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Mission "Écologie, développement et mobilité durables" - Programmes 203 "Infrastructures et services de transports" et 205 "Affaires maritimes" - BA "Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs"

Mme Fabienne KELLER, rapporteure spéciale

II. UN BUDGET DU PROGRAMME 203 PRINCIPALEMENT DÉDIÉ AUX SERVICES DE TRANSPORT

1. Les crédits du programme 203 n'évolueront qu'à la marge en 2018 par rapport à 2017

Le programme 203 « Infrastructures et services de transports » est doté pour 2018 de 3 227,2 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 3 159,6 millions d'euros en crédits de paiement (CP) contre 3 124,2 millions d'euros en AE et 3 145,8 millions d'euros en CP en 2017.

Il bénéficiera dont d'une légère hausse de 3,1 % de ses crédits en AE et de 0,4 % de ses crédits en CP en 2018.

Jusqu'en 2017, les crédits du programme 203 étaient répartis en six actions : « Développement des infrastructures routières », « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires », « Infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires », « Entretien et exploitation du réseau routier nationale », « Soutien, régulation, contrôle et sécurité des transports fluviaux, maritimes et aériens », « Soutien, régulation, contrôle et sécurité des transports fluviaux, maritimes et aériens » et « Stratégie et soutien ».

Cette nomenclature manquait de lisibilité, certaines actions ayant un caractère un peu « fourre-tout ».

La DGITM a décidé d'y remédier en proposant désormais une nomenclature plus détaillée et plus claire. Mais elle avait négligé, dans le projet annuel de performances pour 2017, de fournir un comparatif entre les crédits de 2017 et de 2018 avec la nouvelle nomenclature.

À la demande de votre rapporteur spécial, la DGITM a donc établi le tableau suivant qui permet de mesurer les évolutions des crédits du programme 203 de 2017 à 2018.

Évolution des crédits du programme 203 entre 2017 et 2018

(en millions d'euros)

Source : direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM)

Comme le montre le tableau ci-dessus et comme l'illustre le camembert ci-dessous, la subvention à SNCF Réseau continuera en 2018 à représenter 76,6 % des crédits du programme 203 avec 2 421,6 millions d'euros (pour plus de détails, voir l'analyse de la situation financière de SNCF Réseau infra).

Suivent ensuite l'entretien du réseau routier, avec 320,0 millions d'euros et la subvention pour charge de services public de l'établissement public Voies navigables de France (VNF) avec 251,4 millions d'euros (pour plus de détails, voir l'analyse de la situation financière de VNF infra).

À noter que la très forte hausse de 344,8 % des autorisations d'engagement attribuées à l'action 45 « Transports combinés » s'explique par la budgétisation, pour 60 millions d'euros, de la mise en concession de l'autoroute ferroviaire alpine.

Répartition des crédits du programme 203 pour 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performance pour 2018

Le taux de mise en réserve de 3 % pour les crédits hors dépenses de personnel (titre 2) arrêté par le Gouvernement pour le projet de loi de finances 2018 s'appliquera aux crédits du programme 203.

Une modulation de la mise en réserve étant toutefois autorisée pour les subventions pour charges de service public, celle de VNF pourra être concernée. Au total, la mise en réserve du programme 203 est estimée par la DGITM à 90 millions d'euros.

Comme évoqué supra, l'une des principales caractéristiques du programme 203 réside dans le poids des fonds de concours, principalement en provenance de l'AFITF, mais également des collectivités territoriales, qui viennent abonder ses crédits, ainsi que le montre le tableau ci-après.

Évaluation des fonds de concours pour 2018

(en millions d'euros)

Programme 203

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

01- Routes - développement

461

567,7

04- Routes - entretien

479

487,0

41- Ferroviaire

170

169,3

42- Voies navigables

1,3

1,4

43- Ports

27,4

36,5

44- Transports collectifs

190

185,2

45- Transports combinés

-

3,3

47- Fonctions support

1,9

1,9

50- Transport routier

-

-

51- Sécurité ferroviaire

27,0

27,10

52- Transport aérien

-

-

TOTAL

1 357,5

1 479,1

Source : projet annuel de performances pour 2018

Ainsi, pour 2018, les autorisations d'engagement inscrites sur le programme s'élèvent à 3 227,2 millions d'euros auxquelles s'ajoutent 1 357,5 millions d'euros de fonds de concours, soit un total de 4 584,7 millions d'euros.

Les crédits de paiements inscrits atteignent, pour leur part, 3 159,6 millions d'euros et les fonds de concours 1 479,1 millions d'euros, soit un total de 4 638,7 millions d'euros.

