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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 22 octobre 2019

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 15 h 45.

Projet de loi de finances pour 2020 - Mission « Pouvoirs publics » (et communication sur son contrôle budgétaire sur la sécurité informatique des pouvoirs publics) - Examen du rapport spécial

M. Vincent Éblé, président. - Nous commençons notre réunion par le rapport de Jérôme Bascher, rapporteur spécial de la mission « Pouvoirs publics ». Il poursuivra par une communication sur son contrôle budgétaire sur la sécurité informatique des pouvoirs publics, objet d'une actualité tourmentée ces dernières années.

M. Jérôme Bascher, rapporteur spécial de la mission « Pouvoirs publics ». - Je ferai d'une pierre deux coups en présentant à la fois mon rapport sur les crédits de la mission « Pouvoirs publics » et ma mission de contrôle sur la sécurité informatique des institutions.

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit qu'une mission spécifique regroupe les crédits alloués sous forme de dotations aux pouvoirs publics, pour lesquels le juge constitutionnel a rappelé le principe d'autonomie financière, qui relève de la séparation des pouvoirs. Les marges de manoeuvre du Parlement et du Gouvernement sur la détermination de ces crédits sont donc assez limitées.

Le périmètre de la mission « Pouvoirs publics » inclut la présidence de la République, les deux assemblées - Assemblée nationale et Sénat -, le Conseil constitutionnel, les deux chaînes de télévision LCP-AN et Public-Sénat ainsi que la Cour de justice de la République.

Ce budget a une caractéristique : il est constant. Depuis 2012, il se situe légèrement sous le milliard d'euros pour l'ensemble des institutions de la République. Voilà le coût de la démocratie.

La dotation de la présidence de la République connaît une légère augmentation cette année, de 103 à 105,3 millions d'euros, essentiellement due à une consolidation des crédits de la nouvelle direction de la sécurité de la présidence de la République, puisque la sécurité ne relève plus des crédits du ministère de l'intérieur, mais de ceux de l'Élysée. C'était une demande de la Cour des comptes, qui souhaite disposer d'un budget affichant le coût complet de la présidence de la République. Je reviendrai sur cette notion de coût complet.

Les dotations des assemblées parlementaires sont complètement stables depuis 2012, à 518 millions d'euros pour l'Assemblée nationale et 323 millions d'euros pour le Sénat. Avec l'inflation, cela signifie qu'elles ont perdu sur cette période l'équivalent d'une année de dotation par rapport à 2011. Les assemblées ont réalisé un effort important de maîtrise de leurs dépenses - avec un bémol : pour compléter leur budget, elles puisent dans leurs réserves, année après année, pour pouvoir fonctionner, investir et faire face aux surcoûts, comme le renouvellement partiel de 2020, qui coûtera au Sénat 5 millions d'euros supplémentaires. Si l'on puise tous les ans entre 30 et 40 millions d'euros dans les réserves, elles s'épuisent. En 2022 à l'Assemblée nationale et en 2023 au Sénat, il y aura la vérité des prix. Les assemblées seront plus qu'à l'os. L'Assemblée nationale et le Sénat avaient anticipé une baisse du nombre de parlementaires, mais puisque celle-ci n'entraînerait pas de baisse des coûts pour permettre d'accroître les moyens d'action du Parlement, le sujet est en suspens.

Soulignons l'augmentation des crédits du Conseil constitutionnel sur un point tout à fait particulier : le référendum d'initiative partagée (RIP), pour lequel une enveloppe supplémentaire de 785 000 euros est consacrée.

La Cour de justice de la République a travaillé en 2019 ; elle travaillera aussi, en principe, en 2020. Tant que la réforme constitutionnelle ne la supprime pas, elle doit être financée.

Certains ont été chagrinés par un élément concernant les investissements de l'Élysée. La présidence de la République a commencé un schéma directeur de réaménagement du palais de l'Élysée et du site de l'Alma. Cette opération est menée par l'Élysée en propre et par l'opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (Oppic) qui assure la maîtrise d'ouvrage pour tous les grands monuments historiques. Le ministère de la culture a inscrit des crédits pour le schéma directeur de l'Élysée. La présidence, de son côté, fait traditionnellement inscrire ses travaux sur les crédits alloués aux résidences présidentielles - dont Rambouillet et Brégançon -, qui représentent 5 millions d'euros chaque année dans le budget du ministère de la culture. L'élément nouveau tient au fait que dans le cas présent les crédits provenant de l'OPPIC sont et seront jusqu'en 2022 uniquement portés sur le schéma directeur. Nous ne sommes donc plus dans le budget consolidé, contrairement à ce qui est pratiqué par les assemblées : à titre d'exemple, l'Assemblée nationale va financer elle-même les travaux de son hémicycle, dont le toit menace de s'effondrer, en puisant dans ses réserves. Concernant ce même schéma directeur, on note de surcroît une inscription au compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », qui concerne l'immobilier vendu par l'État et en finance les travaux. En 2019 et en 2020, 5,5 millions d'euros puis 6 millions d'euros de ce CAS seront mobilisés pour le programme immobilier de la présidence de la République. Celle-ci informe qu'elle vendra un immeuble rue de l'Élysée en 2022 pour 27 millions d'euros et que l'argent des travaux est pris sur cette somme future. La procédure est assez classique, sauf que l'on a omis de nous le préciser l'an dernier, alors que j'avais posé la question lors des auditions. J'ai ainsi découvert que des crédits ont été inscrits sur le CAS en cours d'année 2019. C'est pourquoi il me semblerait opportun que le Gouvernement dépose un amendement de périmètre pour mieux retracer tous les crédits et les consolider au sein du budget de l'Élysée, comme cela avait été demandé par la Cour des comptes concernant les dépenses du ministère de l'intérieur, ou qu'à tout le moins un réel effort de transparence soit réalisé sur ce sujet. Il y a en effet un problème de cohérence. Dans le cadre de la LOLF, en tant que parlementaires, nous ne pouvons pas déposer cet amendement nous-mêmes.

Le programme immobilier doit être clairement expliqué, tant pour les recettes que pour les dépenses. L'an prochain, si le bureau de la commission des finances en est d'accord, ma mission de contrôle pourrait porter sur les programmes immobiliers des différentes institutions. Il y a là un besoin d'éclaircissements et de transparence.

J'en viens à ma mission de contrôle sur la sécurité informatique des pouvoirs publics. Nos institutions sont la cible régulière de cyberattaques : espionnage informatique ; cybercriminalité - avec des demandes de rançon - ; déstabilisation par de fausses nouvelles propagées parfois par de faux comptes qui laissent penser que nous en sommes les auteurs ; sabotage par déni de service. La menace n'est pas récente : le meilleur exemple est celui de l'attaque d'ampleur qu'avait subi l'Estonie en 2007. En France, en 2015, TV5 Monde a subi une attaque retentissante et a dû faire apparaître un écran noir pour que le message initial de cet instrument d'influence de la France ne soit pas détourné. Le surcoût entraîné par cette attaque a été de 2,4 % de son budget total, qui est estimé à 111 millions d'euros. En effet, ne pas tenir compte à temps de la sécurité informatique entraîne des surcoûts. Tout bon informaticien vous dira qu'il faut consacrer au moins 10 % de son budget informatique à la sécurité, sinon l'on est notoirement sous-protégé.

Tout cela démontre le rôle essentiel de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi). Toutes les institutions de la mission Pouvoirs publics font appel à sa compétence. C'est l'agence qui nous protège des attaques majeures. J'en appelle au maintien et au renforcement de ses crédits pour que notre sécurité informatique soit au bon niveau.

Je rappelle que le Bundestag a été attaqué en 2015, comme le site internet du Sénat français en 2011.

Public Sénat, de son côté, fait appel à une agence privée, surtout sur des points de droit.

L'Élysée, cible de premier plan, s'appuie sur plusieurs réseaux informatiques : un permanent pour les agents de l'Élysée, un extérieur et un destiné aux grands événements tels que le G7 à Biarritz.

La menace qui pèse sur le Conseil constitutionnel est plutôt liée aux résultats de l'élection présidentielle, qu'il proclame, contrairement aux résultats des autres élections qui relèvent du ministère de l'intérieur. Le Conseil constitutionnel s'appuie sur un réseau dédié du ministère de l'intérieur doté de logiciels qui datent du XXe siècle, alimenté sur des postes dédiés par des agents dédiés, dans les préfectures, qui font remonter les données au ministère de l'intérieur qui les transmet au Conseil constitutionnel. C'est verrouillé, car ce n'est pas très compatible avec internet. Néanmoins, ce réseau présente des risques de défaillance. Il faut donc investir assez rapidement pour que l'élection présidentielle de 2022 soit sûre. J'appelle le ministère de l'intérieur à investir dans ce domaine.

Une disposition organique prévoit des parrainages par voie électronique pour 2022. C'est pour l'instant hors de portée du ministère de l'intérieur, qui devra vérifier l'identité des signataires. Cette disposition était peut-être prématurée et ne sera pas applicable. Il ne faudrait pas que des candidats fantômes soient parrainés par des parrains et des marraines tout aussi fantômes. Si nous sommes amenés à examiner prochainement un projet de loi organique, il serait bon de retirer cette disposition.

Je vous propose d'adopter les crédits de la mission, moyennant la question de périmètre évoquée sur le budget de la présidence de la République.

M. Roger Karoutchi. - Après les différents rapports de la Cour des comptes, l'Élysée a accepté de se doter d'un budget propre et d'un système comptable incluant tous ses agents dans les effectifs de la présidence de la République. Or on me dit que, depuis l'année dernière, les ministères sont à nouveau sollicités pour envoyer des fonctionnaires supplémentaires à l'Élysée. Est-ce le cas ?

L'Assemblée nationale et le Sénat puisent dans leurs réserves, qui ne sont pas inépuisables. Une éventuelle réduction du nombre de parlementaires remettrait en cause l'équilibre des comptes des assemblées, notamment de leurs caisses de retraite. A-t-on imaginé ce que ces deux institutions pourraient vendre comme biens immobiliers ? Elles n'auraient plus besoin d'autant d'immeubles qu'aujourd'hui.

Mme Nathalie Goulet. - On pourrait calculer le coût des institutions au prorata de la population.

M. Jérôme Bascher, rapporteur spécial. - C'est cinq euros par Français pour le Sénat.

Mme Nathalie Goulet. - Le rapport budgétaire pourrait souligner que la démocratie ne coûte pas si cher.

Se soucier de la sécurité informatique, c'est bien, mais quel est l'état du parc informatique ? Le matériel de base est généralement extrêmement obsolète et ne peut pas supporter l'intégration de logiciels modernes, notamment de sécurité.

