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Mission "Écologie, développement et mobilité durables" - Programmes 113, 181, 174, 345, 217 - CAS "Transition énergétique", "Aides à l'acquisition de véhicules propres" et "Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurales (FACé)"

M. Jean-François HUSSON, rapporteur spécial

III. UNE HAUSSE DES MOYENS ALLOUÉS À LA PRÉVENTION DES RISQUES CONTREBALANCÉE PAR L'INSUFFISANCE DES MOYENS DE L'AUTORITÉ DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE

La politique de prévention des risques, portée par le programme 181 « Prévention des risques », concerne principalement la prévention des risques technologiques, des risques naturels et hydrauliques, des risques miniers et des risques liés à l'énergie nucléaire.

À compter de 2018, le programme 181 porte les crédits de financement de l'ADEME, d'où une augmentation significative des autorisations d'engagement et des crédits de paiement du programme. Néanmoins, à périmètre constant, les crédits de paiement du programme augmentent de 3,5 millions d'euros (+ 1,6 %) et atteignent 231,1 millions d'euros. Ce renforcement concerne principalement la recherche en matière de santé environnementale, notamment en matière de perturbateurs endocriniens et l'investissement s'agissant du réseau de prévention des crues.

Évolution des crédits de paiement du programme 181 « Prévention des risques » entre la loi de finances initiale pour 2017 et le projet de loi de finances pour 2018 hors rebudgétisation de l'ADEME

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances annexé
à la présente mission

A. UN RENFORCEMENT DES MOYENS DE LA PRÉVENTION DES RISQUES, À L'EXCEPTION DE LA PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS ET HYDRAULIQUES

1. La prévention des risques technologiques : vers la mise en oeuvre des PPRT

La prévention des risques technologiques et des pollutions s'articule autour de la mise en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) en application de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages. Ces PPRT prévoient des mesures visant à réduire les risques associés à la présence de sites industriels Seveso pour les riverains. Au 1er juillet 2017, 361 PPRT ont été approuvés sur les 395 PPRT à réaliser, soit un taux d'approbation de 91 %.

Après des difficultés les années précédentes à consommer l'ensemble des crédits, l'année 2017 devrait être marquée par une meilleure consommation des crédits d'après le ministère : au 31 juillet 2017, 17,9 millions d'euros en crédits de paiement ont été consommés alors qu'à la même période de l'année 2016, 11 millions d'euros avaient été consommés, contre 3 millions d'euros seulement en 2015.

Le retard pris dans l'approbation des PPRT et donc la sous-consommation des crédits associés à cette action observée lors des exercices budgétaires précédents s'expliquent notamment :

- par l'important travail préalable sur la réduction des risques à la source qui a été mené en amont de la démarche au travers de l'examen des études de dangers. Ce travail, aujourd'hui terminé a conduit les industriels à devoir investir dans de nouvelles mesures de réduction des risques, parfois dans le cadre de mesures dites « supplémentaires » et donc bénéficiant d'un financement tripartie (industriels, État et collectivités), qui ont permis de réduire les zones exposées à aléa de manière significative, puisque près de 350 km² de territoire urbanisé ont ainsi été épargnés par des mesures foncières. Par ailleurs, les dernières estimations montrent que le coût de la mise en oeuvre des PPRT est passé de 3 milliards d'euros prévus initialement en 2003 à 1,2 milliards d'euros du fait de cette réduction des risques à la source ;

- par le temps nécessaire qu'il a fallu consacrer à la présentation de la démarche auprès de l'ensemble des parties concernées ainsi qu'à la concertation menée pour chaque PPRT et par différents points de blocage notamment concernant le financement des mesures des PPRT ou encore le traitement des activités économiques.

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

Ainsi, quinze ans après la catastrophe de l'usine AZF et l'adoption de la loi « risques » de 2003, la première phase d'adoption des PPRT est en voie de s'achever. Les prochaines années seront donc dédiées à la poursuite de la mise en oeuvre opérationnelle de ces plans avec notamment des travaux de renforcement du bâti des riverains34(*) et, le cas échéant, des mesures foncières d'expropriation ou de délaissement, qui constitueront une part importante des engagements financiers du programme.

