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Mission "Écologie, développement et mobilité durables" - Programmes 203 "Infrastructures et services de transports" et 205 "Affaires maritimes" - BA "Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs"

Mme Fabienne KELLER, rapporteure spéciale

III. LES TROIS GRANDS OPÉRATEURS DU PROGRAMME FONT FACE À D'IMPORTANTS DÉFIS FINANCIERS

1. SNCF Réseau, qui bénéficie de nombreux soutiens financiers de l'État, doit mener de front le grand plan de modernisation du réseau structurant et l'assainissement de sa situation financière

La loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire a créé un groupe public ferroviaire qui s'est constitué le 1er juillet 2015 et comprend un établissement public « de tête », la SNCF, et deux établissements publics opérationnels, le gestionnaire de l'infrastructure, SNCF Réseau, et l'opérateur de mobilité, SNCF Mobilités.

L'un des principaux enjeux de cette réforme résidait dans la constitution d'un gestionnaire unique de l'infrastructure au sein de SNCF Réseau, qui regroupe désormais les équipes de l'ex-RFF, de l'ex-SNCF Infra et de l'ex-direction des circulations ferroviaire de la SNCF au sein d'un établissement public qui devrait compter 54 000 salariés en 2018.

Celui-ci doit relever deux défis particulièrement difficiles à concilier :

investir pour moderniser un réseau structurant trop longtemps négligé ;

- assainir une situation financière très précaire.

a) L'impérieuse nécessité d'investir au moins 3 milliards d'euros par an pour moderniser le réseau structurant le plus circulé

L'audit du réseau ferré français réalisé en 2005 par l'école polytechnique fédérale de Lausanne, actualisé en 2012, a démontré que le réseau ferré structurant le plus circulé s'était considérablement dégradé en France ces trente dernières années en raison d'investissements d'entretien et de modernisation longtemps très insuffisants.

Cette situation pose des problèmes en termes de sécurité mais également d'efficacité, en raison de la multiplication des ralentissements de la circulation des trains sur quelque 5 300 kilomètres du réseau.

Dans un passé récent, l'État a clairement privilégié la construction de nouvelles lignes à grande vitesse (LGV), qui ont monopolisé les ressources financières, mais également les ressources humaines de SNCF Réseau et de ses sous-traitants.

Le Gouvernement, qui a pu s'appuyer sur plusieurs rapports récents pour définir sa stratégie, et notamment sur celui de votre commission des finances consacré au financement des infrastructures de transport14(*), a désormais pour priorités la régénération de notre patrimoine ferroviaire en péril et les transports du quotidien, qui sont les premiers concernés par la dégradation de ce patrimoine, notamment en Île-de-France.

Dans cette perspective, il va pouvoir s'appuyer sur le grand plan de modernisation du réseau conçu par SNCF Réseau en 2013 et sur les engagements pris dans le cadre du contrat de performance conclu avec l'opérateur le 20 avril 2017, qui prévoit des investissements de 2,5 milliards d'euros par an actuellement puis 3 milliards d'euros par an à compter de 2020 en faveur du réseau (voir infra).

b) L'entrée en vigueur de la « règle d'or » ferroviaire devrait permettre de limiter à l'avenir la hausse de la dette de SNCF Réseau mais ne suffira pas à lui redonner des marges de manoeuvre financières

Alors qu'il doit remettre le réseau ferré à niveau et continuer à payer les lignes LGV qui viennent d'être mises en service ou s'apprêtent à l'être, SNCF Réseau est lesté par le poids considérable de sa dette.

Au 30 septembre 2017, la dette financière nette de l'établissement en valeur de remboursement hors ICNE15(*) s'élevait à 45,4 milliards d'euros, contre 42,0 milliards d'euros au 31 décembre 2016. En application du système IFRS, elle atteignait à la même date 47,3 milliards d'euros, contre 44,9 milliards d'euros au 31 décembre 2016.