Mme Christine Lavarde. - En matière de sécurité informatique des différentes instances publiques, des questions se posent sur le fonctionnement de la messagerie du Sénat. Appuyée sur une solution libre, elle ne bénéficie pas d'un agenda associé. La plupart des sénateurs utilisent donc un agenda partagé avec leurs collaborateurs sur Google. C'est un premier Gafam (Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft). Les paramètres du serveur sortant de la messagerie n'étant acceptés que par les systèmes d'exploitation d'Apple, nous utilisons tous un iPhone ou un iPad pour répondre en direct à nos e-mails. C'est un deuxième Gafam. Est-ce la solution la plus appropriée pour sécuriser les échanges électroniques du palais du Luxembourg ?

M. Thierry Carcenac. - Le rapport est très intéressant - je rappelle que je suis rapporteur spécial du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ». Monsieur Bascher, vous envisagez des contrôles. Sachez que la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l'évaluation interne du Sénat, dont plusieurs d'entre nous sommes membres, publie un rapport annuel et a étudié, notamment dans son dernier rapport, les cycles d'investissement du Sénat. Généralement, les prélèvements sur réserve financent les investissements, dont les cycles sont très lourds. En 2017, le montant s'élevait à 24,4 millions d'euros et en 2018 à 19,6 millions d'euros. Entre les autorisations d'engagement et la réalisation, les écarts sont importants. Je suppose que l'Assemblée nationale a publié le même rapport.

Du côté de l'immobilier de l'État, on a aussi essayé de modifier l'approche. Il n'est plus nécessairement envisagé de céder du patrimoine, mais plutôt de privilégier les revenus fixes.

L'immeuble de la rue de l'Élysée dont il est question ne figurait pas, en 2019, dans la liste des biens susceptibles d'être vendus.

J'ajoute que généralement, le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » est présenté à l'équilibre. Puisqu'il y a moins de cessions, il est en déséquilibre et l'on en consomme des sommes très importantes. On devrait peut-être avoir une autre vision que celle de ce CAS. Chacun des ministères gère son patrimoine à sa façon et la vision globale est limitée.

Mme Sylvie Vermeillet. - Je félicite Jérôme Bascher pour son rapport très intéressant. Le renouvellement de la moitié du Sénat coûte 5 millions d'euros. Combien coûte le renouvellement de l'Assemblée nationale ?

Quelles sont les perspectives d'investissement du Sénat ? Celles de l'Assemblée nationale sont lourdes. Il faudrait peut-être séparer le jardin du Luxembourg du reste des dépenses. En effet, que le jardin relève du budget global du Sénat ne tombe pas sous le sens, et 1,4 million d'euros représentent une somme importante.

M. Michel Canévet. - Quelle sont les perspectives, au regard des réserves dont chaque institution dispose ? Les réserves de l'Assemblée nationale sont estimées à 261 millions d'euros. Pourquoi ne sont-elles pas toutes totalement mobilisables ? Les réserves du Sénat sont estimées à 133 millions d'euros. À combien s'élèvent celles de la présidence de la République ? Ces montants sont à mettre en rapport avec les programmes pluriannuels d'investissement. Ceux-ci peuvent-ils être mis en oeuvre, au regard des disponibilités en réserve, les budgets étant bloqués, pour mener à bien les indispensables programmes de réhabilitation du patrimoine dont les assemblées et la présidence de la République ont la charge ? Les pouvoirs publics peuvent-ils tenir longtemps dans la configuration actuelle ?

M. Jean-Claude Requier. - Le jardin du Luxembourg appartient au Sénat et est ouvert au public. C'est un immense avantage pour la ville de Paris que de pouvoir profiter de ce magnifique jardin très bien entretenu par des jardiniers qui ratissent et nettoient. Les citadins s'imaginent que leur vision, c'est la nature comme partout ailleurs, ce qui n'est malheureusement pas le cas. Je me félicite que la variation de l'amplitude horaire d'ouverture rappelle le rythme de la nature.

Pour le jardin, 1,4 million d'euros sont prélevés sur les disponibilités. Je me réjouis que les recettes augmentent de 10,5 %. C'est bien de rentabiliser ce jardin, même modestement.

M. Marc Laménie. - Merci à notre rapporteur spécial. L'État dote le Sénat de 323 millions d'euros, ce qui est stable. Mais si le Sénat fonctionne bien, c'est grâce aux moyens humains. Les effectifs ont légèrement baissé. A-t-on une idée précise de la répartition des emplois et de l'évolution des effectifs, pour le fonctionnement de notre institution et du jardin ?

M. Jean-Marc Gabouty. - Je souhaite revenir sur les chiffres d'investissement et de fonctionnement, et, pour ces derniers, sur la partie structurelle et la partie conjoncturelle, notamment liée au renouvellement. Celui-ci induit un fort taux de rotation des collaborateurs. Le budget de l'Association pour la gestion des assistants de sénateurs (Agas) représente 58 millions d'euros en année normale, comme 2019, soit 7 % du budget du Sénat. La rotation accélérée en cas de renouvellement augmente encore les besoins financiers.

Pour les deux assemblées réunies, l'insuffisance financière s'élève à 86 millions d'euros. N'ayant pas connaissance du montant des réserves disponibles affectables au comblement de ces déficits, il est difficile d'apprécier les risques de cette gestion non durable.

M. Jean-François Rapin. - Jérôme Bascher dit que le Sénat sera à l'os en 2023. Quelle est la stratégie envisagée ? Que fait-on ? Quels emprunts ? Le Gouvernement contracte des emprunts considérables puisque les taux sont très bas. Qu'en est-il du Sénat ?

M. Victorin Lurel. - Quels sont les indicateurs d'efficacité ? L'autonomie financière des assemblées implique l'absence de projet annuel de performances. Les objectifs fixés sont-ils respectés ?

La Cour des comptes vérifie les comptes des deux assemblées et de l'Élysée. De quand son dernier rapport date-t-il ? Quel est son avis ?

J'ai lu dans la presse que l'Élysée vendait des t-shirts et des colifichets. Cela apparaît-il dans « produits divers » ?

Combien de temps le Sénat tiendra-t-il encore, en prélevant sur les réserves, notamment pour financer les investissements ? Quelles sont les perspectives ? J'ai cru comprendre que l'échéance était fixée à 2023.

Dispose-t-on du détail de ce qui est affecté au Président de la République pour ses actions militaires et diplomatiques ?

M. Jérôme Bascher, rapporteur spécial. - Il est difficile de répondre à toutes les questions car avec cette mission, tel le coucou, on est obligé de venir nicher dans les budgets et les missions des uns et des autres.

Roger Karoutchi a posé une question sur les caisses de retraite. L'Assemblée nationale, qui a soumis la retraite des députés au droit commun, envisage sa mise en gestion à la Caisse des dépôts et consignations, comme c'est déjà le cas pour son personnel. Les réserves prévues pour la caisse « ancien format » sont correctement dotées. Les caisses de retraite du Sénat sont largement provisionnées et ne sont pas fongibles avec le reste des réserves.

Pour répondre à Victorin Lurel et Jean-François Rapin, au rythme actuel de consommation des réserves courantes, l'année de vérité sera 2022 pour l'Assemblée nationale et 2023 pour le Sénat.

Comme l'a dit Thierry Carcenac, on peut tout à fait ralentir les investissements, car il y a toujours des glissements. Chaque institution a sa dotation, mais elle bâtit ensuite son propre budget, avec ses réserves et ses recettes propres.

Les goodies de l'Élysée ne font pas vraiment recette ; en revanche, l'Assemblée nationale s'est lancée avec succès dans la vente en ligne ; c'est une très bonne idée, dont pourrait s'inspirer le Sénat.

À votre suggestion, Nathalie Goulet, je mentionnerai dans mon rapport le coût par habitant du Sénat et de l'Assemblée nationale, sur le modèle de ce qui est indiqué sur le site internet du Sénat.

Les matériels informatiques de l'Élysée sont tellement sécurisés qu'ils n'admettent aucun autre logiciel ; cohabitent alors, comme à la gendarmerie, des outils ultra-sécurisés et peu ergonomiques et des outils achetés sur étagère et dont la sécurité laisse à désirer. S'agissant du Sénat, nos matériels sont relativement récents ; le fait que nous ayons tous des matériels différents n'est pas optimal en termes de sécurité, mais le coût d'une standardisation serait disproportionné au regard de la menace, à l'exception peut-être des parlementaires astreints au secret de la défense nationale dans le cadre de la délégation parlementaire au renseignement. Comme le souligne justement Christine Lavarde, toutes nos données sont déjà chez Google, Apple et surtout Amazon !

La vente d'un immeuble de l'Élysée pour 27 millions d'euros en 2022 n'a rien de scandaleux a priori. C'est en effet le propre du CAS « Immobilier de l'État » que d'être à l'équilibre et de réaliser des opérations de trésorerie. Je regrette cependant que la présidence de la République ne m'ait pas répondu en 2019 alors que je l'avais spécifiquement interrogée sur ce point.

Si le bureau de la commission en décide ainsi, je conduirai l'an prochain une mission de contrôle budgétaire consacrée à l'immobilier au cours de laquelle je pourrai examiner les schémas directeurs et les plans de financement de chaque institution.

Les réserves immobilières de l'Élysée ont été constituées sous le quinquennat de François Hollande à la faveur d'une sous-consommation des crédits ; elles s'élèvent aujourd'hui à moins de dix millions d'euros, et diminuent chaque année.

Jean-Claude Requier m'a demandé si le Sénat perçoit des recettes propres et j'y ai je crois répondu pour partie. S'agissant de la valorisation des jardins du Sénat, en me rappelant mes responsabilités professionnelles antérieures au ministère de la culture, il me semble qu'ils pourraient intéresser des organisateurs de défilés de mode.

Les effectifs du jardin du Luxembourg ont diminué de 111 à 109 emplois budgétaires. À l'Assemblée nationale, les effectifs devraient baisser plus fortement, car la question de l'externalisation de certaines fonctions a été clairement posée, et pas seulement pour les fonctions informatiques. Il me semble que des marges d'externalisation existent aussi au Sénat, notamment au jardin.

Le Sénat et l'Assemblée nationale reçoivent une dotation qu'ils sont libres d'affecter entre investissement et fonctionnement. Leurs réserves sont aussi totalement fongibles et peuvent être indifféremment affectées à l'investissement ou au fonctionnement. C'est une situation hors normes publiques habituelles.

Les réserves de l'Élysée seront probablement épuisées en 2021, celles de l'Assemblée nationale en 2022 et celles du Sénat en 2023. L'Assemblée nationale et le Sénat n'ont pas recours à l'emprunt, car ils disposent de réserves ; en revanche, ils effectuent des placements sur les marchés financiers, notamment pour financer leurs régimes de retraite.

La mission « Pouvoirs publics » est une mission particulière qui ne comporte aucun indicateur de performance. Toutefois, dans ses réponses au questionnaire budgétaire, le Conseil constitutionnel mentionne le délai moyen de jugement qui s'apparente à un indicateur.

