M. François PATRIAT, rapporteur spécial
II. LE PROGRAMME 103 « ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES ET DÉVELOPPEMENT DE L'EMPLOI »
A. UN CHANGEMENT IMPORTANT DU PÉRIMÈTRE BUDGÉTAIRE
Après une réduction de 4 % des crédits pour 2013, causé par un transfert de 250 millions d'euros de crédits au titre de la dotation générale de décentralisation (DGD) de la mission « Travail et emploi » vers le compte spécial « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS « FNDMA »), le projet de loi de finances pour 2014 poursuit la diminution de la dotation du programme 103 dont les crédits de paiement seront ramenés de 3,7 milliards d'euros à 2,9 milliards, soit une baisse de 22 % en CP (-825 millions d'euros) par rapport aux crédits inscrits en pour 2013.
Si l'action n° 1 « Anticipation et accompagnement des conséquences des mutations économiques sur l'emploi » voit ses crédit progresser de 501 millions d'euros sous l'effet de la budgétisation en année pleine des contrats de génération (410 millions d'euros), c'est l'action n° 2 « Amélioration de l'insertion dans l'emploi par l'adaptation des qualifications et la reconnaissance des compétences » qui subit la réduction la plus notable de crédits (-1,3 milliard d'euros) due principalement à la réforme du financement de la formation professionnelle et le transfert des moyens de la plus grande partie de la DGD versée aux régions en dehors du budget général (1 452 ,millions d'euros en 2013).
Quant à elle, la dotation de l'action n° 3 « Développement de l'emploi » diminue de 13 % principalement du fait de la réduction du champ des exonérations sociales accordées aux organismes d'intérêt général situés dans les zones de revitalisation rurale (ZRR / ZRR-OIG) et à la fin du dispositif d'aide à l'embauche pour les très petites entreprises.
Présentation de l'évolution des dotations
du programme 103
par actions et sous-actions
(en millions d'euros)
|
LFI 2012 |
PLF 2013 |
Evolution 2012/2013 |
Solde 2012/2013 |
|
|
CP |
CP |
CP |
CP |
|
|
Action 1 - Anticipation et accompagnement des conséquences des mutations économiques sur l'emploi |
368 |
869 |
136% |
501 |
|
Sous action 1 : Anticipation des mutations et gestion active des ressources humaines |
77 |
507 |
558% |
430 |
|
Sous action 2 : Implication des branches et des entreprises dans la prévention du licenciement et le reclassement des salariés |
291 |
362 |
24% |
71 |
|
Action 2 - Amélioration de l'insertion dans l'emploi par l'adaptation des qualifications et la reconnaissance des compétences |
3074 |
1788 |
-42% |
-1286 |
|
Sous action 1 : Reconnaissance des compétences acquises par les personnes |
62 |
7 |
-89% |
-55 |
|
Sous action 2 : Amélioration de l'accès à la qualification |
3011 |
1781 |
-41% |
-1230 |
|
Action 3 - Développement de l'emploi |
297 |
257 |
-13% |
-40 |
|
Sous action 1 : Baisse du coût du travail pour faciliter le développement de territoires et de secteurs à forts potentiels d'emplois |
196 |
123 |
-37% |
-73 |
|
Sous action 2 : Promotion de l'activité |
101 |
134 |
33% |
33 |
|
Total |
3739 |
2914 |
-22% |
-825 |
Source : projet annuel de performances « Travail et emploi » annexé au projet de loi de finances pour 2014
B. LES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS DES CRÉDITS
Les variations significatives de crédits sont retracées dans le tableau suivant.