Ce passif financier considérable fait de l'établissement public l'un des principaux émetteurs de dette en zone euro, avec un volume d'émissions de 3,9 milliards d'euros en 2015, 4,7 milliards d'euros en 2016 et 5 milliards d'euros prévus en 201716(*).

Selon les dirigeants de SNCF Réseau, entendus par votre rapporteur spécial, les deux tiers environ de la hausse annuelle de la dette de l'établissement sont provoqués par son déficit structurel. Les recettes des péages et les subventions versées par les collectivités publiques ne parviennent pas à couvrir les dépenses d'exploitation, les investissements de modernisation du réseau et les frais financiers.

Le tiers restant est dû au financement des projets de développement du réseau, c'est-à-dire aux lignes à grande vitesse et aux projets ferroviaires des CPER.

Le Gouvernement prévoit que la dette financière nette de SNCF Réseau atteindra 46 milliards d'euros fin 2017 puis 48,6 milliards d'euros fin 2018, l'objectif étant de la contenir à 61 milliards d'euros en 2026 (voir infra).

S'il est permis de douter de cette trajectoire financière par trop optimiste, il convient de noter que l'établissement pourra désormais s'appuyer sur la « règle d'or » prévue par le décret n° 2017-443 du 30 mars 2017 précisant les règles de financement des investissements de SNCF Réseau pour être exempté de toute participation aux investissements de développement du réseau dans les années à venir.

La « règle d'or » prévoit en effet que l'établissement ne pourra plus être sollicité pour ce type d'investissements tant que le ratio correspondant à sa dette financière nette sur sa marge opérationnelle ne sera pas inférieur à 1817(*).

Or le conseil d'administration de SNCF Réseau a constaté le 18 avril 2017 qu'il était de 22,24 à la fin 201618(*). Il devait atteindre 22,42 fin 2017. Les dirigeants de l'opérateur estiment qu'au moins 10 ans seront nécessaires pour parvenir à un seuil de nouveau inférieur à 18.

Votre rapporteur spécial a quelques doutes sur la possibilité d'atteindre cet objectif à cet horizon et tend plutôt à penser que l'État devra accepter tôt ou tard d'envisager une reprise au moins partielle de la dette de l'opérateur pour que celui-ci puisse enfin retrouver des marges de manoeuvre financière.

Il est permis de regretter que le contrat de performance conclu au printemps dernier entre l'État et SNCF Réseau n'ait pas du tout envisagé cette possibilité.

c) Le contrat de performance État - SNCF Réseau 2016-2026, s'il a le mérite de donner pour la première fois un cap clair à l'opérateur, repose sur des hypothèses peu crédibles

L'État et SNCF Réseau ont enfin signé le 20 avril 2017 le contrat de performance décennal de l'établissement public19(*) que prévoyait la loi n° 2014-872 du 4 août 2014 portant réforme ferroviaire.

Ce contrat, dont l'ARAFER a critiqué le caractère incomplet et les hypothèses trop optimistes, vise avant tout à améliorer la situation financière de SNCF Réseau tout en dégageant les moyens financiers nécessaires au financement du grand plan de modernisation du réseau qui doit permettre de mettre fin à son vieillissement. Le suivi des actions de ce contrat est assuré par une dizaine d'objectifs et de jalons que l'opérateur est censé atteindre d'ici à l'actualisation triennale du contrat.

Le contrat de performances prévoit une stabilisation de la dette de SNCF Réseau à l'horizon 2026 à un niveau de 61 milliards d'euros, soit 19 milliards d'euros de plus que le niveau de 2016, et un déficit structurel ramené de 2,6 milliards d'euros en 2016 à 300 millions d'euros en 2026.

