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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 12 octobre 2016

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 heures

Devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre - Examen des amendements au texte de la commission

La commission examine les amendements sur son texte n° 11 (2016-2017) pour la proposition de loi n° 496 (2015-2016), adoptée avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre.

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons les amendements au texte de la commission sur la proposition de loi, adoptée avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR

Article 1er

L'amendement de clarification rédactionnelle n° 12 est adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 13 précise le périmètre des « entités d'intérêt public », pour reprendre une notion de la directive du 22 octobre 2014, qui doivent être concernées par le texte.

L'amendement n° 13 est adopté.

Article 4

L'amendement rédactionnel n° 14 est adopté.

EXAMEN DES AUTRES AMENDEMENTS DE SÉANCE

Article 1er

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 8 rétablit le texte de l'Assemblée nationale ; il est donc contraire à notre position. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 8.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Même avis sur l'amendement n° 2 rectifié, pour les mêmes raisons.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2 rectifié.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - La mention prévue par l'amendement n° 10 est inutile pour cerner le périmètre des sociétés concernées. Retrait.

La commission émet une demande de retrait de l'amendement n° 10.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Même avis pour l'amendement n° 11 rectifié.

La commission émet une demande de retrait de l'amendement n° 11 rectifié.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement n° 7 corrige une faute d'orthographe qui s'était glissée dans le texte de la commission... Avis favorable bien sûr !

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 7.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°4 qui rétablit le texte de l'Assemblée nationale.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 4.

Article 2 (supprimé)

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements nos 5 et 9, contraires à la position de notre commission.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 5 et 9.

Article 3

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 6, contraire à la position de notre commission.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 6.

Article 4

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Même avis pour l'amendement n° 1.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1.

Le sort des amendements du rapporteur examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Sort de l'amendement

Article 1er
Établissement et mise en oeuvre d'un plan de vigilance par les grandes entreprises
pour prévenir les risques sociaux et environnementaux et sanction en cas de manquement

M. FRASSA

12

Adopté

M. FRASSA

13

Adopté

Article 4
Entrée en vigueur différée

M. FRASSA

14

Adopté

La commission donne les avis suivants sur les autres amendements de séance :

Auteur

Avis de la commission

Article 1er
Établissement et mise en oeuvre d'un plan de vigilance par les grandes entreprises
pour prévenir les risques sociaux et environnementaux et sanction en cas de manquement

M. LABBÉ

8

Défavorable

M. MARIE

2 rect.

Défavorable

M. GABOUTY

10

Demande de retrait

M. GABOUTY

11 rect.

Demande de retrait

M. COLLIN

7

Favorable

M. MARIE

4

Défavorable

Article 2 (Supprimé)
Action en responsabilité en cas de manquement à l'obligation
d'établir et de mettre en oeuvre un plan de vigilance

M. MARIE

5

Défavorable

M. LABBÉ

9

Défavorable

Article 3
Application dans les îles Wallis et Futuna

M. MARIE

6

Défavorable

Article 4
Entrée en vigueur différée

M. MARIE

1

Défavorable

Réforme de la prescription en matière pénale - Examen des amendements au texte de la commission

La commission examine ensuite les amendements sur son texte n° 9 (2016-2017) pour la proposition de loi n° 461 (2015-2016), adoptée par l'Assemblée nationale, portant réforme de la prescription en matière pénale.

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons les amendements au texte de la commission sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, portant réforme de la prescription en matière pénale.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR

Article 1er

Les amendements rédactionnels nos 13, 15 et 16 sont adoptés.

Article 3

L'amendement n° 14 est adopté.

EXAMEN DES AUTRES AMENDEMENTS DE SÉANCE

Article 1er

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement n° 9 maintient les délais actuels de prescription. Avis défavorable. Même avis pour les amendements nos 6 et 7 relatifs à la prescription de l'action publique des crimes commis sur les mineurs.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 9, de même qu'aux amendements nos 6 et 7.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 1 rectifié ter, concernant le délit de non-dénonciation des infractions commises sur mineurs, déjà rejeté par la commission. Même avis pour les amendements nos 5 rectifié ter et 4 rectifié ter relatifs à la prescription de l'action publique de certaines infractions commises sur des mineurs.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1 rectifié ter, ainsi qu'aux amendements nos 5 rectifié ter et 4 rectifié ter.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'Assemblée nationale a voté un délai de prescription de trois ans pour les délits d'apologie du terrorisme, de consultation habituelle de site terroriste et d'entrave au blocage de tels sites. Nous avions supprimé cette dérogation. Le Gouvernement, par son amendement n° 10, trouve un bon équilibre avec un délai de six ans, soit le délai normal pour les délits. Avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 10.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - L'amendement n° 3 rectifié ter allonge le délai de prescription pour les crimes commis sur des mineurs. Nous nous sommes déjà prononcés sur ce sujet. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 3 rectifié ter.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - La semaine dernière, nous avions inscrit dans la loi un délai butoir pour la prescription de l'action publique des infractions occultes, proposition issue du rapport de 2007 de MM. Hyest, Portelli et Yung. Le Gouvernement préfère un délai de 12 ans plutôt que de 10 ans pour les délits. Avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 11.

Article 2

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 2 rectifié ter, qui a déjà été rejeté en commission. Cet amendement, relatif au délit de non-dénonciation des infractions commises sur mineurs, est déjà satisfait par le droit en vigueur.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2 rectifié ter.

Article 3

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 8 qui allonge le délai de prescription des infractions de presse commises sur Internet.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 8.

Article 4 (supprimé)

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Selon l'amendement n° 12 du Gouvernement, aucune affaire en cours ne peut être prescrite par l'application immédiate de cette loi. Avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 12.

M. Philippe Bas, président. - Sans trahir de secrets, nous pouvons espérer qu'en cas d'adoption dans ces termes par le Sénat, cette proposition de loi sera votée conforme par l'Assemblée nationale ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Elle devrait l'être, au début du mois de janvier 2017.

M. Philippe Bas, président. - Nous revenons de loin ; bravo monsieur le rapporteur !

Le sort des amendements du rapporteur examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Sort de l'amendement

Article 1er
Prescription de l'action publique

M. BUFFET, rapporteur

13

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

15

Adopté

M. BUFFET, rapporteur

16

Adopté

Article 3
Coordinations

M. BUFFET, rapporteur

14

Adopté

La commission donne les avis suivants sur les autres amendements de séance :

Auteur

Avis de la commission

Article 1er
Prescription de l'action publique

M. MÉZARD

9

Défavorable

Mme JOUANNO

6

Défavorable

Mme JOUANNO

7

Défavorable

M. KALTENBACH

1 rect. ter

Défavorable

M. KALTENBACH

5 rect. ter

Défavorable

M. KALTENBACH

4 rect. ter

Défavorable

Le Gouvernement

10

Favorable

M. KALTENBACH

3 rect. ter

Défavorable

Le Gouvernement

11

Favorable

Article 2
Prescription des peines

M. KALTENBACH

2 rect. ter

Défavorable

Article 3
Coordinations

M. PILLET

8

Favorable

Article 4 (Supprimé)
Dispositions transitoires

Le Gouvernement

12

Favorable

Permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d'une commune nouvelle - Examen, en deuxième lecture, du rapport et du texte de la commission

Puis la commission examine, en deuxième lecture, le rapport de M. François Grosdidier et le texte qu'elle propose sur la proposition de loi n° 665 (2015-2016), modifiée par l'Assemblée nationale, tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d'une commune nouvelle.

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons la proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale, tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d'une commune nouvelle.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Nous examinons, en deuxième lecture, la proposition de loi de notre collègue M. Bruno Sido. Le Sénat puis l'Assemblée nationale ont complété le dispositif initial, clair, simple et limité, dans l'esprit de la loi de 2015, pour faciliter la transition entre les communes fusionnant et la commune nouvelle issue de leur regroupement.

Nous avions traité des difficultés apparues dans le fonctionnement des communes nouvelles et des conséquences des dispositions transitoires. Quant à l'extension d'une commune nouvelle à une ou plusieurs communes, nous avons préservé les communes déléguées en cas d'élargissement analogue à une ou plusieurs communes issues de la loi Marcellin - tel est le coeur de la proposition de loi.

Nous avons élargi, en cas d'extension de la commune nouvelle, aux maires des communes associées et déléguées, le maintien de droit de cette qualité jusqu'au premier renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle, tel que prévu pour les maires des anciennes communes.

Nous avons instauré une dérogation provisoire, jusqu'au premier renouvellement du conseil municipal, à la règle de parité pour l'élection des adjoints au maire, dès lors que chacune des communes ayant fusionné avait une population inférieure à 1 000 habitants.

