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CAS "Participations financières de l'Etat"

M. Victorin LUREL, rapporteur spécial

II. LA RÉORGANISATION AMBITIEUSE ET COURAGEUSE DE LA FILIÈRE NUCLÉAIRE FRANÇAISE INITIÉE PAR LE PRÉCÉDENT GOUVERNEMENT EST DÉSORMAIS ABOUTIE

A. UNE DÉMARCHE DE SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE EN LOI DE FINANCES POUR 2017 AFIN DE PRENDRE EN COMPTE LA RECAPITALISATION DU SECTEUR ÉNERGÉTIQUE

Par rapport à la présentation traditionnelle, la loi de finances pour 2017 a innové en présentant le compte en déficit prévisionnel de 1,5 milliard d'euros.

Plutôt qu'une rupture avec la présentation conventionnelle, cette programmation en prolonge la logique, dans une démarche de sincérité de la part du précédent Gouvernement.

Les besoins de financement attendus en 2017, principalement liés à la recapitalisation du secteur énergétique à hauteur de 7,5 milliards d'euros, mettaient en effet le compte sous tension. Avec un solde cumulé à la fin 2017 évalué à 3,5 milliards d'euros, un montant complémentaire de quatre milliards d'euros devait être mobilisé, soit de 70 % supérieur aux cessions effectuées en 2015 et en 2016.

C'est pour intégrer l'ampleur du programme de cession nécessaire en 2017 et le risque qu'il ne soit pas réalisé que le compte a contribué négativement à la prévision de solde budgétaire.

B. D'UN MONTANT DE 7,5 MILLIARDS D'EUROS EN 2017, CETTE RECAPITALISATION A FORTEMENT PESÉ SUR LES DÉPENSES DU COMPTE

1. Une refondation de la filière nucléaire décidée en juin 2015 conduisant à un recentrage d'Areva

Dans le cadre du projet de « refondation de la filière nucléaire française » annoncé en juin 2015 par le précédent Président de la République6(*), il a été décidé :

- de recentrer Areva sur son « coeur de métier », qu'est le cycle du combustible nucléaire ;

- de faire d'EDF le chef de file de « l'équipe de France » du nucléaire.

Parallèlement, il a été procédé à une réorganisation de la société Areva visant à apurer le passé et à séparer les activités amont et aval. Le schéma ci-après en illustre les principales modalités.

Réorganisation de la société Areva SA en trois entités

Source : commission des finances du Sénat.

Le 15 novembre 2016, Areva SA a conclu avec sa filiale Areva NP, spécialisée dans l'ingénierie des réacteurs, et EDF un accord de cession d'une participation conférant à EDF le contrôle majoritaire d'une nouvelle entité. Nommée New Areva NP, cette société a reçu l'ensemble des activités exercées par Areva NP, à l'exception du contrat de réacteur EPR sur le site Olkiluoto 3 en Finlande et des ressources nécessaires à sa finalisation.

La cession effective devrait advenir d'ici la fin de l'année. Il est ensuite prévu d'ouvrir le capital de New Areva NP à des investisseurs tiers. Des accords ont ainsi été conclus avec la société nippone MHI et la société française ASSYSTEM pour des participations respectives de 19,5 % et de 5 %.

À l'issue de ce processus, Areva SA sortira complètement du capital de New Areva NP. En application de la décision de la Commission européenne du 10 janvier 2017 sur le plan de restructuration d'Areva au titre du contrôle des aides d'État7(*), cette sortie devra intervenir d'ici la fin du plan de restructuration, prévue en 2019.

Par ailleurs, la société NewCo reprend les activités d'Areva concernant le cycle du combustible militaire. Elle a reçu l'ensemble des activités d'Areva SA dédiées à la mine, à la conversion et à l'enrichissement du combustible nucléaire, ainsi qu'à son traitement aval.

De fait, Areva SA constitue désormais une structure de défaisance, chargée en particulier du projet d'EPR d'Olkiluoto 3.

2. Une refondation s'accompagnant d'une recapitalisation à hauteur de 7,5 milliards d'euros

À l'appui de cette refondation, l'État a souscrit à des augmentations de capital :

- à hauteur de 3 milliards d'euros pour EDF ;

- d'un montant de 4,5 milliards d'euros pour Areva.