Les principales variations des crédits de paiement inscrits au programme 103
(en millions d'euros)
|
Dispositifs |
LFI 2013 |
PLF 2014 |
Taux d'évolution
|
Solde en valeur
|
|
Action 1 |
||||
|
Activité partielle |
70 |
120 |
71,4 % |
50 |
|
Contrats de génération |
0 |
390 |
390 |
|
|
Contrat de sécurisation professionnelle |
70 |
120 |
71,4 % |
50 |
|
GPEC |
60 |
80 |
33,3 % |
20 |
|
Action 2 |
||||
|
Dotation générale de décentralisation (DGD) |
1452 |
0 |
-100 % |
-1452 |
|
Exonération de cotisations sociales des contrats d'apprentissage |
1234 |
1401 |
13,5 % |
167 |
|
Action 3 |
||||
|
Exonération des ZRR-OIG |
151 |
101 |
-33,1 % |
-50 |
|
Aide à l'embauche dans les TPE |
38 |
3 |
92,1 % |
-35 |
|
Exonération liée au régime social des micro entreprises |
31 |
64 |
108,1 % |
33 |
Source : projet annuel de performances « Travail et emploi » annexé au projet de loi de finances pour 2014 et réponses au questionnaire budgétaire
1. Les dispositifs dont les moyens sont réduits
a) Le cas particulier du transfert de la DGD et de la compensation aux régions de la compétence sur l'apprentissage
La réforme précédemment évoquée de l'indemnité compensatrice forfaitaire (ICF) et l'évolution du reste de la dotation de décentralisation (DGD) sous forme de fiscalité affectée aux régions entrainent la suppression des crédits budgétaires inscrits sur le programme 103, soit 1 452 millions d'euros en LFI 2013 (répartis entre 550 millions d'euros au titre de l'ICF et 900 millions de la DGD) ;
Entre le dépôt du présent PLF pour 2014 et l'examen au Sénat, de profondes modifications ont été apportées au circuit de financement initialement prévu.
Initialement, le montant des crédits ouverts au titre de la « DGD formation professionnelle » par la loi de finances pour 2013 s'élèvait à 1 702 millions d'euros répartis entre les 1 452 millions d'euros issus du programme 103 et 250 millions d'euros inscrits au CAS FNDMA ( cf. tableau ci-dessous).
La dotation générale de décentralisation « formation professionnelle »
(2012-2013)
(en millions d'euros)
|
Compétences transférées |
2012 |
2013 |
|
|
Programme "Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi" |
Enveloppe de rééquilibrage au titre de l'aménagement du territoire |
10,7 |
10,7 |
|
Compensation de la revalorisation de la rémunération des stagiaires |
9,2 |
9,2 |
|
|
Actions décentralisées en faveur des jeunes (loi quinquennale du 20 décembre 1993) |
870,4 |
870,4 |
|
|
Frais de gestion de l'ASP liés à la décentralisation des actions qualifiantes et pré-qualifiantes (loi quinquennale du 20 décembre 1993) |
5,1 |
5,1 |
|
|
Apprentissage Mayotte (hors primes d'apprentissage) |
5,7 |
5,7 |
|
|
Primes d'apprentissage |
801,4 |
551,4 |
|
|
Sous-total |
1 702,5 |
1 452,5 |
|
|
Contribution au CAS FNDMA |
+ 250,0 |
||
|
TOTAL |
1 702,5 |
1 702,5 |
|
Source : projet annuel de performance de la mission « Travail et emploi » annexé au PLF 2013
Dans le projet de loi pour 2014 , ce principe de financement a été réformé en profondeur sous l'effet de trois mesures :
- la suppression de l'ICF, remplacée par la nouvelle prime d'apprentissage ( cf. article 77) ;
- la transformation à hauteur de 901 millions d'euros de la ressource budgétaire anciennement constituée de la DGD en une recette affectée d'une partie du produit de la TICPE ;
- le transfert vers le CAS FNDMA, à hauteur de 430 millions d'euros (au lieu de 250 millions en 2013) de la dotation au titre de la compensation des compétences transférées en matière d'apprentissage.