Nous avons créé des règles spécifiques d'ordre du tableau de la municipalité pour la période s'étendant de la création d'une commune nouvelle jusqu'au premier renouvellement de son assemblée délibérante. Nous avons autorisé le conseil municipal de la commune nouvelle à fixer le montant de l'indemnité de fonction des maires des communes déléguées de moins de 1 000 habitants, qui en font la demande, en-deçà du barème - ce qui a provoqué de vastes débats.

Nous avions précisé les modalités de remplacement d'un siège de conseiller communautaire devenu vacant jusqu'au premier renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle, créée en lieu et place de plusieurs communes membres d'un même établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, ainsi que les règles déterminant le nombre de délégués sénatoriaux durant les deux phases de la période transitoire de composition du conseil municipal d'une commune nouvelle - sources elles aussi de débats dans notre commission.

À l'initiative de sa rapporteure, Mme Christine Pires Beaune, l'Assemblée nationale, a poursuivi notre travail dans le même esprit et ajouté neuf articles afin de faciliter la mise en place de communes nouvelles, dont trois dispositions d'ordre financier.

L'Assemblée nationale a précisé les modalités de répartition des sièges de conseiller municipal entre les anciennes communes au cas où, en l'absence de délibération concordante des communes fusionnant, le conseil municipal est composé, jusqu'à son premier renouvellement, des maires, des adjoints et de conseillers municipaux des anciennes communes proportionnellement à leurs populations respectives. L'effectif maximal du conseil est alors de 69 conseillers, sous réserve des sièges supplémentaires nécessaires pour assurer la présence de tous les maires et adjoints. Les députés ont autorisé les communes souhaitant fusionner au sein d'une commune nouvelle, et membres d'EPCI à fiscalité propre distincts, à délibérer sur celui des EPCI auquel elles souhaitent rattacher la commune nouvelle, dès sa création. Cela fait gagner du temps et clarifie le débat.

L'article 1er septies précise que sont membres du conseil municipal de la commune nouvelle les conseillers municipaux en exercice dans les communes ayant fusionné. Jusqu'au prochain renouvellement du conseil municipal de la commune nouvelle est garantie la représentation au sein du conseil communautaire de chacune des communes ayant fusionné.

Des règles transitoires de composition du comité syndical sont introduites, en cas de création d'une commune nouvelle en lieu et place de plusieurs communes membres d'un même syndicat de communes, pour qu'elle conserve un nombre de sièges égal à la somme de ceux précédemment détenus par chaque ancienne commune. Un amendement du Gouvernement a adapté aux caractéristiques des communes nouvelles l'application des dispositions régissant les mairies d'arrondissement de Paris, Lyon et Marseille qui leur sont applicables.

Les articles 1er septies A, 1er octies et 1er duodecies tiennent compte des conséquences financières de la fusion. Les communes nouvelles conserveront, jusqu'au prochain renouvellement, le bénéfice du régime des aides au titre du Fonds d'amortissement des charges d'électrification attribuées aux communes rurales, sur le territoire des anciennes communes qui s'en trouveraient exclues du fait de la création de la commune nouvelle. Ils harmonisent la redevance d'enlèvement des ordures ménagères pour la création d'une commune nouvelle sur le modèle de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères. À défaut d'une délibération de la commune nouvelle avant le 1er mars de l'année suivant sa création, les régimes applicables dans chacune des anciennes communes seraient maintenus sur chacun de leurs territoires pour cinq ans maximum.

Ils harmonisent aussi la participation pour le financement de l'assainissement collectif lors de la deuxième année suivant la création de la commune nouvelle, celle en vigueur sur le territoire de chaque ancienne commune étant maintenue au titre de l'année de création de la commune nouvelle.

Les députés ont généralisé le principe retenu par les sénateurs à l'article 1er quater. Revenant sur la réforme du 31 mars 2015 qui tenait compte des charges particulières des maires des petites communes, ils ont autorisé le conseil municipal d'une commune de moins de 1 000 habitants à fixer l'indemnité de fonction du maire à un montant inférieur au barème, à la demande de l'intéressé. La disposition spécifique adoptée par le Sénat pour les maires délégués, devenue sans objet, a donc été supprimée : le régime est applicable à tous les maires, délégués ou non.

L'Assemblée nationale a aussi adopté conformes les articles 1er ter et 1er quinquies, et apporté des modifications rédactionnelles aux articles 1er, 1er bis, 1er quater et 2. Ce texte pragmatique complète utilement les mesures de la loi de 2015, pour tenir compte des difficultés et des blocages apparus dans le fonctionnement des communes nouvelles. Les modifications de l'Assemblée nationale, toutes pertinentes, sont davantage des compléments que des changements.

Cependant, deux d'entre elles sont mal rédigées et soulèvent des problèmes d'application : l'article 1er sexies, relatif au délai de rattachement de la commune nouvelle à un EPCI à fiscalité propre, en réécrivant l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales, a malencontreusement supprimé les dispositions régissant les autres cas : création d'une commune nouvelle à la demande du préfet ou absence d'accord des communes sur l'EPCI de rattachement.

Par ailleurs, le nouveau dispositif de maintien des aides à l'électrification rurale fait référence au régime antérieur à la loi de finances rectificatives pour 2011 qui l'a modifié.

J'aurais pu proposer des amendements mais si nous ne le votons pas conforme, ce texte ne sera pas adopté durant cette législature. Ce serait dommageable, notamment pour l'entrée en vigueur immédiate des dispositions qu'il comporte. Par ailleurs, il comprend les coordinations indispensables pour permettre la désignation des délégués sénatoriaux des communes nouvelles pour les élections sénatoriales de 2017. Des véhicules législatifs se présenteront pour rectifier les deux erreurs que j'ai mentionnées : le projet de loi de finances ou le collectif budgétaire pour corriger le point sur les aides à l'électrification en milieu rural ; la proposition de loi de Mme Gourault, qui sera examinée la semaine prochaine par la commission, pourrait également servir de véhicule pour l'autre malfaçon.

Mme Jacqueline Gourault. - D'accord.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Je propose donc une adoption conforme de la proposition de loi.

M. Philippe Bas, président. - Les élections sénatoriales ne peuvent se tenir sans ce texte : le nombre de conseillers municipaux d'une commune nouvelle est variable mais il ne peut recouper que par exception le tableau déterminant, dans le code général des collectivités territoriales, l'effectif des conseils municipaux à partir duquel est déterminé le nombre de délégués sénatoriaux par commune. Le nombre de délégués sénatoriaux est fixé à partir du nombre de conseillers municipaux. Or les communes nouvelles ont un nombre de conseillers municipaux qui ne correspond à aucune des strates démographiques prévues par le tableau. Nous ne savons donc pas comment désigner les délégués sénatoriaux ni déterminer leur nombre dans une commune nouvelle, alors que certains départements comptent de nombreuses communes nouvelles. Les élections sénatoriales ne pourraient donc pas se tenir sans la proposition du rapporteur d'adopter cette proposition de loi conforme malgré quelques malfaçons certaines.

M. Alain Richard. - La grande majorité des dispositions de ce texte sont heureuses et ne bouleversent pas le régime communal. Toutefois, la représentation d'une commune nouvelle dans un EPCI à fiscalité propre - prévue à l'article L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales avec le tableau et la règle des plus ou moins 20% d'écart - ne respecterait pas les critères fixés par le Conseil constitutionnel car elle augmenterait, au-delà du barème et de la règle des 20%, la représentation de la commune nouvelle en faisant une place spécifique aux communes déléguées. Selon le raisonnement du Conseil constitutionnel, la présence de représentants de communes déléguées qui ne sont plus des collectivités territoriales ne pourrait être un motif de dérogation à la règle d'écart démographique.

M. Philippe Bas, président. - ... même si c'est temporaire ?

M. Alain Richard. - C'est un risque, même si personne ne devrait saisir le Conseil constitutionnel. Un recours du type de celui de la commune de Salbris en cas de mésentente locale n'est toutefois pas impossible. Quitte à modifier, réexaminons ce sujet.

L'article 1er decies gonfle la représentation de la commune nouvelle dans un syndicat, « sauf si le règlement du syndicat s'y oppose ». Or les critères de représentation sont fixés davantage par le statut que par le règlement. Corrigeons aussi ce point. Si je ne souhaite pas mauvaise chance à la proposition de loi de Jacqueline Gourault, l'ordre du jour de l'Assemblée nationale deviendra de moins en moins prévisible, notamment pour adopter des propositions de loi. Prenons comme véhicule plutôt le projet de loi relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, dont on est sûr de l'aboutissement.

