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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 27 mars 2013

- Présidence de M. Albéric de Montgolfier, vice-président -

Etat actionnaire - Audition de M. David Azéma, commissaire aux participations de l'Etat, directeur général de l'Agence des participations de l'Etat

La commission procède tout d'abord à l'audition de M. David Azéma, commissaire aux participations de l'Etat, directeur général de l'Agence des participations de l'Etat, sur l'Etat actionnaire.

M. Albéric de Montgolfier, vice-président. - Nous accueillons ce matin David Azéma, commissaire aux participations de l'Etat. Le sujet qui nous occupe aujourd'hui est donc celui de l'Etat actionnaire : quelles participations sont détenues, quels objectifs le Gouvernement vous a-t-il fixés en la matière et de quels moyens disposez-vous pour les atteindre ? Plusieurs dossiers d'actualité nous intéressent particulièrement, notamment ceux de Dexia, des constructeurs automobiles ou encore de l'aéronautique suite à l'échec du rapprochement entre BAE Systems et EADS. Enfin, s'agissant de la création de la Banque publique d'investissement (BPI), nous pouvons nous interroger sur la persistance d'une forme de dyarchie entre les participations détenues par la BPI via l'ancien Fonds stratégique d'investissement (FSI) et celles détenues directement par votre agence.

M. David Azéma, commissaire aux participations de l'Etat. - L'agence des participations de l'Etat (APE) n'est pas une structure nouvelle. Il s'agit d'un service de la direction générale du Trésor, transformé récemment en service à compétence nationale. La dernière évolution a eu lieu en 2010 avec la création du poste de commissaire aux participations de l'Etat, avec pour mission de veiller non seulement aux intérêts financiers, mais aussi à la composante industrielle et sociale des participations. Il me semble, en tout état de cause, difficile de dissocier ces deux aspects.

La raison d'être première de l'APE est de veiller à la bonne tenue patrimoniale de l'Etat actionnaire. L'APE a été créée à la suite de difficultés, notamment celles du Crédit Lyonnais : la mission de l'APE est donc d'abord orientée vers la gouvernance et le contrôle des risques, et moins vers la conduite d'une stratégie industrielle. En cela, l'APE se distingue du FSI, qui a été créé pour porter une doctrine d'investissement et une stratégie industrielle.

Une comparaison avec les agences ou services étrangers comparables montre que l'APE présente sans doute l'équipe la plus réduite par rapport au portefeuille d'actifs gérés. Cette équipe est constituée d'environ 50 personnes, dont 39 agents chargés d'affaires, directeur et sous-directeurs, pour une capitalisation boursière entre 50 et 60 milliards d'euros et environ 100 milliards d'euros si l'on y ajoute les actifs non cotés, comme la SNCF. La jeunesse et le turnover des équipes sont compensés par leur professionnalisme et par l'attractivité du service, qui assure la qualité du recrutement.

Le portefeuille de l'APE est un portefeuille hérité, constitué au fil du temps de plusieurs manières. Il peut s'agir de transformation en entreprises d'anciens services publics de l'Etat, comme La Poste, France Télécom ou DCNS. Il peut s'agir du résultat de nationalisations, ancienne comme Renault, ou plus récente pour l'aéronautique par exemple. Il s'agit également d'acquisitions au fil de l'eau ; c'est notamment le cas lorsque Geodis ou Keolis sont rachetés par la SNCF. Enfin, il peut s'agir d'une acquisition dans l'urgence, comme ultime recours : c'est le cas, par exemple, de Dexia.

Le portefeuille connaît également des mouvements sortants : des privatisations ou des cessions au fil de l'eau, des liquidations ou encore des structures résiduelles qui restent dans le portefeuille mais qui sont en grande partie vidées de leur substance, comme l'Entreprise minière et chimique (EMC). Le portefeuille comprend environ 170 lignes, dont certaines sont quasiment inactives.

Notre objectif, en termes de gestion, est précisément de concentrer nos efforts sur les 20 % d'entreprises qui représentent plus de 80 % de la valeur du portefeuille, même si toute participation, même de petite taille, requiert un certain niveau de back office, ne serait-ce qu'à travers la nomination d'administrateurs et le suivi des conseils.

S'agissant du contenu des participations, nous sommes principalement exposés dans les secteurs suivants : l'énergie, avec trois poids lourds que sont EDF, GDF Suez et Areva ; le transport, avec des opérateurs comme la SNCF, RATP et Air France, et des infrastructures, comme ADP, les ports, les aéroports d'intérêt national de province mais aussi les tunnels de Fréjus et du Mont Blanc ; l'aéronautique-défense, qui pèse moins lourd mais qui est stratégiquement important, avec notamment EADS, Safran, Thalès et Dassault indirectement via EADS ; les services issus des postes et télécommunications, avec La Poste et France Télécom.

Nous sommes par ailleurs exposés à d'autres entreprises, telles que la Monnaie de Paris, la Française des Jeux, etc., sans qu'il soit possible de les classer de manière rationnelle.

Nous sommes en revanche peu, voire pas exposés au secteur agroalimentaire, au secteur pharmaceutique ni au secteur du luxe.

A travers le FSI et, demain, la BPI, dont nous sommes actionnaires à 50 %, nous sommes investis en cascade dans une myriade d'entreprises : c'est un Etat actionnaire à deux niveaux.

Concernant notre feuille de route fournie par le Gouvernement, elle est simple : il s'agit de continuer à faire fonctionner le portefeuille dans les meilleures conditions, mais aussi de conduire une analyse pour proposer au ministre des évolutions stratégiques. Cette analyse est actuellement menée et ses résultats n'ayant pas encore été livrés et encore moins validés par les autorités, je peux difficilement vous les exposer.

M. François Marc, rapporteur général. - Merci pour votre exposé synthétique, qui nous met l'eau à la bouche, mais ne nous livre pas toutes les perspectives en matière d'évolutions stratégiques du portefeuille. Vous avez parlé du secteur de la défense et, parmi les actualités, figure la rédaction du livre blanc sur la défense, dont les conclusions auront une incidence sur les industries de la défense. Dans ce contexte, pouvez-vous nous éclairer sur les conditions d'évolution de l'actionnariat d'EADS ? S'agissant de Safran, pouvez-vous nous expliquer la logique de l'opération réalisée hier soir, conduisant à la cession de 3,12 % du capital détenu par l'Etat (soit plus de 400 millions d'euros) ?

Quelles sont les conséquences de la création de la BPI pour l'APE ? Y a-t-il des règles ou des orientations partagées pour les participations de l'Etat détenues respectivement par la BPI et l'APE ?

S'agissant de la rémunération des dirigeants, un plafonnement à 450 000 euros bruts a été institué pour les entreprises dont le capital est majoritairement détenu par l'Etat. Quid lorsque l'Etat est minoritaire ? Avez-vous pris des initiatives pour mettre davantage de cohérence ?

Les analyses que vous conduisez ne sont certes pas encore conclusives, mais pouvez-vous cependant nous préciser votre position en matière de responsabilité sociale et environnementale, ainsi que de suivi du tissu industriel : comment faire en sorte que l'Etat soit « exemplaire » ?

Sur la problématique actuelle du redressement productif, l'Etat est-il systématiquement consulté pour la création de nouvelles unités ou filiales à l'étranger ? Les conséquences pour l'emploi sont-elles prises en compte, à la lumière de certaines entreprises comme Renault ou Air France où des plans de restructuration sont envisagés.