Cette trajectoire repose sur les hypothèses suivantes, dont beaucoup sont très volontaristes :

une forte augmentation des péages perçus auprès des entreprises ferroviaires (+ 1,3 milliard d'euros sur la période 2017-2026), dont 80 % liée à la hausse des barèmes (+ 29 % sur la période pour les péages voyageurs) et 20 % aux hausses de trafics ;

une importante hausse des concours publics (+ 450 millions d'euros sur la période 2017-2026), via les redevances d'accès (financées par le programme 203) et la compensation fret ;

- des montants élevés de 3 milliards d'euros d'investissements par an à partir de 2020 en faveur de la remise à niveau du réseau structurant le plus circulé, soit 30 milliards d'euros sur les 46 milliards d'euros que SNCF Réseau est censé investir sur la période 2016-2026 ;

des efforts de productivité de SNCF Réseau (+ 1,2 milliard d'euros sur 2017-2026), soit un taux moyen de 1,2 % par an ;

des hypothèses très optimistes d'apport de nouvelles dotations de l'EPIC de tête, comprenant les dividendes de SNCF Mobilités et les produits d'intégration fiscale, pour un montant de 400 millions d'euros sur la période 2017-2026 ;

le maintien de taux d'intérêt très favorables, les frais financiers n'augmentant que de 25 % sur la période alors que la dette augmenterait dans le même temps de 45 %.

Si certaines critiques de l'ARAFER peuvent paraître sévères (plusieurs indicateurs de performance dont elle déplore l'absence nécessitent un lourd travail de définition et de mesure) et s'il convient de saluer la conclusion d'un contrat qui entend pour la première fois donner de la visibilité à SNCF Réseau, des efforts en faveur d'un plus grand réalisme du contrat de performance devront clairement être entrepris lorsque son réexamen triennal interviendra en 2019-2020.

Les six grandes orientations du contrat de performance État-SNCF Réseau pour la période 2016-2026

1. Bâtir une politique de maintenance, en synergie avec l'exploitation, pour viser un haut niveau de sécurité et de maîtrise des coûts ;

2. Mettre en oeuvre une politique de gestion différenciée selon les usages ;

3. Développer l'offre commerciale et améliorer la qualité de service en renforçant une approche partenariale avec les utilisateurs du réseau ferré national ;

4. Construire un réseau ferré innovant, tourné vers les nouvelles technologies et engagé dans la transition écologique ;

5. Faire de SNCF Réseau un gestionnaire d'infrastructure performant, moteur de l'excellence de la filière ferroviaire française ;

6. Inscrire l'action de SNF Réseau dans la trajectoire financière soutenable.

Source : contrat de performance État- SNCF Réseau 2016-2026

Du reste, cette actualisation pourrait intervenir encore plus rapidement, puisque le Gouvernement a confié en octobre 2017 à Jean-Cyril Spinetta la lourde mission de proposer une stratégie d'ensemble pour le système ferroviaire français : votre rapporteur spécial forme le voeu que ses travaux puissent enfin aider le groupe SNCF à résoudre ses difficultés anciennes pour pouvoir se préparer efficacement à l'ouverture à la concurrence du transport ferroviaire de voyageurs.

d) Si les crédits d'intervention du programme 203 à destination de SNCF Réseau resteront stables en 2018, l'opérateur bénéficiera d'une hausse des transferts en provenance de l'AFITF

Les liens financiers entre SNCF Réseau et le programme 203 sont très importants puisque l'action 41 « Ferroviaire », qui représente 75 % des crédits dudit programme, porte pour 2018 2 420,4 millions d'euros en AE et 2 421,6 millions d'euros en CP de crédits d'intervention en faveur de SNCF Réseau, soit un montant légèrement inférieur de - 0,3 % aux 2 457 millions d'euros de 2017

Ces crédits visent à financer le coût de l'utilisation du réseau ferré national par les trains régionaux de voyageurs (TER), les trains d'équilibre du territoire (trains Intercités) et les trains de fret, que les péages que perçoit par ailleurs SNCF Réseau ne parviennent pas à couvrir.