M. Philippe Bas, président. - Qu'on s'en réjouisse ou non...

M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis gêné par cette proposition de loi, partie d'une problématique recevable et sympathique : aligner les possibilités offertes aux anciennes communes associées « Marcellin » sur le nouveau régime des communes nouvelles. Or, progressivement, de nouvelles dispositions se sont greffées. Ainsi, les communes nouvelles ne sont pas des nouvelles communes : elles ont un statut et des droits particuliers, davantage que les autres. Elles peuvent désigner plus de délégués sénatoriaux, même si ce n'est que temporaire. J'attends avec gourmandise ce qui se passera en 2020. Je ne suis pas sûr que tous les élus que nous rencontrons sur le terrain et qui se sont lancés dans l'aventure aient compris où ils s'engageaient. Il y aura des réveils un peu amers...

On crée des communes nouvelles : le nombre de délégués doit correspondre à la strate démographique de la commune créée. Pourquoi donner un bénéfice financier et de représentativité ? On le sait bien : l'objectif est de se débarrasser des communes, donc plus on créera de communes nouvelles, mieux cela vaudra. Je n'approuve pas ce type de pratiques. Il paraît que les dispositions annexes sont demandées à cor et à cri pour l'indemnité des maires de communes de moins de 1 000 habitants. La loi de finances réduira les indemnités puisqu'elle les fiscalisera. Ce sera la grande victoire de ce quinquennat : avoir amoindri le statut de l'élu local, qui n'était déjà pas brillant...

Mme Jacqueline Gourault. - Sur l'article 1er quater, j'ai un regret. Lors de l'adoption de la proposition de loi « Sueur-Gourault » sur l'exercice du mandat local, nous avons décidé, à la demande des associations d'élus, de fixer une indemnité automatique dans les communes de moins de 1 000 habitants, puisqu'elles reçoivent une dotation « élu local » et pour faciliter le renouvellement des élus dans ces petites communes. Cent maires, au grand maximum, ont protesté. Je regrette que cette mesure ait été rendue exécutoire dès que la loi a été publiée. Si elle l'avait été au prochain renouvellement général des conseils municipaux, en 2020, cela n'aurait pas provoqué de réactions. Dans certaines communes, il y avait eu des ententes de répartition entre les adjoints - et non un accord pour éviter que le maire ne puise dans le budget de la commune. Les maires ne voulaient pas revenir sur cet accord. Je ne vais pas m'opposer à cela mais c'est une erreur. Les maires subiront des pressions pour revenir sur leur indemnité. Il est gênant de défendre pendant dix ans des convictions avant de céder à cause de cent maires.

M. René Vandierendonck. - Le débat à l'Assemblée nationale a été assez précis : selon l'amendement de Mme Rabault, la réduction de l'indemnité ne pouvait être décidée qu'à la demande du maire. J'aurais préféré le texte du Sénat, mais nous devons savoir faire des compromis, quand le temps est compté. Pour notre groupe, le vote conforme est judicieux.

M. Alain Vasselle. - Je partage totalement les propos de M. Collombat et Mme Gourault. Lorsque nous avons revu le statut de l'élu et revalorisé l'indemnité des élus des petites communes, une dotation spécifique a été accordée pour compenser cette dépense nouvelle. Il ne faudrait pas accorder cette possibilité de diminuer cette indemnité. En milieu rural, les pressions seront telles que les maires abandonneront leur indemnité, alors que celle-ci ne couvre même pas tous les frais qu'ils engagent dans l'exercice de leurs fonctions.

Toutes les communes nouvelles se constituant dans ma région l'ont fait uniquement pour la carotte financière à la clef. C'est un effet pervers datant de la création des intercommunalités. On trouble le fonctionnement de nos institutions par des dispositions de cette nature, posant problème pour la politique d'aménagement du territoire et pour les institutions. On fait perdre de la proximité à tous nos citoyens, on le dénonce et on continue à voter des dispositions actant cette perte de proximité !

Je ne vois pas de dispositions sur les délégués sénatoriaux dans ce texte. Quand quelques communes fusionnent, l'article 1er decies prévoit de garder le même nombre de conseillers municipaux que dans les communes précédentes : ainsi, on aura une représentation différente, en nombre de délégués sénatoriaux, pour des communes de même population.

M. Philippe Bas, président. - Les délégués sénatoriaux sont mentionnés à l'article 2.

M. Michel Mercier. - Pour les communes de moins de 1 000 habitants, prévoir qu'un conseil municipal peut réduire l'indemnité du maire place ce dernier dans une situation impossible : il sera montré du doigt, notamment par la presse locale, s'il refuse de le faire. Alors qu'actuellement, il peut refuser cette indemnité sans y être contraint : il lui suffit d'écrire au receveur et c'est terminé.

La réforme des communes nouvelles est excellente. J'ai moi-même créé une commune nouvelle grâce à la loi de 2010, sans carotte financière. À partir de début mars, je suis prêt à vous inviter pour visiter cette commune nouvelle de 6 000 habitants, rassemblant cinq communes, qui a économisé sur sa gestion 300 000 euros par an, et a rationalisé ses services pour plus d'efficacité. Les communes nouvelles ne sont pas obligatoires, mais elles peuvent représenter une excellente solution. Elles ont besoin de stabilité. Arrêtons d'adopter une loi nouvelle chaque trimestre, même s'il faut régler la question des délégués sénatoriaux. La première chose que le Sénat doit aux collectivités territoriales, c'est la sécurité juridique.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je m'étonne que M. Pélissard, ancien président de l'Association des maires de France (AMF), ait proposé ce texte. La solution française pour régler les problèmes réside plutôt dans l'intercommunalité que dans les fusions. Mais l'on a trouvé un système simple et pratique pour celles-ci. Je ne fais donc aucune propagande, qui serait contreproductive, à l'instar de celle de certains préfets clamant :  « mariez-vous, mariez-vous »... La carotte aurait pu ne pas exister : à un moment, les carottes sont totalement cuites ! Tous ceux qui voulaient fusionner auront fusionné...Dans mon département, les deux cas de fusion correspondaient à une volonté des élus.

Le sujet des indemnités est assez pénible : nous l'avions inscrit dans la proposition de loi de Mme Gourault et moi-même, à l'époque des États généraux des collectivités territoriales. Des 17 ou 18 dispositions de la loi, toutes sont appréciées, hormis celle-ci, contestée par quelques maires. L'AMF l'a puissamment exigée : les maires ruraux n'ont pas à demander leur indemnité. Nous avions trouvé normal que ces élus reçoivent une indemnité pour le travail qu'ils réalisent jour et nuit. Après le vote, l'AMF a publié un communiqué pour se féliciter de l'adoption de la loi, grâce à son initiative. Et ensuite, il y a eu quelques réticences. Entre ceux qui trouvaient la mesure bonne et ceux voulant revenir en arrière, la proportion des premiers est beaucoup plus importante que ne le croient les protestataires. Quand quelque chose a été voté à l'unanimité de l'Assemblée nationale et du Sénat, et demandé par les associations d'élus, dont la plus puissante a crié victoire...

M. Jacques Mézard. - Cela a été pareil pour le juge d'instruction...

Mme Cécile Cukierman. - Comme en première lecture, nous ne voterons pas le texte en séance. Nous ne sommes pas opposés au principe de création d'une commune nouvelle mais à la création d'une contrainte, sans accord des communes ni consultation des populations concernées par un référendum local.

Le rapport de l'Assemblée nationale précise la répartition des sièges au conseil municipal en cas d'absence de délibération concordante, preuve de désaccords sur les modalités de fusion.

L'enjeu financier est réel. On a parfois incité les communes et les collectivités à se regrouper. Or les préfectures ne sont pas envahies par des demandes de création de communes nouvelles... Souvent, il faut remuer ciel et terre pour savoir comment des communes nouvelles peuvent être créées ou accélérées.

M. François Zocchetto. - Je ne reviens pas sur les communes nouvelles. Michel Mercier a très bien résumé notre position. Dans mon département, ceux qui ont souhaité fusionner sont heureux de l'avoir fait, et pas uniquement pour des raisons financières.

La question de l'indemnité n'est pas neutre ; cette disposition pourrait aboutir à choisir un maire non pas sur sa compétence, mais sur sa fortune : un tel serait choisi car il n'aurait pas besoin d'indemnité. Cela conduira, parfois inconsciemment, à une surreprésentation des retraités au détriment des personnes en activité. Je suis totalement opposé à cet alinéa.

Quelle est la contrainte de calendrier qui oblige à arrêter l'examen de ce texte aujourd'hui ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Je ne suis pas contre les communes nouvelles, qui relèvent dans certains cas du bon sens. Mais pourquoi inciter à des regroupements sans aucun sens, comme par exemple celui de vingt communes en une seule ? Je ne donne pas cher de la suite des opérations !