M. David Azéma. - L'opération d'EADS se dénoue aujourd'hui et devrait être terminée d'ici le mardi 2 avril. EADS est une entreprise constituée du rapprochement entre DASA, CASA et Aérospatiale-Matra. Elle reposait sur un pacte d'actionnaires mêlant l'Etat français à des actionnaires privés, avec un équilibre conçu comme instable et évolutif, devant conduire à une réduction de la part des actionnaires historiques, ce qui explique qu'il n'était pas permis à l'Etat français, par exemple, sauf exception, de s'opposer à la sortie d'un actionnaire. Suite à l'échec du rapprochement avec BAE Systems, Daimler, principal actionnaire d'EADS, a notifié qu'il sortirait du capital en cédant une première tranche de 7,5 % ; de même, Lagardère avait annoncé son intention de sortir dès lors que la visibilité sur le programme de l'A350 était assurée. Dans ce contexte et afin de maintenir l'influence de l'Etat français dans le fonctionnement d'EADS, nous avons réfléchi à une évolution pour faire émerger un autre concert d'actionnaires ayant des pouvoirs directs moindres mais une stabilité supérieure. Trois Etats participent à ce concert : l'Allemagne via la KfW, l'Etat français et l'Etat espagnol via l'agence SEPI. Au total, ces trois Etats détiennent 28 % du capital d'EADS, puisqu'il ne fallait pas dépasser la barre des 30 % qui rendrait obligatoire le déclenchement d'une offre publique d'achat (OPA). Il s'agit d'un concert défensif pour protéger les règles de gouvernance dont s'est dotée la société. Par exemple, aucun actionnaire ne peut détenir à lui seul plus de 15 %, afin d'éviter notamment les OPA hostiles. Cette règle est statutaire et ne peut être changée que si tous les membres du concert y consentent : c'est l'équivalent d'une golden share, mais statutaire. De même, il existe une règle statutaire stipulant que l'équilibre des nationalités au conseil doit refléter les lieux d'implantation du groupe. Dans ce concert, tout Etat peut s'opposer à un changement des règles statutaires.

Aujourd'hui, une fusion avec BAE Systems ne pourrait pas être bloquée s'il y avait divergence d'analyse entre les Allemands et les Français. Un seul Etat ne pourra pas bloquer une telle opération, il faudra qu'il convainque ses partenaires au sein du concert : seul le concert ensemble aura assez de poids pour faire en sorte qu'une opération déplaisante ou stratégiquement menaçante aux yeux des Français ou des Allemands ne puisse pas se produire. Il s'agit donc d'une nouvelle gouvernance où l'axe franco-allemand sera nécessairement très important.

Nous allons probablement céder la partie de notre capital entre les 15 % actuels, aujourd'hui placée dans une fondation de droit néerlandais et sans droit de vote, et les 12 % visés par le concert. Dans la mesure où la France était au-dessus du seuil de 15 % au moment de la conclusion du nouveau concert, nous acquérons des droits du « grand-père », c'est-à-dire que la France pourra subsister à nouveau détenir plus de 15 % du capital même si le concert s'éteint. L'Etat allemand, en revanche, n'avait jamais été actionnaire d'EADS auparavant, même si Daimler, actionnaire historique, était proche de l'Etat allemand.

Un nouveau conseil va être constitué à cette occasion, avec deux administrateurs formellement approuvés par le Gouvernement français : l'implication de la France dans les choix de gouvernance est donc plus forte qu'auparavant.

Pour ce qui concerne Safran, il s'agit d'une opération de toute autre nature. Nous avions un certain nombre de titres inscrits au nominatif. Ce sont des titres qui au bout d'un certain temps donnent un droit de vote double. Le choix était soit de renoncer à acquérir ces droits de vote double pour ne pas dépasser le seuil des 30 %, soit de vendre une partie des titres tout en conservant la même influence au sein de l'assemblée générale. Compte tenu des besoins du compte d'affectation spéciale (CAS) notamment pour le versement à « BPI Fonds propres », il a été décidé de conserver les droits de vote double et de procéder à une cession de titres, qui s'est faite dans des conditions particulièrement favorables, le cours de l'action Safran étant à son plus haut historique en raison des bonnes perspectives de son moteur CFM56 et du secteur aéronautique en général. La commission des participations et des transferts avait été consultée et nous avait fixé une limite de cession qui a été dépassée.

L'opération s'est faite très rapidement cette nuit de 19 heures à 9 heures par une procédure de cession de bloc accélérée, qui a permis la vente de l'intégralité des 13 millions d'actions.

Nous n'avons pas eu de mal à trouver des clients. Pour une petite moitié ce sont des investisseurs longs et pour une plus grosse moitié des hedge funds qui vont probablement recéder ces titres sur le marché.

Je n'ai pas encore la répartition géographique, mais ils devraient être essentiellement britanniques, américains et français.

M. Richard Yung. - Combien nous reste-t-il ?

M. David Azéma. - 27 % du capital et environ 30 % des droits de vote. La question du niveau de détention a un aspect symbolique. S'agissant d'EADS, le concert d'actionnaires, qui pèse 28 %, autorise « un rendement de pouvoir » supérieur à la participation effective. Que l'on ait 11 %, 12 % ou 13 %, le pouvoir est le même. En dynamique, si le concert cesse, nous sommes les seuls à avoir les droits du grand-père qui nous permettraient de remonter au-delà de 15 %.

M. Francis Delattre. - Lagardère a-t-il trouvé un acheteur ?

M. David Azéma. - Je n'ai pas d'informations particulières à ce sujet. Nous en saurons plus après le conseil d'administration d'EADS qui pourrait décider d'une opération de rachat d'actions. Les membres du concert ont déjà annoncé que dans cette hypothèse, ils laisseraient la priorité à Lagardère. Cette opération devrait permettre à Lagardère de liquider une partie de sa participation. Le reste pourrait être vendu en bloc comme Daimler l'a fait. Il faut noter que la cession réalisée par Daimler s'est faite sans décote par rapport au cours de bourse, ce qui est exceptionnel et assez encourageant. Si Lagardère vend sa participation, Daimler devrait céder ce qui lui reste. Le capital flottant d'EADS passera alors de 50 % à 70 %.

Pour répondre à la question du rapporteur général au sujet de la Banque publique d'investissement, je dirais tout d'abord que si BPI faîtière est en place, il reste à procéder aux apports d'OSEO et de FSI/CDC Entreprise. Il y aura en effet deux branches dans la nouvelle structure : une branche innovation et financement issue d'OSEO et une branche fonds propres issue principalement de FSI et CDC Entreprises.

La vocation du FSI et demain de « BPI Fonds propres » est d'investir dans des PME et des ETI afin d'accompagner leur croissance ou, plus rarement, pour contrer une prise de contrôle jugée dangereuse stratégiquement, mais toujours de manière minoritaire et dans une optique de cession.

Typiquement, FSI souscrit à une augmentation de capital d'une entreprise qui va se développer et finir par voler de ses propres ailes. FSI vend alors sa participation pour réinvestir dans une autre société.

L'APE a quant à elle un portefeuille historique, constitué de grandes entreprises dans lesquelles elle est majoritaire, avec moins de mobilité que le FSI.

Il est néanmoins utile d'assurer une bonne coordination entre « BPI Fonds propres » et l'APE, pour une meilleure appréhension d'un secteur ou d'une filière : très souvent la tête de filière est dans le portefeuille de l'APE et des entreprises de la filière sont dans celui de « BPI Fonds propres ». Nous allons travailler à faire masse des différents instruments, chacun dans son rôle. Ce sont des questions d'hommes, de sociologie des organisations : cela prend du temps.

En termes financiers, pas de changement à ce qui était prévu pour le FSI. Il y a toujours une souscription non appelée de 1,8 milliard d'euros qui sera appelée minoritairement en 2013 et majoritairement en 2014.

S'agissant de la rémunération des dirigeants d'entreprises publiques, un plafond a été fixé à 450 000 euros et appliqué avec un peu d'anticipation dans les entreprises contrôlées par l'Etat, mais il peut être inférieur en fonction notamment de la taille de l'entreprise.