En vertu de ce mécanisme, SNCF Réseau percevra ainsi en 2017 :

1 668,4 millions d'euros (AE=CP) pour le financement de l'utilisation du réseau ferré national par les TER. Ce montant correspond à la redevance d'accès facturée par SNCF Réseau pour l'utilisation par les TER du réseau ferré national hors Île-de-France ;

527,7 millions d'euros pour le paiement par l'État de la redevance d'accès facturée par SNCF Réseau pour l'utilisation du réseau ferré national hors Île-de-France par les trains d'équilibre du territoire (TET), dont l'État est l'autorité organisatrice (voir infra) ;

224,3 millions d'euros pour le financement de l'utilisation du réseau ferré national par les trains de fret, y compris le financement du complément de prix visant à contribuer au financement du coût marginal du fret pour SNCF Réseau.

Par ailleurs, 1,25 million d'euros de crédits de paiement sont prévus pour le financement en 2018 du transfert de l'exploitation et de la maintenance à la société LFP, filiale de la SNCF et de l'AFIF espagnole, de la ligne ferroviaire franco-espagnole à grande vitesse Perpignan-Figueras, à la suite de la liquidation du concessionnaire TP Ferro.

Les liens financiers de SNCF Réseau avec l'AFITF sont également significatifs, puisque l'agence devrait lui verser quelque 729 millions d'euros en 2018 au titre de la modernisation et du développement du réseau.

En ce qui concerne la dette accumulée par l'AFITF vis-à-vis de SNCF Réseau, celle-ci est actuellement en cours de réduction, même si l'AFITF doit encore 328 millions d'euros à SNCF Réseau, dont 255 millions d'euros au titre de la ligne à grande vitesse (LGV) Sud Europe Atlantique (SEA).

2. Alors que la construction des premières lignes du Grand Paris express a débuté, la Société du Grand Paris est confrontée à la réévaluation à la hausse des coûts du projet, désormais estimé à 35 milliards d'euros

La loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris, dont l'article 1er dispose que « le Grand Paris est un projet urbain, social et économique basé sur la construction d'un nouveau réseau de transport public », a créé la Société du Grand Paris (SGP), établissement public de l'État à caractère industriel et commercial (EPIC) qui emploie 160 personnes et dont « la mission principale est de concevoir et d'élaborer le schéma d'ensemble et les projets d'infrastructures composant le réseau de transport public du Grand Paris et d'en assurer la réalisation ».

Baptisé Grand Paris Express, le réseau de transport public porté par la SGP est constitué de 72 gares (que la SGP a pour mission de construire et d'aménager) et de 200 kilomètres de lignes nouvelles interconnectées au réseau existant (métro, RER et transilien) :

la ligne 15 reliant Noisy-Champs, Champigny, La Défense, Saint-Denis-Pleyel, Rosny-Bois-Perrier ;

- la ligne 16 de Noisy-Champs à Pleyel via Clichy-Montfermeil et Aulnay-sous-Bois ;

la ligne 17 de Pleyel au Mesnil Amelot en passant par Le Bourget ;

la ligne 18 d'Orly à Versailles en passant par le plateau de Saclay.

A ces quatre lignes nouvelles viennent s'ajouter les prolongements de la ligne 14 au nord, entre Saint-Lazare et Pleyel, et au sud, entre Olympiades et Orly ainsi que le prolongement de la ligne 11 entre Rosny-Bois-Perrier et Noisy-Champs.

Toutes les lignes du Grand Paris Express ont désormais obtenu leur déclaration d'utilité publique et les travaux de génie civil ont commencé sur la ligne 15 sud (le premier tunnelier entrera en service à Champigny en février 2018), les travaux préparatoires ayant également débuté sur les lignes 14 sud et 16.

a) Vers un risque de dérapage financier et temporel : faut-il redimensionner le projet ?

En 2012, le coût du Grand Paris Express avait été évalué à 25 milliards d'euros environ.

Mais de nouvelles estimations rendues publiques début septembre prévoient désormais que le coût du projet pourrait représenter 35 milliards d'euros aux conditions économiques de 2012, le coût moyen au kilomètre s'élevant à 150 millions d'euros.