2. Une diminution des crédits dédiés à la prévention des risques naturels

La prévention des risques naturels et hydrauliques est principalement mise en oeuvre à travers les plans de prévention des risques naturels (PPRN), les programmes d'actions de prévention contre les inondations (PAPI), outils de contractualisation entre l'État et les collectivités permettant de promouvoir une gestion des risques d'inondation, ou encore le plan séisme Antilles.

Les PPRN ont pour objet de maîtriser l'urbanisation dans les zones à risques et de réduire la vulnérabilité des populations et des biens, à travers des mesures d'interdiction ou d'adaptation des constructions nouvelles ou existantes35(*). L'accent est mis ces dernières années sur la poursuite de l'élaboration des PPRN dans les grandes agglomérations exposées à des risques élevés et sur le littoral. En août 2017, 78 % des communes de plus de 10 000 habitants (698 communes sur 854) exposées à un risque naturel sont couvertes par un PPRN approuvé.

Les études et travaux prescrits par les PAPI et par les PPRN sont financés par le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM).

Le financement du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM)

Le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) a été créé par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement.

Le FPRNM est financé par un prélèvement obligatoire de 12 % sur la prime payée par les assurés au titre de la garantie contre les catastrophes naturelles représentant elle-même une « sur-prime » de 12 % ou 6 % selon qu'il s'agit d'un contrat habitation ou automobile. Tous les particuliers disposant d'une assurance multi-risques habitation ou automobile participent donc au financement du fonds Barnier, à raison de 1,44 % ou de 0,72 %, de la cotisation d'assurance. Cela représente au total, chaque année, environ 200 millions d'euros versés per les compagnies d'assurance à la comptabilité du FPRNM.

Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.

Le FPRNM connaît une situation budgétaire favorable, qui s'explique par la progression du taux de prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque naturel - 2 % entre 1999 et 2006 puis 4 % entre 2006 et 2008, 8 % à partir de 2008 et enfin 12 % en 2009. En conséquence, les recettes du fonds ont crû fortement sur cette période pour s'établir autour de 200 millions d'euros.

Toutefois, l'article 19 du projet de loi de finances pour 2018 prévoit le plafonnement de la taxe affectée au FPRNM à compter de 2018, à hauteur de 137 millions d'euros. Compte tenu du solde de trésorerie constitué en raison de la dynamique des recettes, qui devrait atteindre plus de 226 millions d'euros à la fin de l'année 2017, le plafonnement de la taxe ne pose pas de souci majeur. Le niveau de plafonnement retenu assure en effet au fonds un produit suffisant pour l'exercice de ses missions.

Pour les prochaines années, les dépenses les plus importantes concerneront le financement des programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI) (entre 82 et 86 millions d'euros par an) et des opérations de restauration de digues dans le cadre du plan « Submersions rapides », ainsi que le financement du plan « séisme Antilles » (20 millions d'euros) visant à accompagner les collectivités territoriales pour le confortement des bâtis.

Principales dépenses du fonds « Barnier » en 2016

Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Situation budgétaire du FPRNM entre 2007 et 2016

(en millions d'euros)

Année

Recettes

Dépenses (1)

Reliquat (2)

2007

60,3

100,4

24,1

2008

68,03

63,84

25,33

2009

130

79,27

76,06

2010

203,1

253,8

23,59

2011

304,2

225,8

77,4

2012

190,53

113,4

154,22

2013

196,12

170,37

179,7

2014

196,48

158

217,9

2015

204,86

123,4

299,2

2016

205,8

233,4 (3)

271,8

Prévisions 2017

207

252 (3)

226,3

Prévisions 2018

137(4)

179,65

216,65 (5)

(1) hors frais de gestion ;

(2) au 31 décembre de l'année mentionnée ;

(3) le montant de délégation intègre en 2016 un prélèvement de 55 M€ en 2016 et de 70 M€ en 2017 au profit du budget de l'Etat ;

(4) Le PLF 2018 prévoit de limiter les recettes à hauteur de 137 M€ ;

(5) En prenant en compte 33 M€ de remontée de trésorerie correspondant à des montants précédemment délégués en département au titre d'opérations abandonnées ou réalisées à moindre coût.

Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.

B. UN OPÉRATEUR DONT LES MOYENS DOIVENT DURABLEMENT ÊTRE RENFORCÉS : L'AUTORITÉ DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE (ASN)

Le contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection est assuré par l'autorité de sûreté nucléaire (ASN), autorité administrative indépendante financée à titre principal par le programme 181 « Prévention des risques »36(*), qui bénéficie d'un appui technique assuré par l'institut de sûreté nucléaire et de radioprotection (IRSN) financé par le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables ».

Les moyens budgétaires et humains de l'ASN ont été relativement stables ces dernières années, avant qu'une inflexion apparaisse à partir de 2015, comme en témoigne le graphique ci-après.

Évolution des moyens budgétaires de l'ASN financés
par le programme 181 entre 2013 et 2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial

Après une augmentation des moyens humains et financiers de l'ASN sur le triennal 2015-2017, le présent projet de loi de finance s'inscrit dans la continuité d'un renforcement des moyens de l'ASN. Sont ainsi prévus un accroissement du plafond d'emploi, qui passe de 422 ETPT à 432 ETPT, un schéma d'emplois de +10 ETP et l'augmentation des crédits de paiement de 700 millions d'euros.

En effet, l'ASN fait face à une charge plus lourde compte tenu  du renforcement de la sûreté du parc nucléaire français à la suite de l'accident de Fukushima, du vieillissement des centrales nucléaires et de l'instruction des demandes de prolongation de leur fonctionnement, de la mise en service du réacteur EPR sur le site de Flamanville, du développement du projet d'enfouissement CIGEO, ou encore de la montée en puissance de la problématique du démantèlement.

En outre, l'ASN mène les premiers réexamens de sûreté de plus d'une cinquantaine d'installations exploitées par le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) et AREVA, notamment à l'usine de La Hague.

L'évolution des charges de l'ASN pourrait cependant conduire à faire apparaître des besoins supplémentaires. L'ASN demandait ainsi 20 agents supplémentaires, afin de constituer une équipe d'inspecteurs destinée à combattre la fraude et la falsification, dans le contexte des constats d'anomalies sur la cuve de l'EPR de Flamanville. Il est ainsi à craindre que l'augmentation de la masse salariale de l'ASN ne soit pas suffisante pour qu'elle puisse aborder les échéances à venir.

Il convient enfin de déplorer l'absence de feuille de route claire et précise s'agissant de la part du nucléaire dans le mix énergétique français.

Ainsi, alors que la loi de transition énergétique pour la croissance verte fixe un objectif de part du nucléaire dans la production d'électricité à 50 % à horizon 2025, le ministre de la transition écologique et solidaire a concédé le 7 novembre 2017 que cet objectif n'était pas tenable lorsqu'il est cumulé à la sortie des énergies fossiles, et qu'il considérait la date de 2035 comme plus crédible.


* 34 Environ 20 000 logements sont concernés et seront traités sur une dizaine d'années.

* 35 11 012 communes sont couvertes par un PPRN approuvé et un PPRN prescrit est en cours d'élaboration sur le territoire de 2 378 communes. 78 % des communes de plus de 10 000 habitants (679 communes sur 854) exposées à un risque naturel sont couvertes par un PPRN approuvé.

* 36 Outre le programme 181, les moyens budgétaires de l'ASN se répartissent sur les programmes 217 « conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer », 333 « moyens mutualisés des administrations déconcentrées », 218 « conduite et pilotage des politiques économique et financière » et 190 « recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables ».