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Mission "Écologie, développement et mobilité durables" - Programmes 113, 181, 174, 345, 217 - CAS "Transition énergétique", "Aides à l'acquisition de véhicules propres" et "Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurales (FACé)"

M. Jean-François HUSSON, rapporteur spécial

TROISIÈME PARTIE : SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE ET TRANSITION ÉNERGÉTIQUE 

I. LES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE, UN LEVIER BUDGÉTAIRE TOUJOURS PLUS SOLLICITÉ POUR PROMOUVOIR LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE DE LA FRANCE

A. LES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE, QUI SONT DÉSORMAIS PORTÉES PAR LE BUDGET DE L'ETAT, REPRÉSENTERONT 7,9 MILLIARDS D'EUROS EN 2018

Jusqu'en 2015, la contribution au service public de l'électricité (CSPE), imposition de toutes natures au statut sui generis37(*), finançait via un circuit « extrabudgétaire », de multiples dépenses destinées à compenser les obligations de service public assignées aux entreprises du secteur de l'électricité et du gaz par le code de l'énergie : obligation d'achat à un prix garanti de l'électricité produite par des sources d'énergie renouvelable, injection de bio-méthane dans les réseaux de transport et de distribution de gaz naturel, tarifs sociaux de l'électricité et du gaz, budget du médiateur de l'énergie, etc.

Son taux était arrêté chaque année par le ministre chargé de l'énergie, sur proposition de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) de façon à couvrir l'ensemble de ces charges de service public de l'énergie.

Cette situation était profondément insatisfaisante car elle revenait à soustraire du vote et du contrôle du Parlement de nombreuses dépenses de nature budgétaire et à l'exclure totalement de la détermination du taux d'un impôt représentant plus de 5 milliards d'euros de recettes, alors même qu'il est supposé, aux termes de l'article 34 de la Constitution, « déterminer l'assiette, le taux et le recouvrement des impositions ».

Ainsi que votre commission des finances l'avait appelé de ses voeux lors de l'examen du projet de loi sur la transition énergétique pour une croissance verte, la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 a enfin procédé à une refonte complète de ce dispositif fort peu démocratique et probablement incompatible avec le droit de l'Union européenne.

Elle a intégré la CSPE dans le régime de la taxe intérieure sur la consommation finale d'électricité (TICFE), ce qui a conduit à élargir l'assiette de cette taxe à l'ensemble des consommations d'électricité et à en augmenter le taux. Ainsi modifiée, la TICFE a été rebaptisée « nouvelle contribution au service public de l'électricité » (CSPE). Son taux est fixé à 22,5 euros par mégawattheure en 2018 par l'article 9 du présent projet de loi de finances.

Parallèlement, la loi de finances rectificative pour 2015 a intégré dans le budget de l'État l'ensemble des charges de service public de l'énergie jusque-là financées de façon « extrabudgétaire » par l'ancienne CSPE.

Désormais, le programme 345 « Service public de l'énergie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » porte les crédits relatifs à la péréquation territoriale, au chèque énergie ainsi qu'au médiateur de l'énergie, tandis que le compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » est chargé de retracer l'ensemble des dépenses spécifiquement liées à la transition énergétique, et en particulier les dépenses relatives au soutien à la production d'électricité à partir de sources renouvelables et à l'injection de bio-méthane dans les réseaux de transport et de distribution du gaz naturel.

En application de l'article L. 121-9 du code de l'énergie, c'est la CRE, autorité administrative indépendante, qui reste chargée de l'évaluation annuelle des charges de service public de l'énergie et qui, ce faisant, détermine la plus grande partie des crédits affectés au programme 345 et au CAS « Transition énergétique ».

Si le Parlement demeure exclu des grands choix qui engagent les finances du pays en matière de soutien aux énergies renouvelables (voir infra), du moins est-il désormais en mesure de contrôler un peu mieux les sommes en jeu, dont les montants deviennent chaque année plus considérables.

1. Les charges de service public de l'énergie vont une nouvelle fois fortement augmenter de 10 % en 2018

Dans sa délibération n° 2017-169 du 13 juillet 2017, la Commission de régulation de l'énergie a arrêté le montant des charges de service public de l'énergie pour 2018 qui seront financées par les crédits des programmes 345 « Service public de l'énergie » et 764 « Soutien à la transition énergétique ».

Ce montant s'élèvera à 7 938,1 millions d'euros en 2018, ce qui représente une hausse de quasiment 10 % par rapport aux 7 221,1 millions d'euros prévus pour 2017, soit 717 millions d'euros de charges de service public de l'énergie supplémentaires à couvrir.

Charges de service public de l'énergie en 2018

Source : commission de régulation de l'énergie (CRE)

Cette augmentation très significative s'explique avant tout par la hausse de 13,1 % des charges liées à la production de l'électricité par des énergies renouvelables, qui représentent à elles-seules 69 % des charges du service public de l'énergie.

Cette hausse est due au fort dynamisme des filières éolien, photovoltaïque et biomasse, ce qui engendre une hausse des montants dus par l'État au titre de l'obligation d'achat et du complément de rémunération, mais également à la baisse des prix de marché de gros (voir infra). Les mêmes causes sont à l'origine de la hausse de 23,4 % des charges liées à la cogénération.

La spectaculaire augmentation de 166,8 % des charges liées à l'injection de biométhane s'explique quant à elle par la hausse soutenue du nombre d'installations raccordées et des quantités injectées.

La baisse des charges liées aux tarifs sociaux de l'électricité, en revanche, n'est due qu'au remplacement de ces dispositifs par le chèque énergie à compter du 1er janvier 2018. Celui-ci ne fait pas partie de la liste des charges du service public de l'énergie mais sera malgré tout financé par les crédits du programme 345 « Service public de l'énergie ».

