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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 7 mai 2019

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 14 heures.

Nomination de rapporteurs

La commission désigne M. François Bonhomme, rapporteur sur la proposition de loi n° 699 (2017-2018) visant à instituer un médiateur territorial dans certaines collectivités territoriales. Elle désigne également M. Mathieu Darnaud, rapporteur sur la proposition de loi n° 305 (2018-2019) créant un statut de l'élu communal ; M. André Reichardt, rapporteur sur la proposition de loi n° 436 (2018-2019) relative à l'accès effectif et direct des petites et moyennes entreprises à la commande publique ; M. Philippe Bas, rapporteur sur la proposition de résolution n° 458 (2018-2019) visant à clarifier et actualiser le Règlement du Sénat ; M. François-Noël Buffet, rapporteur sur la proposition de loi n° 459 (2018-2019) portant adaptations législatives aux spécificités des territoires d'outre-mer soumis à une pression migratoire importante ; Mme Claudine Thomas, rapporteure sur la proposition de loi n° 462 (2018-2019) visant à permettre aux conseillers de la métropole de Lyon de participer aux prochaines élections sénatoriales. Enfin, elle désigne Mme Catherine Di Folco et M. Loïc Hervé, rapporteurs sur le projet de loi n° 1802 (A.N., XVème lég.) de transformation de la fonction publique (sous réserve de sa transmission).

M. Jean-Pierre Sueur. - Je suis très sensible au respect du pluralisme au sein de notre commission. Or parmi les sept rapporteurs que nous venons de nommer, six et demi proviennent du groupe Les Républicains - seul Loïc Hervé, du groupe Union Centriste, co-rapporteur sur le projet de loi de transformation de la fonction publique, fait exception. Nous eussions été très heureux de voir un ou deux membres de l'opposition nommés rapporteurs. Je rappelle que le rapporteur a le devoir d'exprimer la position de la commission, même si elle ne coïncide pas avec sa position personnelle.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis entièrement d'accord avec M. Sueur...

M. Philippe Bas, président. - Je vous propose de vous rendre compte, lors d'une prochaine réunion, de la répartition des rapports entre les groupes. On ne peut apprécier le respect du pluralisme à la seule aune des nominations de rapporteurs que nous venons d'opérer à l'instant. Il faut aussi tenir compte de l'importance des textes. Je partage votre souci de donner toute sa place au pluralisme, y compris dans la répartition des rapports. Toutefois, il est très désagréable pour un rapporteur de rapporter contre son groupe. La démocratie, c'est aussi le respect de la majorité et faire rapporter un texte de l'opposition par un membre de l'opposition revient à l'envoyer vers un échec assuré. Ce n'est pas une bonne pratique. Il me semble préférable de rechercher des textes qui, par leur dimension technique ou leur caractère consensuel, peuvent permettre à un rapporteur de l'opposition de porter ses propres convictions tout en allant jusqu'au bout du texte avec le soutien de la majorité.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il ne faut pas confondre le moment de la réflexion de celui de la décision. Il est tout à fait normal que la volonté de la majorité l'emporte finalement, mais si la voix de la majorité l'emporte sur tous les points, cela devient douteux. Le regard de l'opposition est souvent plus acéré que celui de la majorité soumis à des contraintes que l'opposition n'a pas.

M. Philippe Bas, président. - C'est juste, mais je constate que rien ne vous empêche d'exercer votre regard acéré même lorsque vous n'avez pas de rapport...

M. Éric Kerrouche. - Le rapport que vous nous présenterez sera certainement plus nuancé mais reconnaissez que la série de nominations à laquelle nous venons de procéder ne nous est statistiquement pas favorable.

M. Alain Richard. - Légifrance possède désormais une fonction permettant de faire un dénombrement des textes nouveaux, avec le nombre d'articles et même le nombre de mots. Le secrétaire général du gouvernement n'a pas souhaité communiquer sur cet outil car il permet aussi de mesurer l'efficacité de son combat, plus ou moins fructueux, pour limiter la hausse des textes normatifs...

M. Jean-Pierre Sueur. - La rédaction de la proposition de loi tendant à renforcer l'intervention du maire dans la lutte contre l'introduction et la propagation des espèces exotiques envahissantes illustre l'inutilité de certaines rédactions. Ainsi l'article 1er dispose que, lorsqu'il constate la présence dans le milieu naturel d'une ou plusieurs espèces envahissantes le maire « peut en aviser » l'autorité administrative compétente. Cela n'apporte rien. J'avais proposé que le maire « avise » l'autorité compétente, ce qui constitue au moins une obligation.

