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CAS "Participations financières de l'Etat"

M. Victorin LUREL, rapporteur spécial

III. LE RETOUR À LA PROGRAMMATION CONVENTIONNELLE DU COMPTE CONTRASTE AVEC LES OBJECTIFS PLURIELS DU COMPTE POUR 2018

A. LE COMPTE EST PRÉSENTÉ À L'ÉQUILIBRE POUR 2018

La programmation proposée pour 2018 reprend la présentation conventionnelle qui prévalait jusqu'en 2017.

Le compte est présenté à l'équilibre, avec l'inscription de cinq milliards d'euros en dépenses comme en recettes. Le tableau ci-après montre la programmation du compte en 2018.

Évolution de l'équilibre du compte prévu par le projet de loi de finances

(en millions d'euros)

 

2017

2018

Programme

Recettes

Crédits

Recettes

Crédits

731 - Opérations en capital intéressant les participations financières de l'État

-

6 500

-

4 000

732 - Désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État

-

0

-

1 000

Total au niveau du compte

5 000

6 500

5 000

5 000

Solde prévisionnel

- 1 500

0

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

B. LES OBJECTIFS ASSIGNÉS AU COMPTE POUR 2018 NÉCESSITERONT UNE REDÉFINITION DU PÉRIMÈTRE DES PARTICIPATIONS DE L'ÉTAT

1. Le compte poursuivra plusieurs objectifs en 2018

Le compte devra faire face à de nombreux objectifs en 2018.

Il est d'abord prévu que le compte participe à nouveau au désendettement de l'État, après une pause en 2016 et 2017.

Un versement d'un milliard d'euros à la Caisse de la dette publique est retracé dans le programme 732 « Désendettement de l'État et d'établissements publics de l'État ». Ce montant est de même ordre de grandeur que les contributions versées en 2014 (1,5 milliard d'euros) et en 2015 (800 millions d'euros).

Ensuite, plusieurs opérations déjà identifiées et présentées dans le tableau ci-après devront être financées par le compte en 2018, pour un montant d'environ 1,12 milliard d'euros.

Dépenses identifiées du compte en 2018

(en millions d'euros)

Libération du capital de Bpifrance

685,0

Souscription au capital de la Société pour le logement intermédiaire (SLI)

136,0

Augmentation du capital du Laboratoire français du fractionnement et de biotechnologie

40,0

Banques multilatérales de développement

138,9

Renforcement des fonds propres de l'Agence française de développement

120,0

Total indicatif

1 119,9

Source : commission des finances du Sénat, à partir des données transmises par l'APE

Surtout, le Gouvernement a annoncé la mise en oeuvre d'un programme de cessions à hauteur de dix milliards d'euros. Le ministre de l'économie et des finances a ainsi précisé le 6 juillet dernier devant le Sénat qu'à « partir du mois de septembre, nous [allons] céder des participations non stratégiques de l'État dans un certain nombre d'entreprises publiques. Cela permettra d'alimenter un fonds de dix milliards d'euros destiné à financer l'innovation, notamment l'innovation de rupture »18(*).

Certes, le ministre a depuis indiqué que « nous n'allons pas récolter immédiatement dix milliards d'euros : les cessions doivent se faire dans des conditions de marché optimales. Il ne s'agit pas de brader les participations de l'État »19(*).

2. Un arbitrage sur le périmètre du portefeuille de l'État sera nécessaire

La cession d'environ 4,5 % du capital d'Engie le 5 septembre 2017 pour un montant de 1,53 milliard d'euros a ainsi été présentée comme « la première étape du plan de cessions d'actifs ». Il en a été de même pour la cession de 4,73 % du capital de Renault le 2 novembre 2017, pour 1,21 milliard d'euros.

Ce produit devra « alimenter le fonds pour l'innovation [...] dès que celui-ci sera constitué. Dans l'intervalle, le produit de cette cession est déposé sur le compte d'affectation spéciale géré par l'Agence des participations de l'État »20(*). S'agissant de la cession des titres Renault, il est précisé que « le produit de cette opération contribuera à aliment le fonds pour l'innovation de rupture voulu par le Président de la République »21(*).

Dans ces conditions, le compte d'affectation spéciale ne fait que porter, à titre transitoire, le produit de 2,74 milliard d'euros. Il convient donc de le neutraliser du solde cumulé du compte : celui-ci n'est en réalité que de 370 millions d'euros.