Évolution des charges de service public de l'énergie
de 2016 à 2018

(en millions d'euros)

Charges

Programme finançant

2016

2017

2018

Variation 2018/2017

Énergies renouvelables électriques

Programme 764

4 369,0

4 794,0

5 419,9

+ 13,1 %

Cogénération

Programme 345

501,0

571,8

705,6

+ 23,7 %

Péréquation tarifaire avec les zones non interconnectées

Programme 345

1 492,3

1 399,2

1 516,7

+ 8,4 %

Tarifs sociaux de l'électricité

Programme 345

304,7

309,5

140,1

- 54,7 %

Effacement

Programme 764

-

-

17,9

+ 100 %

Total charges de service public électricité

Programmes 345 et 764

6 667,0

7 074,5

7 800,2

+ 10,3 %

Obligations d'achat biométhane

Programme 764

18,6

37,3

99,5

+ 166,8 %

Tarifs sociaux du gaz

Programme 345

110,6

109,4

38,4

+ 64,9 %

Total charges de service public du gaz

Programmes 345 et 764

129,2

146,6

137,9

- 5,9 %

Total charges de service public de l'énergie

Programmes 345 et 764

6 796,2

7221,1

7 938,1

+ 10 %

Source : commission de régulation de l'énergie

Au total, les charges du service public de l'énergie poursuivront en 2018 leur hausse très rapide déjà visible lors des exercices budgétaires précédents : 1,1 milliard d'euros supplémentaires leur seront consacrés l'an prochain par rapport à 2016, soit une augmentation massive de 17 %.

Les projections réalisées par la CRE pour les cinq ans à venir montrent que ce mouvement de hausse n'en est qu'à ses débuts et que l'État va devoir consacrer des sommes considérables pour couvrir les charges de service public de l'énergie au cours du quinquennat.

2. Les charges de service public de l'énergie représenteront un effort budgétaire de 45 milliards d'euros entre 2018 et 2022 sans que le Parlement ait véritablement son mot à dire

La CRE a cherché, dans sa délibération du 13 juillet 2017 précitée, à chiffrer l'évolution des charges de service public de l'énergie de 2018 à 2022.

Ses projections montrent que celles-ci devraient augmenter de 28% en cinq ans, passant de 7 938 millions d'euros à 10 161millions d'euros, soit un alourdissement supérieur à 2,2 milliards d'euros par an à l'horizon 2022.

Prévision d'évolution des charges de service public de l'énergie
à horizon 5 ans

Source : commission de régulation de l'énergie (CRE)

Sur ces cinq années, le total des charges cumulées représentera un effort de 44,9 milliards d'euros, dont 30 milliards d'euros pour les énergies renouvelables électriques (67 % du total), 9,9 milliards d'euros pour la péréquation tarifaire avec les ZNI (22 % du total), 3,3 milliards d'euros pour le soutien à la cogénération (7,4% du total) et 1 milliard d'euros pour le soutien à l'injection de biométhane (2,2 % du total).

94 % des charges prévisionnelles en matière d'énergies renouvelables et de cogénération sont d'ores-et-déjà engagées. 60 % l'ont été avant 2011.

A ces sommes viendront en outre s'ajouter les remboursements du déficit de compensation qu'avait accumulé l'État vis-à-vis d'EDF avant le 31 décembre 2015, soit près de 6,2 milliards d'euros (voir infra).

L'ampleur des montants en jeu - quelque 51,1 milliards d'euros - rend plus que jamais nécessaire un contrôle très vigilant du Parlement sur l'efficacité et l'efficience des soutiens apportés aux entreprises du secteur de l'électricité et du gaz.

Du reste, la Commission de régulation de l'énergie, dont votre rapporteur spécial a entendu le Président, est la première à réclamer une plus forte association du Parlement aux choix faits par le Gouvernement en matière de soutien aux énergies renouvelables.

Pour l'heure, ces dispositifs, qui engagent l'État pour des périodes de vingt à vingt-cinq ans, font l'objet de décisions qui relèvent uniquement de l'exécutif  et le Parlement est par la suite bien obligé de les ratifier implicitement en autorisant les crédits nécessaires pour les honorer.

Cette situation, qui condamne le Parlement à une totale impuissance face à la hausse exponentielle de ces dépenses, est profondément insatisfaisante.

Le Parlement devrait pouvoir encadrer la politique de soutien au développement des énergies renouvelables en fixant chaque année en loi de finances le plafond par filière des nouvelles capacités de production d'électricité issues de sources d'énergie renouvelable, ainsi que le plafond des surcoûts compensés aux opérateurs au titre de l'achat d'électricité issue de sources d'énergies renouvelables, ainsi que votre commission des finances l'a déjà proposé à plusieurs reprises38(*).

Si cette solution apparaissait trop contraignante et court-termiste, il pourrait également être envisagé, dans une perspective pluriannuelle sans doute davantage adaptée aux questions d'énergies renouvelables, de faire voter le Parlement sur ces questions dans le cadre d'une loi de programmation pluriannuelle de l'énergie qui aurait une légitimité beaucoup plus forte que l'actuelle programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE)39(*) adoptée par voie réglementaire.

Afin de disposer de plus amples informations sur ce sujet de plus en plus crucial pour la soutenabilité de nos finances publiques, votre commission des finances a demandé à la Cour des comptes de réaliser, en application du 2° de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), une enquête relative au soutien aux énergies renouvelables. Celle-ci devrait lui être communiquée au premier trimestre 2018.

B. LES CRÉDITS DU PROGRAMME 345 « SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE », QUI PORTE UNE PARTIE DES CHARGES DE SERVICE PUBLIC DE L'ÉNERGIE, AUGMENTERONT DE PRÈS DE 20 % EN 2018

Le programme 345 « Service public de l'énergie » a été créé par la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 afin de porter les dépenses liées au secteur de l'énergie financées jusqu'en 2015 par l'ancienne contribution au service public de l'électricité (CSPE) qui n'ont pas été rassemblées dans le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique ».