Par ailleurs, serait-il possible d'obtenir un rapport détaillant, sur plusieurs années, le nombre de propositions de loi déposées au Sénat par tous les groupes, le nombre de propositions de loi adoptées, et, parmi celles-ci, le nombre examiné par l'Assemblée nationale et le nombre finalement adopté. Un tel rapport illustrerait le taux élevé de déperdition des propositions de loi au cours du processus parlementaire. Lorsqu'il était président de cette commission, M. Jacques Larché avait proposé que toute proposition de loi adoptée par une assemblée soit automatiquement examinée par l'autre chambre.

M. Philippe Bas, président. - C'est une proposition intéressante mais il faudrait augmenter le nombre de parlementaires pour faire face à l'afflux de textes que cette disposition engendrerait, et ce n'est guère dans l'air du temps...

Proposition de loi tendant à renforcer les pouvoirs de police du maire dans la lutte contre l'introduction et la propagation des espèces toxiques envahissantes - Examen des amendements, dans le cadre de la procédure de législation en commission, au texte de la commission

M. Philippe Bas, président. - Aucun amendement n'a été déposé sur ce texte.

Proposition de résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat pour renforcer les capacités de contrôle de l'application et de l'évaluation des lois - Examen des amendements au texte de la commission

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons les amendements sur la proposition de résolution tendant à modifier le Règlement du Sénat pour renforcer les capacités de contrôle de l'application et de l'évaluation des lois, déposée par M. Franck Montaugé et les membres du groupe socialiste et républicain.

Article 1er

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'objectif initial de cette proposition de résolution était de renforcer les pouvoirs des rapporteurs en matière d'évaluation et de suivi de l'application des lois.

En commission, nous avions trouvé un accord avec le groupe socialiste et républicain pour se concentrer sur l'application des lois. Le renforcement du travail d'évaluation du Parlement sera, en effet, l'un des points de discussion de la révision constitutionnelle, avec la possibilité envisagée de doter toutes les commissions permanentes des mêmes pouvoirs que les commissions des finances ou des affaires sociales.

Or les amendements nos  7, 8 et 9 réintroduisent l'évaluation des lois dans le dispositif. Ces amendements sont trop rigides en prévoyant une évaluation systématique des lois au bout de deux puis cinq ans. Pour être pertinente, l'évaluation suppose de hiérarchiser les sujets. Avis défavorable.

M. Jean-Pierre Sueur. - Lors de notre dernière réunion de commission, nous avions en effet donné notre accord pour limiter la proposition de résolution au suivi de l'application des lois. Ces amendements n'ont d'autre but que de permettre à M. Franck Montaugé de présenter en séance les objectifs initiaux de notre proposition.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 7, 8 et 9.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - Les amendements de Mme Nathalie Goulet visent à allonger la « durée de vie » des commissions d'enquête et des missions d'information. En effet, de nouveaux développements peuvent apparaître au-delà de ce délai, après la remise du rapport.

Toutefois, ces amendements se heurtent aux dispositions de l'ordonnance du 17 novembre 1958 qui limitent à six mois la durée de vie de ces commissions d'enquête, comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel dans une décision de 1966. Retrait, sinon avis défavorable. Là encore, le renforcement du pouvoir de contrôle du Parlement sera l'un des points de discussion de la révision constitutionnelle

La commission demande le retrait des amendements nos  3 et 2 et, à défaut, y sera défavorable.

Articles additionnels après l'article 1er

La commission demande le retrait des amendements nos 6 rectifié et 1 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Philippe Bonnecarrère, rapporteur. - L'amendement n°  4 vise à créer un dispositif de suivi et de contrôle des traités et conventions internationales, afin de veiller à leur ratification dans un délai raisonnable et à leur application.

Il est vrai que le Parlement n'est pas associé à l'élaboration des conventions internationales et que certains traités sont ratifiés très tardivement.

Toutefois les traités sont régis par des règles spécifiques, fixées par la Constitution et le droit international. Le Président de la République est le garant du respect des engagements internationaux de la France. La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées dispose déjà de moyens de contrôle en la matière. Si l'application d'un traité s'avère problématique, elle peut soulever le problème. Retrait sinon avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 4 et, à défaut, y sera défavorable.

Auteur

Avis de la commission

Article 1er
Meilleur suivi de l'application des lois

M. MONTAUGÉ

7

Défavorable

M. MONTAUGÉ

8

Défavorable

M. MONTAUGÉ

9

Défavorable

Mme Nathalie GOULET

3 rect.

Demande de retrait

Mme Nathalie GOULET

2 rect.

Demande de retrait

Articles additionnels après l'article 2

Mme Nathalie GOULET

6 rect.

Demande de retrait

Mme Nathalie GOULET

1

Demande de retrait

Mme Nathalie GOULET

4

Demande de retrait

La réunion est close à 14 h 30.

Jeudi 9 mai 2019

- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -

La réunion est ouverte à 14 heures.

