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Mission "Écologie, développement et mobilité durables" - Programmes 203 "Infrastructures et services de transports" et 205 "Affaires maritimes" - BA "Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs"

Mme Fabienne KELLER, rapporteure spéciale

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
« SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS »

Les lignes de trains d'équilibre du territoire (TET) regroupent trente lignes héritées de l'histoire qui jouent un rôle important en matière d'aménagement du territoire.

Depuis le 2 janvier 2012, l'ensemble de ces lignes sont exploitées sous la dénomination « Intercités ».

Jusque en 2011, l'équilibre financier des lignes TET était assuré par une péréquation interne à la SNCF : l'excédent des lignes à grande vitesse (LGV) venait compenser le déficit des TET.

Mais l'ouverture à la concurrence, depuis le 13 décembre 2009, des services de transports ferroviaires internationaux de voyageurs, qui préfigure celle des services de transports ferroviaires nationaux de voyageurs qui interviendra dans quelques années, contribuait à remettre en question à moyen terme la viabilité de ce mécanisme, en réduisant la profitabilité des LGV les plus rentables.

Il devenait donc nécessaire d'externaliser la péréquation entre activités bénéficiaires et déficitaires de la SNCF, ce que l'État et SNCF Mobilités ont fait en signant le 13 décembre 2010, pour une durée initiale de trois ans, une convention d'exploitation des TET.

Cette convention a par la suite été prolongée par voie d'avenants à deux reprises et a pris fin le 31 décembre 2016. Une nouvelle convention valable pour la période 2016-2020 a été adoptée le 27 février 2017 (voir infra).

Ces conventions successives s'inscrivent dans le cadre déterminé par le règlement européen (CE) n° 1370/2007 dit « règlement OSP »28(*) (obligations de service public), sur le fondement duquel l'exploitation des lignes d'équilibre du territoire a pu être qualifiée d'« obligation de service public » susceptible de faire l'objet d'une compensation par l'État29(*).

En vertu de ces conventions, l'État est l'autorité organisatrice des TET, ce qui lui donne le pouvoir de déterminer le plan de transport que doit réaliser SNCF Mobilités (fréquence des trajets par lignes, nombres d'arrêts à réaliser par gares).

En contrepartie, l'État lui verse chaque année une compensation30(*) pour financer une partie de son déficit résultant de l'exploitation des TET.

Sur le plan budgétaire, la convention signée par l'État et SNCF Mobilités le 13 décembre 2010 a donné lieu à la création, par l'article 65 de la loi de finances pour 201131(*), du présent compte d'affectation spéciale32(*).

Ce compte, qui porte 383,2 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et de crédits de paiement (CP) pour 2018, est apparu comme la solution la plus appropriée pour :

- permettre d'intégrer dans le budget de l'État le financement de l'obligation de service public tout en perpétuant la logique de péréquation ;

- garantir chaque année la mesure de la performance et la transparence du financement des TET, donc le contrôle démocratique du Parlement ;

- préserver la soutenabilité budgétaire du dispositif et permettre de réguler les dépenses en maintenant l'incitation vertueuse à un meilleur contrôle de l'évolution des déficits de ces lignes.

La création de ce CAS a donné lieu à une modification du cahier des charges de la SNCF par un décret du 29 juillet 201133(*). Ce décret détermine notamment les conditions dans lesquelles l'État exerce son rôle d'autorité organisatrice des TET, expose les principaux points qui doivent être traités dans la convention et prévoit que la SNCF doit établir un budget et des comptes séparés pour l'exploitation des TET.

I. CES DEUX DERNIÈRES ANNÉES, L'OFFRE DE LIGNES DE TRAINS D'ÉQUILIBRE DU TERRITOIRE A ÉTÉ PROFONDÉMENT REVUE ET A FAIT L'OBJET D'UNE NOUVELLE CONVENTION ENTRE L'ETAT ET SNCF MOBILITÉS

Les lignes TET présentaient depuis longtemps un déficit d'exploitation qui s'est aggravé ces dernières années : alors que trois lignes étaient encore rentables en 2011, elles sont désormais toutes déficitaires.

De fait, la fréquentation des TET a diminué de 20 % depuis 201134(*) pour atteindre 34 % de taux de remplissage en 2016, notamment en raison de l'essor du covoiturage puis de la libéralisation du transport par autocar à partir second semestre 2015, alors que, dans le même temps, les charges d'exploitation n'ont fait que s'accroître en raison du vieillissement du matériel roulant.