Ce schéma complexe aboutissait in fine à débudgétiser en partie la DGD avec un avantage, celui de conférer une recette pérenne et dynamique, mais aussi un inconvénient, celui de réduire le montant global des fonds affectés aux régions, notamment le fonds de péréquation du produit de la taxe d'apprentissage, donc de mettre à contribution les régions pour le financement de la nouvelle prime et de la sortie en sifflet de l'ancienne ICF. Le manque à gagner pour les régions s'élevant à 371 millions d'euros (1 702 millions d'euros moins le total des recettes affectées de TICPE et du transfert vers le CAS FNDMA soit 901+430=1 331 millions d'euros).
Au cours de la discussion à l'Assemblée nationale , le principe de l'affectation d'une partie du produit de la TICPE en substitution de la DGD formation professionnelle (901 millions d'euros) a été conservé. En revanche, le circuit de financement de la compensation aux régions au titre de l'apprentissage a été totalement modifié , entraînant :
- une rebudgétisation au sein du programme 103 de 264 millions d'euros par un redéploiement de 200 millions d'euros liés à la révision à la baisse de la prévision de contrats de génération (20 000 contrats signés en 2013 et à 50 000 nouveaux en 2014 au lieu de 100 000) et de 64 millions d'euros pris sur les exonérations de cotisations sociales des contrats d'apprentissage rendu possible par un ajustement technique de l'assiette de calcul des exonérations ARRCO ;
- la création d'une seconde fraction de ressource fiscale affectée sur une partie du produit de la TICPE à hauteur de 117 millions d'euros (article 24 quater nouveau de la première partie du PLF 2014), cette perte de recettes pour l'Etat étant gagée par la réduction du périmètre du crédit d'impôt dont bénéficient les employeurs d'apprentis (article 23 bis nouveau de la première partie du PLF 2014) ;
- enfin, la mobilisation résiduelle du solde du compte d'affectation spéciale dédié à l'apprentissage (CAS FNDMA), à hauteur d'environ 50 millions d'euros.
Si au terme de ces mouvements, les dépenses 2014 du CAS FNDMA à destinations des régions sont rétablies en 2014 dans les mêmes termes que dans la LFI 2013 ( cf. infra chapitre III), votre rapporteur spécial ne peut que regretter l'absence de lisibilité pour les régions de ces circuits de financement et appelle de ses voeux une réforme plus profonde du financement de la formation professionnelle et de la taxe d'apprentissage ainsi qu'il l'a présentée en mars 2013 dans son rapport d'information intitulé « Pour une réforme de la taxe d'apprentissage » 4 ( * ) .
Aussi, se félicite-t-il qu'une réforme de ladite taxe soit présenté par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2013.
b) Les autres réductions de crédits
Deux autres réductions notables de crédits sont à signaler :
- l'exonération de cotisations patronales liée aux organismes d'intérêt général situés dans les zones de revitalisation rurale (ZRR / ZRR-OIG) enregistre une diminution de sa dotation entre la LFI 2013 et le PLF 2014 de 50 millions d'euros en AE et CP (151 millions d'euros en LFI 2013 contre 101 millions pour 2014) par un recentrage de l'avantage sur les salaires équivalant à 1,5 SMIC (article 78 rattaché) ;
- la fin du dispositif « zéro charges » d'aide à l'embauche dans les TPE entraîne une quasi suppression des crédits pour 2014, les 3 millions d'euros prévus étant destinés à financer les fins de contrats (38 millions d'euros en 2013.