Cinq postes de dépenses sont concernés, pour un total de 3 milliards d'euros en 2018, contre 2,55 milliards d'euros en 2017 (soit un montant en hausse de 17,6 %) :

- la solidarité avec les zones non interconnectées (ZNI) au réseau métropolitain, pour un montant de 1,5 milliard d'euros en 2018, en augmentation de 9,2 % par rapport à 2017 ;

- la protection des consommateurs en situation de précarité énergétique, qui représentera 753,6 millions d'euros en 2018, en hausse de 51,7 % avec la généralisation du chèque énergie ;

- le soutien à la cogénération, pour un montant de 691,5 millions d'euros en 2018, soit une augmentation de 22,9 % par rapport à 2017 ;

- les intérêts versés à Électricité de France sur la dette contractée à son égard en raison de l'absence de compensation d'une partie des charges de service public supportées au titre du soutien à la production d'électricité à partir de sources renouvelables, en légère baisse en 2018 à 87,2 millions d'euros ;

- la subvention versée au médiateur de l'énergie, qui poursuit sa diminution à 4,8 millions d'euros en 2018.

À noter également la création d'une action 07 « Fermeture de la centrale de Fessenheim », qui ne porte pour le moment aucun crédit, mais que le Gouvernement entend probablement utiliser lors des exercices budgétaires à venir, puisque le ministre de la transition écologique et solidaire a réaffirmé à plusieurs reprises que la plus vieille centrale nucléaire de France fermerait ses portes au cours du quinquennat.

Crédits inscrits au programme 345 « Service public de l'énergie »
en 2018 (AE=CP)

(en millions d'euros)

Source : ministère de la transition écologique et solidaire

1. Les tarifs sociaux de l'énergie vont être remplacés en 2018 par le chèque énergie prévu par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte
a) Le chèque énergie a été expérimenté dans quatre départements en 2016 et en 2017

3,5 millions de ménages aux revenus très modestes qui ont des difficultés à payer leurs factures d'énergie bénéficient actuellement des tarifs sociaux de l'énergie : le tarif de première nécessité pour l'électricité (TPN) et le tarif spécial de solidarité (TSS) pour le gaz naturel. Les pertes et les coûts de gestion de ces tarifs font l'objet de compensations par l'État aux fournisseurs d'électricité et de gaz naturel.

Deux reproches étaient traditionnellement faits à ces tarifs sociaux de l'énergie :

- le nombre de bénéficiaires était nettement inférieur à celui des ayants droit, en raison des difficultés à les identifier via des croisements complexes dans les fichiers des fournisseurs ;

- alors que les ménages abonnés au gaz naturel bénéficiaient à la fois du TSS et du TPN, les autres ménages ne bénéficiaient que du TPN, les autres sources d'énergie (fioul, bois, etc.) ne bénéficiant pas de tarifs sociaux.

Afin de répondre à ces deux difficultés, l'article 201 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a créé un titre spécial de paiement pour aider les ménages les plus modestes à payer leurs factures d'énergie : le chèque énergie, destiné à remplacer les tarifs sociaux de l'énergie au plus tard le 1er janvier 201840(*).

Ce chèque peut être utilisé pour financer tous les types d'énergie : électricité, gaz, fioul, bois ainsi que des travaux de rénovation énergétique.

En 2016 et en 2017, le chèque énergie a été expérimenté dans quatre départements : l'Ardèche, l'Aveyron, les Côtes d'Armor et le Pas-de-Calais. Il s'agissait notamment, selon l'article 201 de la loi susmentionnée, de définir, à l'issue de cette expérimentation, « les meilleures modalités de mise en oeuvre permettant d'optimiser l'utilisation du chèque énergie par ses bénéficiaires ».

La loi prévoyait que la généralisation de ce dispositif à l'ensemble du territoire national devrait impérativement être précédée trois mois auparavant de la remise au Parlement d'un rapport sur son expérimentation, mais celui-ci ne lui a pas été transmis avant le 1er octobre 2017.

Alors que le nouveau Gouvernement a confirmé que le chèque énergie remplacerait les tarifs sociaux de l'énergie au 1er janvier 2018, votre rapporteur spécial est donc dans l'impossibilité de mesurer pleinement son efficacité.

Des quelques éléments qui lui ont été transmis dans le cadre des réponses à son questionnaire budgétaire, il ressort que :

- 170 000 personnes environ ont bénéficié d'un chèque énergie de 150 euros en moyenne dans les quatre départements où l'expérimentation était menée, alors que seulement 130 000 personnes y bénéficiaient des tarifs sociaux de l'énergie avant 2016 ;

- le taux d'utilisation du chèque, proche de 80 %, permet d'atteindre davantage de bénéficiaires que les tarifs sociaux mais demeure insuffisant ;

- le mécanisme de compensation auprès des fournisseurs d'énergie est efficace et permet de les rembourser rapidement ;

- l'attestation de bénéficiaire du chèque énergie, qui permet au bénéficiaire de se faire connaître auprès de son fournisseur pour activer les prestations complémentaires liées au chèque énergie41(*), est mal comprise par les professionnels et devra être significativement améliorée.

Le fait que le Parlement ne puisse pas connaître dans le détail le résultat de l'expérimentation relative au chèque énergie alors que la loi le prévoyait expressément constitue pour votre rapporteur spécial un profond motif d'insatisfaction que partageront certainement ses collègues sénateurs comme députés.

b) À compter du 1er janvier 2018, le chèque énergie bénéficiera à 4 millions de personnes, pour un coût de 581,1 millions d'euros

Le chèque énergie sera attribué automatiquement à ses bénéficiaires sur la base d'un critère fiscal unique, en tenant compte du niveau de revenu et de la composition des ménages : en 2018, il s'adressera aux ménages dont les revenus vont de 7 700 euros par an pour une personne seule à 16 100 euros pour un couple avec deux enfants.

