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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 5 novembre 2019

- Présidence de M. Bernard Delcros, vice-président -

La réunion est ouverte à 15 h 05

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2020 - Examen du rapport pour avis

M. Bernard Delcros, président. - Nous avons deux points à l'ordre du jour : l'avis de notre commission sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2020 et l'examen du rapport spécial sur la mission « Santé » du projet de loi de finances (PLF) pour 2020.

M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis. - J'ai choisi cette année de resserrer l'examen du PLFSS sur l'étude de la trajectoire financière des comptes sociaux et des relations entre l'État et la sécurité sociale. Je laisse les questions thématiques - la crise constatée au sein des hôpitaux publics ou la taxe sur les boissons à base de vins aromatisés - à la commission des affaires sociales, saisie au fond.

Lors de la présentation du PLFSS pour 2019, le Gouvernement nous avait annoncé la fin du déficit de la sécurité sociale dès 2019. Le présent projet de loi de financement apporte un cruel démenti à cette perspective.

Abordons tout d'abord l'exécution de l'exercice 2018. La réduction attendue du déficit de la sécurité sociale en 2018 a été moins élevée que prévu. Cette réduction reste largement liée à une augmentation des recettes, la progression des dépenses demeurant supérieure à la croissance potentielle de notre pays.

Dans ces conditions, le déficit agrégé du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), qui s'établit à 1,2 milliard d'euros, dépasse la prévision retenue par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019, qui tablait sur un déficit de 1 milliard d'euros. Ce déficit est principalement alimenté par la branche maladie. On n'était donc pas très loin des prévisions.

Mais c'est en 2019 que les comptes dérapent véritablement En effet, l'exercice 2019 marque une rupture avec la trajectoire de retour à l'équilibre annoncée dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019. L'effet de la non-compensation des mesures d'urgence économiques et sociales ne peut justifier à lui seul le creusement du déficit des comptes sociaux, qui résulte pour moitié d'un défaut de pilotage. En effet, le ralentissement de la croissance économique, qui entraîne de moindres recettes à hauteur de 1 milliard d'euros, était prévisible, et la progression des dépenses, à hauteur de 1,4 milliard d'euros, aurait pu être mieux contenue. Un tel retournement trahit le manque de crédibilité des prévisions soumises au Parlement dans le cadre du PLFSS.

Je le rappelle, les dépenses de sécurité sociale à périmètre constant n'ont cessé, depuis 2000, à l'exception de 2015, d'évoluer plus rapidement que la croissance potentielle.

Les mesures adoptées en décembre 2018, dans le cadre de la loi du 24 décembre 2018 portant mesures d'urgence économiques et sociales, pour répondre à la crise des « gilets jaunes » ont également un impact direct sur l'équilibre des comptes sociaux.

Ainsi, l'exonération de cotisations sociales de la prime de fin d'année, adoptée en décembre 2018, conduit à ramener la progression de la masse salariale à 3 %. Les versements effectués - 0,5 milliard d'euros en 2018 et 1,7 milliard d'euros début 2019 - ont en effet pu se substituer à des primes qui devaient, en toute hypothèse, être attribuées. La direction générale du Trésor estime que, si elles avaient été soumises à prélèvements sociaux, lesdites primes auraient pu créer 400 millions d'euros de recettes supplémentaires - l'effet d'aubaine est incontestable -, et la masse salariale aurait pu ainsi progresser de 3,3 %.

Cette prime, dont j'approuve personnellement le principe, a été versée entre le 11 décembre 2018 et le 31 mars 2019. Elle est exonérée de prélèvements sociaux et d'impôts dans la limite de 1 000 euros pour les salariés dont la rémunération est inférieure à trois fois le SMIC. Les montants versés ont atteint 0,1 milliard d'euros au quatrième trimestre 2018 et 2,1 milliards d'euros au premier trimestre 2019, soit, au total, 12 % de la masse salariale. In fine, 4,8 millions de personnes ont bénéficié de cette prime, ce qui représente 401 euros par personne en moyenne. Malgré ces chiffres, je le répète, je reste favorable, pour ma part, à cette mesure de soutien au pouvoir d'achat.

