil atypique hors GIPA	-43,6	-60,9	0,9	-5,6	-2,3	0,9	-110,6
Autres		-22		-15,5		26,6	-10,9
TOTAL	12 092,2	20 206,1	1 409,4	6 330,8	1 027,3	655,7	41 721,7

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances

* ¹⁰ Les HSA rémunèrent forfaitairement la part du service des enseignants excédant de manière permanente, sur l'ensemble de l'année scolaire, leur maximum hebdomadaire de service. Le taux annuel de cette indemnité se calcule en divisant le traitement moyen annuel brut du grade du bénéficiaire par son maximum de service réglementaire, le résultat ainsi obtenu étant multiplié par la fraction 9/13 ^èmes , qui équivaut à 36/52 ^èmes , soit la durée effective de l'année scolaire (36 semaines) et la durée de l'année civile. Depuis le 1 ^er septembre 1999, le montant de la première heure HSA accomplie par les enseignants au-delà de leur obligation réglementaire de service est majoré de 20 %. Parallèlement, le nombre d'heures supplémentaires que les enseignants peuvent être tenus d'effectuer, dans l'intérêt du service en sus de leur maximum hebdomadaire de service, a été ramené de deux à une.

* ¹¹ La garantie individuelle de pouvoir d'achat, mise en place en 2007, compense la perte d'achat pour les fonctionnaires arrivés, notamment, en fin de carrière. Son mécanisme repose sur une comparaison entre l'évolution du traitement indiciaire brut (TIB) détenu sur une période de référence de quatre ans et celle de l'indice des prix à la consommation (hors tabac).

* ¹² Votre rapporteur général rappelle que le solde du glissement vieillesse technicité (GVT) combine :

- le GVT positif (+ 618,2 millions d'euros dans le PLF 2014), correspondant à l'augmentation de la rémunération individuelle d'un agent en raison de son avancement sur la grille indiciaire (composante vieillesse) et de son changement de grade ou de corps, par concours ou promotion au choix (composante technicité),

- le GVT négatif (- 566,6 millions d'euros dans le PLF 2014), traduisant le fait que les nouveaux entrants, en début de carrière, ont un salaire généralement inférieur aux sortants, qui se trouvaient en fin de carrière.