En outre, la satisfaction des clients n'avait cessé de reculer en raison d'une qualité de service insuffisante, d'une dégradation de la ponctualité des trains et de dessertes trop souvent inadaptées aux évolutions des habitudes de mobilité.

Le précédent Gouvernement a donc décidé de demander à une commission « TET d'avenir » présidée par l'ancien député Philippe Duron de lui proposer des pistes de réformes des lignes TET qui ont directement inspiré sa feuille de route « pour un nouvel avenir des trains d'équilibre du territoire » présentée le 7 juillet 2015.

1. La réforme des trains d'équilibre du territoire (TET) s'est traduite par des fermetures de lignes de nuit et par des transferts de lignes de jour aux régions

Le Gouvernement a annoncé ses décisions relatives aux lignes de trains d'équilibre du territoire en deux temps, les 19 février et 21 juillet 2016.

Prenant acte du fait que les trains de nuit représentaient 25 % du déficit alors qu'ils ne transportaient que 3 % des voyageurs qui utilisaient les lignes Intercités35(*), il a décidé de cesser progressivement de financer les six lignes TET de nuit les plus déficitaires entre le 1er octobre 2016 et le 1er octobre 201736(*).

Seules les lignes Paris-Briançon et Paris-Rodez-Latour-de-Carol ont conservé un aller-retour quotidien en tant que lignes d'aménagement du territoire, « indispensables en raison de l'absence d'une offre alternative suffisante pour les territoires concernés », ainsi que le précise le projet annuel de performances pour 2018.

En ce qui concerne les lignes de jour, il a confirmé qu'il resterait l'autorité organisatrice des lignes de longue distance structurantes au niveau national, à savoir les trois lignes Paris-Orléans-Limoges-ToulouseParis-Clermont-Ferrand et Bordeaux-Toulouse-Marseille.

Seront également maintenues sous son autorité au titre de l'aménagement du territoire les trois lignes Nantes-Bordeaux, Toulouse-Hendaye et Nantes-Lyon.

En revanche, à la suite d'un important travail de concertation avec les régions mené par le préfet François Philizot, l'État a décidé de leur transférer d'ici 2020 de nombreuses lignes TET d'intérêt local dont l'offre était souvent imbriquée avec l'offre TER et qui étaient devenues infrarégionales depuis le passage de 22 régions métropolitaines à 13 grandes régions.

En contrepartie, il s'est engagé à renouveler, via l'AFITF, une partie du matériel roulant de ces lignes et à prendre à sa charge une partie de leur déficit d'exploitation, selon des modalités propres à chaque région et tenant compte du déficit actuel des lignes TET transférées et de la date de leur reprise par les régions concernées.

À ce jour, six accords de reprises de ligne TET ont été conclus entre l'État et les régions Normandie, Centre-Val de Loire, Nouvelle Aquitaine, Hauts-de-France, Grand-Est et Occitanie.

Chacune de ces régions se sont vues associer à la gestion de ces lignes dès la signature de ces accords.

Il convient toutefois de noter que la Normandie est la seule région à avoir signé une convention d'application avec l'État en bonne et due forme, les autres conventions restant encore à finaliser.

Les accords de transfert de lignes TET aux régions signés par l'État

Région

Date de signature du protocole d'accord

Lignes transférées

Participation de l'État au financement du matériel roulant / matériel financé par l'État

Participation de l'État au financement de l'exploitation

Normandie

25/04/2016

Paris-Caen-Cherbourg/Trouville-Deauville, Paris-Rouen-Le Havre, Paris-Granville, Caen-Le Mans-Tour et Paris-Evreux-Serquigny

720 millions d'euros

-

Centre-Val de Loire

19/01/2017

Paris-Orléans-Tours, Paris-Bourges-Montluçon et Paris-Montargis-Nevers

460 millions d'euros

49 millions d'euros par an en 2018 et 2019, 39,2 millions d'euros en 2020, 34,3 millions d'euros en 2021 et 24,5 millions d'euros en 2022 et au-delà

Nouvelle Aquitaine

14/02/2017

Bordeaux-La Rochelle, Bordeaux-Limoges et Bordeaux-Ussel

5 rames Alstom Régiolis bimodes

6,7 millions d'euros par an en 2018 et 2019 puis 5 millions d'euros par an de 2020 à 2022

Hauts-de-France

16/03/2017

Paris-Amiens-Boulogne et Paris-Saint-Quentin-Maubeuge/Cambrai

250 millions d'euros + 10 rames Alstom Régiolis bimodes

15 millions d'euros par an à compter de 2019

Grand-Est

03/05/2017

Reims-Dijon, Hirson-Metz et Paris-Troyes-Belfort

19 rames Alstom Coradia Liner

13 millions d'euros par an à compter de 2018

Occitanie

10/05/2017

Clermont-Ferrand-Nîmes et Clermont-Ferrand-Béziers (à titre expérimental)