Dans le même temps, l'avancée de septembre à janvier 2019 de l'exonération de cotisations sociales des heures supplémentaires devrait déboucher sur une moindre recette de 1,3 milliard d'euros. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 prévoyait initialement la non-compensation de ce dispositif pour la période courant de septembre à décembre 2019. Au total, 224 millions d'heures supplémentaires ont été déclarées par 6,8 millions de personnes.

La réduction de 1,7 point du taux de la contribution sociale généralisée (CSG) sur les pensions comprises entre 1 200 et 2 000 euros devrait également réduire les recettes de la sécurité sociale de 1,5 milliard d'euros, le Gouvernement choisissant, là encore, de ne pas compenser cette mesure. In fine, 3,8 millions de foyers, soit 5 millions de retraités, sont concernés.

Ainsi, au total, la non-compensation des mesures d'urgence économiques et sociales se traduit par une perte de recettes pour la sécurité sociale dont le montant peut être estimé à plus de 3 milliards d'euros : la non-compensation des mesures « gilets jaunes » représente donc plus de la moitié du déficit de 2019.

Dans ces conditions, le déficit cumulé du régime général et du FSV devrait atteindre 5,4 milliards d'euros, alors qu'un excédent de 0,1 milliard d'euros était espéré en début d'exercice ; énorme rechute ! La sécurité sociale est, de fait, utilisée pour répondre à des impératifs politiques en matière d'augmentation du pouvoir d'achat, ce qui entre en contradiction avec ses missions originelles. Le traitement de la crise des « gilets jaunes » est en partie financé par la sécurité sociale...

Le Gouvernement justifie la non-compensation des mesures relatives aux « gilets jaunes » en se référant à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019. Aux termes de celle-ci, les baisses de prélèvements obligatoires sont supportées par l'État ou la sécurité sociale, en fonction de leur affectation. La participation de la sécurité sociale au financement du coût des allégements de charges est justifiée par l'effet bénéfique de ces mesures pour l'emploi et donc pour la masse salariale, sur laquelle sont assises ces cotisations.

Il en découle une rénovation des relations financières entre l'État et la sécurité sociale, dont les modalités sont désormais les suivantes : les exonérations spécifiques de cotisations sont toujours prises en charge par l'État ; les allégements généraux ne donnent pas lieu à compensation, même si aucun effet rétroactif n'est appliqué sur les allégements généraux mis en oeuvre avant 2019 ; les transferts entre l'État et la sécurité sociale donnent lieu à l'affectation d'une fraction de TVA supplémentaire. Par ailleurs, il est instauré une solidarité financière entre les deux sphères, dans le triple contexte d'un renforcement des dispositifs d'allégement du coût du travail, d'une perspective de retour durable à l'équilibre de la sécurité sociale et du maintien d'un déficit budgétaire élevé de l'État.

Cette nouvelle architecture permet de déroger, annuellement, aux dispositions de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, introduit par la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, dite « Veil ». Aux termes de cet article, toute mesure de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'État, pendant toute la durée de son application.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 prévoyait déjà 2,1 milliards d'euros de mesures non compensées. Cette non-compensation pouvait paraître justifiée, dans la mesure où la Cour des comptes avait relevé, à la fin de 2016, une surcompensation par l'État des allégements généraux de l'ordre de 3 milliards d'euros. L'impact des mesures d'urgence adoptées fin 2018 n'est pas, en revanche, absorbé par cette surcompensation. Le principe de la non-compensation vient exacerber une dérive des comptes sociaux.

Je m'interroge, pour ma part, sur l'architecture des deux lois de financement, la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale. On a l'impression d'une usine à gaz, pleine de compensations et de non-compensations. La sécurité sociale avait vocation, à l'origine, à être financée par les cotisations, mais, aujourd'hui, son financement repose à 50 % sur les cotisations et à 50 % sur la fiscalité. Peut-être faudrait-il revenir sur l'architecture de nos finances publiques.