M. Christophe Béchu. - Dans mon département, 120 communes sur 360 ont disparu après la création de communes nouvelles. Plus de 150 000 habitants vivent dans des communes qui n'existaient pas l'année dernière, et ce mouvement n'est pas terminé. Une deuxième vague aura lieu, avec une concentration de grandes communes pouvant aboutir à quelques situations administratives compliquées. Ainsi, il y a six cantons où les six communautés de communes ont toutes fusionné à l'unanimité : il n'y a plus que six communes là où il y en avait 90, formant ensemble une communauté d'agglomération, avec parfois des difficultés telles que le nombre de « places de l'église », de « routes nationales » ou de « rues de Cholet » dans les mêmes communes, et qu'il faut rebaptiser, avec des difficultés à court terme pour ceux votant les 20 et 27 novembre avec des codes postaux qui ont changé par rapport aux dernières élections...

Ce mouvement n'est peut-être pas à l'oeuvre partout avec la même intensité qu'en Normandie ou dans le Maine-et-Loire. Clarifions les textes touchant aux communes nouvelles, pour celles qui ont franchi le pas comme pour celles qui s'interrogent. Réfléchissons aussi aux délais et à l'intérêt à agir.

M. François Grosdidier, rapporteur. - Monsieur Richard, la jurisprudence du Conseil constitutionnel a effectivement défini des bornes de plus ou moins 20 % pour garantir le principe d'égalité de la représentation entre les différents territoires. Mais elle semble plus large pour les dispositions transitoires, ainsi de la loi « Maptam » du 27 janvier 2014 en ce qui concerne le régime transitoire de composition du conseil de la métropole de Lyon.

Monsieur Collombat, on ne peut pas contester une surreprésentation temporaire des communes déléguées sur des territoires diffus. Si l'on défend une meilleure représentation des territoires, garantissons une meilleure représentation des communes nouvelles ayant des communes déléguées ou associées, ancrées sur des territoires où la population est diffuse, avec des entités territoriales distinctes.

Je n'entre pas dans le débat sur l'indemnité, qui n'est pas l'objet du texte. Nous l'avons traité pour les communes nouvelles. Après, il s'est élargi. À titre personnel, j'estime qu'on a eu tort de limiter aux communes de moins de 1 000 habitants l'allocation automatique de l'indemnité à laquelle les élus ont droit. À chaque fois, la première délibération de chaque collectivité porte obligatoirement sur les indemnités, ce qui donne lieu partout à une polémique. C'est le cas dans ma région Grand Est, même si les élus gagnent moins que d'autres conseillers départementaux dans une région faisant deux fois la Belgique, sans trouver grâce auprès des journalistes ou de l'opinion... Quand on recrute un fonctionnaire territorial à tel niveau, il a droit à tel traitement, sans discussion possible. On devrait faire pareil avec les élus. Il y a un régime particulier pour les communes de moins de 1 000 habitants. Nous aurons l'occasion d'en débattre...

Ce texte ne rend pas plus coercitif le régime des communes nouvelles, lorsqu'on parle de délibération concordante sur la composition du futur conseil...Une commune nouvelle n'est constituée que sur la base du volontariat des communes sauf initiative du préfet ou de l'EPCI pour une commune nouvelle comportant toutes les communes de l'EPCI. Mais en l'absence d'accord de toutes les communes sur le projet de fusion, se tient obligatoirement une consultation des électeurs.

Monsieur Zocchetto, si l'on n'adopte pas maintenant ce texte, il n'aura plus de place dans le calendrier de cette législature ; or nous en avons techniquement besoin pour les élections sénatoriales, afin de combler un vide juridique, à moins d'un an des élections. Pour le reste, nous trouverons les véhicules législatifs, et je retiens la proposition de M. Richard de trouver un autre véhicule législatif.

M. Philippe Bas, président. - La méthode n'est pas glorieuse, mais c'est la meilleure.

Mme Catherine Troendlé. - Pourquoi faut-il que nous adoptions le texte conforme aujourd'hui ? Une CMP ne pourrait-elle se tenir d'ici à la fin de la session ?

M. Philippe Bas, président. - L'ordre du jour rend cette hypothèse improbable. Or ce texte permet la désignation de délégués sénatoriaux dans les communes nouvelles, disposition indispensable pour les prochaines élections sénatoriales. S'il n'était pas adopté, certains scrutins pourraient être invalidés si un très faible écart de voix était constaté...

M. François Grosdidier, rapporteur. - Nous n'avons aucune divergence de fond avec l'Assemblée nationale. Deux articles sont simplement mal rédigés, que l'on pourra corriger par d'autres véhicules législatifs.

Mme Jacqueline Gourault. - Je reste défavorable aux dispositions relatives aux indemnités des élus...

M. François Grosdidier, rapporteur. - Certes, tout le monde n'y est pas favorable. Nous en avons déjà débattu une heure en séance...

M. Philippe Bas, président. - C'est en effet un autre sujet ; reste qu'il vaut mieux adopter le texte en l'état, pour des raisons de calendrier.

La proposition de loi est adoptée sans modification.

Action extérieure des collectivités territoriales et coopération des outre-mer dans leur environnement régional - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine ensuite le rapport de M. Mathieu Darnaud et le texte qu'elle propose sur la proposition de loi n° 497 (2015-2016), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et à la coopération des outre-mer dans leur environnement régional.

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons à présent le rapport de M. Mathieu Darnaud sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à l'action extérieure des collectivités territoriales et à la coopération des outre-mer dans leur environnement régional.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - L'importance de l'action extérieure des collectivités territoriales - que l'on appelait encore récemment la coopération décentralisée - n'a cessé de croître au fil des années, au point que d'aucuns parlent désormais de « diplomatie des territoires ». Quelques chiffres permettent de l'illustrer : 4 800 collectivités territoriales françaises conduisent des projets d'actions extérieures dans 146 pays, impliquant 9 000 collectivités étrangères, ce qui représente un total de 12 700 projets pour un budget d'un milliard d'euros.

Les territoires ultramarins représentent une richesse diplomatique pour notre pays, compte tenu de leur situation géographique et stratégique privilégiée. La République reconnaît d'ailleurs à la Polynésie française et à la Nouvelle Calédonie des pouvoirs autonomes étendus en matière de négociation, qui en font des sujets de sa diplomatie. Quant aux départements et régions d'outre-mer, ils peuvent, depuis 2000, dans le cadre d'une procédure d'approbation formalisée, conclure des accords avec des États étrangers au nom de l'État français.

Cette proposition de loi de MM. Bruno Le Roux, Serge Letchimy et des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen de l'Assemblée nationale conforte les collectivités régies par l'article 73 de la Constitution - les départements et régions d'outre-mer ainsi que les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique - dans cette mission de diplomatie territoriale. Faire de même pour les collectivités régies par l'article 74 de la Constitution nécessiterait une loi organique.

L'article 1er autorise toute collectivité territoriale - pas seulement ultramarine - à conclure une convention pour les besoins d'une coopération territoriale ou régionale avec un État étranger. L'absence de collectivités dans certains d'entre eux limite parfois les possibilités de partenariat, et oblige nos collectivités à s'adresser à l'État lui-même.

Les articles 2, 3, 5 et 7 étendent le champ géographique de la notion de coopération régionale des collectivités territoriales régies par l'article 73 de la Constitution. Les articles 4, 6 et 8 élargissent le champ géographique au sein duquel les présidents des conseils régionaux de Guadeloupe, La Réunion, celui de la collectivité départementale de Mayotte et des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique pourraient recevoir une délégation de la part des autorités de la République pour la négociation et la signature d'accords de coopération régionale.

Ce texte autorise en outre les régions de Guadeloupe et de La Réunion, la collectivité départementale de Mayotte ainsi que les collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, à adhérer en tant que membre ou membre associé à une banque régionale de développement ou à une institution de financement dont la France est membre, membre associé ou dont elle participe au capital.

Enfin, dispositif le plus novateur du texte, le président du conseil départemental, régional, ou celui de l'assemblée de Guyane ou du conseil exécutif de Martinique pourrait présenter un programme-cadre de coopération régionale définissant la politique de coopération régionale qu'il entendrait mener au cours de son mandat, dans le respect des prérogatives constitutionnelles de l'État.

Je vous propose de voter ce texte conforme, car nous sommes là encore privés de garantie que son adoption définitive puisse avoir lieu avant la fin de la session parlementaire.

M. Philippe Bas, président. - Certes, même si les enjeux ne sont pas de même nature que ceux du texte précédent ...

M. Félix Desplan. - Je me réjouis de l'examen de cette proposition de loi, adoptée à l'unanimité à l'Assemblée nationale en mars dernier. L'action extérieure des collectivités territoriales est une pratique désormais bien établie. Depuis 25 ans, le législateur accompagne empiriquement la volonté des élus locaux de valoriser leurs atouts à l'étranger, d'être les acteurs de leur développement et de construire des partenariats.

