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Mission "Écologie, développement et mobilité durables" - Programmes 203 "Infrastructures et services de transports" et 205 "Affaires maritimes" - BA "Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs"

Mme Fabienne KELLER, rapporteure spéciale

PROGRAMME 205
« SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE »

La France possède le deuxième domaine maritime le plus vaste du monde, avec plus de 5 000 kilomètres de côtes et 10 millions de kilomètres carrés de zone économique exclusive (ZEE), dont 97 % outre-mer.

L'économie maritime, souvent qualifiée d'« économie bleue », était à l'origine en 2016 de 289 311 emplois directs24(*), hors tourisme littoral et emplois indirects, ce qui représente environ 1,5 % de la population active française, et de 71,9 milliards d'euros de PIB.

Le programme 205 « Affaires maritimes » porte les crédits budgétaires qui financent l'action maritime de l'État dans ses différentes dimensions : sécurité maritime, protection de l'environnement, formation des gens de mer, soutien au pavillon français, etc.

Dans cette perspective, il s'appuie sur les directions interrégionales de la mer (DIRM) et directions de la mer en outre-mer, ainsi que sur les directions départementales des territoires et de la mer (DDTM).

Le périmètre du programme 205 va connaître une évolution très importante en 2018 puisque l'action « Gestion durable des pêches et aquaculture », qui représentait 45,6 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) en 2017, sera désormais financée par le programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture » de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ».

Ce changement de du périmètre budgétaire est dû au départ de la direction des pêches et des milieux aquacoles (DPMA) du ministère en charge de la mer vers le ministère en charge de l'agriculture.

Évolution des crédits du programme 205 entre 2017 et 2018, et exécution 2016

(en euros)

 

Exécution
2016

LFI
2017

PLF
2018

Variation 2018 / 2017

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

01- Sécurité et sûreté maritimes

29 196 765

26 397 353

28 950 000

25 970 000

29 880 000

29 885 000

+3,2 %

+15,1 %

02- Gens de mer et enseignement maritime

26 315 234

26 868 110

27 915 190

27 615 190

28 050 000

28 050 000

+0,5 %

+1,6 %

03- Flotte de commerce

62 691 131

62 691 131

83 500 000

83 500 000

64 220 000

64 220 000

-23,1 %

-23,1 %

04- Action interministérielle de la mer

9 357 420

8 726 382

9 340 000

9 240 000

10 350 000

10 345 000

+10,8 %

+10,8 %

05- Soutien au programme

9 135 289

9 279 932

6 719 376

6 719 376

7 500 000

7 500 000

+ 11,6 %

+11,6 %

Total programme 205

133 695 839

133 962 908

156 424 566

153 044 566

140 000 000

140 000 000

-10,5 %

-8,5 %

Source : projet annuel de performances pour 2018

La dotation du programme en 2018 s'établit à 140 millions d'euros en AE et en CP, soit une forte baisse de - 10,5 % en AE (-16,4 millions d'euros) et de - 8,5 % en CP (- 13,0 millions d'euros) à périmètre constant.

Le programme 205 étant caractérisé par un fort taux de dépenses contraintes et inéluctables, cette diminution de ses crédits recouvre principalement une baisse de 19 millions d'euros des compensations de charges patronales en faveur du transport maritime portées par l'action 03 « Flotte de commerce » et une hausse de 6,3 millions d'euros des crédits correspondant au financement du plan de modernisation des affaires maritimes. Le niveau des autres dépenses est quasiment stable, ce qui traduit leur rigidité.

Le Gouvernement devrait revenir sur cette baisse de 19 millions d'euros à la suite de la suppression, à son initiative, de l'article 53 du présent projet de loi de finances pour 2018 par l'Assemblée nationale.

Répartition des crédits du programme 205 pour 2018

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performance pour 2018

Selon le directeur des affaires maritimes, entendu par votre rapporteur spécial, le programme 205 devrait se voir appliquer une réserve de précaution de 3 % de ses crédits hors titre 2 (masse salariale), soit 4,2 millions d'euros, un niveau bien inférieur à celui de l'année 2017, qui était de 16 millions d'euros (8 % des crédits du programme hors titre 2).