Son montant variera de 48 euros à 227 euros en fonction de la situation de revenu et de famille du ménage, le montant moyen annuel étant de 150 euros. Le Gouvernement prévoit qu'il sera revalorisé de 50 euros et passera en moyenne à 200 euros en 2019 pour tenir compte de l'augmentation de la fiscalité carbone.

Comparaison en 2018 du chèque énergie et des tarifs sociaux
de l'électricité et du gaz selon les revenus et la taille du ménage

Source : direction générale de l'énergie et du climat (DGEC)

Nombre de ménages bénéficiaires des tarifs sociaux de l'énergie puis,
à compter de 2018, du chèque énergie

Source : commission des finances d'après les données de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et de l'Agence de services et de paiement (ASP)

Le Gouvernement prévoit que le chèque énergie bénéficiera à 4 millions de personnes en 2018, contre 3,5 millions de personnes pour les tarifs sociaux de l'énergie en 2017.

Le coût du dispositif devrait être de 581,1 millions d'euros en 2018, dont 563,4 millions d'euros pour la valeur des chèques, 4,7 millions d'euros de coûts relatifs aux services liés à la fourniture des bénéficiaires du chèque énergie et 13 millions de frais de gestion de l'Agence des services et de paiement (ASP) qui gèrera le dispositif.

À noter qu'en dépit de leur disparition au 1er janvier 2018, le programme 345 « Service public de l'énergie » portera en 2018 93,8 millions d'euros au titre de la compensation du tarif de première nécessité (TPN) pour l'électricité et 78,9 millions d'euros pour la compensation du tarif spécial de solidarité (TSS) pour le gaz, en raison de la facturation par les opérateurs en 2018 d'une partie des consommations pour 2017 des bénéficiaires de ces deux tarifs sociaux.

Le fait que davantage de ménages puissent bénéficier d'une aide pour lutter contre la précarité énergétique est assurément une excellente nouvelle.

Mais votre rapporteur spécial craint que la hausse considérable de la composante carbone prévue tout au long du quinquennat par l'article 9 du présent projet de loi de finances pour 2018 ne rende rapidement dérisoire cette mesure de soutien au pouvoir d'achat des ménages les plus modestes.

2. La péréquation tarifaire en faveur des consommateurs des zones non interconnectées (ZNI) représentera 1,5 milliard d'euros en 2018

Les coûts de production d'électricité en Corse ainsi que dans les départements, régions et territoires d'outre-mer sont sensiblement supérieurs à ceux de la métropole continentale.

Au nom de la solidarité nationale, les consommateurs de ces zones non interconnectées (ZNI) bénéficient d'une péréquation tarifaire : les surcoûts des opérateurs historiques des ZNI - EDF Systèmes énergétiques insulaires (EDF SEI), Électricité de Mayotte (EDM) et Eau et Électricité de Wallis-et-Futuna (EEWF) - sont pris en charge par l'État.

En 2018, cette péréquation tarifaire représentera 1,5 milliard d'euros, soit une augmentation de 9,2 % par rapport à 2017. Selon la Commission de régulation de l'énergie qui a déterminé cette somme dans sa délibération du 13 juillet 2017 susmentionnée, cette augmentation s'explique « par la hausse des prix à terme observés sur le marché des matières premières et par la mise en service de nouveaux moyens de production renouvelables dans ces territoires ».

Évolution du montant de la péréquation tarifaire en faveur des ZNI
entre 2015 et 2018

(en millions d'euros)

Source : Commission de régulation de l'énergie (CRE)

Sur cette somme, 656,5 millions d'euros correspondent directement aux surcoûts générés par la production d'électricité à partir des installations appartenant aux opérateurs historiques, EDF SEI, EDM et EEWF42(*).

Selon la CRE, cette somme augmentera en 2018 en raison d'un recours plus élevé des opérateurs aux moyens thermiques de production et d'une augmentation des coûts d'achat des combustibles et des quotas d'émission de gaz à effet de serre.

La péréquation financière vient également financer pour 860,1 millions d'euros les surcoûts d'achat d'électricité dans le cadre de contrats conclus entre les producteurs tiers et les opérateurs historiques, qu'ils relèvent de l'obligation d'achat (arrêtés tarifaires et appels d'offre) ou du gré à gré43(*).

L'augmentation de ces surcoûts en 2018 s'explique selon la CRE par l'augmentation du coût de production de la filière bagasse/charbon suite aux mises en conformité des installations, ainsi que par l'installation de nouvelles installations, notamment bagasse/biomasse et photovoltaïques.

Surcoûts de production et d'achat d'électricité dans les zones non interconnectées bénéficiant du dispositif de péréquation tarifaire

(en millions d'euros)

Zone

Surcoût de production de l'opérateur historique

Surcoût
d'achat à des producteurs tiers

Total

Corse

129,5

114,6

244,1

Guadeloupe

96,2

248,4

344,6

Martinique

106,4

171,6

278,0

Guyane

159,2

11,0

170,2

Réunion

46,0

314,5

360,5

Saint Pierre et Miquelon

22,8

0

22,8

Îles bretonnes

3,3

0

3,3

Mayotte

90,2

0

90,2

Wallis et Futuna

2,9

0

2,9

Total

656,5

860,1

1 516,7

Source : Commission de régulation de l'énergie (CRE)

Alors que le coût de la péréquation tarifaire en faveur des consommateurs des ZNI va sans cesse croissant, la Commission de régulation de l'énergie, relève que, compte tenu du parc existant et de l'évolution de la consommation d'électricité dans les ZNI, les objectifs de développement de nouveaux moyens de production actuellement en vigueur pourraient provoquer des situations de surcapacités.

Une telle situation entraînerait une hausse des charges de service public de l'énergie due à d'importants coûts échoués, ce qui provoquerait un gâchis d'argent public.