Il s'agit à présent de surmonter les obstacles existants, tout en respectant le principe constitutionnel selon lequel la conduite des relations extérieures est un pouvoir régalien de l'État. L'article 1er prévoit trois cas dans lesquels il pourra être dérogé à l'interdiction qui pèse sur les collectivités de conclure une convention avec un État étranger. Toutefois, l'objet principal de ce texte est de donner leur pleine efficacité aux facultés particulières accordées aux collectivités territoriales régies par l'article 73 de la Constitution. La loi leur permet en effet de représenter la France auprès d'organismes régionaux, d'y adhérer parfois en leur nom propre, de participer à la négociation de traités internationaux, d'affecter des agents pour les représenter au sein des missions diplomatiques. Mais la pratique a montré l'excessive complexité des procédures d'autorisation ou de décision, le caractère trop restrictif de la notion de voisinage, qui ne comprend pas les États des continents voisins, et l'insuffisante reconnaissance du statut des agents territoriaux envoyés dans nos ambassades et consulats.

Cette proposition de loi lève donc ces freins. Par leur ancrage géographique particulier, les territoires d'outre-mer ont constitué et demeurent l'avant-garde de l'action extérieure des collectivités territoriales. À des dizaines de milliers de kilomètres de l'hexagone, ils partagent avec leurs voisins une part d'histoire, des cultures, des richesses et des fragilités communes. Les échanges, inévitables et souhaitables, restent trop modestes, qu'il s'agisse de santé, d'éducation, de culture, de transport, de produits agricoles ou manufacturés. Il convient d'organiser et de réguler leur développement au mieux. Il existe aussi un réel esprit de solidarité, par exemple lors des catastrophes naturelles : les Guadeloupéens ont beaucoup aidé les Dominicains après le passage de la tempête Xynthia, les Haïtiens après le tremblement de terre de 2010, et se mobilisent en ce moment même pour aider les victimes de l'ouragan Matthew. Nos collectivités territoriales sont les mieux placées pour impulser le développement régional adapté aux réalités et aux aspirations des populations.

Il faut dire que les enjeux sont importants. Les territoires d'outre-mer font face à de multiples défis : développer les échanges économiques malgré une forte distorsion de concurrence, préserver un écosystème riche mais fragile, réguler une immigration massive, surtout à Mayotte et en Guyane... Pour toutes ces raisons, le groupe socialiste et républicain soutient cette proposition de loi, dont il a souhaité l'inscription à l'ordre du jour.

J'ai déposé trois amendements : le premier rend à la Guadeloupe la possibilité, supprimée par la commission des lois de l'Assemblée nationale, de négocier avec les territoires voisins de la Guyane, comme cela est possible pour la Martinique. Le deuxième est de coordination. Le troisième autorise des représentants des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER) à participer aux conférences de coopération régionale réunissant une fois par an représentants de l'État et des collectivités.

M. Christophe-André Frassa. - L'article 16 accorde aux fonctionnaires territoriaux des droits et privilèges analogues à ceux des diplomates : accréditation, bénéfice des stipulations de la convention de Vienne sur les relations diplomatiques... Cet article me choque profondément, car les agents territoriaux ne sont pas des agents de l'État, encore moins des diplomates ! Cela pose un problème de formation, d'exercice de leurs fonctions et, pire, crée le risque d'une diplomatie parallèle, et je pèse mes mots ! Pour cette seule raison, je ne voterai pas le texte.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - Je partage l'objectif du premier amendement de MM. Desplan et Delebarre, mais la formulation de l'Assemblée nationale, plus large, permettrait aux collectivités des Antilles d'engager des projets de coopération régionale avec des États américains, et non avec les seuls voisins de la Guyane.

Nous n'avons pu évaluer les conséquences du troisième amendement, mais la coopération régionale ne fait en principe pas partie des missions des CESER... Les auditions ont en tout cas montré l'urgence qu'il y avait à légiférer en la matière, ce qui devrait nous conduire à ne pas retarder sa mise en oeuvre.

Monsieur Frassa, les missions prévues à l'article 16 s'inscrivent dans le cadre du mandat que l'État fixera ; il dispose seulement que les agents territoriaux « peuvent être présentés aux autorités de l'État accréditaire » ...

M. Christophe-André Frassa. - Ils le seront à coup sûr ! Et c'est très dangereux.

M. Philippe Bas, président. - Les questions des accréditations, privilèges et immunités reconnues par la convention de Vienne, juridiquement très importantes, sont du ressort de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Nous avons le temps de la saisir en urgence avant le passage de cette proposition de loi en séance publique, le 26 octobre.

M. Mathieu Darnaud, rapporteur. - J'en suis d'accord.

Mme Catherine Tasca. - Ce serait de bonne méthode, en effet. Mais notre commission a aussi son mot à dire, car ce texte engage la conception que l'on se fait de la décentralisation. L'encadrement de ces délégations par l'État n'est pas clair, et j'ai le sentiment que ce texte va trop loin ; gardons à l'État la maîtrise de ce type de négociation.

M. Philippe Bas, président. - Le premier article est rédigé prudemment, qui dispose que ces collectivités peuvent demander au Gouvernement d'engager des négociations : les formes sont ici respectées. Mais l'article 16 relève clairement de l'action diplomatique menée par l'État...

M. Jean-Pierre Vial. - Ces questions, pour importantes qu'elles paraissent, valent la peine d'être approfondies. L'article 13 bis dispose que le Département de Mayotte « peut instituer une représentation, à caractère non diplomatique, auprès des institutions de l'Union européenne. Il en informe le Gouvernement ». Les délégations des collectivités territoriales à Bruxelles sont déjà pléthoriques, et les collectivités feraient mieux de se rapprocher des régions... La mission commune d'information du Sénat sur la déclaration du 18 mars 2016 entre l'Union européenne et la Turquie s'est aperçue que près de 20 % des fonds internationaux étaient parfois captés par des organisations qui font de l'ingénierie internationale et sous-traitent les actions de terrain... dans le cadre de projets de coopération décentralisée. Sous ce rapport, le texte relève de la compétence de notre commission et, en l'état, il va trop loin.

M. Alain Marc. - Le problème est aussi celui de l'îlot de Clipperton, placé sous l'autorité de la Polynésie française. Il ne fait qu'un kilomètre carré, n'abrite aucun habitant, mais confère à la France une zone économique exclusive de près de 440 000 km², et son plateau continental est riche en cuivre et en nickel, au point que certains États, comme le Mexique, le revendiquent. Mon collègue député du Tarn, M. Philippe Folliot, travaille sur cette question. L'État français se contente d'envoyer une fois par an un bateau dans cette zone - dont la faune marine est aussi très riche. Il faut certes la dépolluer, car les États-Unis l'ont utilisée comme base pendant la Seconde Guerre mondiale, mais il faut surtout assurer la présence française pour sécuriser notre possession. Cette proposition de loi peut-elle y aider ?

M. Philippe Bas, président. - Je vous propose de surseoir à notre vote en attendant l'éclairage de la commission des affaires étrangères sur l'article 16. Il ne s'agit pas de bloquer les propositions de loi qui nous sont transmises par l'Assemblée nationale - ce n'est pas notre habitude - mais d'utiliser le plus utilement le temps dont nous disposons.

M. Félix Desplan. - Je suis d'accord, mais si la commission des affaires étrangères est d'avis de retirer ces dispositions, il faudra les réécrire pour remédier au flou entourant le statut et la prise en charge financière des agents territoriaux en poste dans nos ambassades.

M. Philippe Bas, président. - Si personne n'y voit d'objection, nous saisirons donc la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées pour avis et différons notre vote à mercredi prochain.

Il en est ainsi décidé.

Évolution de l'activité des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) en matière de secours à personne - Examen du rapport d'information

Enfin, la commission examine le rapport d'information de M. Pierre-Yves Collombat et Mme Catherine Troendlé, co-rapporteurs, sur l'évolution de l'activité des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) en matière de secours à personne.

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons à présent le rapport d'information de M. Pierre-Yves Collombat et Mme Catherine Troendlé sur l'évolution de l'activité des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) en matière de secours à personne.

M. Pierre-Yves Collombat, co-rapporteur. - Notre mission avait initialement pour objet d'examiner l'avenir des SDIS dans l'hypothèse d'une suppression des départements alors envisagée. Les départements n'ayant pas disparu, nous l'avons recentrée sur la place des SDIS dans le secours à personne, mission à laquelle collaborent de nombreux acteurs et dont le financement n'est pas parfaitement assuré. L'assurance de recevoir les soins que leur état requiert en cas d'accident est l'une des principales préoccupations de nos concitoyens. C'est particulièrement vrai dans les zones rurales, désertées par des praticiens libéraux déchargés depuis 2001 de toute obligation en matière de gardes, et dans lesquelles hôpitaux et maternités de proximité ferment les uns après les autres au profit de grands hôpitaux plus performants certes, mais à condition d'y arriver à temps...