Proposition de loi tendant à renforcer les synergies entre les conseils municipaux et les conseils communautaires - Examen des amendements au texte de la commission

M. François-Noël Buffet, président. - Nous sommes réunis pour examiner les amendements au texte de la commission, avant sa discussion en séance publique à quatorze heures trente.

M. Dany Wattebled, rapporteur. - Je vous propose d'adopter un amendement de coordination, l'amendement n°  20, sur l'article 5.

L'amendement n° 20 est adopté.

La commission donne les avis suivants :

Auteur

Avis de la commission

Article 1er (Supprimé)
Représentation des communes de 1 000 habitants
et plus au sein des conseils communautaires

M. GRAND

3 rect.

Défavorable

Article 2 (Supprimé)
Remplacement de conseillers communautaires
dans les communes de 1 000 habitants et plus

M. GRAND

7 rect.

Défavorable

Article 3
Renouvellement des conseillers communautaires des communes
de moins de 1 000 habitants en cas de cessation des fonctions du maire

Auteur

Avis de la commission

M. GRAND

1 rect.

Défavorable

M. COLLOMBAT

13

Défavorable

Mme SOLLOGOUB

16 rect.

Défavorable

Mme SOLLOGOUB

17 rect.

Défavorable

Article 4 (Supprimé)
Modalités de désignation des conseillers communautaires
des communes de 1 000 habitants et plus

M. GRAND

2 rect.

Défavorable

Article 5

M. Dany Wattebled, rapporteur. - L'amendement n°  18 rectifié étant satisfait par la pratique, je demande son retrait. À défaut, avis défavorable.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 18. À défaut, elle y sera défavorable.

Mme Françoise Gatel. - La parité doit être soutenue et encouragée, mais force est de constater que certaines difficultés dans les petites communes conduisent à écarter les femmes. Il faut conserver un peu d'intelligence territoriale. L'efficacité est à ce prix.

La commission donne les avis suivants :

Auteur

Avis de la commission

Article additionnel après l'article 5

M. GREMILLET

19

Demande de retrait

Article 7
Clarifications rédactionnelles

M. COLLOMBAT

14

Défavorable

Article 9
Conférence des maires

M. REQUIER

12 rect.

Défavorable

M. GRAND

5 rect.

Défavorable

M. GRAND

6 rect.

Défavorable

Article 10

M. Dany Wattebled, rapporteur. - Je vous propose d'émettre un avis favorable à l'amendement n° 8 rectifié, sous réserve de l'adoption du sous-amendement n°  21, lequel vise juste à substituer l'expression « conférence métropolitaine des maires » à celle de « conférence métropolitaine des communes ».

M. Jean-Pierre Sueur. - Il serait frustrant que la métropole de Lyon soit la seule collectivité intercommunale de France où sein de laquelle toutes les communes ne seraient pas représentées. Il est important de donner un pouvoir substantiel à la conférence des maires.

M. François-Noël Buffet, rapporteur. - Il est essentiel de faire figurer dans le texte les termes : « conférence métropolitaine des maires ».

La commission émet un avis favorable à l'amendement n°  8 rectifié, sous réserve de l'adoption du sous-amendement n°  21. Elle adopte le sous-amendement n° 21.

M. Dany Wattebled, rapporteur. - Défavorable à l'amendement n°  11.

M. Jean-Pierre Sueur. - Pourquoi ?

M. Dany Wattebled, rapporteur. - Cet amendement fait référence à des documents que la métropole a décidé seule d'élaborer, hors de tout fondement légal. Elle pourrait y renoncer s'ils se révélaient inutiles, d'où la difficulté à ce qu'ils soient mentionnés dans la loi.

M. Jean-Pierre Sueur. - Si nous donnions à ces documents un fondement législatif, nous donnerions peut-être l'idée aux futurs responsables de la métropole de Lyon de les inscrire dans le règlement intérieur.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 11.

Article additionnel après l'article 11

M. Dany Wattebled, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n°  9, qui tend à prévoir que les conférences territoriales des maires seront désormais obligatoirement consultées lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre des politiques métropolitaines. Nous proposons simplement qu'elles puissent être consultées.

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est plus fort de dire que la conférence des maires « est » consultée. Voter des dispositions sans effets concrets discrédite l'activité législative.

M. Dany Wattebled, rapporteur. - Cet amendement prévoit que chacune des conférences territoriales des maires doit être consultée, à peine de nullité, sur chacun des projets d'acte de la métropole. Le risque est de paralyser le fonctionnement de la métropole et de provoquer des annulations en série dans le cas où cette formalité ne serait pas accomplie.

Mme Brigitte Lherbier. - La consultation pourrait être effectuée par écrit. Cela permettrait au moins aux élus d'être renseignés.

M. François-Noël Buffet, président. - En pratique, c'est ce qu'il se passe.

M. François Bonhomme. - Au lieu de multiplier les réunions, il vaudrait mieux mettre de la fluidité dans le fonctionnement des assemblées territoriales.

