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Mission "Écologie, développement et mobilité durables" - Programmes 113, 181, 174, 345, 217 - CAS "Transition énergétique", "Aides à l'acquisition de véhicules propres" et "Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurales (FACé)"

M. Jean-François HUSSON, rapporteur spécial

II. UN FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DE L'EAU INCOHÉRENT, UNE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA POLLUTION DE L'AIR DÉNUÉE DE VISION STRATÉGIQUE

A. UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE LA POLITIQUE DE L'EAU ET DE LA BIODIVERSITÉ AU PRIX D'UNE MISE À CONTRIBUTION DES AGENCES DE L'EAU

1. Près du quart des redevances perçues en 2018 serait détourné de la politique de l'eau

Les six agences de l'eau sont des établissements publics administratifs qui organisent la planification et le financement des politiques de l'eau, afin de préserver les ressources en eau et d'assurer un bon état des eaux. Leur cadre d'intervention est assuré par le dixième programme d'intervention 2013-2018.

Les agences de l'eau ne bénéficient pas de subventions de l'État, mais sont directement financées des taxes et redevances affectées15(*), dont le montant était plafonné jusqu'à présent à 2,3 milliards d'euros.

L'article 32 de la loi de finances pour 2015 a prévu un prélèvement sur le fonds de roulement des agences de l'eau de 175 millions d'euros par an de 2015 à 2017 (soit 525 millions d'euros sur trois ans)16(*), alors même que les missions des agences de l'eau ont été élargies dans le cadre de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 8 août 201617(*).

Celle-ci prévoit en effet que les agences de l'eau peuvent apporter une aide financière aux personnes publiques et privées pour leurs actions d'intérêt commun visant une gestion équilibrée et durable non seulement de la ressource en eau, mais également du milieu marin et de la biodiversité. Certaines agences de l'eau ont ainsi lancé des « initiatives biodiversité » afin de mobiliser les collectivités territoriales et les entreprises et de faire émerger des projets d'investissement.

Alors même que ces prélèvements du fonds de roulement obèrent les moyens des agences pour effectuer les investissements nécessaires, l'article 19 du présent projet de loi de finances tel qu'adopté par l'Assemblée nationale renouvelle ce prélèvement pour 2018, à hauteur de 200 millions d'euros.

Encore cette évolution est-elle transitoire, et, surtout, différente de celle que prévoyait initialement le Gouvernement.

L'article 19 tel que présenté initialement par le Gouvernement prévoyait en effet d'abaisser le plafond du montant annuel des taxes et redevances perçues par les agences de 2,3 milliards d'euros à 2,105 milliards d'euros, hors plan « Ecophyto », soit une baisse de 175 millions d'euros.

L'amendement présenté par le Gouvernement en première lecture à l'Assemblée nationale reporte cette décision à 2019, en dépit du principe d'annualité budgétaire, fixe le plafond à 2,28 milliards d'euros pour 2018, soit une diminution de 20 millions d'euros par rapport à 2017, et ajoute un prélèvement sur le fond de roulement des agences de 200 millions d'euros pour 2018.

Évolution des plafonds de ressources et des prélèvements
sur fond de roulement des agences de l'eau depuis 2015

(en millions d'euros)

 

2015

2016

2017

2018

Pré-AN

2018 post-AN

Plafond taxes affectées

2300 

2 300

2 300

2 105

2 280

Prélèvement sur fonds de roulement

175

175

175

 

200

Source : commission des finances du Sénat

L'intention initiale du Gouvernement que sous-tendait la baisse du plafond du montant annuel des taxes et redevances perçues consistait à inciter les agences de l'eau à moduler à la baisse les redevances, afin de diminuer les prélèvements obligatoires, tout en évitant un nouveau prélèvement sur fonds de roulement en 2018.

La Cour des comptes estimait en effet, en 201518(*), soit avant l'élargissement des missions des agences de l'eau par la loi pour la reconquête de la biodiversité, que « les importants moyens » dont disposent les agences de l'eau pouvaient « être employés de manière plus efficace au regard des objectifs de la politique de l'eau ».