La Société du Grand Paris, dont votre rapporteur spécial a entendu le président, a accepté de lui communiquer les résultats détaillés de cette actualisation des coûts du Grand Paris Express.

Le coût du Grand Paris Express (septembre 2017)

En millions d'euros de 2012

Coût technique

Provision pour risques identifiés (PRI)

Provision pour aléas

Total

Ligne 15 sud

6 331

1 139

380

7850

Ligne 15 ouest

3 458

692

346

4 495

Ligne 15 est

3 699

814

370

4 883

Ligne 16 / 17 sud / 14 nord

4 384

829

351

5 563

Ligne 17 nord

1 860

372

149

2 381

Ligne 18

3 069

614

246

3 928

Ligne 14 sud

2 125

383

170

2 678

VMI

389

-

-

389

Maîtrise foncière

1 430

-

-

1 430

Frais de structure

1 345

135

-

1480

Total hors impacts sur les réseaux existants

28 090

4 976

2 011

35 076

Contribution 30 % au financement des impacts sur les réseaux existants

450

-

-

450

Source : Société du Grand Paris (SGP)

Cette spectaculaire hausse, qui peut légitimement soulever des questions quant à la soutenabilité financière du projet, s'explique par :

l'approfondissement des études menées par la SGP et les premiers retours d'expérience, qui tendent à montrer que la difficulté technique de la construction de certaines lignes très en profondeur avait été sous-estimée, alors que le sous-sol parisien est particulièrement difficile ;

- les appels d'offres auprès des sociétés de construction pour la ligne 15 sud, qui ont montré que le coût pour la SGP des marchés de génie civil serait plus important qu'attendu ;

- un certain nombre de décisions prises à la demande des collectivités territoriales ;

- la nécessité d'accélérer la construction de certaines lignes pour qu'elles puissent être prêtes pour le début des Jeux Olympiques de 2024 ;

une augmentation des provisions pour risques et aléas.

En outre, environ 3 milliards d'euros de contributions de la SGP à plusieurs projets d'infrastructures de transports en Île-de-France s'ajoutent aux 35 milliards d'euros du Grand Paris Express.

Ces contributions se décomposent comme suit :

798 millions d'euros au titre de la participation de 55 % de la SGP au prolongement de la ligne 14 jusqu'à Mairie de Saint-Ouen ;

450 millions d'euros pour la réalisation des interconnexions avec le réseau existant ;

1,6 milliard d'euros pour la contribution de la participation de la SGP au plan de mobilisation de la région (Éole, ligne 11, schéma directeur des RER).

À la suite de la réévaluation du coût du Grand Paris Express, le préfet d'Île-de-France20(*) a remis au Gouvernement à la fin du mois de septembre 2017 un rapport relatif au périmètre, au rythme de réalisation et aux modalités de financement du projet.

Celui-ci devrait annoncer ses décisions relatives à un éventuel redimensionnement du projet et à son financement dans les prochaines semaines.

Le matériel roulant du Grand Paris Express

Le coût des matériels roulants destinés aux voyageurs qui emprunteront le Grand Paris Express est estimé à 2 milliards d'euros. Si la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris confie à la Société du Grand Paris la mission d'acquérir ces matériels - 374 millions d'euros seront dépensés à ce titre en 2018 -, c'est Île-de-France Mobilités (l'ex-STIF) qui se verra transférer leur pleine propriété après leur réception.

Le décret n° 2012-365 du 14 mars 2012 pris pour l'application des articles 19 et 20 de la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris précise qu'Île-de-France Mobilités rembourse ces matériels ainsi que les coûts de maîtrise d'ouvrage, de maîtrise d'oeuvre et de portage y afférents. L'ensemble de ces dépenses seront donc in fine prises en charge par Île-de-France Mobilités.

Source : Société du Grand Paris (SGP)

b) La montée en puissance du Grand Paris Express va se poursuivre en 2018 avec les premiers travaux de génie civil sur la ligne 15 sud

Le budget de la Société du Grand Paris (SGP) a connu une montée en charge progressive, comme le montre le diagramme ci-dessous.