Les fonds de concours représentent ainsi 31,8 % des autorisations d'engagement et des crédits de paiement du programme 203, soit une proportion stable par rapport à 2017.

2. La modernisation et le développement des infrastructures routières resteront exclusivement financés par des fonds de concours en 2018

L'action 01 « Routes-développement » a pour objet la modernisation et le développement du réseau routier national, concédé comme non concédé, afin de le rendre plus sûr, de réduire les points de congestion chronique, d'améliorer l'accessibilité des territoires et de réduire son impact environnemental.

Elle ne porte aucun crédit budgétaire et est exclusivement financée par des fonds de concours qui devraient représenter en 2018 461 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 567,7 millions d'euros en crédits de paiement versés par :

- l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) pour les opérations qui concernent le réseau routier non concédé10(*), à hauteur de 291 millions d'euros en AE et 397,7 millions d'euros en CP ;

- les collectivités territoriales, qui participent au financement de certaines opérations dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER), à hauteur de 170 millions d'euros en AE et en CP.

Le projet annexe de performances pour 2018 précise d'ailleurs que « la modernisation des infrastructures routières nationales s'effectue principalement au travers de l'exécution des volets routiers des CPER 2015-2020, cofinancés par les collectivités territoriales à hauteur de 44 % ».

Parmi les nombreux projets qui seront financés par les crédits des fonds de concours transitant par l'action 01 en 2018 figurent notamment :

la route Centre Europe Atlantique dans la région Bourgogne ;

l'autoroute A 34 entre Charleville Mézières et la frontière belge, dont la mise en service est attendue en 2018 ;

le financement du contrat de partenariat pour la construction de la seconde rocade de Marseille (L2).

Plus généralement, ces crédits permettent également de financer l'apport de l'État aux volets routiers des CPER.

Les plans de relance autoroutiers de 2015 et de 2016

Dans le prolongement de l'accord entre le Gouvernement et les sociétés concessionnaires d'autoroute conclu le 9 avril 2015, un plan de relance autoroutier a été signé à l'été 2015.

D'un montant de 3,27 milliards d'euros, il confie aux autorités autoroutières historiques la réalisation de nouveaux investissements structurants, en contrepartie d'un allongement de la durée de leur concession compris entre 2 ans et 4 ans et 2 mois. Les premiers travaux débuteront fin 2015, pour une mise en service des ouvrages s'étalant de 2018 à 2024.

Les sociétés concessionnaires se sont également engagées à verser un milliard d'euros à l'AFITF pour le financement des infrastructures de transports dont 100 millions d'euros pour chacune des trois premières années.

Alors que la mise en oeuvre de ce plan de relance était en cours, le Gouvernement en a annoncé un nouveau le 18 septembre 2016. Ce plan de relance, d'un montant de 1 milliard d'euros, devrait être financé par une augmentation des tarifs des péages comprise entre 0,3 % et 0,4 % par an entre 2018 et 2020.

Selon la DGITM, ce programme comprendrait une trentaine d'opérations routières d'intérêt local, telles que des échangeurs ou des diffuseurs, mais également des aires de covoiturage et des aménagements environnementaux.

Source : réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial à la DGITM

Il convient également de noter que l'indemnité de 48 millions d'euros versée à Écomouv' en 2018, à la suite de la résiliation du contrat conclu avec cette société le 20 octobre 2011, sera financée par des fonds de concours de l'AFITF associés à l'action 01.

Pour mémoire, l'indemnité globale que l'État doit verser à Écomouv' est de 969,2 millions d'euros. Sur cette somme, 527,4 millions d'euros ont été versés en 2015 puis 47 millions d'euros en 2016 et 48 millions d'euros en 2018, les paiements étant échelonnés jusqu'en 2024.

Le coût de l'échec de l'écotaxe poids lourds

Le coût total de l'échec de l'écotaxe s'élèvera à 969,2 millions d'euros entièrement financés par l'État, donc par le contribuable, via l'AFITF.

Ce montant recouvre notamment :

- l'indemnité totale versée à la société Ecomouv', soit 395,1 millions d'euros ;

- les frais de rupture des SWAP pour 11 millions d'euros ;

- le rachat aux sociétés habilitées de télépéage (SHT) des équipements embarqués, soit 142 millions d'euros ;

- le montant des créances Dailly11(*) détenues par les établissements de crédit sur Ecomouv' pris en charge par l'État en 2015 (46,8 millions d'euros) et de 2016 à 2024 (pour 439,8 millions d'euros) ;

- le coût des mesures de sauvegarde et d'urgence des dispositifs (serveurs et portiques) pour 10 millions d'euros.