Or les dixièmes programmes d'intervention 2013-2018 ont fait l'objet d'une révision à mi-parcours, afin de tirer les conséquences des conclusions de la Cour des comptes. En outre, l'année 2016 a été est marquée par une progression des aides dans tous les domaines, quasiment sur l'ensemble des bassins : les engagements se sont élevés à 2,7 milliards d'euros19(*), après 2,3 milliards entre 2013 et 2015. Par exemple, les engagements sur les réseaux d'assainissement s'élèvent en 2016 à 441,87 millions d'euros, contre 378,46 millions d'euros en 2015 et 397,55 millions d'euros en 2014.

D'après les informations transmises à votre rapporteur, le report de la baisse du plafond des redevances et sa conversion en prélèvement sur fond de roulement doit permettre de lancer une réflexion sur l'avenir des redevances pesant sur l'eau.

Au regard de la déformation de la structure des redevances entre pollueur et payeur - les particuliers payent plus qu'ils ne consomment, à l'inverse d'autres catégories de consommateurs, cette réflexion paraît bienvenue.

Toutefois, elle ne saurait justifier la modification du plafond initialement proposée par le Gouvernement sans concertation, et le caractère « brouillon » de la solution proposée, mettant une nouvelle fois à contribution les agences de l'eau20(*).

Ainsi, près du quart des redevances perçues en 2018 par les agences de l'eau seraient détournées des politiques de l'eau, affaiblissant la portée du principe de la redevance selon lequel « l'eau paye l'eau ».

Au total, après prélèvement sur fond de roulement et contributions annuelles aux opérateurs de la biodiversité, les recettes des agences de l'eau s'élèveraient à 1,8 milliard d'euros en 2018.

Allocation des redevances affectées aux agences de l'eau prévue pour 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Cette attrition serait susceptible d'entraîner deux effets pervers :

- les agences pourraient privilégier le règlement d'engagements passés au développement de nouveaux investissements et interventions, voire abandonner des politiques d'aide à la mise aux normes des stations d'épuration, à l'assainissement non collectif, ou à la conversion d'agriculture biologique ; la capacité d'intervention des agences de l'eau serait réduite de 136 millions d'euros en 2018 par rapport à 2017 ;

- contrairement à l'objectif initial du Gouvernement, la contraction des recettes des agences pourrait provoquer une augmentation du prix de l'eau.

Enfin, si la diminution du plafond prévue pour 2019 peut en effet inciter à la baisse des redevances, elle emportera avec elle la diminution de l'effet incitatif de la redevance sur la réduction des pollutions.

2. Une légère augmentation des crédits alloués à la politique de l'eau et de la biodiversité

Les actions menées en matière de protection des ressources en eau et de la biodiversité sont portées par le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité ». À périmètre constant, le programme voit ses moyens légèrement augmenter (+ 5 millions d'euros) afin de multiplier ses actions en faveur de la préservation des espèces et des espaces protégés.

Cette politique est fortement encadrée par le droit européen, et les moyens alloués au programme visent à tenir les engagements européens, par exemple s'agissant des mesures de la directive-cadre sur l'eau (DCE) du 23 octobre 2000 et de la directive-cadre « Stratégie pour le milieu marin » (DCSMM) du 17 juin 2008.

En premier lieu, s'agissant du milieu marin, les actions menées s'inscrivent dans le cadre de la mise en oeuvre de la DCSMM, qui suppose des mesures de soutien à la conservation des milieux marins et au rétablissement du bon état de ces milieux. La transposition de cette directive a été réalisée par l'élaboration de quatre plans d'action pour le milieu marin (PAMM)21(*), dont le dernier des volets a été notifié en avril 2016 à la Commission européenne, et par la création d'aires protégées (parcs naturels marins, aires marines protégées).

Les actions nécessaires à l'atteinte du bon état des milieux marins d'ici 2020 entraînent un besoin de financement croissant : outre le financement de la mise en place et de la gestion des aires protégées, l'application de la DSCMM suppose des efforts dans des programmes de connaissance et de surveillance du milieu marin.