Venons-en désormais aux perspectives pour 2020. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit un déficit cumulé du régime général et du FSV de 5,1 milliards d'euros, et il diffère le retour à l'équilibre à l'horizon de 2023. Cette perspective peut sembler optimiste, compte tenu des hypothèses retenues en matière de progression de la masse salariale et en l'absence de mesures structurelles visant les dépenses de l'assurance-maladie. En effet, sans mesure particulière, je ne crois pas du tout au retour à l'équilibre en 2023, car je ne vois pas ce qui pourrait inverser des déséquilibres si importants, d'autant que les nouvelles dépenses non compensées vont être consolidées.

Le texte confirme la non-compensation par l'État d'un certain nombre de dispositions ayant un impact sur les comptes sociaux, dont les mesures d'urgence économiques et sociales. Il prévoit ainsi de limiter la compensation de l'exonération de cotisations sociales visant les jeunes entreprises innovantes, alors qu'il s'agit pourtant d'une exonération ciblée. L'exonération des cotisations et contributions sociales sur les indemnités de rupture conventionnelle des fonctionnaires est par ailleurs assimilée à un allégement général et ne donnera pas lieu à compensation. Donc, même pour ses propres agents, l'État ne compense pas les exonérations qu'il décide...

Ces dérogations, si modestes soient-elles - il s'agit d'environ 36 millions d'euros -, démontrent bien que la logique sur laquelle reposent ces transferts de financement reste confuse et s'avère inadaptée aux difficultés que rencontrent par ailleurs les comptes sociaux. Elles traduisent une lecture à géométrie variable, par le Gouvernement, de sa propre doctrine, telle que définie dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2019. La volonté de clarifier les relations financières entre l'État et la sécurité sociale ne résiste pas au souhait de minorer l'impact, pour le budget de l'État, de nouveaux dispositifs, plus ou moins coûteux. Le PLFSS pour 2020 privilégie la confusion et la gestion à vue plutôt qu'une rationalisation, qui avait suscité un certain consensus.

Je ne suis pas hostile à l'idée que l'État puisse bénéficier du retour à meilleure fortune de la sécurité sociale, en limitant ses compensations, puisqu'il a fait l'inverse dans le passé. Toutefois, si cela pouvait s'entendre en 2018, quand l'équilibre des comptes sociaux était envisagé à court terme, cela va aujourd'hui à rebours de la réalité des comptes sociaux.

Lors de son discours de politique générale du 4 juillet 2017, le Premier ministre avait insisté sur la mise en place d'une sorte de règle d'or visant à « proscrire [...] le déficit de nos comptes sociaux ». Cette ambition est-elle encore d'actualité ? Ne faudrait-il pas plutôt fusionner les comptes sociaux avec ceux de l'État ?

Dans ces conditions, et compte tenu de la structure du financement de la sécurité sociale, qui ne repose plus que pour moitié sur les cotisations sociales, je m'interroge sur la pertinence du maintien d'une loi de financement autonome pour la sécurité sociale.

Faute de recettes nouvelles, le PLFSS table sur une stabilisation, en 2020, des recettes existantes. Cela relève néanmoins, pour partie, du faux-semblant, puisque l'on se cantonne à supprimer des rétrocessions à l'État, adoptées l'an dernier, de fractions de TVA et de CSG, pour un montant de 3,1 milliards d'euros, et à majorer la fraction de TVA versée à la sécurité sociale qui dépassera 50 milliards d'euros. Aucune réflexion n'est véritablement engagée sur les niches sociales, malgré ce qui était annoncé, afin de réduire leur coût, estimé à 90 milliards d'euros par an.