Les comptes de l'Assemblée nationale et du Sénat sont certifiés, mais ne donnent pas lieu à un rapport d'observations de la Cour des comptes. En revanche, l'Élysée a demandé que la Cour des comptes examine son budget et fasse des recommandations.

La fonction de représentation du Président de la République apparaît dans le budget de l'Élysée où 16 millions d'euros sont consacrés à l'action diplomatique, déplacements présidentiels inclus. Mais tout cela n'est pas toujours très clair : l'an dernier, la ligne augmentait à cause du G7 à Biarritz, cette année c'est parce qu'il y a un G20 en Arabie saoudite et un G7 aux États-Unis. Par ailleurs, l'immobilisation de l'A330 présidentiel pendant trois mois pour révision occasionnera probablement des surcoûts.

Dans l'attente de plus amples explications concernant le budget de l'Élysée, je vous propose de réserver notre position sur les crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

La commission décide de réserver sa position sur les crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

La commission autorise la publication de la communication du rapporteur spécial sous la forme d'un rapport d'information.

Projet de loi de finances pour 2020 -- Mission « Remboursements et dégrèvements » - Examen du rapport spécial

M. Pascal Savoldelli, rapporteur spécial de la mission « Remboursements et dégrèvements ». - Cette mission retrace les dépenses budgétaires résultant de l'application des dispositions fiscales prévoyant des dégrèvements, des remboursements ou des restitutions d'impôt. Compte tenu du caractère mécanique de ces dépenses, les crédits de la présente mission sont évaluatifs, c'est-à-dire qu'ils ne constituent pas un plafond, à la différence des crédits des autres missions budgétaires. La mission est composée de deux programmes, l'un consacré aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'État, l'autre aux remboursements et dégrèvements d'impôts directs locaux.

Pour 2020, 141 milliards d'euros de crédits sont demandés au titre de la présente mission, en augmentation de 5 milliards d'euros par rapport à la loi de finances pour 2019. S'agissant des impôts d'État, cette augmentation s'explique notamment par la mise en oeuvre du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, mais également par la hausse des restitutions de TVA et d'importants contentieux fiscaux. S'agissant des impôts locaux, la hausse s'explique principalement par le coût croissant du dégrèvement de la taxe d'habitation en faveur des 80 % des ménages les moins favorisés. Au total, en 2020, les remboursements et dégrèvements devraient représenter un tiers des recettes fiscales brutes, une proportion qui ne cesse d'augmenter depuis 2010. Ces montants justifieraient une revue régulière et détaillée de leur pertinence.

Pour 2020, les remboursements et dégrèvements d'impôts d'État sont évalués à 118 milliards d'euros, en augmentation de près de 2 milliards d'euros par rapport à 2019. Leur hausse est quasi ininterrompue depuis 2010.

Plusieurs paramètres expliquent l'augmentation demandée pour 2020.

En premier lieu, les remboursements de crédits de TVA, qui représentent en valeur la part la plus importante des remboursements et dégrèvements d'impôts d'État, sont particulièrement dynamiques. Avec 58,6 milliards d'euros pour 2020, ils poursuivent leur croissance : + 3,1 % par rapport à la prévision révisée pour 2019, qui était elle-même en hausse de + 8,5 % par rapport à l'exécution 2018. Depuis 2013, les restitutions de TVA ont augmenté de 11,5 milliards d'euros et les parlementaires ont besoin de plus d'explications sur les causes de cette trajectoire.

En deuxième lieu, les conséquences du prélèvement à la source s'élèveront à 15 milliards d'euros en 2020, soit 4 milliards d'euros supplémentaires par rapport à 2019. En effet, la mise en oeuvre du prélèvement à la source a entraîné d'importantes restitutions en n+1, qui conduisent à une hausse de près de 10 milliards d'euros des crédits demandés à ce titre.

En troisième lieu, le crédit d'impôt pour la modernisation du recouvrement (CIMR) a finalement coûté 6,1 milliards d'euros ; il a permis de résoudre la difficulté posée par l'année blanche en annulant l'impôt sur le revenu afférent aux revenus non exceptionnels perçus ou réalisés en 2018.

En dernier lieu, l'acompte de 60 % du montant des crédits et réductions d'impôt de l'année précédente est désormais versé en début d'année aux contribuables. Le projet de loi de finances pour 2020 prévoit 5,7 milliards d'euros à ce titre, un montant à peine plus élevé qu'en 2019.

Le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) continue également de peser sur la mission. Le coût prévu du dispositif pour 2020 est cependant en forte baisse : Alors qu'il atteignait presque 20 milliards d'euros en 2019, la prévision pour 2020 est de 9 milliards d'euros. Le dispositif a en effet été transformé en réductions de cotisations sociales employeur, qui ne sont plus retracées au sein de la mission, mais n'en représentent pas moins un coût important pour les finances publiques.

Le coût des contentieux fiscaux est également retracé au sein de ce programme. Il s'agit principalement des grands contentieux fiscaux de droit de l'Union européenne, dont le coût pour l'État, même s'il est réparti sur plusieurs années, est très élevé ; c'est le cas du contentieux « OPCVM » (organismes de placement collectif en valeurs mobilières) pour plus de 10 milliards d'euros, de celui sur la taxe additionnelle sur les dividendes pour 9,5 milliards d'euros ou encore de celui sur le précompte mobilier pour un peu plus de 5 milliards d'euros. Dans mon rapport, je déplore la priorité donnée par les institutions de l'Union aux marchés et à la libre circulation des capitaux, au détriment de l'urgence sociale, économique et environnementale.

Je me suis tout particulièrement intéressé à la question des remboursements et dégrèvements de TVA. Le ministre de l'action et des comptes publics nous avait indiqué, en mai dernier lors d'un débat organisé au Sénat, que la fraude à la TVA représentait chaque année entre 18 et 22 milliards d'euros. Nous sommes tous d'accord pour renforcer la lutte contre la fraude fiscale. Pour cela, l'information doit être décloisonnée et les services doivent travailler de façon coordonnée, aux niveaux tant national qu'européen et international. Je considère en outre que les moyens humains doivent être renforcés et mieux spécialisés. Ce sont les conclusions que tirait également la Cour des comptes dans son référé de décembre 2018.

La lutte contre la fraude doit aussi permettre de dégager de nouvelles ressources publiques. Celles-ci permettront de mieux répartir la charge de la TVA en révisant les taux d'imposition des produits et des services de première nécessité qui contribuent au maintien de la dignité des personnes. Je pense notamment, pour avoir interrogé des foyers modestes, au savon, au dentifrice, au gel douche, au shampoing, mais aussi aux couches pour enfants et aux protections hygiéniques pour les personnes âgées.

Je sais que les taux réduits font l'objet d'un encadrement strict par le droit de l'Union européenne ; c'est pourquoi je demande que la France défende l'extension des taux réduits et super-réduits au niveau européen. En 2015, une initiative sénatoriale transpartisane avait permis de réduire à 5,5 % le taux de TVA applicable aux protections hygiéniques féminines. Il faut poursuivre l'extension de ce taux réduit ; le Sénat a voté un taux réduit sur les protections hygiéniques pour les personnes âgées, mais l'Assemblée nationale s'y est opposée au motif qu'il était contraire au droit européen. Or, le budget moyen pour une personne âgée s'établit à 150 euros mensuels : ce n'est pas rien quand on est au minimum vieillesse ou quand on vit avec une petite retraite d'agricultrice ou de conjointe d'agriculteur qui n'est même pas revalorisée !

S'agissant des remboursements et dégrèvements d'impôts locaux, comme chaque année, leur montant atteint un nouveau record. Ce sont ainsi 23 milliards d'euros qui sont demandés pour 2020, soit une augmentation de 16 % par rapport à 2019.

Les remboursements et dégrèvements liés à la taxe d'habitation, qui s'élèvent à 14,7 milliards d'euros, constituent la majeure partie de la dépense.

Les remboursements et dégrèvements d'impôts économiques locaux constituent le deuxième poste de dépenses du programme, pour un montant de 6,2 milliards d'euros. La majeure partie de cette dépense correspond au reversement du dégrèvement barémique de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). En 2020, le montant des dégrèvements d'impôts économiques locaux devrait baisser de 10 %, en raison notamment de l'extinction des contentieux nés de la décision du Conseil constitutionnel du 19 mai 2017 relative à la CVAE de groupe.

Les remboursements et dégrèvements de taxes foncières représentent la troisième dépense du programme avec 1,6 milliard d'euros en 2020. Ce montant, quasiment stable depuis 2017, sert à couvrir le coût des rectifications a posteriori des impositions.

Enfin, les dépenses d'admissions en non-valeur constituent le dernier poste de dépenses du programme, pour un montant de 538 millions d'euros. Il s'agit d'un impondérable de la mécanique du recouvrement d'impôt, même si une amélioration des systèmes d'information pourrait permettre de réduire les montants en cause.

En conclusion, je souhaite évoquer la réforme de la fiscalité locale : le dégrèvement de taxe d'habitation en faveur de 80 % des ménages est en effet le premier facteur d'augmentation des dépenses que je viens de vous présenter. Cette mesure me semble mal inspirée et va nous conduire à une situation critique pour les collectivités locales et les classes les plus modestes.

En premier lieu, ce dégrèvement ne répond à aucune des critiques adressées jusqu'alors à la taxe d'habitation - les bases d'imposition n'étaient pas à jour et beaucoup de contribuables étaient exonérés. C'est pourtant sur la base de ce constat qu'il a été décidé de supprimer progressivement cet impôt, alors qu'il aurait fallu le réparer : si nous décidions de supprimer toutes les taxes et dépenses fiscales mal paramétrées, quels dégâts !

En deuxième lieu, ce dégrèvement a conduit à l'exonération généralisée que nous propose ce projet de loi de finances et qui se traduira par un nouveau cadeau fiscal pour les plus riches : 7,8 milliards d'euros d'ici à 2023 selon la direction générale des finances publiques (DGFiP) !

Enfin, ce dégrèvement impose de trouver un système pérenne pour compenser les communes ; or la solution envisagée n'est pas acceptable. J'estime tout d'abord que le transfert de la taxe foncière départementale n'aura pas d'autre effet que d'exclure de ce que j'appelle une « citoyenneté fiscale locale », tous ceux qui ne sont pas propriétaires. Je considère ensuite que la « compensation de la compensation » aux départements par l'attribution d'une fraction de TVA n'est pas souhaitable : elle va inciter l'État à accroître ses recettes de TVA pour financer son manque à gagner, avec, pour principales victimes, comme le démontre toute la littérature économique, les classes populaires ; enfin, elle va mettre les départements dans une situation absolument précaire, car, depuis 2011, les recettes de TVA ont augmenté moins rapidement que celles de la taxe foncière sur les propriétés bâties. C'est peut-être une manière commode pour le Gouvernement de ralentir l'augmentation de la pression fiscale, mais où sont les mesures qui ralentiront la croissance des dépenses sociales des départements ? Entre 2010 et 2017, ces dépenses ont crû de 24 %, alors les recettes de TVA n'augmentaient que de 19 % : c'est ce que l'on appelle un effet ciseau !