Simultanément, la CRE recommande de diminuer le taux de rémunération des capitaux des opérateurs historiques - fixé à 11 % depuis 2006 - et de le différencier par territoire, alors qu'il est le même dans toutes les ZNI aujourd'hui, propositions auxquelles souscrit votre rapporteur spécial.

3. Un soutien à la cogénération au gaz naturel en forte hausse de 22,9 % à 691,4 millions d'euros

On appelle « cogénération » la production simultanée de chaleur et d'électricité par des installations fonctionnant au gaz naturel. Ce processus permet d'atteindre des rendements énergétiques globaux supérieurs à ceux obtenus via la production séparée de chaleur (chaudières) et d'électricité (centrales électriques) et de générer ainsi des économies d'énergie primaire.

Pour soutenir la cogénération au gaz naturel, l'État oblige EDF et les entreprises locales de distribution d'électricité à conclure des contrats d'obligation d'achat ou de complément de rémunération avec les installations de cogénération à haute performance énergétique de moins de 12 MW.

En contrepartie, il compense aux distributeurs d'électricité l'intégralité des surcoûts générés par ces mécanismes de soutien, pour un coût évalué par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) dans sa délibération du 13 juillet 2017 à 670 millions d'euros.

L'État apporte également un soutien transitoire aux installations de cogénération de plus de 12 MW, pour un montant de 21,5 millions d'euros également évalué par la CRE.

Ce soutien prend la forme d'un appel d'offres intégrant la transition des installations de cogénération au gaz naturel vers la biomasse. Selon le projet annuel de performances pour 2017, « les lauréats de cet appel d'offre sont donc des industriels calo-intensifs qui s'engagent dans une évolution vers un mix renouvelable via l'investissement dans une installation de cogénération biomasse ».

Au total, l'ensemble des soutiens de l'État à la cogénération au gaz naturel représenteront donc en 2018 691,4 millions d'euros, en forte hausse de 22,9 % par rapport à 2017.

4. Le médiateur de l'énergie verra ses crédits diminuer une nouvelle fois de près de 10 %

Le Médiateur national de l'énergie est une autorité publique indépendante (API) créée par la loi n° 2006-1537 du 7 décembre 2006 relative au secteur de l'énergie, dont les missions sont déterminées par les articles L. 122-1 à L. 122-5 du code de l'énergie.

Doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière, il est chargé d'informer les consommateurs sur leurs droits en matière d'énergie44(*) et de proposer des solutions amiables aux litiges qui les opposent aux entreprises du secteur énergétique45(*).

Le budget du Médiateur national de l'énergie, qui était de 5,33 millions d'euros (AE=CP) en 2017 diminuera de - 9,9 % en 2018 à 4,80 millions d'euros.

Si cette nouvelle baisse de ses crédits devrait être absorbable, il faudra veiller à ce que cette API puisse continuer à mener l'ensemble de ses missions de manière efficace, sans quoi c'est la question de son existence qu'il conviendra de se poser.

C. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « TRANSITION ÉNERGÉTIQUE » PORTE À TITRE PRINCIPAL LE FINANCEMENT DU SOUTIEN À LA PRODUCTION D'ÉLECTRICITÉ RENOUVELABLE PAR LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS ÉNERGÉTIQUES (TICPE)

Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » est chargé de retracer l'ensemble des charges de service public de l'énergie qui contribuent à la transition énergétique de la France, et en particulier les dépenses relatives au soutien à la production d'électricité à partir de sources renouvelables et à l'injection de bio-méthane dans les réseaux de transport et de distribution du gaz naturel.

1. Les trois quart des dépenses du compte d'affectation spéciale, doté de 7,2 milliards d'euros en 2018, sont consacrées au soutien aux énergies renouvelables électriques

Le compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » comprend deux programmes.

Le programme 764 « Soutien à la transition énergétique », d'une part, finance :

- le soutien aux énergies renouvelables électriques, c'est-à-dire la compensation aux opérateurs du service public de l'électricité des charges imputables à leurs missions de service public, liées aux contrats d'obligation d'achat ou de complément de rémunération conclus avec des installations de production électrique à partir d'une source renouvelable ;

- le soutien à l'effacement de consommation électrique, c'est-à-dire les primes d'effacement versées aux entreprises lauréates d'appels d'offres incitant au développement des effacements de consommation ;

- le soutien à l'injection de bio-méthane, c'est-à-dire la compensation des charges imputables aux obligations de service public assignées aux fournisseurs de gaz naturel au titre de l'obligation d'achat de biogaz.

Le programme 765 « Engagements financiers liés à la transition énergétique », d'autre part, finance :

- le remboursement du déficit de compensation accumulé auprès d'EDF entre 2009 et 2015 ;

- les versements au profit de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) correspondant à des demandes de remboursement partiel au profit des entreprises qui bénéficiaient du plafonnement de l' « ancienne » CSPE46(*) au titre de leurs consommations pour les années 2013, 2014 et 2015 (ces plafonnements donnent en effet lieu à des remboursements jusqu'à trois ans après l'exercice concerné).