Le PLFSS ne prévoit pas, par ailleurs, de réelle maîtrise des dépenses, lesquelles sont appelées à progresser de 2,3 % au cours de l'année, soit une croissance supérieure à la croissance potentielle du pays. Aucune mesure d'économie d'ampleur n'est proposée, à propos notamment de deux postes coûteux : les indemnités journalières pour arrêt maladie - 11,3 milliards d'euros par an, hors congé de maternité - et les transports médicalisés - 5 milliards d'euros -, dont l'étude fait apparaître un certain nombre de dérives.

Un écart avec la cible retenue pour les dépenses est par ailleurs à craindre en 2020, au regard de la diminution constante du reste à charge, de la crise constatée au sein des hôpitaux et de la revalorisation des relations conventionnelles avec les professionnels de santé.

Je conclurai mon propos en abordant la question de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades). Le creusement du déficit du régime général et du FSV ne remet pas en cause l'extinction de la dette sociale gérée par la Cades à l'horizon de 2024. Il devrait rester, fin 2019, 89,3 milliards d'euros de dette à amortir. Tout est prévu pour que cela s'éteigne bien en 2024. En revanche, l'accroissement du déficit conduit le Gouvernement à renoncer au transfert d'une fraction de CSG vers la Cades - 5 milliards d'euros d'ici à 2022 - en vue d'un apurement de la dette de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) à partir de 2020.

Le déficit des comptes sociaux devrait conduire la dette de l'Acoss à progresser et à demeurer au sein de cette agence, sans être reprise par la Cades ; les déficits structurels que l'on recrée en 2019 entraîneront une dette sociale d'environ 46 milliards d'euros à l'horizon de 2022. L'apurement de la dette de l'Acoss doit donc être envisagé à partir de 2024, au travers d'une réaffectation de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), ce qui rend illusoire sa suppression à cette date et écarte une baisse des prélèvements obligatoires.

Reste la question du financement à long terme des préconisations du rapport de Dominique Libault sur la dépendance, dont le coût est estimé à 4,9 milliards d'euros d'ici à 2030, dont 4,1 milliards d'euros d'ici à 2024. En ajoutant ces mesures aux effets de la démographie, le besoin de financement public supplémentaire s'élèverait à 6,2 milliards d'euros d'ici à 2024 et à 9,2 milliards d'euros d'ici à 2030. Les propositions présentées dans le rapport entraîneraient une augmentation progressive de la dépense publique de 1,1 % à 1,6 % du PIB en 2030. À cette date, la charge pour l'État serait comprise entre 4 milliards et 5 milliards d'euros par an.

Afin de faire face à cette charge, le rapport table sur un recours au financement public et à la mobilisation des prélèvements obligatoires existants. Prenant en compte l'apurement total de la dette de la Cades, le rapport Libault préconise ainsi la réorientation de la CRDS vers la dépendance.

Toutefois, je tiens à le rappeler, l'affectation d'une ressource initialement dédiée à l'apurement d'une dette, qui n'est pas une charge, à une nouvelle dépense dégraderait, au sens de la comptabilité nationale et des critères de Maastricht, le solde public. Une altération de 0,3 à 0,4 point de PIB est ainsi évoquée. Cette aggravation du déficit paraît incompatible avec nos engagements européens.

Par conséquent, cette situation financière de nos comptes sociaux laisse le problème du « cinquième risque » entier. En outre, elle ne laisse pas présager de baisse potentielle des prélèvements sociaux.

Le cinquième risque devrait plutôt conduire à accélérer les réformes structurelles au sein des régimes sociaux, afin de réduire leurs dépenses et d'améliorer leurs recettes. Cela suppose une amélioration du pilotage des comptes sociaux, que le présent PLFSS ne propose qu'imparfaitement.