Compte tenu de l'ensemble de ces observations, que je vous ai présentées avec la liberté d'analyse et de ton dont notre commission est coutumière, je vous invite à ne pas adopter les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

Mme Nathalie Goulet. - Cela fait deux ans que nous demandons sans succès une démonstration des logiciels de détection précoce des fraudes à la TVA ! Ceux-ci sont utilisés dans d'autres pays, comme la Belgique, où ils ont prouvé leur efficacité pour détecter notamment les fraudes carrousels, au niveau national comme européen. Le ministre nous a promis une démonstration et assure qu'il dispose d'un logiciel maison. Il est évident que la détection précoce de la fraude à la TVA est le meilleur moyen de lutter contre les fraudeurs. Pourriez-vous demander, en votre qualité de rapporteur spécial, une telle démonstration ainsi que l'expertise des moyens dont dispose le ministère ?

M. Philippe Dallier. - Avec 141 milliards d'euros, cette mission est la mieux dotée du budget de l'État. Un certain nombre des dispositions qui conduisent à ce montant peuvent faire l'objet d'interrogations et de débats, comme c'est le cas de la suppression de la taxe d'habitation. Mais je ne vois pas sur quelles bases nous pourrions rejeter cette mission, dès lors que les montants des remboursements et dégrèvements correspondent peu ou prou à la réalité. Nous allons voter ces crédits car nous contestons la politique menée par le Gouvernement, et non pas les évaluations présentées dans la mission.

M. Jérôme Bascher. - Pour ma part, je milite pour la suppression totale de la taxe d'habitation. Le rapporteur a-t-il pu identifier les niches que nous pourrions supprimer pour dégonfler ces 141 milliards d'euros ?

M. Thierry Carcenac. - Même si l'on ne partage pas toutes les orientations qui les sous-tendent, comment ne pas voter ces crédits ?

S'agissant des fraudes à la TVA, le Gouvernement a demandé à la Cour des comptes un rapport permettant d'évaluer le niveau des différents types de fraude : quand nous sera-t-il remis ?

M. Michel Canévet. - Ne devrait-on pas voter les crédits de cette mission ?

Je propose que la fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) actuellement perçue par les régions soit remplacée par une part supplémentaire de TVA. En effet, les régions doivent agir pour développer les transports collectifs et faire diminuer la consommation de carburants, or cela impacte négativement leurs recettes !

Je trouve en outre paradoxal de payer de la TVA sur d'autres taxes, comme c'est le cas pour les produits énergétiques : ne faudrait-il pas prévoir un dégrèvement pour ce cas de double taxation ?

M. Victorin Lurel. - Vous indiquez dans votre rapport que les admissions en non-valeur ont augmenté de plus de 1 milliard d'euros, soit + 62 %, entre 2019 et 2020. Comment l'expliquez-vous ?

M. Pascal Savoldelli, rapporteur spécial. - La question de la détection précoce des cas de fraude à la TVA est un serpent de mer. Il s'agit bien souvent de gros fraudeurs très performants qui s'adaptent aux processus de détection. De plus, le Parlement a toutes les peines du monde à appréhender le travail de contrôle réalisé par l'administration et à disposer d'estimations fiables du niveau de la fraude. Il s'agit pourtant de sommes considérables pour les finances publiques, et que nous sous-évaluons probablement. Je vais relancer le ministre, idéalement avec l'appui d'autres élus afin que nous représentions toutes les sensibilités.

S'agissant des niches fiscales, je renvoie Jérôme Bascher aux discussions en cours à l'Assemblée nationale et aux propositions de suppression des niches fiscales du rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, Joël Giraud. Quant au rapport de la Cour des comptes sur la fraude fiscale évoqué par Thierry Carcenac, il a fait l'objet d'une lettre de mission du Premier ministre en date du 9 mai 2019, mais je n'ai pas encore eu connaissance de ses conclusions.

M. Vincent Éblé, président. - La Cour des comptes n'a pas encore achevé ses travaux.

M. Thierry Carcenac. - Le Premier ministre avait annoncé un rapport au 1er octobre !

M. Pascal Savoldelli, rapporteur spécial. - Nous pourrions débattre de l'attribution d'une fraction supplémentaire de TVA aux régions. Je suis heureux que nous ayons été unanimes à défendre l'autonomie fiscale des collectivités et le lien entre démocratie et impôt. Je suis inquiet des différences de dynamiques entre la taxe foncière sur les propriétés bâties et la TVA, mais aussi entre les dépenses sociales et la TVA : dans les départements, au moment du vote de nos budgets supplémentaires, nous sommes très souvent amenés à majorer substantiellement les crédits de l'action sociale !

La raison qui justifie ma proposition de rejet des crédits de la mission tient au fait que je m'oppose à la plupart des politiques dont résultent mécaniquement les remboursements et dégrèvements. Vous connaissez ma position sur le CICE...

M. Jean-Marc Gabouty. - Cette mission mélange des concepts différents qui s'appliquent à des périodes différentes : par exemple, un redressement notifié l'année n pourra être recouvré en n+1, mais si la notification de redressement était excessive, un dégrèvement sera appliqué en n+1 ... Tout cela est très complexe.

S'agissant de l'impôt sur le revenu, le prélèvement à la source évite d'avoir à redresser les contribuables et donc limite les remboursements ; il est relativement efficace en matière de recouvrement.

M. Pascal Savoldelli, rapporteur spécial. - L'augmentation des admissions en non-valeur pour 2020 s'explique par la prévision de mise en liquidation d'une grande entreprise, qui devrait laisser derrière elle un passif fiscal de 1 milliard d'euros.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

La réunion est close à 17h10.

Mercredi 23 octobre 2019

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Proposition de loi visant à adapter la fiscalité de la succession et de la donation aux enjeux démographiques, sociétaux et économiques du XXIe siècle - Examen des amendements de séance sur les articles 1er, 2, 2 bis, 6, 7 et 8, faisant l'objet de la procédure ordinaire

Article 1er

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur. - J'émets un avis défavorable sur l'amendement n°  9 rectifié, qui élargit aux petits-enfants le cercle des personnes susceptibles de bénéficier de l'abattement en ligne directe et étend aux petits-neveux et petites-nièces l'abattement prévu pour les neveux et nièces. Il souffre d'un problème de cohérence et représenterait un coût massif pour les finances publiques. En effet, l'élargissement aux petits-enfants du cercle des personnes susceptibles de bénéficier de l'abattement en ligne directe ne s'accompagne pas de la suppression concomitante des abattements spécifiques aux petits-enfants, ce qui aboutirait à un cumul d'abattements déraisonnable. À titre d'exemple, deux grands-parents pourraient donner à leurs quatre petits-enfants jusqu'à 1,6 million d'euros en franchise totale d'impôt tous les quinze ans...

La commission est défavorable à l'amendement n°  9 rectifié .

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur. - Je demande le retrait de l'amendement n°  4, qui porte à 100 000 euros le montant de l'ensemble des abattements familiaux existants. Là encore, son coût pour les finances publiques serait massif. Un couple de grands-parents fortuné possède en moyenne vingt frères, soeurs, neveux, nièces, enfants, petits-enfants et arrières petits-enfants et pourrait donc leur transmettre près de 3,5 millions d'euros tous les quinze ans en franchise totale d'impôt. Cela me paraît clairement excessif !

La commission demande le retrait de l'amendement n°  4 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur. - L'amendement n°  5 rectifié ouvre la possibilité de donner 100 000 euros en franchise de droits lorsque les sommes sont affectées à la création ou à la reprise d'une PME. En l'état, le dispositif est contraire à la réglementation européenne en matière d'aides d'État et pose par ailleurs un problème de ciblage.

Le sous-amendement n°  16 vise donc à mettre en conformité le dispositif avec le droit de l'Union européenne tout en restreignant son champ au cercle familial et en ramenant le montant de l'exonération à 70 000 euros.

M. Thierry Carcenac. - Je m'abstiendrai sur ce sous-amendement.

Le sous-amendement n°  16 est adopté.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n°  5 rectifié, sous réserve de l'adoption en séance de son sous-amendement n° 16.

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur. - Je demande le retrait de l'amendement n°  6 rectifié, qui vise à supprimer la condition en vertu de laquelle le donateur doit être âgé de moins de 80 ans pour pouvoir bénéficier de l'exonération au titre des dons familiaux de sommes d'argent en pleine propriété. Cette disposition irait à l'encontre de l'objectif d'encourager la circulation anticipée du patrimoine vers les jeunes générations. Je rappelle que la condition d'âge a déjà été significativement assouplie, puisqu'elle avait été fixée initialement à 65 ans en 2007.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  6 rectifié et, à défaut, y sera défavorable.

Article 2

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur. - Je demande le retrait de l'amendement n°  3, qui abaisse à huit ans le délai de rappel fiscal, sans condition d'âge du donataire. Il serait d'un coût excessif pour les finances publiques. En 2011, lorsque le Gouvernement avait porté de six à dix ans le délai de rappel fiscal, il avait estimé le surplus de recettes fiscales à 450 millions d'euros par an, ce qui donne une idée du coût budgétaire du dispositif proposé.

M. Vincent Delahaye. - Je maintiendrai cet amendement. Si l'on donne de l'argent aux jeunes générations, celles-ci dépenseront davantage, ce qui fera aussi plus de recettes pour l'État. Je conteste donc le coût excessif de cette disposition pour les finances publiques.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  3 et, à défaut, y sera défavorable.

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur. - Toujours en raison de son coût pour les finances publiques, je demande le retrait de l'amendement n°  7 rectifié bis, qui abaisse à dix ans le délai de rappel fiscal, sans condition d'âge du donataire. Les dispositions de l'article 2 me paraissent, en l'état, plus équilibrées et ciblées envers les plus jeunes.

La commission demande le retrait de l'amendement n°  7 rectifié bis et, à défaut, y sera défavorable.

Article 2 bis

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur. - L'amendement n°  17 modifie la rédaction de l'article 2 bis, proposé par notre collègue René-Paul Savary, qui vise à éviter une « double imposition » en cas de successions rapprochées. Il propose que les héritiers se partagent une réduction d'impôt correspondant aux droits de mutation versés par le défunt.

Il réduit à trois ans le délai au cours duquel les héritiers peuvent bénéficier d'une réduction d'impôt et calculer cette réduction en tenant compte de l'ensemble des donations et des successions perçues par le défunt au cours de cette période, en ligne directe ou indirecte. Les ayants droit se partageraient, à proportion de la part nette taxable revenant à chacun d'eux, une réduction correspondant aux droits liquidés par le défunt au cours de cette période.