La situation est différente pour les entreprises qui ne sont pas contrôlées par l'Etat : il ne peut y avoir qu'un dialogue en comité des rémunérations, d'autant que l'on intervient là dans un domaine contractuel, des engagements ayant été pris par l'entreprise et des droits acquis par le dirigeant.

Cela ne nous empêche pas de défendre une position de principe et nous constatons que certains dirigeants renoncent à des éléments de leur rémunération, notamment des programmes de stock-options.

M. Francis Delattre. - La discussion avec Carlos Ghosn doit être intéressante...

M. David Azéma. - Carlos Ghosn a reconfiguré son package, mais la majorité des actionnaires est hostile à l'idée de lui imposer une baisse.

M. Albéric de Montgolfier, vice-président. - S'agissant des plans sociaux, quelle est l'attitude de l'Etat actionnaire ?

M. David Azéma. - Il y a dans ce domaine une difficulté inhérente à la position de l'Etat actionnaire. Celui-ci doit avant tout agir comme un actionnaire. L'Etat a d'autres « casquettes » pour agir sur les plans sociaux.

Toute autre attitude que le respect de l'intérêt social de l'entreprise risquerait d'engager sa responsabilité. Lorsqu'un commissaire du gouvernement est présent au conseil d'administration, c'est à lui d'exprimer la position de l'Etat autre qu'actionnaire. Nous pouvons alors nous partager les rôles.

Dans les autres cas, il existe une zone grise, par exemple en matière de localisation. Le souci de l'Etat - non actionnaire - peut rejoindre celui de l'Etat actionnaire. Nous pouvons le constater dans le secteur privé. C'est ainsi que Bolloré a installé une usine de batteries en Bretagne. Je ne suis pas sûr qu'un calcul rationnel, conduit uniquement sur la base de considérations économiques de court terme, aurait amené le groupe à prendre la même décision. M. Bolloré est un actionnaire breton, il a le souci du bon développement de son territoire et il a donc privilégié une implantation en Bretagne.

Pour ma part, je représente un actionnaire français. Aussi, dès lors que nous ne faisons pas franchir la ligne jaune d'un investissement non rentable ou d'une action contraire aux intérêts de l'entreprise, nous nous devons de faire prendre en compte par l'entreprise notre vision stratégique d'actionnaire. C'est néanmoins un exercice dialectique difficile. Il ne faut pas aller trop loin dans l'expression, en tant qu'actionnaire, des préoccupations de l'Etat français.

M. Albéric de Montgolfier, vice-président. - Et Renault ?

M. David Azéma. - Il est vrai que Renault produit plus à l'étranger que Peugeot. L'entreprise est également plus résiliente. Renault n'a plus de dette et a conclu une alliance avec Nissan très profitable. Il est difficile de juger la pertinence d'une stratégie sur un seul critère. Il nous semble que dès lors que les centres de décision restent en France, cette résilience profite à la France.

S'agissant de la question de la régulation des tarifs, il s'agit à nouveau d'un point délicat pour l'Etat actionnaire. Là encore, l'Etat a différentes « casquettes » pour intervenir, ce n'est pas son rôle en tant qu'actionnaire, sauf s'il estime que cela correspond à l'intérêt de l'entreprise, comme par exemple une baisse des prix qui augmenterait les volumes des ventes.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial. - J'ai plusieurs questions pour M. Azéma.

Premièrement, le portefeuille de participations cotées de l'Etat a vu sa valeur réduite, à la fois en valeur absolue - elle s'élevait à 57,6 milliards d'euros au 18 mars 2013, contre 69 milliards d'euros au 1er septembre 2011 - et par rapport à la capitalisation boursière du CAC 40. Comment expliquez-vous cette diminution ?

Deuxièmement, le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat » devrait supporter des dépenses évaluées à 740 millions d'euros en 2013. Existe-t-il un niveau minimal de recettes permettant d'assurer le bon fonctionnement du compte ? La cession de participations de l'Etat vous semble-t-elle envisageable compte tenu de l'évolution des marchés ? Faites-vous régulièrement des rapports au ministre de l'économie sur la valorisation des différentes entreprises et leurs perspectives de cours et de dividendes, afin que cette hypothèse soit régulièrement étudiée ?

Troisièmement, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013, la commission des finances du Sénat s'était interrogée sur le taux de distribution de dividendes dans les sociétés que possède l'Etat, soit 53,4 %, c'est-à-dire un niveau légèrement supérieur à celui constaté, en moyenne, dans les entreprises privées. Comment expliquer ce taux de distribution de dividendes ? Pouvez-vous nous préciser la nature et le calendrier des échanges, s'il est formalisé, entre l'Etat actionnaire et les sociétés qu'il détient majoritairement, au sujet du versement des dividendes ? Du côté de l'Etat, quels acteurs interviennent dans ces échanges ?

Enfin, pouvez-vous faire un point sur la transformation statutaire des aéroports régionaux et la réflexion sur une éventuelle ouverture du capital des sociétés aéroportuaires ?

M. David Azéma. - Je répondrai en même temps à votre première et troisième question. Le portefeuille de l'APE est surpondéré dans les secteurs énergétique et télécom. Les difficultés de ces secteurs ont pesé sur la valorisation du portefeuille. Les entreprises ont cherché à préserver leur attractivité en distribuant des dividendes. GDF-Suez affiche ainsi en 2012 un taux de distribution supérieur à 100 %. C'est pourquoi le taux de distribution de notre portefeuille est plus élevé que la moyenne.

Notre interlocuteur principal sur le sujet de la distribution de dividende est la direction générale du Trésor. Nous échangeons plus ponctuellement avec la direction du Budget dans le cadre du processus budgétaire afin de lui indiquer le montant des dividendes.

Pour répondre à votre deuxième question, je pense que les besoins du compte d'affectation spéciale seront largement couverts par les produits de cession. La transaction sur Safran n'avait pas été anticipée et a rapporté tout de même 440 millions d'euros. Le programme de rachat d'actions d'EADS aura pour conséquence une relution des actionnaires. Nous aurons alors un excès de titres qu'il nous faudra céder rapidement, sauf si le cours est trop défavorable. Nous faisons régulièrement le point avec le ministère de l'économie et des finances sur les valorisations, mais pas dans une perspective systématique de cession.

Pour ce qui concerne votre dernière interrogation, j'estime que chaque aéroport régional présente une situation particulière, mais qu'en tout état de cause les montants en jeu sont modestes.

M. Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial. - Des négociations sont-elles engagées pour certains aéroports quant à une ouverture du capital ?

M. David Azéma. - Certains, comme celui de Nantes, ont déjà changé de statut.

M. Jean-Paul Emorine. - L'APE gère un bilan combiné de 660 milliards d'euros en tant qu'Etat actionnaire.

M. David Azéma. - Il s'agit d'un bilan brut, et non d'un bilan net...

M. Jean-Paul Emorine. - Alors que l'Etat en France a toujours développé une stratégie d'actionnaire, je m'étonne, en tant que libéral et au regard de la situation économique et financière de notre pays, que la France soit l'un des seuls pays au monde où l'Etat détienne encore la totalité du capital de certaines entreprises. En particulier, je m'étonne que l'Etat possède encore 60 % du capital de certains aéroports, alors que d'autres acteurs économiques, comme les chambres de commerce, pourraient entrer au capital de ces sociétés.

Je pense qu'on pourrait ainsi procéder à davantage d'ouvertures de capital. Dans des sociétés comme GDF Suez et EADS, les participations minoritaires de l'Etat à leur capital ne l'empêchent pas de garder une maîtrise sur ces groupes qui investissent à l'international. A cet égard, je ne suis pas choqué par les rémunérations de certains dirigeants comme Gérard Mestrallet, PDG de GDF Suez, qui est l'un des principaux employeurs et créateurs d'emplois en France.