Sous la réserve de ces observations et du sort qui sera réservé aux amendements que présentera la commission des affaires sociales - l'adoption de certains d'entre eux pourrait avoir des conséquences très significatives - je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption de ce PLFSS.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous devons émettre un avis sur un budget considérable, présentant des soldes absolument inquiétants. Il en est un peu du PLFSS comme du PLF : en gros, l'effort est repoussé. L'équilibre annoncé pour demain est reporté à 2023. Si le solde de certaines des branches du régime obligatoire de base est excédentaire, je suis frappé par celui de la branche retraites, qui est très négatif.

Alors que la réforme des retraites s'engage, un certain nombre de maladresses ont été commises, comme l'idée de réformer des régimes qui ne sont pas du tout déficitaires, à l'instar du régime des professions libérales. Je crains que ces maladresses ne conduisent à rendre la réforme extrêmement difficile. Or cette réforme est urgente !

Je suis également frappé par l'importance croissante des transferts. Ainsi, alors que le produit de la TVA est de plus en plus important, il alimente de moins en moins le budget de l'État. Il va déjà, en partie, aux administrations de sécurité sociale. Demain, si la réforme de la taxe d'habitation devait aboutir en l'état, les départements et les intercommunalités en toucheraient également une fraction. Cette évolution est quelque peu inquiétante pour les recettes de l'État, notamment en cas de crise. Celui-ci risque, à l'avenir, de se priver de la principale recette fiscale, dont il perçoit de moins en moins les fruits.

M. Jérôme Bascher. - Le rapporteur a répondu à ma question sur le financement de la dépendance. Le plan Dépendance annoncé pour l'automne est lui-même dépendant de l'équilibre à venir de la sécurité sociale...

Les allégements commencent à ne plus être compensés systématiquement. L'année dernière, on a trouvé une astuce pour justifier qu'ils ne le soient pas. N'y a-t-il pas, de ce point de vue, un risque d'inconstitutionnalité cette année ?

Nous avons voté une loi de programmation des finances publiques, qui a défini une trajectoire pour les finances de l'État, des collectivités locales et de la sécurité sociale. Le Gouvernement, via le PLF et le PLFSS, a la main sur le budget de l'État et sur celui de la sécurité sociale. Or ce sont ces budgets qui dérapent. Finalement, les collectivités locales sont les seules à tenir la barre. Alors qu'elles ont bien souvent été mises à l'index, elles sont aujourd'hui les seules à respecter les lois de programmation.

Dès lors, à quoi cela sert-il de revoter une loi de programmation des finances publiques au printemps prochain, sachant qu'elle ne sera pas respectée par ceux qui la font ?

M. Jean-François Rapin. -Le PLF pour 2020 est le troisième que j'examine en tant que sénateur ; je dois dire que je suis assez inquiet.

On sent que l'étau se resserre sur l'idée, qui nous semblait auparavant assez ubuesque, d'une fusion éventuelle, à terme, du PLF et du PLFSS. Cette fusion serait dramatique pour la santé.

Notre modèle, ancien, repose sur la discussion entre les différents partenaires. On sent très bien, dans l'exposé du rapporteur, mais plus encore dans les dispositions du PLFSS, qu'une « bercysation » du système de santé est en cours. À quoi ressemblerait, demain, une négociation de la convention médicale avec Bercy ? Qui fixerait le prix des actes médicaux ? Imagine-t-on que c'est Bercy qui en décide, alors qu'il était jusque-là fixé dans le cadre d'une convention générale, regroupant différents partenaires ?

La résignation avec laquelle nous abordons ce sujet m'inquiète très fortement. Cette attitude, que nous avons eue sur de nombreux sujets - je pense à la loi NOTRe - a amené des cataclysmes et la nécessité de rétropédalages majeurs. En ce qui me concerne, je mènerai le combat pour que les deux budgets ne fusionnent pas. J'y insiste, cette fusion serait une erreur majeure pour notre pays.

Mme Sylvie Vermeillet. -Je souscris complètement aux propos de M. Jean-François Rapin.