1. La sécurité et la sûreté maritime demeurent une priorité régalienne, comme en témoigne la hausse sensible des crédits qui leur sont consacrés

L'action 01 du programme 205 est dédiée à la sécurité et à la sûreté maritimes.

Regroupant 21,3 % des crédits du programme, elle est dotée de 29,9 millions d'euros d'autorisation d'engagement (AE) et de crédits de paiement (CP) pour 2018, soit une hausse sensible de 3,2 % des crédits en AE et de 15,1 % en CP. A ces crédits budgétaires devraient venir s'ajouter 3,5 millions d'euros de fonds de concours.

En vertu des conventions internationales de l'Organisation maritime internationale (OMI) relatives à la sauvegarde de la vie humaine en mer et à la prévention des pollutions marines, la France est tenue d'exercer un triple rôle en matière de sécurité et de sûreté maritimes :

- elle vérifie la bonne application des normes internationales à bord des navires français en tant qu'État du pavillon ;

- elle contrôle les navires de commerce étrangers qui font escale dans les ports français en tant qu'État du port ;

- elle garantit la sécurité des routes de navigation le long des côtes françaises en tant qu'État côtier.

Une somme de 15,3 millions d'euros en AE et de 14,6 millions d'euros en CP, en hausse de 1,5 million d'euros par rapport à 2017, est consacrée à la signalisation maritime, c'est-à-dire au fonctionnement courant et technique des 6 100 phares et balises situés en métropole comme outre-mer ainsi qu'au service de l'armement des phares et balises (APB), service à compétence nationale (SCN) basé à Quimper.

2,6 millions d'euros en AE et 1,9 million d'euros en CP seront consacrés en 2018 à l'acquisition d'un nouveau baliseur pour le port de La Rochelle, en remplacement de l'Estrée, âgée de 43 ans, ainsi qu'à l'achat d'un ponton pour permettre l'exploitation du navire baliseur de Dunkerque. De fait, la flotte de 35 baliseurs dont dispose l'État possède un âge moyen de 29 ans et six unités ont d'ores-et-déjà dépassé l'âge de 40 ans, ce qui impose un effort sur cinq ans de remplacement de ces six unités par trois navires polyvalents.

8,6 millions d'euros en AE et 4,1 millions d'euros en CP sont prévus pour financer la surveillance du trafic maritime réalisée par les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS)25(*), notamment les systèmes de radiocommunications, les moyens radars ainsi que différents outils tels que MARILYN (qui permet de conduire et de planifier les opérations de recherche et de sauvetage en mer ainsi que la recherche de pollutions) et Spationav (outil de surveillance du trafic maritime commun à l'ensemble des gardes côtes).

Il avait été décidé dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016 d'augmenter de 1,4 million d'euros la subvention du ministère à la Société nationale du sauvetage en mer (SNSM), association reconnue d'utilité publique qui participe au sauvetage en mer26(*) confrontée à de graves difficultés financières, pour la faire passer à 3,7 millions d'euros, ce qui représentait une hausse de 61 %.

Ce montant a été confirmé en 201727(*) et connaîtra une nouvelle augmentation de 11,9 % en 2018, puisqu'il atteindra 4,2 millions d'euros en AE et 4,6 millions d'euros en CP. Cette subvention contribuera au financement du fonctionnement de l'association mais également à la couverture de ses investissements, pour un montant de 400 000 euros.

1,7 million d'euros (AE=CP) sera consacré en 2018 aux 15 centres de sécurité des navires, chargés du contrôle des navires au titre de l'État du pavillon et de l'État du port.

2. La formation et les actions en faveur des gens de mer appuie le développement de l'emploi maritime

L'action 02 « Gens de mer et enseignement maritime », qui rassemble 20 % des crédits du programme 205, regroupe 28,0 millions d'euros (AE=CP) consacrées à la formation des gens de mer (marine marchande, pêches maritimes, cultures marines, plaisance professionnelle) et au développement de l'emploi maritime. Les crédits de cette action sont en légère hausse de 1,6 % en CP par rapport à 2017.

Sur cette enveloppe, la formation secondaire des gens de mer, dispensée dans les douze lycées professionnels maritimes (LPM) ainsi que dans les centres agréés en outre-mer qui préparent aux métiers de la pêche et à quelques métiers du transport maritime, bénéficie de 5,5 millions d'euros de crédits.

La formation supérieure, pour sa part, est assurée par l'École nationale supérieure maritime (ENSM), établissement public créé en 2010, situé sur quatre sites (Le Havre, Saint-Malo, Nantes et Marseille) et qui prépare aux carrières d'officier de la marine marchande et délivre le titre d'ingénieur.

La subvention pour charges de service public versée à l'ENSM s'élève à 18,5 millions d'euros en 2018, soit une somme identique à 2017. Cette subvention finance à plus de 80 % la masse salariale de l'opérateur, qui représente 235 équivalents temps plein travaillés (ETPT) sous plafond et 16 ETPT hors plafond.

680 000 euros sont consacrés à la formation continue des gens de mer, afin de couvrir la rémunération d'environ 250 stagiaires et 1 250 mois de stage de formation continue.

Les actions sociales et médicales menées par la direction des affaires maritimes en faveur des gens de mer (aides aux élèves boursiers, services de santé, etc.) sont financées à hauteur de 1 million d'euros par les crédits de l'action 02.

3. Les exonérations de charges patronales en faveur du transport maritime étaient supposées baisser de 19,3 millions d'euros en raison de l'annulation de l'extension aux navires de fret et de service qu'avait prévu la loi de 2016 pour l'économie bleue

Dans le contexte de la mondialisation, l'action 03 « Flotte de commerce » vise à soutenir le secteur du transport maritime français, confronté à une concurrence internationale exacerbée, en finançant des allègements de cotisations sociales patronales des entreprises d'armement maritime françaises.

Comme le montre l'objectif 2.2 du programme 205, l'objectif du Gouvernement est de parvenir à stabiliser la flotte de transport sous pavillon français, qui a connu une lente érosion ces dernières années, autour de 14 000 marins français et 300 navires.

Dans cette perspective, l'action 03 regroupe 45,9 % des crédits du programme 205, soit 64,2 millions d'euros (AE=CP), en forte baisse de - 23,1 % (soit 19,3 millions d'euros) par rapport à 2017 (83,5 millions d'euros). Les crédits de l'action 03 retrouvent ainsi leur niveau de 2016.

En effet, les crédits de l'action avaient augmenté de 19 millions d'euros en 2017 en raison de l'application de la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue qui était venue élargir le périmètre des exonérations de charges sociales patronales des entreprises d'armement maritime relatives à la famille et à l'assurance chômage : elle l'avait étendu aux entreprises exploitant des navires de transport de fret et de service alors qu'elles étaient jusqu'alors réservées aux navires de transport de passagers.

Bien que ce dispositif lui ait été notifiée en août 2016, conformément aux dispositions du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) sur les aides d'État, la Commission européenne ne l'a toujours pas validé en raison de la restriction au marché intérieur européen auquel il pourrait aboutir en avantageant les navires battant pavillon français.

Désireux de mettre fin à cette situation d'incertitude juridique, le Gouvernement avait donc prévu à l'article 53 du présent projet de loi de finances de supprimer les dispositions introduites dans la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue et de revenir à la situation antérieure, c'est-à-dire à des exonérations pour les seuls exploitants de navires de transport de passagers.

Il y a finalement renoncé en faisant adopter par l'Assemblée nationale un amendement de suppression de l'article 53 (voir infra). En toute logique, il devrait présenter un amendement au Sénat augmentant de 19 millions d'euros les crédits portés par le programme 205 pour 2018.