2 millions d'euros supplémentaires sont ainsi prévus pour 2018, afin d'accompagner la mise en oeuvre opérationnelle de la DCSMM (programme de surveillance de l'état des eaux marines, démarrage du programme de mesures), par l'application des quatre PAMM sur la période 2016-2021. 500 000 euros sont en outre destinés à assurer le fonctionnement du barrage du Couesnon, visant à préserver le caractère maritime du Mont Saint-Michel.

S'agissant du milieu terrestre, le programme est marqué par l'achèvement de la constitution du réseau Natura 2000 (qui concerne 1 768 sites terrestres et marins), et du déploiement de la trame verte et bleue, outil d'aménagement du territoire visant à faciliter les continuités écologiques. Les schémas régionaux de cohérence écologique (SRCE), qui prévoient des plans d'action stratégiques en matière de rétablissement des continuités écologiques, seront à terme intégrés dans les schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) ce qui permettra d'ancrer les questions relatives à la biodiversité dans les grands projets régionaux d'aménagement.

Le présent projet de loi de finances prévoit 2 millions d'euros supplémentaires pour l'animation territoriale des documents d'objectifs (DOCOB), plans de gestion des sites Natura 2000. Ces documents, réalisés sur trois analysent les effets des activités sous le prisme des enjeux de conservation et définissent les orientations de gestion et les mesures de conservation. La totalité des DOCOB étant achevée, leur animation territoriale sur une période triennale a débuté - l'animation d'un site terrestre est estimée à 0,5 ETP par an, soit 20 000 euros par an. 83 % des sites sont en animation en 2017 : l'objectif est fixé à 100 % pour 2020.

S'il est bienvenu, cet abondement de crédits paraît toutefois largement insuffisant pour faire face aux besoins supplémentaires et pour assurer le respect par la France de ses engagements européens, notamment au titre de la gestion des milieux marins.

En effet, comme l'indique le ministère de la transition écologique et solidaire22(*), « le coût total de la mise en oeuvre des programmes de surveillance des PAMM du premier cycle est estimé à environ 60 millions d'euros par an, dont 48 millions d'euros par an pour les dispositifs existants et 12 millions d'euros par an pour les évolutions de dispositifs existants et les dispositifs nouveaux à créer pour répondre aux besoins de la DCSMM. Concernant les programmes de mesures, le montant total au titre du premier cycle de la DCSMM est évalué à 53 millions d'euros sur 6 ans (2016-2021) ».

B. UNE POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA POLLUTION DE L'AIR DONT LA VISION STRATÉGIQUE PEINE À SE DESSINER

Les crédits dédiés à la politique de lutte contre la pollution de l'air et contre le changement climatique, retracés par l'action 05 du programme 174, s'élèvent à 30,9 millions d'euros en 2018, en hausse de 13 % par rapport à 2017. Cette hausse résulte principalement d'une nouvelle ligne budgétaire temporaire de 5 millions d'euros, consacrée aux actions de contrôle des véhicules, dans le cadre de l'application du projet de règlement européen relatif à l'homologation des véhicules et de leurs remorques23(*).

Ces crédits permettent notamment de financer la participation de l'État au budget des associations agrées de surveillance de la qualité de l'air (AASQA), pour un montant de 17 millions d'euros en 2018, du Laboratoire central de surveillance de la qualité de l'air (LCSQA) - 4,6 millions d'euros - et du Centre interprofessionnel technique d'étude de la pollution atmosphérique (CITEPA) - 1,35 million d'euros.

1. L'absence de vision stratégique se conjugue à des financements globaux qui ne sont pas à la hauteur des enjeux

S'agissant des AASQA, associations pluripartites24(*) chargées de la surveillance réglementaire de la qualité de l'air, les subventions de l'État ont représenté 27 % de leur budget total en 2016 et en 2017. Elles sont par ailleurs financées par des dons des entreprises émettant des substances polluantes dans l'atmosphère, qui bénéficient en compensation d'une déduction fiscale de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) et, parfois, par une participation financière des collectivités territoriales.