M. Jean Germain. - L'historique qui a été dressé de l'APE est éclairant mais soulève également des interrogations. Pour le Trésor, les recettes issues de privatisations ou de cessions de participations, bien qu'exceptionnelles, n'en sont pas moins les bienvenues.

S'agissant de l'Etat actionnaire, plusieurs orientations politiques ont été successivement suivies : la période du « ni-ni », puis les ventes de titres et enfin, aujourd'hui, alors que l'Etat est incité à reprendre des participations dans une logique de réindustrialisation.

Lors de l'examen du projet de loi de finances initiale, les documents budgétaires relatifs au CAS « Participations financières de l'Etat » apportent des informations aux parlementaires, y compris sur les différences entre la valeur comptable et la valeur de marché, et sur la comptabilisation des actifs dans le bilan de l'Etat, même s'il reste encore des zones d'ombre, par exemple - dit-on - en ce qui concerne la défaisance du Crédit Lyonnais.

Mais concrètement, qui donne les ordres au sein des conseils d'administration ? Certes, des commissaires du Gouvernement siègent dans les instances de direction. Mais où les orientations gouvernementales sont-elles définies : au ministère de l'économie et des finances, à la direction du budget, dans les directions sectorielles ? Qui prend les décisions ? Par ailleurs, quelles sont vos relations avec la Caisse des dépôts et consignations (CDC) qui a aussi un rôle d'investisseur ?

Comment les participations de l'Etat se combinent-elles avec les dispositions des traités européens relatives aux aides d'Etat ? L'Etat actionnaire a en effet choisi d'investir dans certaines filières, comme l'aéronautique et le nucléaire, mais aujourd'hui qu'il n'existe plus de contrats de plan, nous sommes dans une situation où tout le monde danse sur le pont du Titanic.

Au regard de cette situation, quels éléments pouvez-vous nous apporter pour nous rassurer quant à l'avenir ?

M. Francis Delattre. - Nous percevons aujourd'hui deux grands modèles de capitalisme dans le monde : l'un, de tradition anglo-saxonne, n'a pas empêché la désindustrialisation des grands pays européens ; l'autre, que je qualifierais de capitalisme chinois, se base notamment sur des participations minoritaires dans le capital d'entreprises qui restent ainsi contrôlées par les pouvoirs publics, par exemple dans le cas de Renault, où la part publique du capital dans l'entreprise s'élève à 15 %. Son PDG, Carlos Ghosn, a d'ailleurs éprouvé ses qualités de stratège capable de choix pragmatiques.

En ce qui concerne les valeurs françaises cotées en Bourse, j'observe qu'elles reflètent malheureusement le passé industriel de notre pays : alors qu'à la Bourse de New-York, plus de la moitié de l'encours boursier relève d'entreprises créées il y a moins de trente ans, très peu de sociétés du CAC 40 ont été constituées il y a moins d'une génération.

Parmi les choix pragmatiques qui s'offrent à nous, il serait opportun d'investir davantage dans les entreprises innovantes, y compris par des prises de participations temporaires. Tel devrait être le rôle de la BPI, qui devrait investir davantage dans les filières d'avenir. A cet égard, pourriez-vous nous préciser comment le rôle de la BPI s'articule avec de l'APE ?

M. Albéric de Montgolfier, vice-président. - Cette question de la coordination de l'action de la BPI et de l'APE me semble effectivement capitale ; dans le cas de France Télécom, comment expliquer que la participation publique soit partagée entre l'Etat et le FSI ?

M. Éric Bocquet. - Je perçois l'acharnement de certains sur l'archaïsme que représenterait l'industrie des hauts fourneaux. Mais nous avons combattu dès les années 1970 le plan Davignon qui prétendait qu'il y avait une situation de surproduction d'acier dans le monde.

Je m'interroge, notamment à la lumière d'un article paru au mois de janvier dans la presse néerlandaise, sur la présence aux Pays-Bas de nombreuses holdings françaises. Ce fait est-il avéré ? Ces entreprises françaises ne bénéficient-elles pas alors d'avantages fiscaux indus ? Cette situation n'est-elle pas de nature à mettre en difficulté l'Etat ? Lors de l'examen du projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires, les débats parlementaires ont porté sur la présence de filiales des banques françaises dans les paradis fiscaux.

M. Éric Doligé. - Outre un certain nombre d'outils déjà existants ou nouvellement mis en place, pourriez-vous nous indiquer si vous recevez des instructions du ministère du redressement productif ?

M. Albéric de Montgolfier, vice-président. - L'APE fait-elle appel à des ressources extérieures, notamment des avocats et des banquiers d'affaires, dans l'exercice de ses activités, et si oui, pour quels montants ?

Par ailleurs, on ne peut totalement exclure que, via les interventions du Mécanisme européen de stabilité (MES) dont l'Etat est actionnaire, celui-ci se retrouve un jour indirectement actionnaire d'entreprises bancaires. Cette hypothèse et ses conséquences ont-elles été étudiées ?

M. David Azéma. - S'agissant de l'opportunité ou non de céder des participations de l'Etat, la décision incombe fondamentalement au Gouvernement et au Parlement. Toutefois, il existe certaines marges de manoeuvre, comme dans les exemples récents d'EADS et de Safran que j'ai détaillés tout à l'heure. Il est important de prendre en compte le niveau d'influence, qui ne se mesure pas seulement par la part du capital qui est détenue. Par exemple, en cas de détention de 49,9 % du capital, l'Etat désigne la moitié des administrateurs ; cette part n'est plus que d'un tiers si la détention du capital augmente à 50,1 %. Sur un plan strictement stratégique, il suffirait donc de détenir 49,9 % du capital des sociétés pour les contrôler. De même, il existe de nombreux cas où des actionnaires minoritaires disposent de fait de leviers de contrôle, comme par exemple pour le groupe Bolloré au sein de Vivendi qui dispose de sièges au conseil d'administration dans des proportions supérieures à celle du capital détenu.

Au sein de l'APE, mon rôle est de valoriser le portefeuille de participations de l'Etat pour permettre des réinvestissements. Mais nous sommes un service d'exécution et c'est clairement le Premier ministre qui prend les décisions de cession.

Dans un conseil d'administration, qui s'exprime au nom de l'Etat ? Pour les décisions courantes, les administrateurs exercent les fonctions dans le cadre général de leur mandat, sans recevoir d'instructions particulières. Pour les décisions les plus significatives, des réunions interministérielles donnant lieu à des arbitrages se tiennent préalablement. Mais tout n'a pas vocation à être arbitré ; les administrateurs doivent en effet tenir compte des intérêts de l'entreprise, par exemple dans le cas d'une augmentation de tarif.

M. Jean Germain. - Quelle a été la protection des consommateurs lors de la cession des participations de l'Etat dans les sociétés d'autoroutes ?

M. David Azéma. - Le cas de la cession des autoroutes est intéressant car il n'y a pas de régulateur, bien que ce soit un cas d'infrastructure monopolistique, à la différence du transport de l'énergie ou ferroviaire.

Si la remarque est un peu tangente d'un point de vue juridique, car à la limite du conflit d'intérêts ou de l'abus de droit, on peut ajouter qu'un actionnaire minoritaire, en ayant un siège par exemple au conseil d'administration, a accès à des informations qui permettent de compléter le rôle de régulateur et de connaître pourquoi la société est bénéficiaire. Dans les secteurs régulés, la combinaison de la présence au conseil et d'un rôle de régulation donne à l'Etat l'ensemble des leviers de maîtrise de l'action publique. Pour les sociétés d'autoroute, il n'y a au contraire ni régulateur, ni participation au capital (sauf pour la société Autoroutes et Tunnel du Mont Blanc et la Société français du tunnel routier du Fréjus).