Mme Françoise Gatel. - Il est précisé dans l'objet de l'amendement qu'il s'agit de rendre plus homogène le fonctionnement des conférences territoriales. Or on ne peut pas contraindre l'ensemble des institutions à adopter le même modèle d'organisation. Il faut leur laisser un peu de souplesse, pour plus d'efficacité.

M. Didier Marie. - L'institutionnalisation d'une conférence des maires me semble aller dans le bon sens. Les maires doivent avoir toute leur place dans les intercommunalités. On aurait même pu aller plus loin dans certains articles du texte. Je suis favorable à la généralisation des conférences territoriales et à leur codification.

M. Jean-Pierre Sueur. - Eu égard aux pouvoirs qu'ont aujourd'hui les métropoles et au budget qu'elles gèrent, certains considèrent qu'il serait juste qu'un suffrage universel s'exerce. Il est difficilement compréhensible que le maire d'un village de 200 habitants soit élu au suffrage universel, mais non les membres d'une métropole de 1,5 million d'habitants. Nous sommes pour l'instant dans une phase de transition : il s'agit de garantir aux communes qu'elles seront le plus possible associées aux décisions métropolitaines, le risque étant que certaines d'entre elles n'aient aucun représentant dans certaines métropoles, compte tenu du mode de scrutin par circonscription.

M. Dany Wattebled, rapporteur. - Les communes n'ont besoin d'être consultées que sur les politiques métropolitaines qui concernent spécifiquement leur territoire.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 9.

M. Dany Wattebled, rapporteur. - J'étais défavorable à l'amendement n°  15 rectifié, car il me paraît difficile pour un président de métropole nouvellement élu de fixer une feuille de route pour six ans, mais je m'en remettrai finalement à la sagesse du Sénat.

Mme Brigitte Lherbier. - Les candidats aux élections municipales donnent leur programme pour six ans !

M. Dany Wattebled, rapporteur. - Pour le faire dans une métropole, il faut être visionnaire !

M. Alain Marc. - On parle ici des métropoles, mais aussi de tous les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, lesquels ont de plus en plus de compétences depuis la loi NOTRe.

Il est vrai que les administrés ont du mal à s'y retrouver. Il faut faire en sorte qu'ils soient informés sur ce que prévoit de faire le président de l'intercommunalité.

Mme Françoise Gatel. - La généralisation à l'ensemble des intercommunalités me paraît un peu compliquée.

On peut difficilement comparer une commune, où une liste majoritaire gagne les élections sur la base d'un programme, et une intercommunalité, où les conseillers, issus des scrutins municipaux, n'ont pas discuté en amont d'un projet, n'étant pas élus au suffrage universel direct. J'aime l'idée d'un projet de territoire pour une intercommunalité, mais il ne faut pas le rendre obligatoire. Il me paraît plus réaliste et de bon augure pour la communication citoyenne de présenter les propositions à l'ensemble des conseils municipaux lors du débat d'orientation budgétaire.

M. François Bonhomme. - Rendre cette feuille de route obligatoire me semble dommageable. Les orientations générales peuvent en effet être présentées lors du débat d'orientation budgétaire.

M. Arnaud de Belenet. - Nous suivrons l'avis du rapporteur sur l'ensemble des amendements. Lorsqu'il émet un avis de sagesse, nous compterons sur l'intelligence des territoires et veillerons à leur liberté.

M. Didier Marie. - Toute personne qui se présente à un poste à responsabilités affiche ses intentions. On peut donc imaginer que les grandes orientations soient fixées dans une feuille de route.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 15 rectifié.

M. Dany Wattebled, rapporteur. - Je vous propose un avis de sagesse sur l'amendement n°  4 rectifié, qui vise à adresser sous forme dématérialisée le procès-verbal du conseil communautaire aux conseillers municipaux.

Mme Françoise Gatel. - Il faut entendre les griefs des conseillers municipaux qui ne sont pas conseillers communautaires. Cela étant, nul n'est empêché de se renseigner.

M. Alain Marc. - On a donné de plus en plus d'importance à certains organismes, tels les parcs naturels régionaux. Le maire d'une commune de 50 habitants peut se retrouver à la tête d'un parc et avoir à gérer des crédits européens. Il faudra un jour que l'on se penche sur la circulation de l'information dans ce cas de figure.

Mme Marie Mercier. - En matière d'intercommunalité, tout dépend très souvent de l'esprit qui règne dans la gouvernance. Par nature, l'intercommunalité est composée de communes de différentes tailles. Attention à ce que l'intercommunalité ne devienne pas la supracommunalité !

La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 4 rectifié.

Intitulé de la proposition de loi

La commission émet un avis favorable à l'amendement n°  10.

La réunion est close à 14 h 25.