L'amendement n°  17 est adopté.

Article 6

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur. - Compte tenu de leur coût massif pour les finances publiques, je demande le retrait des amendements nos  10 et 11, qui visent à quadrupler ou à doubler l'ensemble des abattements sur les transmissions.

M. Roger Karoutchi. - Depuis la Révolution française, le Parlement vote l'impôt. Pourtant, depuis quelque temps, il ne peut plus rien dire sur l'impôt !

Le patrimoine d'une personne ayant scrupuleusement épargné et payé l'impôt sur ses revenus toute sa vie peut être taxé à 60 % si cette dernière n'a pas d'héritiers directs. Ce n'est pas juste ! Nous devons nous aligner sur certains pays voisins, qui ont considérablement réduit les droits de succession. J'entends le coût pour les finances publiques, mais si personne n'a le courage de remettre à plat la répartition fiscale, jamais les choses ne changeront !

La commission émet un avis défavorable sur les amendements nos  10 et 11.

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur. - Je demande le retrait de l'amendement n°  1, qui vise à substituer, pour l'application des droits de mutation à titre gratuit, un abattement fixe de 300 000 euros à l'abattement de 30 % sur la valeur de la résidence principale du défunt.

Cet amendement me paraît très risqué sur le plan constitutionnel. L'abattement sur la valeur vénale de la résidence principale du défunt se justifie par l'existence d'une décote en cas de revente, liée à l'occupation du bien par un de ses proches. Or, un abattement fixe de 300 000 euros ne dépendrait plus de la valeur vénale du bien et conduirait en pratique à exonérer la quasi-totalité des résidences principales entrant dans le champ du dispositif.

M. Vincent Delahaye. - Je maintiendrai cet amendement. Toutes les résidences principales ne seraient pas exonérées, et ce dispositif me paraît plus juste que le relèvement du taux de l'abattement forfaitaire proposé par la commission, qui avantage nettement les grosses successions.

La commission émet un avis défavorable sur l'amendement n°  1.

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur. - Je demande également le retrait de l'amendement n°  15 rectifié, qui vise à plafonner à 250 000 euros l'abattement fixe de 30 %. Là encore, le risque constitutionnel est manifeste. De plus, cette disposition aurait pour conséquence d'alourdir la fiscalité pour certaines successions.

La commission émet un avis défavorable sur l'amendement n°  15 rectifié.

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur. - Je demande le retrait de l'amendement n°  8 rectifié, qui porte de 100 000 euros à 150 000 euros l'abattement sur les transmissions en ligne directe. Le coût de cette mesure pour les finances publiques est estimé à plus d'un milliard d'euros...

La commission émet un avis défavorable sur l'amendement n°  8 rectifié.

Article 7 (supprimé)

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur. - Conformément à la position de la commission, je suis défavorable à l'amendement n°  12, qui vise à rétablir l'article sur la fiscalité de l'assurance vie.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  12.

Article additionnel après l'article 7 (supprimé)

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur. - Je propose de déclarer l'amendement n° 14 rectifié contraire à l'article 45 de la Constitution, dès lors qu'il ne me paraît présenter aucun lien, même indirect, avec le champ de la proposition de loi.

En effet, la commission des finances a considéré la semaine dernière que le périmètre de la proposition de loi se limitait aux dispositions fiscales relatives aux mutations à titre gratuit. Or, cet amendement modifie des dispositions relatives à la procédure d'enregistrement de la déclaration de succession.

L'amendement n° 14 rectifié est déclaré irrecevable en application de l'article 45 de la Constitution.

Article 8 (supprimé)

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur. - J'émets un avis défavorable sur l'amendement n°  13, qui vise à rétablir l'article 8 dans sa rédaction initiale, laquelle prévoyait un abaissement progressif de 75 à 25 % du taux du pacte Dutreil.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  13.

M. Jean Pierre Vogel, rapporteur. - J'émets également un avis défavorable sur l'amendement n°  2, qui porte à 100 % le taux de l'exonération des droits de mutation à titre gratuit applicable aux parts de sociétés faisant l'objet d'un pacte Dutreil. Il est pratiquement certain que le Conseil constitutionnel déclarerait le présent amendement contraire à la Constitution, en ce qu'il procure un avantage disproportionné à cette catégorie de biens. En effet, si le Conseil avait estimé en 2003 que le dispositif Dutreil n'entraînait pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques, c'était après avoir vérifié « la combinaison des avantages ne peut réduire à néant les droits finalement acquittés ».

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°  2.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

TABLEAU DES SORTS

Article 1er
Allègement de la fiscalité sur les transmissions
au bénéfice des petits-enfants, neveux et nièces

Auteur

Sort de l'amendement

M. VOGEL, rapporteur

16

Adopté

Article 2 bis
Déduction de l'actif successoral des droits de mutation versés par le défunt lors d'une succession ou donation antérieure

Auteur

Sort de l'amendement

M. VOGEL, rapporteur

17

Adopté

Les avis de la commission sont repris dans le tableau ci-après.

TABLEAU DES AVIS

Article 1er
Allègement de la fiscalité sur les transmissions au bénéfice
des petits-enfants, neveux et nièces

Auteur

Avis de la commission

Mme PROCACCIA

9 rect.

Défavorable

M. DELAHAYE

4

Demande de retrait

M. SEGOUIN

5 rect.

Favorable sous réserve de l'adoption du sous-amendement n° 16

M. SEGOUIN

6 rect.

Demande de retrait

Article 2
Réduction du délai de rappel fiscal des donations antérieures, et du délai requis entre
deux dons familiaux de sommes d'argent pour bénéficier d'une exonération
de droits de mutation à titre gratuit

Auteur

Avis de la commission

M. DELAHAYE

3

Demande de retrait

M. SEGOUIN

7 rect. bis

Demande de retrait

Article 6
Augmentation de l'abattement général existant en matière de droits de mutation
à titre gratuit

Auteur

Avis de la commission

M. KAROUTCHI

10

Défavorable

M. KAROUTCHI

11

Défavorable

M. DELAHAYE

1

Défavorable

M. GABOUTY

15 rect.

Défavorable

Mme PROCACCIA

8 rect.

Défavorable

Article 7 (Supprimé)
Modification du régime fiscal appliqué aux transmissions de sommes issues
de contrats d'assurance vie

Auteur

Avis de la commission

M. KANNER

12

Défavorable

Article additionnel après Article 7 (Supprimé)

Auteur

Avis de la commission

M. GRAND

14 rect.

Déclaré contraire à l'article 45 de la Constitution

Article 8 (Supprimé)
Abaissement du taux de l'exonération partielle de droits de mutation à titre gratuit applicable dans le cadre du « pacte Dutreil »

Auteur

Avis de la commission

M. KANNER

13

Défavorable

M. DELAHAYE

2

Défavorable

Projet de loi de finances pour 2020 - Mission « Action extérieure de l'État » - Examen du rapport spécial

M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial des crédits de la mission « Action extérieure de l'État ». - Les crédits de la mission « Action extérieure de l'État » sont stables en valeur en 2020, à hauteur de 2,9 milliards d'euros. Cette stabilité apparente masque en réalité une augmentation des crédits de paiement de 1,1 % à périmètre constant, puisque le programme consacré à la présidence française du G7 prend fin le 31 décembre 2019. L'évolution des crédits de la mission se situe en deçà de celle des dépenses totales de l'État, qui augmentent de 2 % en valeur entre 2019 et 2020.

Les évolutions à la hausse correspondent essentiellement à l'augmentation de 24,6 millions d'euros de la subvention de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), à la dynamique des dépenses de personnel pour 9,3 millions d'euros ainsi qu'à la progression des dépenses immobilières à l'étranger pour 7,4 millions d'euros. À l'inverse, les évolutions à la baisse correspondent à une économie de constatation de 7,6 millions d'euros sur les contributions internationales, à une diminution de 8 millions d'euros des dépenses de protocole ainsi qu'à la baisse d'un certain nombre de subventions allouées aux opérateurs - Atout France, alliances françaises, Institut français de Paris.

La masse salariale de la mission augmente légèrement en 2020, en raison de l'effet change-prix sur les indemnités de résidence à l'étranger et de l'effet prix sur les rémunérations des agents de droit local. Par ailleurs, l'effet du glissement vieillesse-technicité (GVT) sur la masse salariale de la mission, près de 9 millions d'euros, est beaucoup plus important que les années précédentes ; selon le Gouvernement, cela serait dû à la requalification des agents de droit local sur des postes plus qualifiés, mais ces explications ne nous satisfont pas. Les effectifs de la mission diminuent en 2020 de 81 équivalents temps plein (ETP), une réduction mieux répartie entre les différentes catégories de personnel - titulaires, contractuels, agents de droit local - que les années précédentes conformément aux préconisations de notre rapport d'information sur la masse salariale du ministère. Le projet de loi de finances (PLF) pour 2020 prévoit pour la première fois un mécanisme de provision des effets de change-prix sur la masse salariale, qui devrait permettre de limiter la sur-exécution chronique des dépenses de personnel et de rendre plus sincères les prévisions budgétaires.

Je considère qu'il existe un risque d'impasse sur le budget de l'immobilier à l'étranger : la chute importante des produits de cessions à 4 millions d'euros en 2019, qui traduit notamment l'épuisement du volume de ventes potentielles, fait peser un risque important sur le budget de la mission pour les années à venir et pourrait conduire à une dégradation du patrimoine immobilier du ministère. En effet, les recettes de cession, de l'ordre de 100 millions d'euros, auraient dû financer les dépenses de sécurisation des ambassades. Il serait peut-être intéressant de mener un travail complémentaire en 2020 sur cette question.

M. Rémi Féraud, rapporteur spécial des crédits de la mission « Action extérieure de l'État ». - Les programmes 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » et 185 « Diplomatie culturelle et d'influence » représentent un tiers du budget de la mission.

Les crédits du programme 185 augmentent de 2,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2019, conformément à l'engagement du Gouvernement de faire de la politique d'influence de la France l'un des « piliers fondamentaux » de notre politique étrangère.

Je salue l'augmentation de 24,6 millions d'euros de la subvention pour charge de service public versée à l'AEFE en 2020 : c'est une vraie nouveauté qui s'inscrit dans l'engagement du Président de la République de doubler le nombre d'élèves scolarisés dans le réseau d'ici à 2030. Il s'agit aussi d'une véritable inversion de tendance : souvenons-nous qu'en 2017 le gel de 33 millions d'euros avait mis en péril l'AEFE. Nous n'avons toutefois aucune garantie sur la pérennité de ces crédits supplémentaires ni sur leur caractère suffisant pour atteindre les objectifs. Mais reconnaissons que l'effort est significatif.

Il en va autrement pour les autres opérateurs du programme.