Le défi est donc simple : assurer une présence médicale minimale permettant le traitement sur place des cas simples, et disposer d'un service de transports médicalisés permettant l'évacuation rapide des cas les plus sérieux vers les plateaux techniques où ils seront pris en charge.

Jusqu'à présent, malgré les problèmes et les dysfonctionnements sur lesquels Catherine Troendlé reviendra et qui justifieraient à eux seuls une réforme en profondeur du secours à personne, le système remplit sa mission. La question est de savoir pendant combien de temps encore il pourra résister à une double évolution : d'une part, les sollicitations de plus en plus nombreuses des SDIS, du fait de la concentration de l'offre de soins dans les secteurs les plus urbanisés, du transfert sur ces services de missions jusqu'alors assumées par d'autres et de leur moindre coût pour les bénéficiaires ; d'autre part, l'impossibilité pour les financeurs des SDIS - les départements et le bloc communal - de continuer à assumer l'essentiel du coût de cette inflation de la demande. Nous nous sommes en conséquence attachés à comprendre comment nous étions arrivés à cette situation, et à formuler des réponses pour y faire face.

En matière de secours à personne, sur le « papier réglementaire » en tout cas, tout est clair : les SDIS, financés par les collectivités locales mais sous tutelle du ministère de l'intérieur, sont sollicités lorsque la dimension médicale de l'intervention est faible ; les services d'aide médicale urgente (SAMU), relevant du ministère de la santé, appuyés par les services mobiles d'urgence et de réanimination (SMUR) et les ambulanciers privés, interviennent lorsque la dimension médicale domine. Les SDIS n'interviennent donc hors de leurs attributions qu'en cas de carence des moyens des SAMU, à leur demande ou avec leur accord.

Preuve que cette répartition n'était pas aussi pertinente qu'il y paraissait : les conflits de territoires n'ont pas manqué, empoisonnant les relations entre services en cas de crise d'égotisme des responsables locaux, que l'on s'est contenté de régler par l'adoption de chartes de bonnes conduites ou référentiels communs. En même temps, et paradoxalement, les missions relevant des SAMU exécutées par les SDIS prenaient de plus en plus d'importance. De supplétifs, les SDIS sont devenus indispensables dans le domaine du secours à personne, tout particulièrement dans les territoires ruraux.

Ainsi, s'est construit progressivement et pragmatiquement un système de secours à personne qui, pour répondre aux besoins, s'est affranchi du plan initial de ses architectes. Les raisons en sont multiples : certaines sont bonnes, d'autres mauvaises. Parmi les bonnes figurent l'image très positive des pompiers dans la population, leur proximité et leur présence sur l'ensemble du territoire, même là où le service public de santé s'est fait particulièrement discret, les SDIS réalisant le travail délaissé par d'autres car n'ayant pas les moyens de faire autrement... Parmi les mauvaises raisons, citons, d'une part, l'aisance budgétaire des SDIS, aux frais des collectivités locales, situation appréciée par un ministère de la santé vertueux et, en réalité, pas fâché de voir sa charge réduite d'autant ; d'autre part, la nécessité de justifier, par un supplément de charges de travail, la montée en puissance des moyens et des effectifs des SDIS.

Les évolutions du mode d'occupation et d'équipement sanitaire du territoire et le bon usage des deniers publics ne permettent plus de maintenir le statu quo, sous peine de décevoir les attentes - légitimes - de nos concitoyens. Une réorganisation de notre dispositif de secours à personne est indispensable. Elle passe par quatre principes : coordination et généralisation des plateformes communes, sectorisation des intervenants de premier rang en fonction des moyens disponibles et des territoires, mutualisation de l'usage des hélicoptères, mutualisation et mise en cohérence des moyens. Mais nous ne nous berçons pas d'illusions : nos conclusions ont peu de chances de trouver un écho favorable chez des responsables qui estiment que tout fonctionne très bien... Cela n'empêche toutefois pas de faire des propositions !

Mme Catherine Troendlé, co-rapporteur. - Lorsque nous avons débuté cette mission, Pierre-Yves Collombat et moi-même avons conclu un pacte : prendre beaucoup de recul et ne rien laisser au hasard ; approfondir toute question qu'il nous semblerait utile de clarifier, sans préjugé ni complexe. C'est ainsi que nous avons, au gré de nos auditions et de nos déplacements et par la synthèse des questionnaires que nous avons adressés à tous les SDIS de France, mis en évidence un véritable décalage entre ce qui devrait être et ce en quoi consiste réellement le secours à personne. Aller au bout de cette démarche a été très valorisant pour moi, qui présente chaque année un rapport pour avis sur le budget de la sécurité civile et qui n'avais à ce jour pas trouvé le temps nécessaire pour mettre en lumière ces difficultés.

Premier axe de réflexion : les carences ambulancières. Les SDIS sont amenés à intervenir, à la demande des SAMU, en cas d'indisponibilité d'une ambulance privée. Ces carences ambulancières sont réparties de façon très variable sur le territoire : si elles constituent en moyenne 7 % des interventions des SDIS, le taux est de 0,5 % dans l'Indre, 25 % dans l'Oise et 53,33 % à Mayotte. Cette part s'explique tout d'abord par le sous-dimensionnement des permanences de soins ambulatoires, le désengagement des médecins libéraux ou la disparition totale de la permanence dans tel département ; ensuite, par l'indisponibilité des transporteurs privés en raison de l'organisation de la profession, de la taille des entreprises ou de la répartition géographique des ambulances, moins nombreuses, voire absentes, dans certains territoires ruraux.

Le remboursement aux SDIS de leurs frais d'intervention pour carence du transport sanitaire s'effectue sur la base d'un forfait fixé à 118 euros en 2015. Plusieurs SDIS, dont le nombre de carences a presque triplé en quatre ans, entre 2010 et 2014, estiment que le montant de l'indemnisation pour carence ne couvre pas les charges réellement supportées. Certains évoquent même le « scandale de l'insuffisance du remboursement au titre des carences ambulancières », et avancent que le coût d'une intervention s'élève parfois jusqu'à 500 euros. Le remboursement pour frais d'intervention en cas de carence ambulancière représente la seule contribution des organes de santé au fonctionnement des SDIS, alors même que l'aide médicale d'urgence est une mission du ministère de la santé.

Deuxième axe de réflexion : la part croissante du secours à personne dans l'activité des SDIS. Les SDIS sont chargés de la prévention, de la protection et de la lutte contre les incendies, qui constitue leur coeur de métier, et dont ils ont l'exclusivité. À titre supplétif seulement, en collaboration avec les autres services et professionnels concernés, ils concourent aux secours d'urgence aux personnes victimes d'accidents, de sinistres ou de catastrophes ainsi qu'à leur évacuation. Pourtant, cette dernière mission représente aujourd'hui 69 % de leurs interventions, la lutte contre les incendies seulement 8,5 %. Entre 2004 et 2014, alors que le nombre des interventions des SDIS a crû de 20 %, leurs interventions au titre du secours à personne ont augmenté de plus de 55 %. Cette tendance de fond cache des disparités selon les départements : cette part représente 55,5 % dans la Sarthe, 87,2 % dans le Lot.

Outre la popularité des pompiers auprès de nos concitoyens, cette part croissante s'explique par l'évolution de la carte médicale et par la diminution des permanences médicales de proximité, en particulier dans les territoires ruraux. Pour certains SDIS, la multiplication des interventions ne présentant pas d'urgence est liée à la désertification médicale. Pour nos concitoyens, elle est compensée par le maillage territorial des casernes de sapeurs-pompiers. Aussi les SDIS sont-ils sollicités pour des interventions de « bobologie » qui ne relèvent pas de leurs compétences...

Troisième axe de réflexion : les compétences respectives du SAMU, du SMUR et du SDIS dans l'aide médicale urgente. Le service public de l'aide médicale urgente n'est pas clairement organisé, et les moyens qui y sont consacrés ne sont pas rationnellement utilisés. Les missions du SAMU reposent sur une logique de régulation : le médecin régulateur du SAMU détermine et déclenche la réponse médicale qu'il estime la plus adaptée à l'état du patient, en l'orientant au besoin vers l'unité d'hospitalisation la plus appropriée. Les SMUR sont chargés, par le SAMU, des patients dont l'état requiert une prise en charge médicale et de réanimation urgente ainsi que des transferts inter-hospitaliers. Les transporteurs sanitaires privés apportent un concours à l'aide médicale urgente : l'agrément dont ils bénéficient leur ouvre droit à titre principal à la participation à ce service public et, à titre subsidiaire, aux missions de transport sanitaire sur prescription.