La cession de titres Engie et le retour au seuil de détention

Un seuil minimal de détention d'un tiers du capital est fixé par le code de l'énergie22(*). Au 17 octobre 2017, l'État détenait 24,1 % du capital d'Engie, soit en-dessous du seuil.

De fait, la cession des titres Engie du 5 septembre dernier a été rendue possible grâce aux dispositions de la loi du 29 mars 2014 visant à reconquérir l'économie réelle23(*) instaurant les droits de vote doubles au bénéfice des actions détenues depuis au moins deux ans.

Martin Vial, commissaire aux participations de l'État, a ainsi indiqué que « depuis la loi dite « Florange », nous avons deux ans pour revenir [au seuil]. Mais nous détenons des titres qui n'accordent pas aujourd'hui de droits de vote doubles, et que nous avons stockés pour ne pas dépasser les seuils initiaux de détention de droits de vote, et donc pour ne pas enfreindre le code de l'Autorité des marchés financiers. Ces titres sont désormais éligibles au droit de vote double, et dès le printemps 2018, nous dépasserons à nouveau le seuil minimal légal »24(*).

De fait, les objectifs assignés au compte d'affectation spéciale pour 2018 le mettront sous tension.

Le graphique ci-après reflète ces risques. Répondre aux besoins de financement identifiés d'ici la fin de l'exercice 2017 et pour 2018, ainsi qu'honorer la contribution au désendettement programmée pour 2018, conduirait à dégrader le solde du compte de 2,6 milliards d'euros.

Solde projeté du compte à partir des besoins de financement identifiés
et de la programmation proposée pour 2018

(en milliards d'euros)

Solde du compte au 3 novembre 2017

3,0

Neutralisation des cessions Engie du 5 septembre 2017 et Renault du 2 novembre

0,3

Prise en compte du besoin de financement fin 2017 et 2018

-1,3

Prise en compte de la contribution au désendettement

-1,0

Solde projeté

-2,3

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

Au-delà des cessions destinées à abonder le fonds pour l'innovation, des ressources complémentaires devront être dégagées pour permettre au compte de faire face aux engagements connus pour un montant supérieur à 1,6 milliard d'euros d'ici fin 2018.

Additionnées à la prévision de contribution au désendettement d'un milliard d'euros, ces dépenses conduiraient, toutes choses égales par ailleurs, à un solde négatif du compte de - 2,3 milliards d'euros. Ce montant correspond à la moyenne constatée des recettes tirées des cessions entre 2015 et 2016 (voir tableau ci-après).

Évolution des recettes tirées des cessions depuis 2012

(en millions d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

2016

Recettes tirées des cessions

0,298

2 735,96

1 613,39

2 349,61

2 268,55

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires.

C'est pourquoi l'ensemble des objectifs poursuivis par le Gouvernement ne pourra être honoré de concert.

Ces objectifs sous-tendent une volonté d'atrophier le portefeuille des participations de l'État.

Il importe que le Gouvernement précise sa conception du rôle des participations publiques.

C'est tout le sens du souhait du commissaire aux participations de l'État Martin Vial exprimé dans la presse en avril25(*) et réitéré devant la commission des finances de l'Assemblée nationale le 13 septembre 2017 : « j'avais exprimé le souhait, légitime me semble-t-il, que l'on définisse pour l'État actionnaire une feuille de route pour la durée de la législature. Cette feuille de route doit comporter l'évolution de la doctrine d'investissement, du périmètre de nos interventions et des outils mis à la disposition de l'État actionnaire. »

Toute redéfinition du périmètre de l'État actionnaire ne saurait intervenir sans réflexion et débat démocratique préalables.


* 18 Compte rendu intégral de la séance du 6 juillet 2017.

* 19 Audition devant la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale le 19 juillet 2017.

* 20 Communiqué de presse n° 100 du ministère de l'économie et des finances du 5 septembre 2017.

* 21 Communiqué de presse du ministère de l'économie et des finances n° 188 le 2 novembre 2017.

* 22 Article L.111-68 du code de l'énergie.

* 23 L'article 7 de la loi n° 2014-384 du 29 mars 2014 visant à reconquérir l'économie réelle ouvre un droit de vote double à toutes les actions d'une société cotée sur un marché réglementé entièrement libérées et inscrites au nominatif depuis au moins deux ans.

* 24 Audition devant la commission des finances de l'Assemblée nationale, le 13 septembre 2017.

* 25 « L'Agence des participations de l'État a besoin d'une feuille de route pluriannuelle claire », entretien au journal Le Monde, 5 avril 2017.