Le 19 novembre 2018, le Premier ministre a présenté la nouvelle stratégie d'attractivité universitaire intitulée « Bienvenue en France », avec l'objectif d'accueillir 500 000 étudiants étrangers en France d'ici à 2027. Le budget de Campus France reste toutefois stable à 3,8 millions d'euros. Des frais de scolarité différenciés ont été institués pour les étudiants extracommunautaires, ce qui a causé beaucoup d'émotion et de contestation. Cette mesure a été partiellement compensée par des exonérations de droits d'inscription et le triplement des bourses d'études et de stages, mais le montant inscrit pour ces bourses est maintenu à 64,6 millions d'euros, comme en 2019; elles risquent même de diminuer en cours de gestion budgétaire, l'enveloppe de crédits allouée aux postes diplomatiques pour octroyer des bourses étant souvent utilisée comme variable d'ajustement budgétaire. Nous devrons mener un travail sur ce point dans le cadre de l'examen de la loi de règlement.

La subvention de 28,8 millions d'euros de l'Institut français retrouve son niveau de 2018, après une augmentation temporaire de 2 millions d'euros en 2019 dans le cadre du lancement du plan pour la langue française et le plurilinguisme annoncé en mars 2018 par le Président de la République. Je m'interroge sur la succession des plans pluriannuels qui s'accumulent au fil du temps, financés par des subventions temporaires ! La poursuite du plan pour la langue française et le plurilinguisme se fera donc soit au détriment d'autres actions de l'Institut, soit à moindre envergure.

Atout France voit sa subvention réduite de 1,8 million d'euros et ses effectifs diminués de douze emplois. Dans le cadre de son rapprochement avec Business France, l'économie demandée à l'opérateur devrait atteindre 4,4 millions d'euros. Cette réorganisation et ces coupes budgétaires se font en dehors de tout cadre politique et sans affichage par le Gouvernement de nouvelles ambitions pour son opérateur.

Depuis plusieurs années, avant même « Action publique 2022 », le programme 151 est marqué par d'importants gains de productivité. Compte tenu du cycle électoral, la dotation pour l'organisation d'élections diminue de 1,3 million d'euros au PLF pour 2020. Le vote par Internet devrait concerner les élections consulaires de 2020 et les élections législatives de 2022 et, à terme, toutes les élections à l'exception des élections présidentielles.

La modernisation de l'administration consulaire bénéficie de 1,9 million d'euros et concernera l'élargissement des horaires des postes diplomatiques, la mise en place du registre de l'état civil électronique et la création d'une plateforme téléphonique d'accueil consulaire.

L'ensemble de ces chantiers, qui témoignent de la modernisation de l'administration consulaire et de la recherche de gains de productivité, n'est toutefois pas sans poser des difficultés, tant pour les agents dans les postes que pour les Français de l'étranger. Pour ces derniers, il existe un véritable risque d'éloignement, alors qu'ils sont de plus en plus nombreux, qu'ils connaissent parfois des situations difficiles et qu'ils sont en demande de lien humain. Comme nous avons pu le constater lors de nos déplacements, ces réformes nécessitent aussi un accompagnement fort des agents, souvent sceptiques à l'égard des gains de productivité annoncés. Nous devrons vérifier que ces gains de productivité sont réels et que la qualité du service public ne s'est pas dégradée.

Par prudence, je vous propose, comme l'an dernier, de nous abstenir sur les crédits de la mission : la commission des affaires étrangères n'a entendu le ministre qu'hier.

M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial. - Pour ma part, comme l'an dernier, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission.

Mme Nathalie Goulet. - Dans le cadre de la lutte contre la fraude sociale, les consulats vérifient les preuves de vie de nos compatriotes à l'étranger. Il semblerait cependant que ce travail soit désormais confié aux autorités locales du pays de résidence. Qu'en est-il ? Au vu du nombre exceptionnel de centenaires, ne pourrait-on pas améliorer ces contrôles ?

M. Emmanuel Capus. - Je tiens à remercier nos rapporteurs spéciaux pour ce rapport très complet sur cette mission régalienne de l'État. Vous vous félicitez du maintien du caractère universel de notre réseau, mais déplorez le saupoudrage des moyens. Dans quels pays pourrions-nous alléger notre présence diplomatique ?

M. Roger Karoutchi. - Notre réseau est certes universel, mais il est à l'os ! Les ambassades et les consulats sont véritablement démunis.

Les frais d'inscription dans les établissements d'enseignement français à l'étranger ne cessent d'augmenter. Je connais une famille à Tananarive qui doit débourser chaque année entre 16 000 et 20 000 euros pour la scolarisation de ses deux enfants. La question de les retirer de l'enseignement français se pose, car c'est trop cher ! La francophonie et la présence française sont-elles encore dans nos ambitions ?

M. Jean-Claude Requier. - Je constate que les contributions aux opérations de maintien de la paix diminuent : de quoi s'agit-il ?

Le consulat français à Monaco va être fermé ; l'ambassade de France à Monaco ne pourrait-elle pas reprendre les activités du consulat ?

M. Jean-Marc Gabouty. - Vous indiquez dans votre rapport que les ambitions affichées en faveur de l'enseignement français à l'étranger et de l'AEFE ont eu un effet d'éviction sur le plan pour la langue française et le plurilinguisme : que cela signifie-t-il ?

La suppression des 2 millions d'euros de l'Institut français pour le plan langue française ne sera-t-elle pas compensée par d'autres sources de financement - mécénat, appel d'offres européen, etc. ?

M. Thierry Carcenac. - En ma qualité de rapporteur du compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », je remercie les rapporteurs spéciaux d'avoir soulevé la question immobilière. Le CAS existe et une direction de l'immobilier de l'État a même été créée, mais les ministères continuent à gérer leur patrimoine immobilier sans vision d'ensemble. On l'a vu hier au sujet de l'immobilier de l'Élysée, le CAS est ponctionné pour financer les projets immobiliers ; or, en loi de règlement, le CAS affiche un déficit et ses réserves s'épuisent. Si le bureau de notre commission décidait de lancer une étude sur l'immobilier, il faudrait qu'elle ait un caractère global.

M. Alain Houpert. - Cette mission, c'est la vitrine de la France à l'étranger. Lors de nos déplacements, nous constatons une baisse de moral dans les postes diplomatiques et leurs missions culturelles fondent comme neige au soleil. Sur la francophonie, il faut passer des paroles aux actes ! Je suis inquiet du financement des établissements par des pays étrangers, il y va de l'indépendance de la France !

M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial. - La question de la fraude sociale pourra constituer un intéressant sujet pour nos travaux futurs.

L'universalité du réseau, principe de base de notre organisation diplomatique, est-elle compatible avec la diminution continue des effectifs ? Nous pensons que non, car nous sommes à l'os ! Le ministre doit établir des orientations stratégiques claires : pourquoi telle ou telle implantation est-elle importante ?

Treize opérations de maintien de la paix sont actuellement financées par des contributions internationales. La contribution française est appelée en tant que de besoin, mais la tendance est à la diminution : le PLF pour 2020 affiche une baisse des crédits de 19 millions d'euros, soit 5,8 %, par rapport à 2019.

Sur la question de l'immobilier à l'étranger, nous nous coordonnerons bien volontiers avec le rapporteur spécial du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

M. Rémi Féraud, rapporteur spécial. - Il est vrai que le coût pour les familles de l'enseignement français à l'étranger a explosé ces dernières années. L'an dernier, notre rapport insistait sur la nécessité de ne plus augmenter les contributions familiales afin de préserver la légitimité du système. Heureusement, cette année, la part payée par les familles reste stable ; il faut que cela demeure ainsi, car nous sommes en concurrence avec d'autres systèmes. Par ailleurs, le budget consacré aux bourses pour les élèves français reste stable dans le PLF pour 2020.

Le consulat de Monaco a été supprimé pour faire des économies et des gains de productivité ; les Français de Monaco vont désormais devoir se tourner vers la préfecture des Alpes-Maritimes. C'est un petit retour en arrière sur l'universalité du réseau.

Il n'est pas illégitime de demander à l'Institut français de rechercher du mécénat, mais je regrette qu'une priorité gouvernementale chasse l'autre, sans continuité budgétaire. La culture est souvent la première victime des arbitrages budgétaires dans les ambassades, nous l'avons vu à Berlin tout particulièrement.

Maintenir notre réseau universel, qui est le troisième réseau diplomatique mondial, derrière celui des États-Unis et celui de la Chine, et vouloir faire des économies est contradictoire : il faut faire des choix ! Soit on est attaché à l'universalité, et, dans ce cas, on ne rabote pas le budget ; soit la maîtrise des dépenses publiques est première, et, dans ce cas, il faut revenir sur l'universalité du réseau. Ayons toutefois conscience que cette mission est l'un des plus petits budgets régaliens au sein du budget général, les économies réalisées ne contribuent donc que très légèrement à la maîtrise des finances publiques. Il y a un choix politique à faire.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Action extérieure de l'État ».

Projet de loi de finances pour 2020 - Mission « Engagements financiers de l'État », compte d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce » et comptes de concours financiers « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » et « Accords monétaires internationaux » - Examen du rapport spécial

Mme Nathalie Goulet, rapporteur spécial des crédits de la mission « Engagements financiers de l'État ». - Après l'action extérieure de l'État, nous passons maintenant à l'examen de la mission « Engagements financiers de l'État » et des comptes spéciaux qui lui sont associés. C'est une mission sur laquelle il nous est difficile d'agir : 99 % de ses crédits sont en effet consacrés à la charge de la dette et de la trésorerie de l'État. Ces crédits ne sont pas limitatifs, mais évaluatifs, car l'État doit toujours avoir les moyens d'honorer ses obligations.

La mission « Engagements financiers de l'État » constitue néanmoins, hors remboursements et dégrèvements, la troisième mission du budget général. Certes, les plus optimistes remarqueront que la charge de la dette diminue, mais ce n'est pas grâce à des efforts de bonne gestion, c'est simplement l'effet de la faiblesse des taux ! Elle devrait ainsi passer, hors trésorerie, de 39,3 milliards d'euros en 2019 à 37 milliards d'euros en 2020, soit une baisse de 5,9 %. Pourtant, l'encours de notre dette négociable lui, ne faiblit pas, et devrait connaître une nouvelle hausse de 4,5 % entre 2019 et 2020, pour atteindre 1 916 milliards d'euros : c'est considérable ! La dette publique devrait ainsi représenter 98,7 % du PIB à la fin de l'année 2020, contre 98,8 % à la fin de l'année 2019. Cette stabilisation nous éloigne encore un peu plus de nos partenaires européens, et en particulier de l'Allemagne, dont le niveau de dette sur PIB à la fin de l'année 2020, 56,5 % du PIB, devrait être de 40 points inférieurs au nôtre.