S'agissant des relations avec la CDC, celle-ci constitue en France une entité juridiquement distincte de l'Etat et relevant des compétences de la direction générale du Trésor. Le sujet serait trop long à développer ici en quelques mots, mais je tiens à observer qu'il n'y a pas de désaccord majeur entre la CDC et l'APE dans les conseils d'administration où nous siégeons conjointement.

M. Jean Germain. - Permettez-moi de réagir aux observations formulées sur le rôle incombant au Parlement. Dans le système institutionnel de la Cinquième République, l'exécutif décide et le Parlement a essentiellement un pouvoir de constatation et de questionnement, même si la LOLF a accru les pouvoirs de contrôle a posteriori.

M. David Azéma. - La question des aides d'Etat pose pour sa part un vrai problème. Comme chacun sait, la femme de César ne doit pas être soupçonnée. En particulier, l'Etat actionnaire est systématiquement soupçonné de ne pas être un investisseur avisé. Mais nos pratiques relèvent de choix pragmatiques, qui n'excluent pas la prise en compte de reflexes d'investisseurs familiaux comme le sont François Pinault et Vincent Bolloré. En tant qu'agence publique, nous avons à poursuivre des objectifs d'intérêt général mais nous savons que chaque fois que nous franchissons la ligne jaune de l'intérêt social de l'entreprise, nous affaiblissons notre dossier par rapport au niveau de décision communautaire. Même si, en théorie, le traité de Rome n'effectue pas de distinction entre le capital public et le capital privé, la Commission européenne est profondément libérale dans ses gènes, et en pratique chacune de nos décisions doit être justifiée.

Je tiens à observer que notre portefeuille d'actionnaires n'est pas exclusivement exposé dans des secteurs traditionnels pouvant être perçus comme archaïques. Dans notre rôle partagé avec la BPI, nous avons plutôt tendance à accompagner des start-ups dans leur développement, dans des secteurs comme les biotechnologies, l'informatique et les télécommunications. Mais il est avéré que sur quatre start-ups qui se créent, l'une disparait : c'est pourquoi les objectifs de rendement du FSI sont relativement élevés afin de couvrir les pertes des sociétés qui disparaissent.

S'agissant des sociétés françaises présentes aux Pays-Bas, l'article auquel fait référence Eric Bocquet est sans doute un peu sensationnaliste. Il est vrai que de telles implantations existent, la plus spectaculaire étant EADS, qui est une société de droit néerlandais, du fait de sa plurinationalité. Mais il y a d'autres cas. Très souvent, cette situation s'explique par des processus historiques : ces entreprises ayant des activités internationales ont placé des holdings intermédiaires dans des pays étrangers. Je ne nie pas que souvent cela a été fait dans une logique d'optimisation fiscale, puisqu'alléger la charge fiscale fait quand même partie des responsabilités sociales d'un dirigeant d'entreprise. La finalité d'une entreprise, vue d'elle-même, n'est pas de payer des impôts. Il faut ensuite veiller à ce que, dans le cas particulier, la ligne jaune ne soit pas franchie. Dans le contexte économique actuel, je constate, comme nous l'avons dit tout à l'heure, qu'un certain nombre de sociétés ont plutôt tendance à se retirer ou à réduire leur présence avec des filiales belges ou néerlandaises dans leur organisation. Mais en pratique, et je l'ai personnellement observé, il est techniquement assez long de défaire des montages de ce type. Par ailleurs, je n'observe pas de politique systématique et générale en ce sens des entreprises du portefeuille que gère l'APE.

S'agissant du ministère du redressement productif, l'APE fait l'objet d'un double rattachement ministériel. Le ministre de l'économie et des finances conserve une compétence générale tandis que le ministre du redressement productif a une compétence stratégique, à l'exclusion du secteur financier. Après des réglages initiaux, la relation bilatérale fonctionne plutôt bien. Nous apportons les informations dont nous disposons au ministère du redressement productif qui exerce des compétences plus larges que les nôtres. Notre action est complémentaire de celle de la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services.

En ce qui concerne France Télécom, la dotation du FSI en fonds propres comportait des actions de l'entreprise. Il était à l'époque envisagé que la valeur de cet apport puisse être monétisée et que la prise de participation publique diminue. En pratique, cette analyse s'est révélée erronée, compte tenu de la baisse de la valeur du titre de France Télécom et du souhait de l'Etat de maintenir le niveau global de la participation publique dans l'entreprise.

Quand nous recourons à des services extérieurs, nous sommes soumis à l'ensemble des règles applicables aux marchés publics, comme cela s'est fait hier soir à propos de Safran. Le secret des affaires a été pris en compte lors des consultations que nous avons menées, mais qui se sont tenues en l'espace d'une demi-heure. Je tiens à préciser que les prestataires extérieurs dont nous sollicitons les services, qu'ils soient banquiers ou avocats, travaillent souvent en dehors des conditions de marché ; sans doute est-il intéressant pour eux d'avoir comme référence des travaux pour l'APE.

Nous sommes déjà actionnaires de trois banques, directement ou indirectement : Dexia, la Banque postale et prochainement la BPI. Si l'Etat devenait propriétaire de banques, il exercerait sa tutelle mais l'APE exercerait probablement sa mission de représentation de l'Etat actionnaire.

M. Francis Delattre. - L'Etat pourrait-il devenir propriétaire du Crédit immobilier de France ?

M. David Azéma. - Ce n'est pas à l'ordre du jour.

Contrôle budgétaire de la répartition du produit de la taxe d'apprentissage - Communication

- Présidence de M. Albéric de Montgolfier, vice-président -

La commission entend ensuite une communication de M. François Patriat, rapporteur spécial, sur la répartition du produit de la taxe d'apprentissage.

M. François Patriat, rapporteur spécial. - La taxe d'apprentissage, dont la collecte annuelle avoisine les 2 milliards d'euros représente une partie minoritaire de l'ensemble des fonds consacrés à la formation professionnelle (31 milliards d'euros) et, dans cet ensemble, à l'apprentissage (8 milliards d'euros). Néanmoins, il s'agit d'un enjeu majeur de financement dont on peut s'interroger sur l'efficience des modes de collecte et de répartition, à l'heure où la priorité est donnée à l'emploi et à la formation, mais aussi à la réduction du déficit et à la meilleure utilisation possible du produit de l'impôt.

Une série d'éléments m'a conforté, dès l'entame de mes travaux à l'automne 2012, dans la nécessité d'engager une réforme profonde de la taxe d'apprentissage. Cette taxe est acquittée par les entreprises et contribue financièrement au développement de l'apprentissage et de l'enseignement technologique et professionnel. Au-delà du fait que la taxe d'apprentissage n'a, de fait, pas pour seule vocation le financement de l'apprentissage, j'ai relevé qu'il s'agissait d'un dispositif d'une redoutable complexité tant dans ses modalités de collecte que de répartition.

Depuis la loi du 27 février 2002 dite de modernisation sociale, qui a procédé à une réforme d'ensemble du financement de la formation professionnelle et de la collecte de la taxe d'apprentissage, tous les rapports de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l'inspection générale des finances (IGF) n'ont cessé de mettre en évidence un dispositif juridique trop complexe pour les entreprises comme pour l'administration, mal respecté et insuffisamment contrôlé. S'agissant de la répartition de la taxe, l'ensemble de ces rapports, mais aussi mes auditions, m'ont permis de souligner le caractère peu transparent et illisible de la redistribution du produit de cette taxe. En 2009, un contrôle de l'IGAS concluait que : « près de la moitié des reversements sont littéralement saupoudrés sans garantie quant à leur finalité et à leur pertinence ».

Le 4 mars dernier, le Président de la République a annoncé le lancement d'une concertation avec les partenaires sociaux pour préparer un projet de loi sur la formation professionnelle et sur l'apprentissage qui devrait être prêt pour la fin de l'année 2013. Ma communication d'aujourd'hui a donc pour objet d'apporter une première contribution à cette concertation en présentant des constats puis des pistes et des préconisations pour une réforme de la taxe d'apprentissage.