Je me souviens très bien que, avant l'épisode des « gilets jaunes », nous nous demandions si l'État n'allait pas « pomper » les excédents annoncés de la sécurité sociale. Par conséquent, je suis d'autant plus surprise que certaines mesures du présent budget ne soient pas compensées. Je suis favorable à ce que des mesures compensées l'année dernière continuent à l'être cette année.

Pour aller plus loin sur la question de la lisibilité, seriez-vous favorable, monsieur le rapporteur, à la réorganisation de la feuille de paie ? On n'y comprend plus rien ! Ne faudrait-il pas, demain, permettre une meilleure visibilité en isolant un bloc contributif, identifiant les cotisations affectées aux risques vieillesse, chômage, maladie ou accident du travail, des cotisations permettant de financer la solidarité ? Cela permettrait de commencer à y voir un peu plus clair sur les prélèvements obligatoires... Il en va de même dans le budget de la sécurité sociale pour 2020 : on ne comprend pas pourquoi certaines mesures continuent à être compensées, quand d'autres ne le sont plus.

M. Antoine Lefèvre. - Je partage l'inquiétude exprimée par notre rapporteur, qui a bien détaillé le problème de lisibilité et de sincérité du PLFSS.

Je le rejoins sur le cinquième risque : malgré les discours et les engagements, on s'éloigne constamment de la prise en compte de la dépendance, ce qui commence à poser des difficultés sur nos territoires, dans le quotidien de nos concitoyens. Cela peut mener à de nouveaux débordements, après le mouvement des « gilets jaunes ».

Il paraît vital d'accélérer la réforme des régimes sociaux. À cet égard, il convient de prolonger l'alerte lancée par M. le rapporteur. Je dois dire que, compte tenu du constat qu'il a dressé, sa conclusion me surprend.

M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis. - Presque toutes les questions qui m'ont été posées abordent de près ou de loin l'organisation de nos finances publiques. Cela prouve bien que c'est un vrai sujet. La lisibilité d'antan, quand le système de sécurité sociale était financé quasiment exclusivement par les cotisations sociales, a disparu. Je n'imagine pas que le niveau de prélèvements sociaux opéré sur la fiche de paie de nos concitoyens puisse encore augmenter. On ponctionne aujourd'hui environ 25 % du salaire brut de nos salariés : c'est comme si leur salaire ne leur était pas versé un mois sur quatre !

Or, sur le moyen et le long terme, compte tenu des besoins, on n'aura pas moins besoin d'argent pour financer la santé ou la dépendance. Dans le même temps, les coûts de l'intervention sociale ne diminueront pas... Nous sommes donc durablement installés dans une situation où le modèle social français n'est plus financé par les cotisations. Il l'est à près de 50 % par d'autres produits, principalement les produits de la fiscalité. Ce mouvement me paraît quasiment irréversible. Par conséquent, le modèle auquel nous pouvons être attachés ne me semble plus justifié.

S'agissant des non-compensations, je ne peux pas véritablement répondre à votre question, M Jérôme Bascher. On verra ce qu'en dira le Conseil constitutionnel s'il en est saisi. On voit bien que des entorses à la loi Veil ont été commises par tous les gouvernements.

Une trajectoire des finances publiques est-elle utile ? Il faut bien que l'on ait des prévisions. Certes, entre ce qui nous a été annoncé au début de l'année et le résultat fin 2019, il y a 5,5 milliards d'euros d'écart. Comme je vous l'ai expliqué, cet écart est dû, pour moitié, aux annonces intervenues à la suite du mouvement des « gilets jaunes » et, pour moitié, au pilotage. De toute évidence, il s'agit soit d'une erreur d'interprétation ou de prévision sur les grands critères macroéconomiques, soit de grands événements imprévisibles qui sont intervenus. Quoi qu'il en soit, une telle situation n'est pas satisfaisante.

Concernant la fusion des deux budgets, je ne suis pas certain qu'elle poserait plus de problèmes qu'il y en a aujourd'hui en matière de santé publique ou de santé de ville. L'argent dépensé, les énergies déployées, le nombre incommensurable de personnes et d'agences intervenantes dans un circuit où la dette passe de l'un à l'autre me laissent perplexe : si cette machinerie était simplifiée, le coût qui serait économisé pourrait être reversé dans des crédits d'intervention pour la santé publique.