Crédits inscrits au CAS « Transition énergétique »
en 2018 (AE=CP)

(en millions d'euros)

 

2016
(exécuté)

2017

(LFI)

2018

(PLF)

Variation 2017-2018

Soutien aux énergies renouvelables électriques

3 557 961 748

5 630 300 000

5 424 947 056

-3,6 %

Soutien à l'effacement de consommation électrique47(*)

-

-

17 900 000

+ 100 %

Soutien à l'injection de bio-méthane

21 143 351

49 900 000

99 470 167

+ 99,3 %

Fonds d'interconnexion

-

-

-

-

Total programme 764

3 579 105 099

5 680 200 000

5 542 317 223

-2,4 %

Désendettement vis-à-vis des opérateurs supportant des charges de service public de l'électricité

199 653 492

1 228 000 000

1 622 000 000

+32,1 %

Remboursement et dégrèvements de CSPE

-

-

-

-

Remboursements d'anciens plafonnements de CSPE

157 573 139

75 000 000

20 00 000

-73,3 %

Total programme 765

357 226 631

1 303 000 000

1 642 000 000

+26,0 %

TOTAL CAS

3 936 331 730

6 983 200 000

7 184 317 223

+2,9 %

Source : ministère de la transition écologique et solidaire

a) Le soutien aux énergies renouvelables électriques, en forte augmentation à 5,4 milliards d'euros, représente la quasi-totalité des crédits du programme 764

97,9 % des crédits du programme 764 « Soutien à la transition énergétique » seront consacrés en 2018 au soutien aux énergies renouvelables électriques, pour un montant de 5,4 milliards d'euros qui comprend :

le soutien aux producteurs d'énergies renouvelables électriques proprement dit, pour un total de 5 371,8 millions d'euros ;

la compensation pour ces producteurs des coûts directement induits par la conclusion et la gestion des contrats d'obligation d'achat et de complément de rémunération, soit 48,1 millions d'euros ;

5 millions d'euros pour les études techniques préalables au lancement d'appels d'offre pour le développement d'énergies renouvelables électriques et pour les dépenses de contentieux.

Le mécanisme de soutien aux producteurs d'énergies renouvelables électriques

Les fournisseurs historiques (EDF et les ELD) sont tenus de conclure des contrats d'achat de l'électricité produite à partir d'énergie renouvelable par les installations éligibles à l'obligation d'achat ou lauréates d'un appel d'offres. Ils doivent également conclure des contrats avec les entreprises bénéficiaires du complément de rémunération. Depuis le 1er janvier 2017, des organismes agréés peuvent également conclure ces contrats avec les producteurs d'électricité à partir d'énergie renouvelable. En 2017, ils sont au nombre de quatre.

Le surcoût résultant de l'application de ces contrats correspond à la différence entre le coût d'achat de l'électricité produite et le coûté évité par ces mêmes quantités, ou au montant de la prime dans le cas du complément de rémunération.

Source : projet annuel de performances pour 2018

Pour 2018, le montant de 5 371,8 millions d'euros annoncé par la Commission de régulation de l'énergie (CRE) dans sa délibération du 13 juillet 2017 est obtenu en additionnant l'ensemble des coûts détaillés dans le tableau ci-après.

Il représente 69 % de l'ensemble des charges de service public de l'énergie au titre de 2018. À titre de comparaison, le soutien à la cogénération et les dispositifs sociaux (tarifs sociaux de l'énergie, chèque énergie) en représentent respectivement 8 % et 2 %.

Surcoût du soutien à la production d'électricité renouvelable en 2018

(en millions d'euros)

Source : commission de régulation de l'énergie (CRE)

Si cette somme considérable est inférieure de 210 millions d'euros environ à l'estimation qui avait été retenue pour 2017 en loi de finances initiale, elle devrait en définitive être supérieure de près de 626 millions d'euros au montant qui sera effectivement exécuté en 2017, désormais estimé à 4,8 milliards d'euros.

Charges de soutien aux énergies renouvelables électriques (ENR)
de 2016 à 2018

 

2016

(constaté en 2017)

2017
(prévu en 2016)

2017

(prévision actualisée)

2018
(prévu en 2017)

Évolution 2018/2017

Évolution 2018/2016

Photovoltaïque

2 694,1

3 100,5

2 697,0

2 881,6

+ 7 %

+ 7 %

Éolien

1 008,7

1 507,0

1 290,3

1 522,7

+ 18 %

+ 51 %

Autres ENR

666,2

1 016,3

758,7

931,2

+ 23 %

+ 40 %

Total

4 369,0

5 629,3

4 746,1

5 371,8

+ 13 %

+ 23 %

Source : commission de régulation de l'énergie (CRE)

Cette nouvelle hausse considérable des coûts du soutien aux énergies renouvelables s'explique essentiellement par l'accroissement des capacités installées, en particulier pour la filière photovoltaïque et la filière éolienne, qui représenteront respectivement 54 % et 29 % des charges en 2018. Le dynamisme de la filière photovoltaïque est particulièrement significatif, puisque les charges de soutien dont elle bénéficie ont augmenté de 51 % en seulement deux ans.

Mais elle est également due à la baisse des prix de marché de gros de l'électricité, dont l'impact est considérable sur les surcoûts : comme le rappelle la CRE dans sa délibération susmentionnée, « une baisse de 1 euro par mégawattheure des prix de marché de gros se traduit par une hausse des surcoûts de plus de 50 millions d'euros ».

Le fait que le Parlement n'ait pas réellement son mot à dire sur ces coûts en augmentation rapide est de plus en plus problématique (voir supra).

b) Le coût du soutien à l'injection de bio-méthane va doubler en 2018 pour représenter près de 100 millions

En matière de gaz naturel, le biométhane constitue la principale source d'énergie renouvelable, raison pour laquelle l'État soutient financièrement son injection dans les réseaux de transport et de distribution de gaz naturel.

Dans cette perspective, l'article L. 446-2 du code de l'énergie prévoit que les fournisseurs de gaz naturel sont tenus de conclure des contrats d'achat de biométhane produit par les installations éligibles à l'obligation d'achat.

L'application de ces contrats génère un surcoût, qui correspond à la différence entre le prix d'acquisition du biométhane et le prix moyen constaté sur le marché de gros du gaz naturel, ainsi qu'aux coûts de gestion du dispositif. C'est ce surcoût, évalué tous les ans par la Commission de régulation de l'énergie (CRE), que l'État prend à sa charge.