Celui-ci devrait s'élever à 1 879 millions d'euros en 2017 puis 2 535 millions d'euros en 2018, soit une hausse de +35 %, ce qui porterait le total des dépenses de la société depuis sa création à 6,5 milliards d'euros.

Les dépenses de la Société du Grand Paris depuis sa création (en millions d'euros)

Source : Société du Grand Paris (SGP)

Cette très forte augmentation des dépenses de la SGP s'explique avant tout par celle de ses investissements, qui devraient représenter 1 211,2 millions d'euros en 2017. Ce chiffre comprend les premières dépenses liées aux travaux de génie civil de la ligne 15 sud, les dépenses liées aux acquisitions foncières, les études de maîtrise d'oeuvre des autres lignes ainsi que les travaux de déviation des réseaux et les autres travaux préparatoires.

Ses dépenses d'intervention devraient pour leur part représenter quelque 480 millions d'euros en 2017, dont 102 millions d'euros pour le prolongement au nord de la ligne 14, 363 millions d'euros pour la participation au plan de mobilisation des transports de la région Île-de-France et 15 millions d'euros pour l'adaptation des réseaux existants.

Pour financer ses dépenses, la SGP dispose pour le moment :

- de trois recettes fiscales affectées dynamiques, pour un montant de 579 millions d'euros en 2018 (67 millions d'euros au titre de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau-IFER, 395 millions d'euros au titre de la taxe locale sur les bureaux en Île-de-France et 117 millions d'euros au titre de la taxe spéciale d'équipement)21(*) ;

d'un engagement de l'État et des collectivités territoriales à lui verser des dotations en capital, auxquels la SGP pourrait faire appel en tant que de besoin, et qui représenteraient au maximum respectivement 1 milliard d'euros et 225 millions d'euros ;

- à compter des mises en services, des produits de son domaine (péages, redevances commerciales, etc.).

Depuis 2015, la SGP a dépensé davantage qu'elle ne percevait de recettes, ce qui la conduit à consommer progressivement le fonds de roulement qu'elle avait accumulé depuis 2010. Elle devrait l'avoir épuisé totalement d'ici la fin de l'année 2017. Son besoin de financement étant évalué à 8 milliards d'euros d'ici 2020, elle a donc de plus en plus recours à l'emprunt.

Elle a ainsi signé en 2014 un protocole d'accord avec la Caisse des dépôts et consignations (CDC) qui prévoit qu'elle bénéficiera de 4 milliards d'euros de prêts du fonds d'épargne d'ici 2022. Une première tranche de 1 milliard d'euros a ainsi été débloquée en 2015.

Toujours en 2015, la SGP a également emprunté 1 milliard d'euros auprès de la Banque européenne d'investissements (BEI)22(*), dans le cadre d'une enveloppe globale qui pourra s'élever au maximum à 4 milliards d'euros à l'horizon 2023.

Par ailleurs, la SGP peut désormais emprunter sur les marchés financiers car elle n'est plus considérée comme un ODAC par l'INSEE. Elle a été notée pour la première fois par l'agence Moody's cette année et a reçu la note Aa2/Prime-1, ce qui montre que les marchés financiers considèrent sa structure financière comme particulièrement robuste.

La SGP a pour objectif le remboursement de tous ses emprunts à l'horizon 2070, ce qui ne paraît pas déraisonnable pour un projet d'une telle ampleur, eu égard aux précédents historiques.

Les ressources de la Société du Grand Paris (SGP) en 2017

Source : Société du Grand Paris

Lors de l'audition du président de la SGP, votre rapporteur spécial s'est inquiété des très faibles effectifs de cet opérateur de l'État chargé de piloter le « chantier français du XXIe siècle » : le plafond d'emploi de la société n'est que de 240 ETP en 2018, en hausse de seulement 20 ETP par rapport à 2017 (sa masse salariale représentera 33 millions d'euros l'an prochain).