2. Les dispositifs dont les moyens augmentent
Les augmentations de crédits concernent :
- l' activité partielle et le contrat de sécurisation professionnelle (CSP). Ces deux dispositifs s'inscrivent dans une logique d'anticipation des mutations économiques et de soutien des emplois en phase de restructuration dans les bassins d'emplois touchés par la crise. Leurs dotations respectives croissent de 71,4% (+ 50 millions d'euros) entre la LFI 2013 et le PLF 2014 passant ainsi de 70 millions d'euros à 120 millions en AE et en CP, soit un niveau proche l'exécution prévisionnelle pour 2013 ;
- les contrats de génération puisqu'il s'agit d'une mesure nouvelle, instaurée par la loi 2013-185 en date du 1 er mars 2013. La dotation prévue pour 2014 s'élève à 1,2 milliard d'euros en autorisations d'engagement et à 390 millions d'euros en crédits de paiement afin de couvrir le stock 2014 induit par les entrées 2013 ainsi que 100 000 aides associées aux nouveaux contrats de génération créés en 2014. Par ailleurs, un dispositif d'appui conseil a été mis en place afin de faciliter la mise en oeuvre du contrat de génération en incitant les entreprises à développer des politiques et des outils de gestion des âges favorables au maintien dans l'emploi des salariés. Cet appui-conseil au contrat de génération est budgété à hauteur de 20 millions d'euros, portant l'ensemble du coût du dispositif à 410 millions d'euros pour 2014. La trajectoire de 100 000 contrats de génération est conservée mais le financement budgétaire ne portera que sur les 50 000 contrats souscrits par des entreprises de moins de 300 salariés. En conséquence l'enveloppe initiale de 390 millions d'euros est réajustée à la baisse, les contrats dans les entreprises de plus de 300 salariés ne bénéficiant pas de l'aide, et 200 millions d'euros seront redéployés pour le financement de l'ICF et des nouvelles primes d'apprentissage ;
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Le contrat de génération le contrat de génération est un dispositif important pour lutter contre le chômage des jeunes et des seniors. Il est porteur d'une double ambition, quantitative et qualitative, en matière d'emploi : - augmenter le taux d'emploi des jeunes et des seniors ; - agir sur la qualité de l'emploi en privilégiant les recrutements en CDI pour les jeunes, qui leur permettent d'accéder à une véritable autonomie, et faciliter le maintien en emploi des salariés seniors jusqu'à leur départ en retraite en aménageant leurs conditions de travail. Le contrat de génération s'adresse à l'ensemble des entreprises et de leurs salariés selon deux modalités différentes d'incitation : - pour les entreprises et groupes de 300 salariés et plus, il vise à créer une dynamique collective de valorisation des salariés âgés, à travers le repérage et la transmission de leurs compétences clés, et d'intégration durable de jeunes dans l'emploi ; ces entreprises sont invitées à négocier un accord d'entreprise reprenant ces enjeux, sous peine de devoir verser une pénalité financière. - pour les entreprises et groupes de moins de 300 salariés, il pourra servir de déclencheur pour accélérer les embauches et privilégier la qualité de l'emploi. Ces entreprises peuvent bénéficier d'une aide financière, d'un montant de 4 000 euros par an pendant 3 ans pour les recrutements en CDI de jeunes de moins de 26 ans (ou moins de 30 ans pour les travailleurs reconnus handicapés) et le maintien en emploi des salariés de 57 ans ou plus (ou recrutés à partir de 55 ans) ou de 55 ans et plus pour les travailleurs reconnus handicapés. Source : réponses au questionnaire budgétaire |
- la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) et engagements de développement de l'emploi et des compétences (EDEC) connaît une hausse de sa dotation budgétaire entre la LFI 2013 et le PLF 2014 de 33% en CP, passant de 60 millions d'euros en CP à 80 millions. Cette hausse doit permettre de financer les accords déjà signés et les projets de nouveaux accords 2014 ;
- les exonérations de cotisations sociales des contrats d'apprentissage enregistrent une hausse de leur dotation de 13,5 % (+167 millions d'euros) et l'exonération de cotisations sociales liée au régime social des micros entreprises, quant à elle, progresse de 108,1 % (+33,5 millions d'euros). Les montants inscrits en PLF 2014 se basent sur les données prévisionnelles fournies par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) pour les exonérations relatives à l'apprentissage et par le régime social des indépendants (RSI) pour les exonérations micro-entreprises. Dans les deux cas, les prévisions sont fondées sur une croissance du nombre de bénéficiaires, induisant une hausse des volumes financiers associés.
* 4 Rapport n° 455 (2012-2013) présenté le 27 mars 2013.