A côté de la taxe d'apprentissage ont été créées deux autres contributions destinées à financer l'apprentissage : la contribution au développement de l'apprentissage (CDA), en 2004 et, en 2006, la majoration de la taxe d'apprentissage pour les entreprises de plus de 250 salariés qui n'atteignent pas un quota de contrats en alternance. Celle-ci a été remplacée en 2009 par la contribution supplémentaire à l'apprentissage (CSA) qui fonctionne selon un principe similaire de « malus ».

La taxe d'apprentissage proprement dite comprend deux parties communément identifiées comme le « quota » et le « hors quota ». Le quota est la fraction de la taxe d'apprentissage obligatoirement réservée au développement de l'apprentissage. Il était fixé à 52 % du montant de la taxe en 2011. Le hors quota, également dénommé « le barème », permet d'assurer le financement des premières formations technologiques et professionnelles. Il était égal à 48 % de la taxe en 2011.

La collecte de la taxe a progressé jusqu'en 2009 pour atteindre près de 1,96 milliard d'euros. Mais, pour la première fois en 2010, l'apprentissage a dû faire face à une baisse de recettes. Le montant de celle-ci en 2011 est remonté de 1,9 milliard à 1,94 milliard d'euros mais n'a pas retrouvé son niveau d'avant le début de la crise.

Le quota est constitué des dépenses libératoires suivantes :

- le versement au titre du compte spécial Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage (FNDMA) égal à 22 % du produit de la taxe d'apprentissage. Celui-ci doit être effectué préalablement à toutes les autres dépenses libératoires ;

- l'autre fraction du quota, soit 30 % du produit de la taxe, est destinée au concours financier aux centres de formation des apprentis (CFA) où sont inscrits les apprentis employés par l'entreprise.

Dès lors qu'ont été respectés les versements du quota, les autres dépenses, dites « hors quota », représentent 48 % du montant de la taxe. Ces autres dépenses sont composées, outre des frais liés à l'accueil des apprentis, de toutes les sommes versées par l'intermédiaire des organismes de collecte de la taxe d'apprentissage (OCTA) en vue de favoriser les premières formations technologiques et professionnelles, qu'elles se déroulent sous statut scolaire, par exemple l'enseignement dispensé dans les lycées professionnels, ou sous statut d'apprenti. Une partie du hors quota peut donc aller à l'apprentissage. La répartition des fonds du hors quota est effectuée suivant les choix d'affectation des entreprises dans le cadre de barèmes de répartition selon les niveaux de formation et la liste des établissements habilités.

Le schéma de principe de la collecte et de la répartition de la taxe d'apprentissage s'avère donc fort complexe et nous verrons que, dans la pratique, l'affectation finale des fonds diffère de la théorie. En outre, le dispositif se caractérise également par le fait que ce sont en réalité trois taxes assises sur la masse salariale des entreprises qui contribuent au financement de l'apprentissage, pour un total de près de 2,8 milliards d'euros. S'ajoute depuis 2005 à la taxe d'apprentissage proprement dite la contribution au développement de l'apprentissage (CDA). Son taux est de 0,18 % de la masse salariale pour toutes les entreprises. Le produit de la CDA, environ 730 millions d'euros, est réparti directement par la direction générale des finances publiques (DGFiP) entre les régions et affecté aux fonds régionaux de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue (FRAFPC), selon des règles identiques à celles de la dotation générale de décentralisation. Enfin, la contribution supplémentaire à l'apprentissage (CSA), créée en 2009, est la plus récente des trois taxes dédiées au développement de l'apprentissage. La CSA s'est substituée à la majoration de taux de la taxe d'apprentissage due depuis 2006 par les entreprises de plus de 250 salariés ne respectant pas un taux de 3 % d'alternants. Mais la loi de finances rectificative pour 2011 a sensiblement complexifié le nouveau dispositif de la CSA.

La collecte de ces taxes repose sur les OCTA et, de fait, ceux-ci sont devenus les collecteurs quasi-exclusifs des taxes en faveur de l'apprentissage. Ces organismes assurent les tâches suivantes : la collecte des déclarations et versements des entreprises, les reversements au Trésor Public, et la répartition des sommes collectées au titre des dépenses libératoires entre les organismes de formation.

Le nombre des OCTA diffère d'une année sur l'autre : il était de 563 en 2003 et a été ramené à 130 en 2005, du fait d'une première réforme, avant de remonter à 144 en 2011.

La loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale a procédé à une première rénovation du régime juridique de la collecte de la taxe d'apprentissage en définissant les conditions d'habilitation des collecteurs. Depuis, ces organismes obéissent à trois catégories différentes d'agréments :

- soit par le ministère de l'emploi et de la formation professionnelle ;

- soit au titre d'une convention cadre de coopération conclue avec le ministère de l'éducation nationale, de l'agriculture ou des sports ou au titre d'un agrément interministériel ;

- soit au niveau régional en tant qu'établissement consulaire régional (chambres régionales de commerce et d'industrie, de métiers, d'agriculture) ou par agrément préfectoral régional.

Selon les dernières données qui m'ont été transmises, les 141 OCTA se répartissent entre 63 établissements consulaires, 23 organismes ayant une habilitation régionale et enfin 55 OCTA nationaux. Mais en analysant les montants collectés par les OCTA, il apparaît que trois seulement d'entre eux (chambre de commerce et d'industrie régionale (CCIR) Ile de France, Unipe et Agefa PME) concentrent à eux-seuls 30 % de la collecte, pour un total de 571,9 millions d'euros et que les dix plus gros établissements collectent plus de la moitié (51 %) de la collecte totale, soit 979,7 millions d'euros. Ceci conduit à considérer que 130 collecteurs se répartissent en fait 49 % de la collecte, soit un montant moyen de collecte de 7,121 millions d'euros. Il faut aussi observer que la dispersion de l'outil de collecte n'est pas sans effet sur la répartition des fonds collectés. L'IGAS considérait dès 2009 que « près de la moitié des dépenses sont littéralement saupoudrée » par des « petits OCTA », sans garantie quant à leur pertinence et leur finalité, et sans véritable contrôle possible.

Par ailleurs, les auditions ont permis de pointer de nombreuses dérives, parfois graves, des dispositifs de collecte. Plusieurs modes d'habilitation des organismes de collecte coexistent. Ils n'obéissent donc pas aux mêmes critères d'attribution. Le système conduit à une concurrence entre les principaux organismes de collecte et engendre des pratiques anormales comme par exemple le recours à des courtiers ou « rabatteurs » de taxe. Une telle situation entraîne une « très grande hétérogénéité » des performances de gestion des organismes de collecte. Les frais de collecte varient selon la délégation générale à l'emploi et à la formation (DGEFP) de 1 à 140 en fonction de l'organisme. Les obligations comptables sont imparfaitement respectées.

Il faut aussi regretter que le contrôle de la collecte soit déficient. Dans les faits, l'administration fiscale ne dispose plus de l'information relative au paiement de la taxe. Ce sont les employeurs qui autoliquident et s'autocontrôlent dans leurs obligations de versement. L'architecture du réseau des OCTA et leur dispersion fait obstacle à l'exercice d'un contrôle exhaustif des déclarations des entreprises et d'une identification des redevables « défaillants ». C'est pourquoi sans une remise en cause en profondeur du dispositif actuel de collecte, nous sommes en droit de nous interroger sur l'efficacité du recouvrement de la taxe.

Il n'existe pas de véritable gouvernance de la répartition des fonds compte tenu du principe fondateur de la taxe d'apprentissage qu'est la liberté d'affectation de l'entreprise. Il ne faut pas remettre en cause ce principe, mais l'encadrer et assurer plus de transparence.