Ce chiffre est dérisoire, alors que les risques financiers mais également techniques et de sécurité sur les chantiers du Grand Paris Express vont se multiplier dans les années à venir.

La SGP ne peut pas tout déléguer au secteur privé et aux quelques 2 000 personnes qui travaillent pour elle dans le cadre de contrats d'assistance à maîtrise d'ouvrage (AMO). Elle doit disposer de collaborateurs en nombre suffisant pour contrôler avec précision et minutie toutes les tâches qu'elle confie à ces intervenants extérieurs.

3. Voies navigables de France souffre toujours d'un déficit de financements pour mener à bien la rénovation de son réseau

Voies navigables de France (VNF), établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de la transition écologique et solidaire, gère le réseau de voies navigables français. Il est chargé de son exploitation, de son entretien, de sa maintenance, de son amélioration ainsi que de son extension.

La loi n° 2012-77 du 24 janvier 2012 relative à Voies navigables de France lui a transféré au 1er janvier 2013 les services de navigation de l'État, jusqu'alors mis à sa disposition, et qui comptaient quelque 4 000 agents.

Le projet stratégique de VNF pour la période 2015-2020 vise d'abord à hiérarchiser les différents segments du réseau, avec une offre de service fret sur le réseau à grand gabarit, une offre touristique sur les voies navigables plus modestes qui s'y prêtent et une offre de gestion hydraulique pour les autres usages de l'eau (agriculture, industrie, etc.). VNF est particulièrement attentif aux enjeux écologiques, comme en atteste sa démarche de labellisation ISO 14 000, le déploiement d'un label « développement durable » et sa coopération accrue avec les agences de l'eau.

Lors de l'audition du directeur général de l'établissement, votre rapporteur spécial a eu la surprise d'apprendre qu'il ne disposait pas d'un nouveau contrat d'objectifs et de performance. Il doit être remédié rapidement à cette situation, qui prive l'établissement de perspectives pluriannuelles clairement établies en concertation avec l'État.

Le réseau géré par l'établissement comprend 6 700 kilomètres de voies navigables, plus de 3 000 ouvrages d'art et 40 000 hectares de domaine public en bordure de voie d'eau.

VNF devrait compter 4 394 ETPT en 2018, dont 4 373 sous plafond et 21 hors plafond (il s'agit d'emplois aidés). Son schéma d'emploi pour 2018 prévoit une diminution de 98 ETPT par rapport à 2017. Sa masse salariale s'élevait à 256,4 millions d'euros en 2017.

Selon son directeur général, le Gouvernement prévoit de demander tous les ans à l'opérateur de diminuer ses effectifs d'une centaine d'ETPT, pour passer sous la barre des 4 000 ETPT d'ici la fin de la législature. Le départ de 30 % des effectifs à la retraite à cet horizon devrait rendre cet objectif atteignable.

La subvention pour charges de service public que reçoit l'établissement sur les crédits du programme 203 représente environ 39 % de ses ressources. Cette subvention s'établira à 251,4 millions d'euros (AE=CP) en 2018, soit un montant identique à celui de 2017 et qui lui permet pratiquement de couvrir ses dépenses de personnel.

VNF perçoit également les recettes de la taxe hydraulique, que le présent projet de loi de finances prévoit de plafonner à hauteur de 127,8 millions d'euros contre 132,8 millions d'euros en 2017, soit une baisse de 3,8 % de cette recette pour l'établissement. Les recettes propres de l'établissement, qui correspondent à ses redevances domaniales et à ses péages ne représentent que 48,7 millions d'euros23(*), soit seulement 8,1 % de ses recettes. La direction de VNF paraît bien consciente de la nécessité de développer ces ressources propres, compte tenu de la tendance à la baisse des financements qui lui sont affectés par l'État.

VNF reçoit des subventions de l'AFITF pour l'aider à remettre en état son réseau. Ces subventions devraient représenter 105 millions d'euros en 2018, contre 102 millions d'euros en 2017.