Pour 2015, l'AFITF a décaissé 527,4 millions d'euros le jour même de la conclusion de l'avenant précité auxquels se sont rajoutés les frais de rupture des SWAPS calculés le 26 février (384 782 euros), soit un total de 527,8 millions d'euros.

Le reste à payer au titre de cet avenant est donc de 393,4 millions d'euros fin 2016. Les paiements s'échelonneront jusqu'en 2024 par tranche d'un peu moins de 50 millions d'euros par an au titre des créances Dailly prises en charge par l'État.

Source : commission des finances du Sénat

3. L'effort en faveur de l'entretien du réseau routier national non concédé doit se poursuivre pour mettre un terme à sa dégradation

Portant 10 % des crédits du programme 203, l'action 04 « Routes-entretien », qui bénéficiera en 2018 de 321,2 millions d'euros en AE et de 320,0 millions d'euros en CP, soit un niveau de crédits quasiment identique à celui de 2017, comprend les dépenses relatives à l'entretien courant et préventif du réseau routier national non concédé, à son exploitation, aux opérations de réhabilitation ou de régénération routières, aux aménagements de sécurité ainsi qu'à la gestion du trafic et à l'information routière des usagers.

Ces différentes missions sont assurées par les onze directions interdépartementales des routes (DIR) qui assurent chacune en moyenne l'entretien de 1 100 kilomètres d'axes structurants.

Les crédits de l'action 12 seront complétés par des fonds de concours évalués à 479 millions d'euros en AE et 487 millions d'euros en CP pour 2018, dont 474 millions d'euros en AE et 482 millions d'euros en CP en provenance de l'AFITF.

Les 5 millions d'euros de fonds de concours restant (AE=CP) seront apportés par les collectivités territoriales et par des tiers privés.

Au total, c'est donc 800,2 millions d'euros en AE et 807 millions d'euros en CP qui seront consacrés à l'entretien et à la régénération du réseau routier national non concédé.

Il convient de noter que l'enveloppe portée par l'AFITF représentera en 2018 un effort de 100 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2017.

Il y a en effet urgence à moderniser notre réseau routier non concédé, comme l'a montré un audit interne mené fin 2015 par la DGITM.

Il ressort en effet de ce travail que l'état de la structure des chaussées du réseau se dégrade depuis 2009 et que plus de la moitié d'entre elles ont besoin d'un entretien urgent. En outre, 1 030 ponts en mauvais état nécessitent des réparations et 2 590 ont besoin d'un entretien.

Or, si le retard d'entretien accumulé ces dernières années continue à s'accumuler, plusieurs décennies de sur-investissements seront nécessaires pour retrouver un niveau acceptable : c'est malheureusement la situation dans laquelle se retrouve désormais le réseau ferré national.

Des efforts ont été consentis depuis 2015, avec deux plans de relance en faveur du réseau routier national. En 2016, le niveau d'investissements dans les routes a ainsi été le plus élevé depuis 10 ans avec 434 millions d'euros consacrés à l'entretien et la maintenance des chaussées et des ouvrages d'art sur un budget exécuté total de 776 millions d'euros. Cet effort devrait être maintenu en 2017.

Comme en témoignent les 800 millions d'euros de crédits prévus pour 2018, le nouveau Gouvernement paraît avoir pris la mesure du défi de la rénovation des routes : le grand plan d'investissement 2018-2022 prévoit au total 700 millions d'euros de crédits en faveur de la modernisation du réseau routier.

Ces 700 millions d'euros ne seront pas de trop, puisque la DGITM a estimé que pour parvenir à une situation normale du réseau en 2027, il serait nécessaire de porter de manière pérenne les moyens d'entretien et d'exploitation à 1 milliard d'euros chaque année, dont 550 millions d'euros pour la préservation du patrimoine des chaussées, des ouvrages d'art et des équipements.

Le Gouvernement a demandé un audit externe de l'entretien du réseau routier national non concédé, confié à un prestataire étranger indépendant, pour préparer le projet de loi d'orientation des mobilités.

Selon la DGITM, « cet audit vise à aider l'État à préciser la stratégie d'entretien optimisée permettant d'obtenir le meilleur état du réseau en 2022, 2027 et 2032 selon plusieurs trajectoires budgétaires. Il s'agit d'un audit méthodologique concernant les modalités d'évaluation de l'état du réseau et la politique d'entretien routier par les services compétents de l'État, en les confrontant notamment aux pratiques internationales ».