Aujourd'hui, des règles de base régissent les versements des entreprises, qu'il s'agisse du respect de la répartition quota / hors-quota, de la part obligatoire destinée au FNDMA (22 %) et de l'obligation de versement au CFA de leur apprenti. Mais, au-delà de ces versements obligatoires, c'est le principe de libre affectation des fonds par les entreprises qui est appliqué. Celles-ci y sont très attachées, arguant du lien étroit que ce principe permet d'établir entre le monde de l'entreprise et celui de la formation professionnelle. Je souscris à ce principe.

En pratique, la répartition de ces dépenses libératoires entre les établissements de formation fait l'objet d'une pré-affectation par les entreprises au moment de leur déclaration et les OCTA sont alors tenus de respecter ces décisions de pré-affectation en redirigeant les fonds vers les établissements de formation. Mais, en l'absence d'indication, 300 millions d'euros, soit 16 % du total de la taxe, n'avaient pas été affectés par les entreprises, laissant ainsi les OCTA seuls décideurs de la répartition de ces fonds. C'est sur ces fonds libres que je souhaite agir et introduire davantage de gouvernance. En effet, les flux de répartition de la taxe aboutissent à ce que l'apprentissage soit en réalité destinataire de près de 1,2 milliard d'euros, soit 62 % des fonds de la taxe d'apprentissage, par un report de fonds issus du hors quota vers le quota. Cet état de fait ne résulte donc d'aucune gouvernance de l'Etat ou des régions sur la répartition des fonds.

Par ailleurs, il n'existe aucune articulation des financements par la taxe et par les régions. Si les régions perçoivent 22 % de la taxe d'apprentissage via le FNDMA, le reste de la taxe est réparti sans stratégie globale autre que celle suivie par chaque entreprise ou organisme collecteurs. C'est pourquoi, au final, la dérive du dispositif se traduit par une attribution effective finale des fonds qui ne correspond pas au schéma de principe de répartition de la taxe d'apprentissage.

Le problème fondamental est donc celui de la gouvernance. Laisser aux OCTA la répartition des fonds libres ne favorise pas la meilleure réponse à apporter aux besoins des territoires. Il en ressort que contrairement au principe de « libre affectation » de la taxe d'apprentissage par l'entreprise, les OCTA sont de fait les seuls décideurs de l'affectation des fonds : soit la liberté d'affectation est relative, soit celle ci est pratiquée au niveau de la branche professionnelle et autofinance l'appareil de formation qu'elle gère en direct. De ce fait, les CFA interprofessionnels souffrent d'un déficit de financement.

D'autres problèmes d'utilisation des fonds se posent également :

- compte tenu des faiblesses des procédures d'agrément et de l'hétérogénéité des acteurs, le dispositif actuel ne prévoit aucune mutualisation dans la répartition des fonds collectés, alors même qu'il pourrait s'agir d'un objectif attendu d'une taxe à caractère fiscal ;

- le système actuel de listes préfectorales ne permet pas d'identifier avec précision les formations éligibles au financement par la taxe et les organismes qui les dispensent. Ce problème réglementaire d'affectation des fonds de la taxe d'apprentissage ne favorise pas le financement prioritaire des établissements qui en auraient le plus besoin.

L'ensemble de ces constats et dérives plaident pour une réforme profonde de la collecte qui doit précéder ou accompagner une non moins importante refonte du mécanisme de répartition. Je propose que cette réforme respecte trois principes, à savoir la simplification, la décentralisation et le paritarisme. Il s'agit donc :

- d'abord de simplifier, clarifier et homogénéiser la collecte avec un agrément précis délivré au niveau national soit par le transfert de la collecte aux URSSAF - comme cela est le cas pour l'assurance chômage -, soit par un adossement au réseau des organismes paritaires de collecte agréés qui ont été réformés dans le cadre de la formation professionnelle. Une autre solution serait de rationaliser le réseau des OCTA autour d'organismes régionaux interconsulaires et d'OCTA de branche, comme cela est en cours pour les OPCA et qui a permis d'en réduire le nombre et d'instaurer des conventions d'objectifs et de moyens ;

- ensuite d'introduire un pilotage régional dans la répartition de la taxe en fonction des priorités de formation définies, par exemple, au travers du contrat de plan régional de développement de la formation professionnelle (CPRDFP) ;

- enfin, d'associer l'ensemble des acteurs en introduisant le paritarisme dans la collecte et la répartition des fonds.

Plusieurs réformes importantes de simplification du dispositif de collecte ont été introduites en 2005, notamment avec le renforcement du rôle d'intermédiation des OCTA. Mais de nombreuses mesures n'ont toujours pas été engagées. Je note qu'aucun relèvement du seuil de collecte n'est intervenu. La collecte reste donc fractionnée entre un grand nombre d'OCTA. La possibilité pour les entreprises de s'acquitter simultanément de leurs obligations auprès de plusieurs OCTA est restée ouverte. Toutes ces recommandations demeurent d'actualité et devront être intégrées dans la future réforme de la taxe d'apprentissage.

S'agissant de la collecte, j'ai recensé quatre pistes de réflexions alternatives : la réduction du nombre des OCTA, l'option d'un transfert de la collecte aux URSSAF, l'adossement de la collecte sur les OPCA qui sont aujourd'hui au nombre de 20 ou, enfin, la gestion de cette tâche par les régions.

A priori, j'écarte cette dernière piste qui n'est pas celle souhaitée par les régions. Dans le cadre du nouvel acte de la décentralisation, celles-ci ont souhaité se voir confier des responsabilités dans la répartition de la taxe, mais pas dans sa collecte. S'agissant de l'option d'un transfert de la collecte aux URSSAF, il apparaît nécessaire que, dans le cadre de l'élaboration du futur projet de réforme de la formation professionnelle, le bilan coût-avantages soit expertisé pour pouvoir se prononcer. Il ne me semble pas certain qu'une telle opération permette de dégager de réelles sources d'économies.

L'adossement de la collecte sur les OPCA pourrait également être envisagé, à la lumière de la réforme de 2009 qui a élevé de 15 millions à 100 millions d'euros le seuil de collecte et a permis de réduire de 65 à 20 le nombre de collecteurs. Cela va dans le bon sens, mais comme l'a souligné la Cour des comptes dans son rapport annuel pour 2013, cette réforme, en cours d'application, demeure inaboutie. La encore, il est donc trop tôt pour retenir une telle orientation.

En prenant pour hypothèse la première proposition qui serait celle d'une réforme profonde des OCTA sur le modèle de la réforme des OPCA opérée en 2009, il faudrait a minima proposer les mesures de simplification et de transparence suivantes :

- limiter le choix de chaque entreprise à un seul organisme collecteur de la taxe d'apprentissage qu'il s'agisse d'un OCTA du ressort régional ou d'un OCTA de branche national ;

- instaurer un seuil minimum de collecte afin de parvenir à une quarantaine d'organismes collecteurs ;

- créer une tête de réseau des organismes collecteurs, qui jouerait un rôle d'appui, d'animation, de coordination et d'évaluation, et de confier ce rôle le cas échéant au fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP). Cette solution permettrait aussi d'introduire une dose de paritarisme dans le circuit de collecte de la taxe ;

- d'autres préconisations techniques doivent également être mises en oeuvre, par exemple l'élaboration d'un modèle de reçu libératoire à délivrer aux entreprises commun à l'ensemble des OCTA ou l'extension à la taxe d'apprentissage du dispositif de contrôle envisagé jusqu'ici pour la seule CSA.

Il me semble qu'il faut aussi intervenir sur la structure même de la taxe d'apprentissage en la fusionnant avec la contribution de développement de l'apprentissage - taxe d'apprentissage et CDA fusionnées donneraient alors lieu à un prélèvement global et unique de 0,68 % - et en simplifiant la contribution supplémentaire à l'apprentissage. Je pense au remplacement des multiples taux et seuils de majoration par un « malus » forfaitaire calculé sur le quota d'apprentis que l'entreprise ne respecte pas.