Dans sa délibération du 13 juillet 2017, l'autorité de régulation de l'énergie évalue à 99,5 millions d'euros les charges liées aux contrats d'achats de biométhane en 2018, ce qui représente un doublement par rapport aux 49,9 millions d'euros de 201748(*).

Cette hausse très forte s'explique principalement par l'augmentation du nombre d'installations produisant du biométhane, qui devrait passer de 74 en 2017 à 117 en 2018.

c) Les lourds engagements financiers liés à la transition énergétique hérités du passé, augmenteront encore en 2018 puis en 2019 mais s'éteindront en 2020

L'augmentation des crédits du programme 765 « Engagements financiers liés à la transition énergétique » découle quant à elle du remboursement de la dette constituée auprès d'EDF en raison des défauts de compensation accumulés entre 2009 et 2015, qui représente 98,8 % de ses crédits.

Ces remboursements s'élèveront à 1 622 millions d'euros en 2018, contre 1 228 millions d'euros en 2017, soit une hausse de 32,1 %.

Ils augmenteront encore à 1 839 millions d'euros en 2019, avant que cette dette ne soit totalement apurée en 2020, grâce à un dernier versement de 896,8 millions d'euros.

À noter que c'est le programme 345 « Service public de l'énergie » qui porte les crédits destinés au paiement des intérêts de cette dette, pour un montant de 87,2 millions d'euros en 2018.

Le déficit de compensation des charges de services public
accumulé auprès d'EDF entre 2009 et 2015

Jusqu'en 2015, l'évolution de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) était déterminée par un arrêté du ministre chargé de l'énergie. En raison d'une revalorisation insuffisante de son taux entre 2009 et 2015, les recettes de la CSPE n'ont pas suffi à financer l'ensemble des charges de service public de l'énergie, très dynamiques avec l'essor des énergies renouvelables.

Si les entreprises locales de distribution et Électricité de Mayotte ont été compensées pour l'intégralité des charges qu'elles ont supportées, l'État a en revanche laissé s'accumuler les déficits de compensation annuels vis-à-vis d'Électricité de France (EDF). La dette de l'État à l'égard d'EDF est ainsi passée de 568 millions d'euros en 2008 à 5,471 milliards d'euros à la fin de l'année 2014.

Un accord a été trouvé entre l'État et l'entreprise en janvier 2013 afin d'apurer progressivement ce passif : le Gouvernement s'est engagé à solder le déficit de compensation à l'égard d'EDF et à compenser les coûts de portage de ce passif engagés par EDF au fil des années.

L'article 59 de la loi de finances rectificative pour 2013, traduction législative de cet accord, précise la rémunération des sommes engagées par l'entreprise afin de financer le déficit de CSPE précédemment décrit. Il prévoit ainsi que la compensation due à EDF au titre de l'article L. 121-10 du code de l'énergie est exceptionnellement majorée d'un montant fixé par arrêté des ministres chargés de l'énergie et du budget et correspondant aux coûts de portage engendrés par le retard de compensation des charges imputables aux missions de service public supportées jusqu'au 31 décembre 2012. La majoration de compensation en résultant s'élève, au total, à 627 millions d'euros.

En outre, cet article prévoit, pour l'avenir, un mécanisme pérenne de valorisation des trop-perçus ou des déficits subis par les opérateurs. Il dispose ainsi que, pour les opérateurs soumis à des charges imputables aux missions de service public, si le montant de la compensation des charges effectivement perçue est inférieur (ou supérieur) au montant constaté des charges subies, il en résulte une charge (ou un produit) qui porte intérêt à un taux fixé par décret.

Source : commission des finances du Sénat

L'arrêté du 13 mai 2016 pris en application de l'article R. 121-31 du code de l'énergie fixe l'échéancier de remboursement, avec une échéance à fin 2020. Il a fait l'objet d'une modification par l'arrêté du 2 décembre 2016, pris à la suite de la délibération du 13 juillet 2016 de la Commission de régulation de l'énergie, afin de prendre en compte le montant exact du déficit de compensation constaté à la fin de l'année 2015.

Échéancier prévisionnel de l'apurement de la dette à l'égard d'EDF
au titre de la compensation des charges de service public

(en millions d'euros)

Année

Déficit de compensation restant dû au 31 décembre

Remboursement par le CAS « Transition énergétique »

Paiement des intérêts futurs associés au déficit de compensation par le programme 345 « Service public de l'énergie »

2015

5 778,9

0,0

0,0

2016

5 585,8

194,0

99,3

2017

4 357,8

1 228,0

99,5

2018

2 735,8

1 622,0

87,2

2019

896,8

1 839,0

62,5

2020

0,0

896,8

40,61

Total

-

5 772,0

389,1

Source : arrêté du 13 mai 2016, pris en application de l'article R. 121-31 du code de l'énergie, modifié par l'arrêté du 2 décembre 2016

Le programme 765 porte également les remboursements liés aux régimes d'exonération de l'ancienne CSPE qui s'appliquaient aux consommations réalisées.

En effet, jusqu'au 31 décembre 2015, les entreprises consommant plus de 7 GWh d'électricité par an pouvaient demander le remboursement de l'ancienne CSPE payée au-delà de 0,5 % de leur valeur ajoutée.

Ces remboursements, soumis à la validation de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), cesseront à la fin de l'année 2018. Le présent projet de loi de finances prévoit qu'ils s'élèveront pour cette dernière année à 20 millions d'euros, contre 75 millions d'euros en 2017.

2. Comme en 2017, le compte d'affectation spéciale sera financé quasiment à 100 % par la taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE), soit un mode de financement très différent de celui qui avait été conçu lors de sa création

Deux taxes sont affectées au compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique » pour lui permettre d'être à l'équilibre et de financer l'intégralité de ses dépenses49(*).

En 2016, première année d'existence du CAS, celui-ci avait été principalement financé par la nouvelle contribution au service public de l'électricité (CSPE) ainsi que par une fraction du produit de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN).