Par la suite, le gestionnaire du réseau devra détailler dans un « contrat de performance » sa stratégie d'entretien optimisée, qui sera mesurée par des indicateurs de performance, ce qui constituerait une première particulièrement bienvenue.

4. Le taux national d'avancement des contrats État-régions 2015-2020 devrait avoisiner les 30 % fin 2017 : leur exécution prend donc du retard

L'ensemble des opérations prévues par les contrats État-régions (CPER) pour la période 2015-2020 représente une somme totale de 24 milliards d'euros. Plus de 75 % de ces crédits concernent des modes de transport alternatifs à la route, dont 7,6 milliards d'euros pour les transports collectifs en Île-de-France.

Sur ces 24 milliards d'euros, 7,2 milliards correspondent aux financements apportés par l'État (auxquels s'ajoutent 281 millions d'euros de VNF), qui se répartissent de la façon suivante :

Fer

2 089 millions d'euros

Routes

3 282 millions d'euros

Fluvial

2,4 millions d'euros + 281 millions d'euros VNF

Ports

360 millions d'euros

Transports collectifs en Île-de-France

1 412 millions d'euros

Circulations douces

14 millions d'euros

Le taux d'avancement prévisionnel fin 2017 au niveau national était de 27 % pour les volets routier et ferroviaire des CPER, avec des montants totaux d'autorisations d'engagement de l'État mises en place s'élevant respectivement à 898 millions d'euros sur 3 282 millions d'euros et 560 millions d'euros sur 2 0898 millions d'euros12(*).

C'est chiffres sont relativement faibles et signifient clairement que les CPER 2015-2020 sont en train de prendre un important retard, qui conduira probablement, selon une pratique courante à leur allongement d'une année ou deux, tout en sachant que le taux de réalisation des projets pour une génération de CPER n'est que de 80 % environ.

Au reste, c'est notamment en retardant certains projets portés par les CPER que le Gouvernement espère faire face à la « bosse de financement » de l'AFITF.

5. Parmi les autres actions financées par le programme 203, le principal fait notable est la hausse des crédits destiné au dragage des ports

L'action 43 « Ports », dotée de 70,9 millions d'euros en AE et en CP, porte les 64,8 millions d'euros qui seront consacrées en 2018 à l'entretien des accès et des ouvrages d'accès des grands ports maritimes (GPM), c'est-à-dire à leur dragage.

Cette somme représente un effort de 19 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2017 et correspond aux engagements pris par l'État dans le cadre du comité interministériel de la mer de 2016.

30,9 millions d'euros en AE et 24,7 millions d'euros en CP seront portées par l'action n° 52 « Transport aérien », afin de financer notamment :

- les investissements sur les aérodromes dont l'État assure la régie, en particulier les travaux requis sur l'aérodrome de Wallis Hihifo, pour l'amélioration de la desserte entre Wallis et Futuna (5 millions d'euros en AE et 2,5 millions d'euros en CP) ;

- le financement des liaisons aériennes d'aménagement du territoire, pour 17,1 millions d'euros en AE et 4,6 millions d'euros en CP ;

- le financement de la desserte aérienne internationale de Strasbourg13(*), indispensable pour assurer un accès aux institutions européennes depuis Amsterdam, Madrid et Prague, pour 3,7 millions d'euros en CP.

Parmi les autres postes de dépenses significatifs du programme 203, on notera les 10,45 millions d'euros en AE et en CP destinés au soutien du transport combiné ferroviaire et les 7,0 millions d'euros prévus pour le soutien du transport combiné maritime et fluvial portés par l'action 45 « Transports combinés ».


* 10 Les opérations sur le réseau routier concédé sont financées directement par l'AFITF sans transiter par le programme 203.

* 11 La cession de créances Dailly est une convention en vertu de laquelle un créancier (ici, Ecomouv') transmet sa créance qu'il détient sur l'un de ses débiteurs (l'État, dans le cas d'espèce) à des établissements de crédit.

* 12 À contrario, le taux national d'avancement, en autorisations d'engagement de l'État, devrait être de 55 % pour le volet fluvial des CPER en raison de la très forte mobilisation de crédits dans les Hauts-de-France qui représentent à eux seuls

* 13 Afin de contribuer à une meilleure accessibilité aux institutions européennes, trois liaisons aériennes reliant Strasbourg à Amsterdam, Madrid et Prague sont financées par l'État, les collectivités territoriales alsaciennes et la chambre de commerce et d'industrie de Strasbourg et du Bas-Rhin dans le cadre de conventions de délégation de service public. Ces conventions ont été renouvelées en 2016 conformément à l'engagement de l'État inscrit au contrat triennal 2015-2017 « Strasbourg capitale européenne ».