Or les AASQA font face à un désengagement financier de certaines collectivités : d'après le réseau Atmo France, une vingtaine de départements aurait cessé de subventionner des AASQA ces dernières années compte tenu des difficultés financières auxquelles ils font face.

Alors même que la fragilité de la situation financière des AASQA appellerait une consolidation de la participation financière de l'État, le montant de la subvention de l'État prévue pour 2018 apparaît en baisse par rapport au montant fixé en loi de finances initiale pour 2017 (17 millions d'euros, contre 18,7 millions d'euros). D'après les informations transmises, le financement de l'État serait toutefois identique compte tenu de la diminution du taux de réserve de précaution prévu en 2018 par rapport à celui retenu les années précédentes (3 % au lieu de 8 %).

Au total, le financement alloué aux AASQA par l'État a diminué de 5 % entre 2012 et 2017. Dans ce contexte, il convient que ces dernières poursuivent leurs démarches auprès des industriels afin de les sensibiliser à la possibilité de faire des dons déductibles de la TGAP.

Montant des subventions allouées aux AASQA entre 2010 et 2017 hors contribution des collectivités territoriales

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les informations transmises par la Direction générale de l'Énergie et du climat (DGEC).

NB : pour 2016 et 2017, les montants relatifs aux dons de TGAP sont prévisionnels.

La politique de lutte contre pollution passe aussi par un ensemble de mesures de règlementation et des mesures fiscales non retracées par la mission « Écologie ». Votre rapporteur spécial a rappelé dans un récent rapport d'information l'absence de vision stratégique et de cohérence dans la politique de lutte contre la pollution de l'air menée par le précédent Gouvernement25(*).

Ainsi, s'agissant des mesures de planification, il faut regretter le retard d'un an pour l'adoption du plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques (PREPA)26(*).

Ce plan est mis en oeuvre par un décret27(*) fixant des objectifs chiffrés de réduction des émissions des principaux polluants28(*) à horizon 2020, 2025 et 2030, et d'un arrêté29(*) établissant le PREPA et, pour la période de 2017 à 2021, les actions de réduction des émissions dans les quatre secteurs d'activité principalement émetteurs de polluants.

Votre rapporteur a rappelé dans le rapport précité le manque d'ambition particulièrement regrettable des mesures sectorielles proposées dans le PREPA, renvoyant à des dispositifs existants, voire à des mesures des plans de protection de l'atmosphère (PPA), eux-mêmes sous-dotés.

À ce titre, alors même qu'au niveau local, seul le plan de protection de l'atmosphère (PPA) est spécifiquement dédié à l'amélioration de la qualité de l'air, la ligne budgétaire consacrée à leur mise en oeuvre n'est dotée que de 900 000 euros pour 2018, alors même que des feuilles de route ambitieuses et opérationnelles sont attendues des préfectures d'ici le 31 mars 2018, à la suite de la décision du Conseil d'État du 12 juillet 2017.

Conseil d'État, 12 juillet 2017, Association Les Amis de la Terre France, n° 394254 : le 12 juillet, le Conseil d'État a enjoint au Premier ministre et au ministre chargé de l'environnement de « prendre toutes les mesures nécessaires pour que soit élaboré et mis en oeuvre (...) un plan relatif à la qualité de l'air permettant de ramener les concentrations en dioxyde d'azote et en particules fines PM10 sous les valeurs limites (...) dans le délai le plus court possible et de le transmettre à la Commission européenne avant le 31 mars 2018 ».

En outre, plusieurs personnes privées ont engagé des actions indemnitaires contre l'État pour carence fautive. Le MTES a réuni les préfets des zones concernées le 9 octobre dernier pour leur demander d'élaborer dans les délais requis des feuilles de route ambitieuses et opérationnelles, en associant toutes les parties prenantes du territoire.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur

En ce qui concerne les transports, nulle mesure innovante ne saurait être relevée dans le PREPA, dès lors que les mesures retenues reposent sur celles engagées récemment (notamment la mise en place de zones à circulation restreinte, l'encouragement à la conversion des véhicules les plus polluants et à l'achat de véhicules plus propres, l'incitation à l'utilisation du vélo, le renouvellement des flottes de véhicules publiques, ou encore en matière fiscale, l'alignement du régime de déductibilité de la TVA entre les véhicules essence et gazole)30(*).