Pour aborder la question de la réforme de la répartition du produit de la taxe d'apprentissage, je voudrais rappeler, en tant que rapporteur mais aussi que président de région, que la décentralisation a précisément pour objet, par la libre administration, d'orienter les crédits là où ils sont le plus pertinents pour mieux développer la politique de l'apprentissage. A cet effet, toutes les régions de France ont signé avec l'Etat des contrats d'objectifs et de moyens pour le développement de l'apprentissage en s'engageant à augmenter les moyens qui y sont consacrés. Je me félicite d'ailleurs que le nouveau Gouvernement ait ramené l'objectif de développement de l'apprentissage à un niveau réaliste, c'est-à-dire 500 000 apprentis à l'horizon 2017, au lieu de 600 000 en 2015. Je note que c'est dans cet esprit que les régions ont formulées deux propositions dans le cadre du nouvel acte de la décentralisation :

- premièrement, celle d'assumer la compétence pleine et entière de l'apprentissage et la répartition, en concertation avec l'ensemble des acteurs concernés, de la totalité du quota de la taxe d'apprentissage et de la CSA dans le cadre d'un système de péréquation défini au niveau national ;

- et deuxièmement, celle de soumettre les propositions d'affectation du hors quota à l'accord de la région et à l'avis du Comité de coordination régional de l'emploi et de la formation professionnelle (CCREFP), lequel comprend des représentants des salariés et des employeurs.

A ces propositions, auxquelles je m'associe, j'ajoute que la réforme doit s'inscrire dans un projet global de renforcement de l'apprentissage qui devra sous-tendre le texte que le Gouvernement nous présentera à la fin de l'année comme l'a annoncé le Président de la République. Pour ma part, je propose que la réforme permette de recentrer la gouvernance de la taxe vers le financement de l'apprentissage et suive les principes suivants :

- l'augmentation de la part de la taxe d'apprentissage réellement affectée à l'apprentissage ;

- l'attribution aux régions de la gouvernance de la répartition des fonds libres non affectés par les entreprises ;

- et le rééquilibrage du quota et du hors quota notamment pour prendre en compte la fusion de la taxe avec la CDA.

Pour traduire en acte ces principes, je préconise d'inscrire dans un cadre régional la répartition des fonds avec la région comme pilote, en coordination avec l'Etat et les partenaires sociaux. Ce pilotage régional de la répartition de la taxe d'apprentissage permettrait véritablement de prendre en compte les priorités de formation définies au travers du contrat de plan régional de développement de la formation professionnelle (CPRDFP). Cette réforme conserverait le principe de libre affectation des entreprises mais en en limitant la part et en confiant aux régions la gouvernance concertée des fonds libres non-affectés.

Je souhaite que le Parlement puisse contribuer au dialogue qui va s'instaurer entre le Gouvernement et les partenaires sociaux en vue de l'élaboration du prochain projet de loi de réforme de la formation professionnelle. Toutefois, je ne souhaite pas préempter la concertation qui aura lieu en proposant d'emblée des recommandations chiffrées. C'est pourquoi j'ai préféré les termes de pistes et de préconisations pour décrire le scénario de simplification des trois taxes existantes au sein d'une « nouvelle taxe d'apprentissage » et d'une nouvelle gouvernance Etat-régions-partenaires sociaux que je vous propose.

M. François Marc. - Le Sénat a vocation à faire oeuvre utile grâce à ce travail, par exemple en envisageant le dépôt d'une proposition de loi qui pourrait traduire sur le plan législatif les préconisations que notre rapporteur a formulées. Je partage donc cette volonté de bâtir un dispositif plus rationnel.

M. François Trucy. - Il serait intéressant de comparer notre situation avec celle de nos voisins européens, notamment les Allemands dont la culture dans ce domaine est souvent citée en exemple.

M. Philippe Dallier. - Je souscris à ces critiques qui me font penser à celles formulées il y a quelques années à l'encontre de la collecte du 1 % logement : multiplicité des collecteurs et écart dans les coûts de gestion. La question de la répartition des fonds est fondamentale. Je prends pour exemple le campus des métiers qui a été créé en Seine-Saint-Denis mais dont le budget demeure fragile. Cet établissement peine à remplir l'ensemble de ses formations car sur 3000 places, il n'y a que 1 500 inscrits. Dans un département où la priorité est d'assurer une meilleure orientation des jeunes, cette situation apparaît totalement inacceptable. Il faut absolument que l'apprentissage devienne une filière de formation reconnue par tous les acteurs de l'orientation.

M. Francis Delattre. - Je soutiens l'idée de renforcer ces formations et c'est pourquoi je ne voudrais pas que vos propositions conduisent à écarter les chambres consulaires du système de financement de l'apprentissage alors que ce sont des acteurs proches du terrain et très engagés dans la gestion des centres de formation des apprentis. Cela marche bien dans mon département. Il me semble que les collecteurs nationaux posent davantage de problèmes. Pour autant, il ne faudrait pas leur substituer une collecte purement régionale. Il faut associer ces deux niveaux : régions et réseaux consulaires. Je suis donc d'accord pour la réduction du nombre de collecteurs, mais pas en faveur du seul échelon régional.

M. Jean Germain. - Ce sujet s'inscrit pleinement à la fois dans la future réforme de la formation professionnelle mais aussi dans le nouvel acte de la décentralisation. L'équilibre se modifie entre les différents niveaux de formation et l'on constate que les orientations récentes privilégient le fléchage des crédits vers les niveaux supérieurs de formation au détriment des niveaux CAP et BEP. Ensuite, si on pouvait parvenir à une fusion OCTA et OPCA, ce serait aussi un bon aboutissement tant en matière de gestion que de paritarisme. De même, il faudrait réussir à trouver un nouvel équilibre dans la répartition des compétences et des charges entre l'Etat et les régions.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Pour ma part, tout en félicitant le rapporteur, parmi les pistes évoquées, je suis réfractaire à l'instauration d'une collecte par l'URSSAF ou par les régions. Il nous faut attendre de voir le texte de la réforme pour nous prononcer plus avant.

M. François Patriat. - Je voudrais lever tout malentendu. Mon projet est clair : il s'agit d'économiser les deniers publics en simplifiant et en clarifiant le dispositif. Je pense que ces principes sont valables pour toute réforme. Je ne propose pas que les régions collectent la taxe d'apprentissage. Au contraire, je préconise que nous gardions les fonctions de collecte des réseaux consulaires dans le circuit mais elles seraient regroupées au sein d'OCTA régionaux interconsulaires. Je ne veux donc nullement écarter les CCI et les chambres de métiers. Par ailleurs, j'ai également émis des réserves sur une collecte confiée à l'URSSAF.

S'agissant de la répartition, je souhaite que les régions puissent davantage intervenir dans le schéma de gouvernance, avec l'Etat et les partenaires sociaux. Par exemple en Bourgogne, le CFA du sport perçoit dix fois plus de fonds que le CFA des métiers de bouche, cela ne peut pas continuer ainsi. Ensuite, par rapport au modèle allemand, je pense qu'il s'agit surtout d'une meilleure culture d'entreprise et d'orientation qui fait que l'alternance est clairement reconnue comme une des voix de la réussite. Sur ce plan, je milite pour des maisons régionales de l'orientation.

Enfin, on observe effectivement un transfert des fonds vers les formations supérieures et les grandes écoles. C'est pourquoi je souhaite réorienter davantage vers ceux qui en ont le plus besoin. Or il me semble que les régions sont bien placées pour intervenir dans le champ de la répartition, en bonne intelligence avec tous les partenaires.

A l'issue de ce débat, la commission donne acte de sa communication à François Patriat, rapporteur spécial, et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.