Il n'est pas question d'aller plus loin aujourd'hui sur la question. En tout état de cause, il faut bien distinguer le sujet du déficit de celui de notre organisation pour y faire face.

Pour rebondir sur les propos de Jean-François Rapin, il n'existe pas de leadership des partenaires sociaux qui permette de dialoguer avec le Gouvernement et de s'opposer à ses décisions. Le ministère de la santé décide de tout : l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam), les taux, etc.

Je tiens à vous rassurer : la fusion des deux budgets permettra de réaliser des économies, mais ne fera pas disparaître pour autant le paritarisme. Je rappelle, par ailleurs, que certaines interventions sociales de l'État ne donnent pas lieu à un budget spécifique, mais impliquent pourtant le paritarisme.

Je suis d'accord avec Sylvie Vermeillet pour simplifier et rendre plus lisible la feuille de paie, à la fois pour les employeurs, qui doivent se faire aider pour l'établir, et pour les salariés.

Pour répondre à Antoine Lefèvre, je fais en sorte que ce Plfss soit le plus lisible possible. Alors que la dette de l'Acoss était reprise en partie par la Cades et que le financement de la sécurité sociale devait s'établir à zéro en 2024, le déficit structurel s'élève pour 2019 à 5,4 milliards d'euros. Les déficits qui vont s'empiler jusqu'en 2023. Lorsque la Cades aura terminé de rembourser l'ensemble de sa dette sociale, du côté de l'Acoss, celle-ci aura atteint 46 milliards d'euros. Comment la rembourser ?

La Cades avait été créée pour faire face à une dette d'environ 50 milliards d'euros. On revient donc à la case départ pour ce qui concerne la dette globale de nos comptes sociaux.

M. Thierry Carcenac. - Situation détériorée dans les hôpitaux, problématiques liées au vieillissement, etc. : je ne vois pas comment on pourrait agir en matière de dépenses. Quant aux recettes, elles proviennent des revenus des salariés, des retraités et des consommateurs ; il y a donc un véritable problème de financement, lequel se répercutera sur les collectivités locales. C'est inquiétant.

Pour le groupe socialiste, concernant les dépenses, le compte n'y est pas. Pour rétablir l'équilibre, l'État ponctionne à chaque fois nos concitoyens, sans qu'il y ait de compensation. Nous avons fait confiance au Gouvernement sur divers sujets au début du quinquennat. Or le pays a connu une crise et la situation est désormais inextricable. Il faut une remise à plat. Je ne suivrai donc pas le rapporteur spécial, qui est d'avis d'accepter le PLFSS. Nous refuserons de voter ces crédits.

M. Alain Houpert. - Merci pour cette description du merveilleux naufrage de la sécurité sociale. Sous l'iceberg de la maladie, il y a le cinquième risque : la dépendance.

Je ne suis pas d'accord avec le rapporteur spécial sur la fusion des deux budgets, car Bercy décide de tout, des coups de rabot comme du prix des médicaments. La loi portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (HPST) a été dramatique pour les hôpitaux, pour l'industrie pharmaceutique française, qui n'existe plus, et pour l'emploi ; il n'y a plus de secrétaires médicales !

La santé est une richesse, car elle implique des dépenses, mais aussi des recettes, des emplois, un maillage territorial. Le jour où les médecins n'auront plus comme interlocuteurs que les inspecteurs de Bercy, ce sera bien triste. De brillants professionnels partiront, à l'instar de Roger Guillemin, médecin généraliste bourguignon qui a quitté la France pour les États-Unis en 1976 et obtenu le prix Nobel en 1977, ou de l'inventeur du tamoxifène, lui aussi dijonnais.