Il y a lieu de mentionner la création en 2018 d'un nouveau « fonds air et transport mobilité », porté par l'ADEME et doté de 20 millions d'euros, afin d'accompagner les territoires dans la mise en oeuvre de leur plan de protection de l'atmosphère. Les actions susceptibles d'être accompagnées, notamment en matière de mobilité, demeurent à ce stade encore floues, en attente des conclusions des Assises de la mobilité.

Si la prime à la conversion automobile nouvelle formule proposée par le Gouvernement constitue une avancée positive (cf. infra), il est à regretter que les mesures en matière de lutte contre la pollution relèvent principalement du « coup de massue fiscal » pour les ménages résultant de l'accélération de la convergence de la fiscalité sur le diesel et sur l'essence.

2. Un accompagnement financier des collectivités locales en matière de transition énergétique à la fois instable et insuffisant

Afin de soutenir financièrement des mesures relatives à la mobilité durable, aux démarches engagées dans le cadre des territoires à énergie positive pour la croissance verte (TEPCV) ou des territoires « zéro gaspillage, zéro déchet », une « enveloppe spéciale transition énergétique » (ESTE), dont les ressources sont définies en loi de finances, a été créée par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte31(*).

L'enveloppe, qui constitue un volet du fonds de transition énergétique lui-même doté de 1,5 milliard d'euros sur trois ans, géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), devait être dotée de 750 millions d'euros sur trois ans (en 2015, 2016 et 2017) par tranches annuelles de 250 millions d'euros.

Dans un premier temps, la loi de finances rectificative pour 2015 a ouvert 250 millions d'euros de CP et d'AE sur le programme 174 « Énergie, climat et après-mines ». Dans un second temps, 500 millions d'euros d'AE et 150 millions d'euros de CP ont été ouverts par la loi de finances rectificative pour 2016 sur ce même programme 174, portant les capacités d'engagement à 750 millions d'euros et les capacités de paiement à 400 millions d'euros.

Autorisations d'engagement et crédits de paiement ouverts sur l'ESTE
entre 2015 et 2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Comme le craignait votre rapporteur spécial au moment de l'examen du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte, cette enveloppe s'apparente in fine à une « coquille vide »32(*), au regard de l'écart entre les engagements conclus et les crédits de paiement effectivement versés.

Aussi le ministre d'État de la transition écologique et solidaire a-t-il sans surprise annoncé, par une instruction adressée aux préfets de région le 26 septembre 2017, « une impasse de financement de 350 millions d'euros ».

Votre rapporteur spécial citait, dans son récent rapport précité, l'exemple du financement alloué à la Métropole et à la Ville de Lille au titre de l'appel à projet TEPCV33(*) : une première enveloppe de 500 000 euros devait être complétée d'un second volet d'un million d'euros. Seuls 150 000 euros ont été reçus au titre de cette seconde enveloppe - à raison de 100 000 euros pour la MEL et de 50 000 euros pour la Ville de Lille.

Le projet de loi de finances pour 2018 ne prévoit aucun crédit supplémentaire. D'ailleurs, le document budgétaire « Rapport sur le financement de la transition énergétique », annexé au projet de loi de finances pour 2018, ne fait plus mention de l'ESTE, contrairement à l'année dernière.

Compte tenu de l'inquiétude légitime exprimée par de nombreux élus locaux ayant conclu avec l'État une convention TEPCV et craignant un désengagement de ce dernier, le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2017, présenté en conseil des ministres le 15 novembre 2017, devrait ouvrir 75 millions d'euros supplémentaires en crédits de paiement sur l'ESTE, portant la dotation totale de l'enveloppe à 475 millions d'euros, en contrepartie de l'annulation de crédits à due concurrence sur le programme 181 « Prévention des risques ».