Aux côtés des SAMU, des SMUR et des transporteurs privés, les SDIS sont très actifs en matière d'aide médicale urgente. Leur intervention repose sur le principe du « départ réflexe » qui leur permet d'engager des moyens avant régulation médicale par le SAMU lorsque le délai de la réponse à l'appel est de nature à induire une perte de chance de survie pour la personne en détresse. Ainsi, les missions exercées au titre du secours à personne pour les SDIS en font un acteur incontournable de l'aide médicale urgente, ce qui renforce la nécessité d'une meilleure coordination entre les intervenants. Mais le risque du départ réflexe est, comme le souligne la Cour des comptes, de « générer des doublons injustifiés dans les interventions », car rien n'empêche les SDIS d'intervenir dans les cas où leur présence n'est pas utile, ce qui peut aussi expliquer la part croissante du secours à personne dans leur activité. Une solution réside dans une régulation commune SAMU-SDIS : c'est le quatrième axe de nos réflexions.

Pour répondre aux appels d'urgence, toute personne peut composer le « 15 » pour le SAMU, le « 18 » pour le SDIS, et le « 112 » qui est le numéro d'appel européen unique. Si le « 15 » est dédié au traitement des appels d'urgence médicale, un grand nombre d'entre eux transitent par le « 18 » qui doit en conséquence les transférer au centre de régulation des appels du « 15 », celui-ci faisant de même à l'attention du « 18 ». La mutualisation de deux plateformes - « 15 » et « 18 » - en relation quotidienne permettrait de réaliser des gains d'efficacité importants. Si 19 SDIS ont mis en place un centre commun avec le SAMU, le « chacun chez soi » prédomine encore largement. D'abord en raison de l'éloignement physique du SAMU de l'hôpital : la dissociation de la communauté hospitalière entraînerait une perte de lien pour le personnel médical et conduit à un déficit de renforts par les médecins du SMUR. Cet inconvénient peut être réglé par l'implantation de la plateforme commune dans l'enceinte du centre hospitalier universitaire (CHU).

Autre raison invoquée : les différents régimes de rémunération des opérateurs du « 15 » et du « 18 », qui relèvent respectivement de la fonction publique hospitalière et de la fonction publique territoriale. L'obstacle majeur au regroupement résiderait surtout, selon certains, dans la spécificité des deux métiers et le fait qu'en matière de secours à personne, c'est l'expertise du médecin qui s'impose. Argument étonnant dans la mesure où la création de plateformes communes et l'élaboration de référentiels communs vise à séparer la masse des appels qui ne nécessitent pas d'expertise médicale de ceux qui la requièrent tout en permettant le traitement rapide des cas douteux puisque les régulateurs médicaux sont là.

M. Pierre-Yves Collombat, co-rapporteur. - Nous avons formulé dix propositions. Je présenterai les cinq premières qui nous paraissent fondamentales.

Notre première proposition vise à programmer la mutualisation physique des plateformes d'appel « 15/18 » dans l'ensemble des départements, en y intégrant les permanences ambulancières, et à prescrire à court terme l'obligation d'interconnecter les deux centres.

Deuxième proposition : sectoriser les compétences des différents services intervenant dans le secours à personne : les sapeurs-pompiers seraient compétents dans des territoires ruraux précisément délimités selon leur éloignement d'une antenne SMUR, ces derniers le seraient dans les agglomérations et partout en cas d'urgences graves.

Notre troisième proposition tend à mutualiser les hélicoptères des services d'urgence au niveau zonal et à établir des règles d'implantation des appareils.

Quatrièmement, instituer auprès du Premier ministre une autorité responsable de l'application du référentiel portant sur l'organisation du secours à personne et de l'aide médicale urgente car, sauf dans les colloques, les services ne coopèrent guère.

Cinquième proposition : généraliser et organiser la sectorisation territoriale pour la permanence des soins ambulatoires, avec un système d'astreintes comme porte d'entrée des secours.

Mme Catherine Troendlé, co-rapporteur. - Toutes ces propositions que je qualifierai de « décomplexées » ont été construites sur la base des réponses au questionnaire que nous avions soumis à tous les SDIS de France, des auditions et des déplacements que nous avons effectués. Elles ne sont donc pas théoriques, mais bien empiriques.

M. Philippe Bas, président. - Ce rapport est au confluent de plusieurs problèmes. D'abord, il pose la question de la santé en milieu rural, alors que l'offre de soins se concentre sur des plateaux techniques performants pilotés par des équipes expérimentées, mais plus éloignés des territoires ; or cela ne peut fonctionner qu'avec des services d'urgence efficaces. Le dispositif actuel a été construit de manière très empirique, en s'écartant des principes proclamés, puisque les SDIS participent désormais massivement aux missions qui relèvent en principe du ministère de la santé. Pour l'instant, il tient la route, mais rien ne garantit sa pérennité. Or la santé est le premier sujet de préoccupation des Français avant même l'emploi. Il n'est pas dit que les SDIS pourront supporter longtemps leur saturation.

Ce rapport soulève ainsi un deuxième problème, que notre commission connaît bien : celui du transfert de charges insidieux et sournois qui résulte de la prise en charge par les services départementaux de missions qui incombent à l'État, alors même que leur situation financière se dégrade... Est-ce durable ? La réponse ne peut être que négative.

M. Alain Vasselle. - Je veux d'abord féliciter les deux rapporteurs pour la pertinence de leur analyse et de leurs propositions. Je ne suis toutefois pas convaincu que nous arriverons à régler ce problème, qui se pose depuis au moins trente-cinq ans. Nous en parlions déjà régulièrement lorsque je suis entré au Sénat, en 1992, mais aucune solution n'a jamais pu aboutir... Vous avez concentré votre propos sur l'aspect opérationnel du problème, en passant sous silence son volet financier. Qui paye quoi ? Voilà la vraie question, à laquelle le président Bas a fourni une piste de réponse. Vous avez cité deux chiffres, 118 euros et 500 euros, mais quel est le véritable coût de revient d'une intervention du SAMU d'une part, du SMUR de l'autre ? Je rêve de l'époque où, maire d'une petite commune, je ne payais que 1 300 francs au titre de la contribution communale au budget du SDIS... qui sont devenus 5 000 euros en raison de la professionnalisation des sapeurs-pompiers. L'engagement des sapeurs-pompiers volontaires est victime d'une véritable crise des vocations, en raison des normes de plus en plus fortes qui leur sont imposées.

La réglementation est de plus en plus exigeante. Même s'ils suivent des formations, les jeunes s'investissent de moins en moins dans le corps des sapeurs-pompiers volontaires.

Enfin, c'est enfoncer une porte ouverte que de pointer le problème de la carte médicale. Dans l'Oise, les sapeurs-pompiers interviennent dans 25 % des cas, lorsqu'il s'agit du secours à personne. L'ex-Picardie souffre d'une désertification du service de médecine de proximité. On peine à créer et à développer les maisons médicales. La mutualisation peut être une solution ; pourquoi ne pas mettre en place un guichet unique d'appel ? Cela pose le problème de l'expertise médicale. Doit-on considérer que le médecin pompier a les mêmes capacités d'appréciation et les mêmes compétences que le médecin urgentiste d'un CHU ? Telle est la question. Il faudra établir clairement qui paie quoi, entre les départements et les assurances, notamment.

M. Michel Mercier. - Je remercie les deux rapporteurs pour leur travail intéressant et d'autant plus difficile que les situations varient d'un département à l'autre. Monsieur Vasselle, votre analyse se justifie certainement dans votre village. Pour avoir présidé le SDIS du Rhône pendant plus de vingt ans, je ne me situe pas tout à fait sur la même ligne. Une solution efficace pour faire travailler ensemble les « blancs » et les « rouges », les médecins et les pompiers, consiste à leur proposer de travailler un jour sur deux en blanc, payés par la structure hospitalière, et l'autre jour en rouge, avec un salaire de sapeur-pompier volontaire, non imposable...

La proposition n° 7 des rapporteurs est particulièrement pertinente, qui ouvre la faculté pour les SDIS d'armer un véhicule de secours et d'assistance aux victimes avec un équipage de deux sapeurs-pompiers. Monsieur Collombat, vous avez dû vous faire violence, car on ne peut pas tout à la fois défendre les syndicats et l'économie !

M. Pierre-Yves Collombat, co-rapporteur. - Cette proposition ne me pose pas de problème.

M. Michel Mercier. - Les syndicats de sapeurs-pompiers sont favorables à un équipage de quatre sapeurs-pompiers. Cette proposition contribuera à diminuer le nombre des sapeurs-pompiers professionnels présents sur le lieu d'intervention, en ville comme à la campagne. La sectorisation que vous proposez - sapeurs-pompiers en milieu rural, SMUR en ville - n'est pas tenable. Quoi que l'on fasse, les pompiers arriveront toujours les premiers sur les lieux de l'accident. Et si vous choisissez de leur interdire les interventions en ville, vous n'aurez pas moins de six mois de grève.