Soumis à l'autorisation de la Commission européenne au titre des règles européennes relatives aux aides d'État, le plan de restructuration d'Areva a été autorisé le 10 janvier 2017, sous réserve de l'analyse de l'opération de concentration entre EDF et New Areva NP. Celle-ci a été validée par la Commission européenne le 29 mai 20178(*).

Les augmentations de capital d'Areva SA et de NewCo ont ainsi été opérées au cours du mois de juillet :

- pour un montant de 2 milliards d'euros pour Areva SA, intégralement souscrits par l'État le 12 juillet 2017 par compensation de créances résultant d'avances d'actionnaire à hauteur de 1,1 milliard d'euros et de 900 millions d'euros effectuées au cours du premier semestre 2017 ;

- pour un montant de 2,5 milliards d'euros pour NewCo, souscrits par l'État le 26 juillet 2017.

Par ailleurs, conformément aux engagements pris le 22 avril 2016 et confirmés le 7 mars 20179(*), l'État a souscrit le 30 mars 2017 pour trois milliards d'euros à l'augmentation de capital d'EDF.

La décision d'Eurostat concernant le traitement comptable des recapitalisations du point de vue du déficit maastrichtien n'a pas encore été notifiée à la France (voir encadré ci-après).

Le traitement comptable de la recapitalisation d'une entreprise publique

En principe, une prise de participation ou une cession est traitée comme une opération financière en comptabilité nationale, sans impact sur le déficit au sens de Maastricht. En effet, dans la mesure où l'État reçoit en contrepartie de son (dés)investissement un actif financier de même valeur, il n'y a pas de modification du besoin de financement des administrations publiques.

De ce fait, le solde du compte d'affectation spéciale, en tant que support des opérations financières conduites par l'État actionnaire, n'a généralement pas d'impact sur le déficit maastrichtien.

La situation est toutefois différente s'agissant du cas particulier de la recapitalisation d'une entreprise publique.

Lorsque l'opération est considérée comme une opération financière, son impact sur les indicateurs maastrichtiens est identique à celui d'une prise de participation.

Toutefois, une telle opération peut dans certains cas être qualifiée de transfert de capital. Son impact sur le déficit au sens de Maastricht est alors analogue à celui d'une opération budgétaire classique.

Le traitement comptable des recapitalisations est apprécié par Eurostat au cas par cas selon le principe général suivant : « l'apport de capitaux doit être traité en opération non financière toutes les fois qu'il s'agit d'une opération sans contrepartie », c'est-à-dire lorsque « l'administration ne reçoit pas en échange un actif financier de même valeur »10(*).

Pour se prononcer, Eurostat indique qu'il importe surtout de déterminer si l'administration anticipe « un retour sur investissement, sous la forme d'un flux futur de dividendes et/ou sous la forme d'une augmentation de la valeur de l'actif financier qui représente son droit sur l'entreprise »11(*).

À cet égard, si la recapitalisation d'EDF devrait sans problème être qualifiée d'opération financière, la situation est moins évidente pour Areva, qui a accumulé des pertes importantes et ne distribue plus de dividendes depuis 2010.

En pratique, lorsque l'entreprise a accumulé des pertes, Eurostat fait la distinction entre deux cas de figure, comme l'indique la décision de 2003 sur « les apports de capitaux par les administrations publiques dans des entreprises publiques »12(*).

Le premier cas concerne les entreprises publiques qui affichent des pertes mais pour lesquelles « des investisseurs privés (en incluant des nouveaux investisseurs) participent de façon substantielle à l'apport de fonds ». Sous réserve que « certaines conditions relatives aux investisseurs privés sont satisfaites (notamment pour ce qui concerne leurs droits et risques, similaires à ceux qui incombent à l'administration publique) », l'apport de fonds peut alors être traité en opération financière dans sa totalité.