Ne nous laissons pas abuser par la trajectoire flatteuse de la charge de la dette : la baisse constatée ne provient pas de quelconques efforts du Gouvernement, incapable de tenir ses promesses en matière de dépenses publiques, mais de facteurs exogènes favorables. Le contexte des taux d'intérêt bas explique ainsi à lui seul l'écart constaté entre 2019 et 2020.

En tenant compte de la révision à la baisse opérée pour l'année 2019, le besoin de financement de l'État devrait augmenter de 2,22 % en 2020 pour atteindre 230,5 milliards d'euros, un triste record. Le déficit budgétaire diminuant entre 2019 et 2020, tout comme son poids dans le besoin de financement de l'État, cette hausse s'explique principalement par la nécessité de rembourser les intérêts de notre dette passée. Pour couvrir ce besoin de financement, l'État recourra à 89 % à des émissions de titres à moyen et long termes, à hauteur de 205 milliards d'euros. C'est un record ! Si les compétences de l'Agence France Trésor ne font pas de doute, elle devra mettre à profit toute son expertise pour assurer ces émissions de titres dans les conditions les moins onéreuses et les plus sûres possible.

De manière surprenante, la charge de la dette semble être aujourd'hui, pour reprendre les termes des personnes auditionnées, « passée de mode ». Ce serait le premier symptôme de l'effet anesthésiant de ce contexte de taux extrêmement favorables. Certains économistes estiment que nous ne devrions pas nous inquiéter et profiter des taux faibles pour financer nos investissements et nos réformes structurelles. L'Agence France Trésor est plus prudente et, pour ma part, je crains que nous ne subissions un choc de taux, avec un réveil douloureux !

Là encore, les plus confiants nous diront que plusieurs indicateurs sont « au vert » : les taux d'intérêt poursuivent leur baisse, les investisseurs conçoivent toujours la dette française comme une valeur refuge - le Japon en détient beaucoup -, le taux d'adjudication des émissions françaises est très élevé et les agences de notation apprécient positivement la qualité de crédit de la France. À cet égard, il semblerait que la crise des « gilets jaunes » n'ait eu aucun impact sur la notation de la France, les agences ayant considéré que nos structures administratives et gouvernementales étaient suffisamment solides.

On nous accuse souvent de jouer les Cassandre quand nous alertons sur un risque de remontée des taux. J'appelle aussi à la vigilance sur les engagements hors bilan de l'État, qui atteignent 4 000 milliards d'euros. Certes, la Cour des comptes considère qu'ils sont désormais plus transparents et mieux retranscrits, mais il reste encore des inconnues, comme sur le calcul des retraites des fonctionnaires. La Cour des comptes a également déploré que ne figurent dans ce montant ni les engagements découlant de la mise en jeu de la responsabilité de l'État, par nature difficiles à chiffrer, ni l'engagement implicite de l'État, sous forme de caution, en faveur de Bpifrance en cas de faillite de sa filiale, Bpifrance Financement.

Au vu de l'ensemble de ces risques et du poids de la charge de la dette dans notre PIB, j'estime que nous ne disposons pas encore de toutes les données qui pourraient nous être utiles pour apprécier correctement la situation de nos finances publiques. Nous pourrions utilement bénéficier d'informations et de modélisations supplémentaires.

À titre d'exemple, le programme 117 ne reflète pas l'ensemble de la charge de la dette que doit gérer chaque année l'Agence France Trésor. En effet, si le tableau de financement de l'État contient une ligne relative aux dettes reprises, le montant inscrit dans le PLF pour 2020 ne comprend pas la charge de la dette reprise de SNCF Réseau, retracée dans le programme « Charge de la dette de SNCF Réseau reprise par l'État » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », pour un montant de 408 millions d'euros. Afin que nous bénéficiions d'un éclairage plus complet, je propose d'élargir le mandat du Haut Conseil des finances publiques, fixé par loi organique, à l'appréciation de la trajectoire de la dette publique présentée par le Gouvernement dans les lois de programmation des finances publiques.

S'inspirant des propos tenus par notre collègue Philippe Dallier devant Didier Migaud, j'ai demandé à chacune des personnes auditionnées si elle était en mesure de fournir des simulations sur le coût de la dette pour chaque citoyen. Chacun nous a renvoyé vers un interlocuteur différent : les agences de notation vers l'Agence France Trésor, cette dernière vers le Gouvernement. Notre commission pourrait utilement commander une étude sur cette question.

Je voudrais enfin vous alerter sur deux points.

Le programme « Épargne » de la mission « Engagements financiers de l'État » porte l'ensemble des dépenses fiscales attachées à la mission. Ces vingt-neuf dépenses fiscales visent principalement à encourager les placements dans divers produits d'épargne, des assurances vie aux plans d'épargne retraite, ainsi qu'à exonérer d'impôt sur le revenu les produits des livrets réglementés dont une partie de l'encours est fléché vers le logement social, tels que les livrets A et les livrets de développement durable et solidaire. Là encore, j'estime que nous ne disposons pas d'informations suffisamment fiables et détaillées. Alors que le chiffrage total pour 2020 est estimé à 4,37 milliards d'euros, onze des vingt-neuf dépenses fiscales ne sont pas chiffrées, neuf seulement ont une estimation jugée bonne ou très bonne et vingt-six ne sont pas bornées dans le temps. Cela fait beaucoup d'imprécisions ! Alors que la réduction des dépenses fiscales est un objectif porté conjointement par le Parlement et le Gouvernement, il serait grand temps que nous bénéficiions d'une évaluation plus fiable. Ce thème pourrait également faire l'objet d'un contrôle.

Le programme 336 porte la contribution financière de la France au Mécanisme européen de stabilité (MES). Je pense qu'il y a ici un risque d'insincérité budgétaire. En 2017, le MES s'est vu retirer la dérogation lui permettant de ne pas payer les intérêts négatifs sur ses facilités de dépôt placées auprès de l'Eurosystème. Pour que la levée de cette dérogation n'affecte pas le capital du MES, les autorités françaises et allemandes ont pris l'engagement de rétrocéder au MES les intérêts perçus sur les dépôts placés auprès de la Banque de France et de la Bundesbank. Considérant que la rétrocession reste conditionnée à un engagement similaire de l'Allemagne et ne constitue donc pas une dépense certaine, le Gouvernement ne dote pas ce programme. Il s'agit d'un risque non évalué qui pose un problème de sincérité budgétaire. Or, en 2018, le Gouvernement a fait appel au programme « Dépenses accidentelles et non prévisibles » de la mission « Crédits non répartis » pour abonder en cours d'année ce programme, après avoir déjà dû ouvrir des crédits pour 2017. On ne peut plus vraiment parler d'une « dépense accidentelle et non prévisible », car elle résulte d'un accord. Cette dépense doit donc être chiffrée et inscrite dans cette mission. Je ne déposerai pas d'amendement de crédit, mais je compte néanmoins attirer l'attention du Gouvernement sur ce point. 

Malgré ces réserves, et compte tenu du caractère contraint de notre exercice, je vous propose d'adopter ces crédits.

M. Yannick Botrel. - Je tiens à saluer le travail de notre rapporteur spécial. Je partage certaines de ses observations et objections. Il s'agit d'une mission très technique, au sein de laquelle le programme 117 regroupe 99 % des crédits à lui seul. Nous ne doutons pas des capacités des services de l'État à gérer la dette. La baisse de 9 % des crédits du programme reflète celle de la charge de la dette qui est de - 9,3 %.

La diminution des crédits du programme 114 est moindre, de l'ordre de 31 millions d'euros, soit une baisse de 25 %. Deux actions sont plus particulièrement concernées par cette baisse : - 19 % sur le soutien au domaine social, logement et santé et - 30 % pour le développement international de l'économie française. Comment s'expliquent ces dernières évolutions ? S'agit-il d'un recul de l'engagement de l'État ou d'une baisse de la demande ?

La situation actuelle de faiblesse des taux est atypique et nul ne sait combien de temps elle durera. Ne nous laissons pas gagner par une euphorie anesthésiante. Nous avons besoin d'avoir une vision globale de la dette de l'État : quelle en est la structure ? Qui la détient ? Comment son volume a-t-il évolué au cours du temps ?

Le groupe socialiste et républicain s'abstiendra.

M. Jérôme Bascher. - En douze ans, la dette publique est passée de 60 à 98 % du PIB. Si notre dette à dix ans a été contractée aux taux les plus élevés de ces vingt dernières années, c'est en raison d'une crise. Aujourd'hui, nous la refinançons à des taux très bas. Sur les douze dernières années, nous avons donc réussi à diminuer la charge de la dette alors même que le volume global de cette dette augmentait.

En 2019, la charge de la dette a été surestimée de 4 milliards d'euros, ce qui a permis au Gouvernement d'afficher le respect de sa norme de dépenses : c'est un pur effet d'aubaine ! Comment se fait-il que nous n'ayons pas anticipé cet écart de 4 milliards d'euros ? Cela représente pourtant 10 % du programme ! Quelle est votre estimation concernant les taux apparents de la dette en 2020 ?

Mme Sylvie Vermeillet. - Je tiens à féliciter notre rapporteur spécial. Qui détient la dette française ? Le profil des détenteurs a-t-il changé depuis cinq ans ? On constate des oublis et des approximations : la dette de SNCF Réseau a été oubliée, les pensions sont sous-estimées ; n'y a-t-il pas une réserve à apporter sur ce point ?

M. Marc Laménie. - Il s'agit de la troisième mission de l'État. La baisse de la charge de la dette entre 2011 et 2020 nous procure une petite satisfaction. L'Agence France Trésor qui gère notre dette n'a que des moyens humains limités malgré ses responsabilités. La direction générale des finances publiques intervient-elle également ? Combien d'ETP sont-ils concernés par cette mission ?

M. Vincent Delahaye. - La surévaluation de la charge de la dette de 2019 va-t-elle se reproduire en 2020 ? Le Gouvernement s'est-il ménagé des marges de manoeuvre ? Si oui, de combien ? Aujourd'hui, on s'enrichit en s'endettant, c'est une situation très particulière ! La France est-elle endettée à taux fixes ou à taux variables ? La hausse du besoin de financement de l'État s'expliquerait par le besoin de refinancer notre dette passée ; or je pensais que l'encours de notre dette diminuait ... Qui sont les détenteurs de la dette française, hormis les Japonais que vous avez déjà cités ?

Mme Christine Lavarde. - La liste des dépenses fiscales attachées à ce programme budgétaire est longue ; seules trois sont bornées dans le temps, toutes les autres ont une durée de vie infinie. Sont-elles toutes pertinentes ? Certaines d'entre elles ont-elles été examinées par le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale ?

M. Jean Bizet. - Quel est le montant affecté au MES ? Je ne pense pas qu'il soit très élevé compte tenu du niveau des taux, mais il serait néanmoins intéressant de le connaître.