Dans mon territoire, la départementalisation a eu pour effet d'augmenter le contingent des sapeurs-pompiers volontaires, avec plus de mille jeunes sapeurs-pompiers qui rejoignent les rangs chaque année, dont beaucoup d'étudiants, en ville, qui trouvent ainsi un moyen de financer leurs études. Votre proposition n° 7 est essentielle. Elle devrait conduire à maîtriser une part importante des dépenses car, dans 80 % des cas, les pompiers interviennent pour des missions de secours à personne.

M. Alain Marc. - Je remercie les rapporteurs. Les sapeurs-pompiers volontaires sont nombreux en milieu rural. On en compte plus de 1 000 dans l'Aveyron, contre 100 sapeurs-pompiers professionnels. On pourrait comparer les rapports entre les pompiers et le SAMU à ceux qu'entretiennent la police et la gendarmerie. La situation ne va pas de soi, malgré les principes affichés. Avez-vous eu accès à des enquêtes attestant que certaines victimes auraient été mises en danger par des problèmes de régulation entre les deux corps ?

En ce qui concerne les hélicoptères, on sait qu'ils ne peuvent pas fonctionner la nuit, ni en cas de tempête. Il me paraît également difficile d'équiper les hélicoptères de la gendarmerie à des fins d'intervention médicale.

Le secours à personne doit être envisagé de manière globale. Il existe des maisons de santé et des permanences de soins. Cependant, en milieu rural, le maillage est extrêmement lâche, notamment les week-ends. Il faudra que nous légiférions un jour sur ce point. Les médecins français sont formés gratuitement, aux frais de l'État, pendant neuf à onze ans. Ce n'est pas le cas aux États-Unis ou en Grande-Bretagne. Ils sont redevables à la Nation. Il serait légitime qu'ils soient d'astreinte obligatoire certains jours de l'année, notamment les week-ends en milieu rural.

M. René Vandierendonck. - Je félicite le binôme décomplexé que forment nos rapporteurs. Leur travail ne manque pas d'intérêt. Comparer les performances économiques et le fonctionnement du service public d'un territoire à l'autre a son utilité. Un autre binôme formé par nos collègues Éric Doligé et Marie-Françoise Pérol-Dumont travaille, sous l'égide de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, sur l'efficacité de l'État déconcentré. Je suis assez surpris par l'étanchéité quasi-absolue qui caractérise le fonctionnement de l'administration des agences régionales de santé (ARS) avec les autres services de l'État. Beaucoup de préfets se plaignent de ne pas pouvoir travailler avec l'agence. Tout cela manque de transversalité.

M. Jacques Bigot. - Je formule le voeu que les propositions concrètes des rapporteurs trouvent leur aboutissement. Le schéma départemental d'analyse et de couverture des risques (SDACR) est élaboré par le préfet ; le statut des sapeurs-pompiers professionnels et celui des volontaires sont fixés à l'échelle nationale, non pas par un ministre dédié, mais par des sapeurs-pompiers oeuvrant au sein du ministère de l'intérieur. Aux départements d'assurer ensuite le financement, en fonction des ordres donnés. Cela pose une difficulté que nous devons dénoncer encore et encore.

Lorsque le SDIS a été créé dans mon département, un très grand nombre de volontaires se sont déclarés dans les communes hors Strasbourg, et très peu de professionnels. Les candidatures se sont ensuite taries. Les pompiers volontaires ont été encouragés à suivre des formations de plus en plus longues, acquérant ainsi des compétences identiques à celles des professionnels sans en avoir forcément l'usage, ce qui n'a pas manqué de susciter un certain découragement. Mieux vaudrait déterminer précisément les missions qui reviendront aux pompiers volontaires, si l'on veut susciter les vocations. Pour l'instant, les jeunes pompiers volontaires n'aspirent qu'à passer le concours pour devenir professionnels. Ce n'est pas idéal.

M. Pierre-Yves Collombat, co-rapporteur. - Nous avons voulu mettre les pieds dans le plat. Faire la liste de toutes les réformes à mener n'aurait servi à rien, car nous savons tous que, tant que certains blocages subsisteront, elles ne seront pas appliquées. Il est essentiel de valoriser un système centré sur la coordination, plutôt que chacun reste sur son pré carré. Les plateformes communes d'appel seront des gares de triage d'autant plus efficaces pour se répartir les tâches, qu'elles ne relèveront ni des services de santé, ni des sapeurs-pompiers. Dès que cette ventilation commune fonctionnera, on pourra parler d'argent et aborder la question du financement du service. En effet, on ne peut pas se contenter de diviser la somme des dépenses par le nombre d'heures d'intervention, sans tenir compte du coût marginal, car les pompiers mobilisés sont toujours plus nombreux que ceux qui interviennent.

Dans la flotte des hélicoptères, il y a ceux qui sont affrétés et payés par le ministère de la santé et ceux qui sont financés par la sécurité civile. La mutualisation fonctionne déjà au niveau local, en zone maritime, par exemple. Dans l'ensemble, la situation s'est rigidifiée et chacun campe sur ses positions, tant pour ce qui est des problèmes syndicaux, que pour les luttes de corporatisme ou pour les difficultés d'argent.

Loin de nous l'idée de confier le rural aux pompiers et le reste aux autres. En zone rurale, on recense davantage de centres de secours. Nos propositions consistent à favoriser les discussions entre les acteurs, à étendre la compétence des pompiers au domaine médical, et inversement celle des SMUR. Lors des auditions, M. Patrice Pelloux nous a indiqué que, dans certains cas, mieux valait l'intervention de pompiers musclés, capables d'agir dans la « pétarade », plutôt que celle d'un médecin qui n'aurait pas les moyens de parvenir jusqu'à la victime.

Quant à l'ARS, son fonctionnement n'est pas optimal, mais certaines agences ont commencé à évoluer dans certains endroits et la situation s'améliore. Quoi qu'il en soit, je ne suis pas persuadé que la socialisation des coûts et la privatisation des recettes constituent un mode de fonctionnement qui durera à perpétuité.

Mme Catherine Troendlé, co-rapporteur. - Malgré toutes les réticences, la plateforme commune de traitement des appels de Haute-Savoie est totalement aboutie et fonctionne parfaitement bien, avec une coopération entre les « blancs », les « rouges », le SAMU social et les ambulanciers. Pourquoi cela serait-il possible dans certains départements et pas dans d'autres ?

À la suite de la signature d'une charte de 25 mesures au Congrès des sapeurs-pompiers de France, en 2013, on a constaté un gel de la chute du nombre des sapeurs-pompiers volontaires, grâce à une formation allégée et plus spécialisée. Il y a également eu un regain d'engouement pour former les volontaires, avec la création de sections dédiées dans le système scolaire, et la possibilité donnée aux entreprises de signer des conventions avec les SDIS. L'hémorragie est désormais contenue. Dans ma petite commune de 800 habitants, certains sapeurs-pompiers volontaires assurent des gardes pour valoriser leur formation.

Pour les transports sanitaires, les sapeurs-pompiers sortent à quatre, alors que les ambulanciers se déplacent à deux. L'expérimentation d'une sortie de VSAV à deux à laquelle s'est livrée la brigade des sapeurs-pompiers de Paris s'est révélée peu concluante dans la mesure où les sapeurs-pompiers de Paris ont un statut militaire qui les oblige à être opérationnels à tout moment. Cependant, en raison du statut des sapeurs-pompiers professionnels qui relèvent de la fonction publique territoriale et du régime de leur temps de travail, cet exercice peut être transposé aux SDIS, ce qui leur garantirait une meilleure efficience.

Il n'est pas envisageable que les sapeurs-pompiers n'interviennent qu'en ville. Cependant, il faut prioriser leurs interventions, en zone de désertification médicale et surtout en « nuit profonde ».

À Tours, la délégation de l'ARS a été très offensive, en dédiant une enveloppe financière sur le budget de l'agence à l'indemnisation des médecins libéraux qui assureraient des gardes.

M. René Vandierendonck. - C'est beau comme un conte de fée...

Mme Catherine Troendlé, co-rapporteur. - Cela fonctionne. Quand l'ARS veut être offensive....

M. Philippe Bas, président. - Nous vous remercions.

La commission autorise la publication du rapport.

Questions diverses

M. Philippe Bas, président. - Nous entendrons M. Jean-Michel Baylet, ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, sur le projet de loi relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain mardi prochain, 18 octobre, à 9h30.

M. René Vandierendonck. - Pourrons-nous l'interroger sur la création des nouvelles métropoles ?

M. Philippe Bas, président. - Oui.

M. René Vandierendonck. - Je serai là.

La réunion est levée à 11h30