Également, au cours de son audition devant la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat, le 16 novembre 2017, le secrétaire d'État auprès du Ministre d'État de la transition écologique et solidaire, Sébastien Lecornu, a annoncé la publication prochaine d'une nouvelle circulaire, alors même que l'instruction précitée prévoit la nullité des conventions signées par les autorités représentant chaque collectivité locale lorsqu'elles n'ont pas été précédées de délibération les y autorisant.

Ces rétropédalages confus inscrivent les méthodes du Gouvernement dans les pas du précédent. Au total, cette absence de visibilité quant aux financements alloués par l'État aux collectivités territoriales ralentit voire annihile les initiatives locales en matière de lutte contre la pollution atmosphérique et de financement de la transition énergétique autant qu'elle fragilise la crédibilité de l'État dans ces domaines.


* 15 Taxe pour obstacle sur les cours d'eau, taxe pour stockage d'eau en période d'étiage, taxe pour la protection du milieu aquatique, redevance pour pollutions diffuses, Redevances pour pollution de l'eau et redevance pour modernisation des réseaux de collecte.

* 16 Ce montant est réparti, chaque année, entre les agences de l'eau au prorata de leur part respective dans le produit total prévisionnel pour l'année concernée des redevances pour atteintes aux ressources en eau mentionnées à l'article L. 213-10 du code de l'environnement.

* 17 Article 29 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

* 18 « Les agences de l'eau et la politique de l'eau : une cohérence à retrouver », Rapport public annuel de la Cour des comptes de février 2015.

* 19 Hors reversement Ecophyto à l'ONEMA et prélèvement sur fonds de roulement au profit du budget général de l'État.

* 20 Le prélèvement sur les ressources accumulées par les agences de l'eau sera réparti entre les agences au prorata de leur part respective dans le total des redevances dont elles bénéficient. Il serait effectué en deux fois : 30 % serait perçu avant le 30 juin 2018 et 70 % avant le 30 novembre 2018.

* 21 Manche-mer du Nord, Mer Celtique, Golfe de Gascogne et Méditerranée.

* 22 Réponse au questionnaire du rapporteur spécial.

* 23 À terme, ces contrôles ont en effet naturellement vocation à être financés par les constructeurs automobiles.

* 24 Rassemblant l'État, des collectivités locales, des acteurs économiques (entreprises et organisations professionnelles et chambres consulaires), des ONG et des personnalités qualifiées.

* 25 « Des paroles aux actes : continuer à agir pour relever les défis du droit européen environnemental », rapport d'information de M. Jean-François Husson, fait au nom de la commission des finances, n° 605 (2016-2014), 4 juillet 2017.

* 26 L'article 64 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) prévoyait son adoption au plus tard le 30 juin 2016.

* 27 Décret n° 2017-949 du 10 mai 2017 fixant les objectifs nationaux de réduction des émissions de certains polluants atmosphériques en application de l'article L. 222-9 du code de l'environnement.

* 28 SO2, NOx, NH3, COVNM, PM2,5.

* 29 Arrêté du 10 mai 2017 établissant le plan national de réduction des émissions de polluants atmosphériques.

* 30 La création d'une zone de réduction des émissions d'oxyde de soufre et d'azote en Méditerranée ainsi que le remplacement de la circulation alternée par la circulation différenciée avec obligation d'utilisation des certificats qualité de l'air méritent néanmoins d'être soulignés.

* 31 Article 20 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

* 32 Dans son rapport pour avis n° 491 (2014-2015) fait au nom de la commission des finances du 9 juin 2015, votre rapporteur spécial indiquait : « il conviendra de faire preuve d'une grande vigilance, notamment dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2016, afin que cette enveloppe spéciale ne constitue pas une « coquille vide » et que le Parlement demeure informé des conséquences budgétaires de ce dispositif ».

* 33 « Des paroles aux actes : continuer à agir pour relever les défis du droit européen environnemental », rapport d'information de M. Jean-François Husson, fait au nom de la commission des finances, n° 605 (2016-2014), 4 juillet 2017, p. 64.