Au total, les crédits de l'action 03 pour 2018 comprennent à ce stade :

- la compensation pour 41,3 millions d'euros (AE=CP), contre 40,9 millions d'euros en 2017, à l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM) de l'exonération des cotisations sociales patronales maladie, vieillesse et accidents du travail pour les marins des navires battant pavillon français soumis à titre principal à une concurrence internationale effective, en application de l'article 10 de la loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français (RIF). Selon le projet annuel de performances pour 2018, « cette dotation est évaluée au plus juste de la réalité des dépenses et en fonction de la conjoncture » ;

- les compensations à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et à Pôle emploi des exonérations de cotisations sociales patronales relatives à la famille et à l'assurance chômage des marins des navires à passagers bénéficiant de l'article 10 de la loi n° 2005-412 précitée, pour un montant de 13,4 millions d'euros contre 32,4 millions d'euros en 2017, en raison de la suppression de l'élargissement prévu par la loi n° 2016-816 du 20 juin 2016 pour l'économie bleue (voir supra) ;

- le remboursement à la Compagnie générale maritime et financière (CGMF) à hauteur de 9,5 millions d'euros (AE=CP) contre 10,2 millions d'euros en 2017 des charges spécifiques de retraite et d'accident du travail des personnels sédentaires de l'ancienne Compagnie générale maritime (CGM), privatisée en 1996. Le nombre des pensionnés relevant de ce régime en extinction baisse chaque année d'une centaine de personnes.

4. Des crédits en faveur de l'action interministérielle de la mer en hausse de 11,6 %

L'action 04 « Action interministérielle de la mer » regroupe 10,3 millions d'euros de crédits en AE et en CP, en hausse de 11,6 % (0,8 million d'euros) par rapport à 2017.

Ces crédits, qui représentent 7,4 % des crédits du programme 205, sont consacrés à l'action civile de l'État en mer (AEM), au dispositif POLMAR terrestre (lutte contre les pollutions maritimes accidentelles) et à la plaisance.

L'intégralité de la hausse des crédits de l'action bénéficie à l'action de l'État en mer (AEM), dotée de 8,15 millions d'euros (AE=CP) contre 7,15 millions d'euros en 2017, qui regroupe notamment les crédits dédiés au fonctionnement technique du dispositif de contrôle et de surveillance des activités maritimes (police des pêches, de la navigation, de la sécurité des navires, des épaves, de l'environnement) et ceux relatifs à la surveillance des pêches dans les zones des terres australes et antarctiques françaises (TAAF).

1,7 million d'euros (AE=CP), soit un niveau analogue à celui de 2017, sont consacrés au fonctionnement de POLMAR-Terre et à l'amélioration des outils de lutte contre la pollution (mise en place de barrages flottants, nettoyage du littoral, stockage et transport des déchets).

500 000 euros, contre 750 000 euros en 2017, sont allouées aux dépenses de plaisance (délivrance des titres de navigation, constitution d'un registre unique d'immatriculation des navires), la France comptant 5 millions de plaisanciers réguliers.

L'action 05 « Soutien au programme » regroupe les 7,5 millions d'euros (AE=CP), contre 6,7 millions d'euros en 2017, soit 5,4 % des crédits du programme 205, qui permettent d'assurer le financement des dépenses de fonctionnement des services déconcentrés des affaires maritimes de l'administration centrale de la direction des affaires maritimes : fonctionnement courant et immobilier des sièges, formation des agents, frais de mission, etc.


* 24 D'après le cluster maritime français, données 2016, sur la base de chiffres 2015, 2014 et 2013.

* 25 Cinq CROSS sont situés en métropole et deux en outre-mer (Martinique et Réunion).

* 26 La SNSM dispose de 230 stations de sauvetage le long des côtes métropolitaines françaises. Elle s'appuie sur l'action de 70 salariés et 7 000 bénévoles. Sous la coordination des COSS, elle contribue à plus de la moitié des opérations de sauvetage en mer.

* 27 À la suite notamment de la remise au Premier ministre le 1er juillet 2016 du rapport de notre ancienne collègue députée Chantal Guittet sur la pérennisation du modèle de la SNSM.