Le deuxième cas concerne les opérations pour lesquelles l'administration publique intervient seule. Dans une telle situation, l'apport de fonds est en principe traité en opération non financière dans la limite du montant des pertes à couvrir et en opération financière pour sa partie excédentaire. Une exception est toutefois prévue en cas de « restructuration fondamentale » de l'entreprise : l'apport de fonds peut alors être traité en opération financière dans sa totalité « s'il existe un large consensus quant à la forte probabilité que l'entreprise redevienne bénéficiaire dans un avenir proche ». À l'inverse, s'il apparaît « une incertitude sur les futurs effets de la restructuration », l'apport est traité en opération non financière dans la limite du montant des pertes.

Au regard de cette grille d'analyse, une partie de la recapitalisation d'Areva pourrait poser problème.

En effet, Areva a d'ores et déjà annoncé que l'augmentation de capital d'un montant global de 5 milliards d'euros devrait être répartie à hauteur de 2 milliards d'euros au niveau d'Areva SA et de 3 milliards d'euros au niveau de NewCo13(*).

Or, Areva SA constitue une structure de défaisance : il est donc peu probable qu'un investisseur privé participe à l'opération. La presse spécialisée a ainsi indiqué que si des investisseurs privés pourraient participer à hauteur d'un tiers à la recapitalisation de NewCo, la recapitalisation d'Areva SA devrait être « assumée en totalité par l'État français »14(*), ce que tendent à confirmer les déclarations d'Emmanuel Macron devant votre commission des finances en mai dernier15(*).

En l'absence de perspective de rentabilité, il existe donc un risque que cette partie de l'opération soit qualifiée d'opération non financière par Eurostat.

Source : « Projet de loi de finances pour 2017 : compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État », Rapport général n° 140 (2016-2017) de Maurice Vincent, fait au nom de la commission des finances, déposé le 24 novembre 2016

C. L'ACTION RÉSOLUE DU PRÉCÉDENT GOUVERNEMENT A PERMIS DE MENER À BIEN LA RECAPITALISATION

1. Malgré une mise sous tension en 2017, le solde du compte s'établit à 3 milliards d'euros

Le graphique ci-après présente les principales opérations comptabilisées sur le compte du 1er janvier 2017 au 3 novembre dernier.

Exécution du compte d'affectation spéciale
du 1er janvier 2017 au 3 novembre 2017

(en millions d'euros)

Solde au 31 décembre 2016

3 675

Cessions Engie du 10 janvier 2017

1 140

Avance en compte courant d'actionnaires Areva SA

- 1 100

Augmentation de capital d'EDF

- 3000

Cession Peugeot SA

1 900

Avance en compte courant d'actionnaire Areva SA

- 900

Versement du budget général

1 500

Augmentation de capital de New Areva Holding SA

- 2 500

Cession Engie du 5 septembre 2017

1 530

Renforcement des fonds propres de l'AFD

- 160

Cession Renault du 2 novembre 2017

1 210

Autres recettes

401

Autres dépenses

- 746

Solde au 3 novembre 2017

2 950

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données transmises par l'APE

Exécution du compte d'affectation spéciale
du 1er janvier 2017 au 3 novembre 2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données transmises par l'APE.

Les opérations de recapitalisation ont été financées par :

- la mobilisation du solde cumulé du compte à la fin 2016 ;

- des cessions complémentaires pour un montant de 4,53 milliards d'euros ;

- un versement de 1,5 milliard d'euros en provenance du budget général opéré par décret d'avance le 24 juillet 201716(*).

Compte tenu de ces opérations, le solde cumulé du compte s'élève à 3 milliard d'euros au 15 septembre 2017.

Plusieurs opérations doivent encore être financées par le compte d'ici la fin de l'exercice, pour un montant d'environ 411,3 millions d'euros. Elles sont présentées dans le tableau ci-après.

Prévision de dépenses du compte d'ici la fin de l'exercice 2017

(en millions d'euros)

Libération d'une partie du solde de l'augmentation de capital de Bpifrance

200,0

Augmentations en capital des banques multilatérales de développement

131,33

Préemption titres STX France

80,0

Total indicatif

411,33

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données transmises par l'APE

2. Une réussite permise par l'anticipation et les choix du précédent Gouvernement

C'est l'action résolue et courageuse du précédent Gouvernement qui a permis de mener à bien la refondation du secteur énergétique soldant les défaillances passées et soutenant ces activités stratégiques pour notre économie et notre indépendance énergétique.