3 rames Alstom Coradia Liner

4,5 millions d'euros par an pour la ligne Clermont-Ferrand-Nîmes + 2,3 millions d'euros par an en 2017 et 2018 pour la ligne Clermont-Ferrand-Béziers

Source : réponse au questionnaire du rapporteur spécial

L'État, les régions signataires et SNCF Mobilités attendent de ces transferts de lignes TET aux régions une articulation plus efficace, cohérente et lisible des offres TER et TET.

2. Le contrat État-SNCF 2016-2020 relatif aux trains d'équilibre du territoire met l'accent sur la productivité de l'opérateur et la qualité du service offert aux voyageurs

La nouvelle convention 2016-2020 relative à l'exploitation des trains d'équilibre du territoire conclue entre l'État et SNCF Mobilités le 27 février 201737(*) vise à prendre en compte l'ensemble des évolutions survenues depuis deux ans mais également à fixer des objectifs plus ambitieux que par le passé à l'opérateur ferroviaire pour permettre à ces lignes de regagner en compétitivité vis-à-vis des moyens de transports alternatifs au rail.

Elle réaffirme le rôle d'autorité organisatrice de l'État et sa responsabilité dans la définition du service à assurer par l'opérateur.

Celui-ci, de son côté, doit garantir que les objectifs qui lui sont fixés en matière de gestion et d'exploitation - hausse de la productivité, amélioration de l'attractivité de l'offre, taux de remplissage de 38 % en 2020, transparence accrue - seront bien atteints tout en respectant des critères de sécurité, de sûreté, d'accessibilité, de régularité ou bien encore de confort.

C'est SNCF Mobilités qui définit la politique commerciale et tarifaire des trains Intercités mais les reportings vis-à-vis de l'État prévus pour 2016-2020 seront nettement plus nombreux que dans la période précédente. La stratégie dans ce domaine consistera surtout à multiplier les billets de train à prix réduits pour améliorer la fréquentation des TET.

Sur la base de l'audit mené en 2016 par le CGEDD et par l'IGF, l'État et SNCF Mobilités ont décidé de donner la priorité au bon transfert des lignes TET aux régions en début de contrat, ce qui les conduit à concentrer en fin de contrat les efforts de productivité et de réduction des coûts demandés à l'opérateur, au travers de la mise en place de schémas directeurs à court, moyen et long terme pour chaque ligne TET.

Il est essentiel que ces efforts de productivité soient effectivement réalisés et que de véritables progrès en matière de remplissage des trains soient rapidement constatés afin que les compensations versées par l'État à SNCF Mobilités pour l'exploitation des lignes TET puissent enfin se réduire substantiellement, alors qu'elles n'ont fait que croître depuis 2011.


* 28 Règlement du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, dit « règlement OSP » (obligations de service public) entré en vigueur le 3 décembre 2009.

* 29 Les modalités de calcul de cette compensation sont précisées par l'annexe du règlement OSP.

* 30 Le montant de cette compensation est susceptible de varier en fonction de la performance de l'exploitant. L'annexe du règlement OSP prévoit en effet que la méthode de compensation « doit inciter au maintien ou au développement d'une gestion efficace par l'opérateur de service public, qui puisse être objectivement appréciée, et de la fourniture de services de transport de voyageurs d'un niveau de qualité suffisant ».

* 31 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 32 Conformément à l'article 21 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, un compte d'affectation spéciale retrace, « dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Il doit par ailleurs être équilibré entre ses recettes et ses dépenses.

* 33 Décret n° 2011-914 du 29 juillet 2011 portant approbation de modifications du cahier des charges de la Société nationale des chemins de fer français.

* 34 La baisse de fréquentation est même de - 25 % depuis 2011 pour les lignes TET de nuit.

* 35 Chaque billet vendu nécessitait plus de 100 euros de subventionnement public en moyenne.

* 36 Le Gouvernement avait lancé le 1er avril 2016 un appel à manifestation d'intérêt (AMI) aux acteurs privés pour ces six lignes. Aucune entreprise n'a désiré reprendre une activité dont la rentabilité paraissait hors de portée.

* 37 Son entrée en vigueur est rétroactivement fixée au 1er janvier 2016 et elle est donc valable pour l'ensemble de la période 2016-2020.