Alors que le Gouvernement avait d'abord présenté dans le projet de loi de finances pour 2017 un financement du CAS reposant largement sur ces deux taxes, complétées par une fraction de taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE) ainsi que par une fraction de taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes (TICC), il a fait adopter en séance par l'Assemblée nationale un amendement qui a bouleversé les ressources du CAS en les faisant provenir en quasi-intégralité de la taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE) et en supprimant totalement les recettes issues de la contribution au service public de l'électricité (CSPE) ainsi que de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN).

Cette mesure prise dans la précipitation visait à prendre en compte les observations de la Commission européenne qui considérait que le financement du CAS, dont les dépenses concernent avant tout le soutien aux énergies renouvelables, par la contribution au service public de l'électricité (CSPE), revenait à instituer une mesure d'effet équivalent à un droit de douane : alors qu'elle est assujettie à la CSPE, l'électricité importée ne pouvait bénéficier des aides du CAS car celles-ci sont réservées aux entreprises situées sur le territoire national.

L'affectation de la CSPE au développement des énergies renouvelables produites sur le territoire national n'était donc pas conforme aux articles 30 et 110 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

Recettes du CAS « Transition énergétique »

 

2016
(Exécuté)

2017
(LFI)

2018
(PLF)

CSPE

4 209 000 000

 

TICGN

24 000 000

TICPE

 

6 982 200 000

7 166 317 233

TICC

1 000 000

1 000 000

Garanties d'origine

 

17 000 000

Total

4 233 000 000

6 983 200 000

7 184 317 233

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

À rebours des changements considérables opérés en 2017, les recettes du compte d'affectation spéciale n'évolueront qu'à la marge en 2018.

L'article 23 du présent projet de loi de finances prévoit directement les montants (et non plus des fractions) de taxe intérieure sur les produits énergétiques (TICPE) et de taxe intérieure sur les houilles, les lignites et les cokes (dite « taxe intérieure de consommation sur le charbon » - TICC) qui lui seront affectés, à savoir :

7 166 317 223 euros de TICPE en 2018 contre 6 982 200 000 d'euros en 2017, soit la quasi-intégralité des recettes totales du CAS ;

1 million d'euros de TICC, comme en 2017.

Dans la mesure où l'ensemble des crédits du CAS financent des engagements de l'État dont le montant est arrêté chaque année de façon quasi-certaine par une délibération de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), il apparaît en effet plus pertinent, une fois ces dépenses connues, de fixer chaque année les montants de TICC et de TICPE nécessaires pour les couvrir comme le propose l'article 23, plutôt que de prévoir des fractions de taxe dont le rendement est forcément aléatoire et pourrait exposer l'État au paiement de pénalités financières.

L'article 23 affecte également au CAS les revenus tirés de la mise aux enchères de garanties d'origine, soit une recette relativement marginale de 17 millions d'euros en 2018.

Le financement du CAS apparaît désormais relativement cohérent, puisqu'il conduit à financer la transition énergétique par des recettes fiscales provenant de la taxation des énergies carbonées, selon une logique vertueuse de « double dividende » propre à la fiscalité environnementale.


* 37 Pour un historique de l'ancienne CSPE, voir le rapport de la Commission de régulation de l'énergie d'octobre 2014 « La contribution au service public de l'électricité (CSPE) : mécanisme, historique et prospective.

* 38 A l'occasion notamment de l'examen de la loi ° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte et de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015.

* 39 Décret n° 2016-1442 du 27 octobre 2016 relatif à la programmation pluriannuelle de l'énergie.

* 40 L'article 201 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte définit le chèque énergie comme « un titre spécial de paiement permettant aux ménages dont le revenu fiscal de référence est, compte tenu de la composition du ménage, inférieur à un plafond, d'acquitter notamment tout ou partie du montant des dépenses d'énergie relatives à leur logement ou des dépenses qu'ils assument pour l'amélioration de la qualité environnementale ou la capacité de maîtrise de la consommation d'énergie de ce logement ».

* 41 Ces prestations complémentaires sont notamment la gratuité de mise en service, l'abattement sur les déplacements pour impayés, la protection contre les réductions de puissance pendant la trêve hivernale, etc.

* 42 La compensation dont bénéficient les opérateurs historiques est calculée comme l'écart entre le coût de production « normal et complet pour le type d'installation de production considérée dans cette zone » et la part production du tarif réglementé de vente. Le coût de production normal et complet est calculé annuellement à partir des coûts constatés dans la comptabilité appropriée des opérateurs.

* 43 Ces surcoûts d'achat sont calculés comme l'écart entre le prix auquel le fournisseur historique achète l'électricité à un producteur tiers et la part production du tarif réglementé de vente.

* 44 Sont concernées toutes les formes d'énergie domestiques telles que l'électricité, le gaz naturel, le gaz pétrole liquéfié (GPL) en bouteille ou en citerne, le fioul, le bois et les réseaux de chaleur.

* 45 À cet effet, il gère le service d'information Energie-Info qui comprend un centre d'appels et un site internet dédié.

* 46 Ces dispositifs étaient prévus à l'article L. 121-21 du code de l'énergie, avant la réforme opérée par la loi de finances rectificative pour 2015.

* 47 Les appels d'offres visant à développer les capacités d'effacement de consommation électrique seront organisés à partir de 2018, d'où un montant nul pour 2016 et 2017. L'ancien dispositif de soutien aux effacements, financé par le tarif d'utilisation des réseaux publics d'électricité (TURPE), perdure en 2017.

* 48 Cette somme vient soutenir l'achat de 1 271,2 GWh de biométhane par neuf fournisseurs pour un coût d'achat de 121,3 millions d'euros.

* 49 La liste de ces taxes est déterminée par le I de l'article 5 de la loi n° 2015-1786 du 29 décembre 2015 de finances rectificative pour 2015 qui a créé le CAS.