Plusieurs décisions avaient été prises afin d'anticiper ces besoins de financement :

- la contribution au désendettement a ainsi été mise en sommeil pour les exercices 2016 et 2017. Ce choix était de surcroît cohérent avec le contexte de faible taux d'intérêt ;

- plusieurs cessions ont été réalisées en 2016 afin d'accroître le solde cumulé du compte17(*).

Le tableau ci-après présente l'évolution du solde cumulé du compte depuis 2012.

Évolution du solde cumulé du compte depuis 2012

(en millions d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

Solde de l'exercice

- 494

1 220

- 418

30

1 275,7

Solde cumulé

1 567

2 787

2 369

2 399

3 675

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires.

L'excédent enregistré en 2016 a permis de dégager des marges de manoeuvre indispensables à la recapitalisation du secteur énergétique. Ainsi que l'illustre le graphique ci-après, il s'est traduit par une progression de 53 % du solde cumulé par rapport à 2015.

Évolution du solde cumulé du compte entre 2015 et 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Le versement du budget général correspond au déficit initialement inscrit pour le compte. Son impact sur le solde budgétaire était ainsi intégré dès la loi de finances initiale, attestant de la démarche de sincérité budgétaire ayant prévalu.

Surtout, les recettes tirées des cessions résultent principalement de la plus-value réalisée sur le titre PSA. Entré au capital en avril 2014 pour un montant de 800 millions d'euros, l'État a accompagné le redressement de l'entreprise et ensuite cédé ses parts à Bpifrance pour 1,9 milliard d'euros.


* 6 Présidence de la République, communiqué de presse du 3 juin 2015.

* 7 « Aides d'État : le plan de restructuration du groupe français Areva obtient le feu vert de la commission », Communiqué de presse de la Commission européenne, 10 janvier 2017.

* 8 « Concentrations : la Commission autorise le rachat de l'activité réacteurs nucléaires du groupe Areva par EDF », communique de presse de la Commission européenne, 29 mai 2017.

* 9 « L'État confirme qu'il participera à hauteur de trois milliards d'euros à l'augmentation de capital de quatre milliards d'euros lancée par EDF », communiqué de presse de l'APE, 7 mars 2017.

* 10 Commission européenne, Manuel SEC95 pour le déficit public et la dette publique, édition 2002, p. 61.

* 11 Eurostat, « Apports de capitaux par les administrations publiques dans des entreprises publiques », 21 août 2003, p. 1.

* 12 Eurostat, « Apports de capitaux par les administrations publiques dans des entreprises publiques », 21 août 2003, p. 2.

* 13 AREVA, « Lancement du transfert des activités du cycle du combustible nucléaire vers NewCo », communiqué de presse du 30 août 2016.

* 14 Les Échos, « La restructuration d'Areva sur le fil du rasoir », 16 juin 2016.

* 15 « Nous avons décidé de recapitaliser le nouvel Areva en deux fois : d'abord avec une structure de défaisance, entité juridique propre qui gérera le risque et qui devra être recapitalisée - cela relèvera du droit des aides d'État ; ensuite avec une recapitalisation du nouvel Areva avec l'entrée d'actionnaires minoritaires chinois et japonais - l'État intervient alors en tant qu'investisseur avisé, même si tout cela sera bien entendu ratifié à la Commission européenne. » (cf. compte rendu de l'audition le 25 mai 2016 d'Emmanuel Macron, ministre de l'économie, de l'industrie et du numérique, devant la commission des finances du Sénat).

* 16 Voir le rapport d'information n° 646 d'Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances sur le projet de décret d'avance notifié le 12 juillet 2017, relatif au financement de dépenses urgentes, 19 juillet 2017.

* 17 Les trois principales opérations de cession réalisées en 2016 correspondent à l'aéroport de Nice (1,22 milliard d'euros), l'aéroport de Lyon (535 millions d'euros) et des titres Safran (365 millions d'euros).