M. Philippe Adnot. - Seuls les emprunts à taux variable présentent un risque de taux. Je voudrais connaître la structure de la dette et notamment la durée des emprunts français pour évaluer la qualité de notre dette. Quand on s'habitue à consommer à crédit, on subit aussi un risque de taux si ceux-ci remontent fortement.

M. Philippe Dallier. - La dette française a une maturité moyenne de sept ans, elle est contractée sous forme de prêts in fine et à taux variables. Peut-être la commission pourrait-elle commander une étude permettant de modéliser les effets sur les recettes de l'État et la charge de la dette publique d'une crise telle que celle de 2008 ou comparable à la bulle internet des années 2000 ? Ce serait un outil de communication intéressant pour nos concitoyens.

M. Vincent Éblé, président. - Ce serait envisageable. Le Sénat peut recourir à des marchés d'études de manière plus aisée désormais.

M. Vincent Capo-Canellas. - Malgré des taux variables, comment pourrions-nous sécuriser notre dette, en profitant peut-être des taux négatifs ? J'observe que certains budgets annexes comportent de la dette publique : celle-ci est gérée par l'Agence France Trésor, mais s'agit-il des mêmes équipes, avec le même professionnalisme ?

M. Éric Bocquet. - La dette française est mise sur le marché à échéances régulières, via les spécialistes en valeurs du Trésor (SVT) ; mais sur le marché secondaire, on perd la traçabilité des acquéreurs. Existe-t-il des critères éthiques afin d'éviter que notre dette ne se retrouve entre les mains d'organismes peu scrupuleux ?

M. Michel Canévet. - Je partage l'inquiétude de mes collègues sur le niveau de notre dette. Notre rapporteur spécial a souligné la qualité du travail de l'Agence France Trésor. Cette agence conseille-t-elle aussi d'autres organismes comme la SNCF ou EDF ? L'Agence France Trésor est-elle responsable des retards de versement des aides agricoles par l'Agence de services et de paiement (ASP) que l'on constate dans les territoires ruraux ?

Mme Nathalie Goulet, rapporteur spécial. - L'Agence France Trésor se tient à notre disposition pour une audition et pour nous apporter toutes les précisions utiles, notamment sur la structure de la dette. Les informations publiques dont je dispose sur les détenteurs de la dette française seront intégrées à mon rapport : il s'agit à 48 % de résidents et à 52 % de non-résidents, dont environ 73 % d'Européens, 10 % d'Américains et 8 % d'Asiatiques ; la Banque de France publie une étude trimestrielle qui apporte également des éléments d'information. Malheureusement les obligations de confidentialité nous empêchent d'en savoir beaucoup plus.

La baisse du programme 114 s'explique par le caractère exceptionnel de l'année 2019 en matière de sinistres ainsi que par la modification du système d'assurance à l'exportation.

La charge d'intérêts n'est pas dans les normes de dépenses pilotables. L'écart résulte donc de la prudence du Gouvernement quant à ses prévisions. Je vous inviterai très volontiers à mes auditions ainsi qu'à assister à une adjudication de dette. L'Agence France Trésor compte 41 personnes, dont 14 contractuels, pour assurer la gestion de la dette. Le déficit est en baisse en valeur absolue et en valeur relative. Le taux implicite de la dette négociable s'établit à 1,6 %. La durée moyenne de la maturité de la dette française est de 7,7 ans, contre 7,8 ans en moyenne dans l'OCDE. Elle a augmenté de 0,8 an depuis 2013. En 2019, la maturité moyenne des titres émis à moyen et long termes est de dix ans. L'Agence France Trésor ne considère pas qu'allonger la maturité de notre dette soit une priorité, elle préfère garder de la souplesse ; c'est peut-être insatisfaisant, mais je ne dispose pas de moyens suffisants pour remettre en question cette position de l'agence. Pour le MES, 86 millions d'euros étaient prévus en 2017 et 100 millions d'euros en 2018. L'AFT va gérer la dette de SNCF Réseau et elle n'est nullement en cause dans les retards de versement des aides agricoles. Je répondrai aux questions de mon collègue Vincent Delahaye par écrit.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Engagements financiers de l'État», du compte d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce » et des comptes de concours financiers « Avances à divers services de l'État ou organismes gérant des services publics » et « Accords monétaires internationaux ».

Compte rendu de la Conférence interparlementaire sur la stabilité, la coordination économique et la gouvernance au sein de l'Union européenne et de la semaine parlementaire du semestre européen

M. Vincent Éblé, président. - Les 30 septembre et 1er octobre derniers, une délégation de la commission des finances du Sénat s'est rendue à Helsinki pour assister à la conférence interparlementaire semestrielle dite « article 13 ». L'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance pose en effet le principe d'une conférence réunissant le « Parlement européen et les commissions concernées des parlements nationaux afin de débattre des politiques budgétaires ». Il est donc naturel que ce soit la commission des finances qui y représente le Sénat, comme elle le fait depuis plusieurs années. La délégation était composée de Sylvie Vermeillet et de moi-même, nombre restreint par la tenue le même jour de l'hommage national à l'ancien président de la République Jacques Chirac.

Le parlement finlandais, qui assurait l'organisation des échanges, avait prévu quatre sessions sur les thèmes suivants : la gouvernance économique dans l'Union économique et monétaire ; l'avenir de la stratégie pour la croissance et l'emploi ; la stimulation des investissements publics et privés dans l'Union européenne ; et le soutien aux innovations en faveur d'une croissance durable. Nous n'avons pas pu assister à cette dernière discussion afin de rentrer à temps pour l'audition des ministres sur le projet de loi de finances.

De façon générale, le contenu des conférences a pâti d'un contexte très spécifique : le Parlement européen était récemment constitué, et le 30 septembre s'ouvraient les auditions des personnalités proposées par le Conseil pour former le futur collège des commissaires. Aucun parlementaire européen français n'était présent. En revanche, quelques députés de l'Assemblée nationale étaient là, dont le rapporteur général de la commission des finances du Sénat. La composition des différents panels s'en est également ressentie : il est regrettable qu'aucune personnalité politique de premier rang n'ait figuré parmi les intervenants.

Les discussions ont avant tout conduit à dresser un bilan des réalisations dans les domaines abordés, puis de constater les divergences entre États membres sur les sujets qui demeurent à traiter.

La première session a porté sur l'Union économique et monétaire. Une étape importante a été franchie au sommet de la zone euro du 21 juin dernier. La réforme du traité sur le mécanisme européen de stabilité (MES) est en bonne voie : son principe réunit un large soutien des États membres. Les caractéristiques essentielles du filet de sécurité au sein du mécanisme ont été agréées, permettant sa mise en oeuvre effective au plus tard en 2024. Pour mémoire, ce filet de sécurité doit intervenir à titre subsidiaire, après le fonds de résolution unique. Il s'agit d'un élément essentiel de l'union bancaire, que la France a fortement soutenu. L'objectif est désormais de transcrire l'accord politique en une révision du traité sur le MES, ce qui pourrait intervenir dès le mois de décembre prochain. Nous serons ensuite amenés à examiner le texte dans le cadre du processus de ratification. Cependant, cette dernière étape de ratification pourrait prendre du temps : lors des discussions, nous avons pu une nouvelle fois constater les divergences de points de vue entre États membres. Un représentant de la délégation du Bundestag a ainsi rappelé la nécessité de restaurer la confiance mutuelle au sein de la zone euro avant d'avancer plus loin dans une gestion mutualisée des risques.

L'instrument budgétaire de convergence et de compétitivité, dit budget de la zone euro, a également été abordé. Rappelons que la conférence s'est tenue avant que l'Eurogroupe n'envisage, le 9 octobre dernier, les conditions d'un accord sur la gouvernance et le financement de cet instrument. Les échanges sont restés très généraux, car, en réalité, une question essentielle demeure à propos de l'articulation de cet instrument avec le prochain cadre financier pluriannuel. Alors que la France préfère restreindre cette ligne budgétaire à la zone euro, les États membres les plus réticents défendent son intégration au budget de l'Union européenne. C'est au cours des négociations relatives au prochain cadre financier pluriannuel que ce point devra être arbitré.

La seconde session a essentiellement abordé la façon de qualifier et de mesurer le bien-être, dans le cadre plus général de la stratégie européenne pour la croissance et l'emploi durables. Alors que la stratégie « Europe 2020 » arrive à son terme et que ses résultats sont, de l'aveu de la Commission européenne, plutôt mitigés, la discussion a porté sur les objectifs et indicateurs à retenir pour la stratégie qui prendra le relais. Cette session a été l'occasion de prendre connaissance des récents travaux de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) sur le sujet, qui a élaboré un cadre global pour mesurer le bien-être, articulé autour de trois domaines : les conditions matérielles, la qualité de vie et la durabilité. Après des échanges initiaux marqués par une forte dimension économique, les intervenants ont essentiellement insisté sur les facteurs non économiques du bien-être.

La troisième session a dressé un bilan du plan d'investissement pour l'Europe, dit plan Juncker. Notre commission a travaillé à plusieurs reprises sur ce sujet, en particulier le rapporteur général lors de la résolution du Sénat sur le premier bilan de la mise en oeuvre du plan Juncker il y a plus de deux ans. C'est un enjeu de taille pour répondre au déficit d'investissement dans les infrastructures, la recherche et l'innovation ou encore les petites et moyennes entreprises. Le mécanisme joue sur l'effet de levier offert par la garantie de la Banque européenne d'investissement et du budget de l'Union européenne pour inciter les investissements privés. Le plan Juncker, prolongé en 2017 pour trois années, arrive à son terme en 2020. En parallèle du prochain cadre financier pluriannuel, la Commission européenne a proposé de le remplacer par le programme Invest EU. La concrétisation de l'union des marchés de capitaux constitue un autre moyen d'accroître les capacités de financement au sein de l'Union européenne. Jyrki Katainen, ancien commissaire européen en charge de l'emploi, de la croissance, de l'investissement et de la compétitivité, a défendu le bilan de la commission sortante en la matière. D'importants progrès restent toutefois à accomplir pour assurer un véritable marché unique des capitaux au sein de l'Union européenne, susceptible de réduire la dépendance au financement bancaire de nos entreprises.

Pour conclure, il est dommage que ces conférences prennent essentiellement la forme d'un symposium où des interventions diverses se succèdent sans réel échange. Pour reprendre le mot maladroit d'un directeur général de la Commission européenne, il s'agit avant tout d'un « passage obligé », ce qui s'est ressenti dans les interventions. Les avancées techniques espérées resteront vaines sans une réelle association des Parlements nationaux. Il n'en demeure pas moins qu'il est essentiel que notre commission poursuive son action au niveau européen en représentant le Sénat aux deux conférences annuelles de l'article 13, qui traitent des domaines de notre compétence.

La réunion est close à 11 h 20.