Les ressources de Voies navigables de France en 2017

(en millions d'euros)

Source : Voies navigables de France (VNF)

Le niveau d'investissements en faveur des infrastructures devrait représenter 135,8 millions d'euros en 2017, dont 30,3 millions d'euros pour la remise en état du réseau à grand gabarit, 29,2 millions d'euros pour la modernisation des méthodes d'exploitation, 27,6 millions d'euros pour la protection de l'environnement et la sécurité et 8,2 millions d'euros pour le partenariat public-privé des barrages Aisne-Meuse.

Mais, selon les responsables de l'établissement public, entendus par votre rapporteur spécial, les investissements actuellement consentis pour la régénération, la modernisation et le développement de nos voies navigables demeurent insuffisants pour maintenir le réseau en état et empêcher son vieillissement : selon eux, 230 millions d'euros par an pendant 10 ans seraient nécessaire pour permettre une véritable remise en état et une régénération du réseau.

Consciente du problème, la ministre chargée des transports a demandé à la direction de l'établissement de faire réaliser un audit précis et indépendant du réseau pour vérifier si ce chiffre, avancé depuis quelques années, constitue toujours un reflet fidèle de la réalité et pour fournir des éléments de réflexion sur la hiérarchisation des besoins.

Dans l'intervalle, certains ouvrages, notamment sur le petit gabarit, se dégradent et deviennent moins fiable, au point qu'il n'est plus possible d'y circuler (c'est le cas du canal Sambre-Oise par exemple).

Pour les remettre à niveau, il faudrait notamment procéder à des drainages, régénérer les écluses, renforcer l'automatisation et améliorer la sécurité des installations. La situation devrait demeurer sous contrôle encore cinq à six ans, mais deviendrait plus difficile au-delà sans investissements supplémentaires, au risque que surviennent des accidents.


* 14 Rapport d'information n° 858 (2015-2016) du 28 septembre 2016 de Vincent Capo-Canellas, Yvon Collin, Marie-Hélène des Esgaulx, Thierry Foucaud, Roger Karoutchi, Fabienne Keller, François Patriat et Daniel Raoul, fait au nom de la commission des finances.

* 15 Intérêts courus non échus.

* 16 Fin octobre 2017, un total d'émissions de 4,9 milliards d'euros était déjà réalisé sur une maturité moyenne de 16,8 ans, dont 4,5 milliards d'euros d'emprunts à taux fixe émis au taux moyen de 1,26 % sur une maturité moyenne de 15,4 ans.

* 17 Les projets pour lesquels SNCF Réseau a souscrit des engagements avant le 18 avril 2017 ne sont pas concernés par l'application de la « règle d'or ». Il s'agit en particulier des projets Éole et Charles-de-Gaulle Express en Île-de-France.

* 18 C'est donc l'État, les collectivités territoriales ou tout autre demandeur qui devront financier d'éventuels nouveaux développements du réseau.

* 19 La loi prévoyait la conclusion de contrats entre l'État et chacun des trois établissements du groupe public ferroviaire pour une durée de 10 ans avec une actualisation tous les trois ans.

* 20 Le préfet d'Île-de-France est le commissaire du Gouvernement auprès de la SGP.

* 21 Ce qui devrait représenter environ 10 milliards d'euros sur 20 ans (de 2010 à 2030) et 30 milliards d'euros sur 60 ans (de 2010 à 2070, horizon prévu pour l'arrivée à échéance des derniers emprunts souscrits par la SGP).

* 22 En vertu d'un arrêté pris sur le fondement de l'article 12 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, la SGP ne peut souscrire d'emprunts d'une durée supérieure à douze mois auprès d'un établissement de crédit ni d'une société de financement. Elle peut en revanche contracter des emprunts supérieurs à douze mois auprès de la CDC et de la BEI qui ne relèvent d'aucune de ces deux catégories.

* 23 27,5 millions d'euros pour les redevances domaniales et 14,5 millions d'euros pour les péages.