M. Didier Rambaud. - Vous avez souligné le bien-fondé de la prime exceptionnelle dite « gilets jaunes », reconduite en 2020 pour les personnes ayant perçu au cours de l'année n-1 jusqu'à trois fois la valeur du Smic. Est-il vrai qu'elle ne serait dorénavant applicable qu'aux entreprises ayant conclu un accord d'intéressement avant juillet 2020 ?

La Cades ne pourrait-elle servir à l'avenir à financer la dépendance ?

M. Patrice Joly. - J'approuve l'idée de simplifier la feuille de paie, mais l'enjeu est surtout son montant et le pouvoir d'achat. À cet égard, les cotisations sociales constituent un revenu différé.

Sur l'évolution du solde de la sécurité sociale, on ne peut que constater le déficit projeté, le report des perspectives de retour à l'équilibre et l'absence de mesures de compensation. On assiste à une remise en cause des modalités de fonctionnement et de financement de notre protection sociale, dont la marque de fabrique est la participation des partenaires sociaux ainsi que la référence aux valeurs du Conseil national de la Résistance (CNR), au sein duquel toutes les sensibilités politiques étaient représentées et dont nous pourrions encore nous inspirer.

L'Ondam est plus faible que prévu, avec un taux de 2,3 %, alors même que les hôpitaux sont en difficulté et que les charges augmentent. L'économie réalisée, à hauteur de plus de 4 milliards d'euros, risque de peser surtout sur l'hôpital public, et ne facilitera pas la mise en oeuvre des missions des nouveaux hôpitaux de proximité.

M. Charles Guené. - Je soutiens le rapporteur. Nous ne sommes plus en 1945 et la sécurité sociale ne repose plus sur le lien salarial ; notre société est d'ailleurs totalement différente. Les charges sociales pénalisant la compétitivité de nos entreprises, il a fallu trouver d'autres ressources. Il faut donc se poser la question de l'organisation de ce budget. Quant à l'intervention de Bercy, elle ne date pas d'hier. Le sujet qui doit nous occuper est la gouvernance systémique, pour les collectivités locales comme pour le budget général. La séparation des budgets date un peu...

M. Alain Joyandet, rapporteur pour avis. - Je tiens à dire à Thierry Carcenac qu'ayant été président d'un hôpital départemental pendant 23 ans, je ne sous-estime pas les besoins d'avenir. Mon objectif, en remettant à plat l'organisation actuelle, qui ne fonctionne plus sur la base des fondamentaux du CNR, est de réaliser des économies importantes et de les réinjecter sur le terrain. J'ai en effet pu observer les difficultés des maisons de santé. Par ailleurs, ayant effectué il y a quelques années un contrôle sur pièces et sur place à la direction générale de la santé (DGS), j'ai constaté que les effectifs avaient augmenté de 16 % en cinq ans ! Je souhaite poser le débat : ne faudrait-il pas simplifier la mécanique ?

Certes, les absences de financement et la nouvelle dette - un écart de 5 milliards d'euros par rapport au budget 2019 ! - justifieraient que l'on renvoie ce texte ; or nous voulons en débattre. La commission des affaires sociales, saisie au fond, ne se prononcera que demain sur ce texte et proposera des modifications.

Je ne partage pas l'avis d'Alain Houpert sur l'architecture de notre système de protection sociale. Quant aux illustres Dijonnais qui ont quitté le pays, je regrette leur départ autant que lui sans y pouvoir grand-chose.

J'approuve la prime exceptionnelle à hauteur de 1 000 euros évoquée par Didier Rambaud, même si nous ne disposons pas d'évaluation quant à ses effets, et je trouve positif qu'elle soit exonérée de charges. Le problème est la moindre recette constatée par la sécurité sociale ; il aurait fallu compenser. Contrairement à l'an passé, l'exonération de cotisations et de contributions sociales est néanmoins conditionnée à la conclusion d'accords d'intéressement par les entreprises concernées

Pour ce qui concerne la Cades, environ 20 milliards d'euros de prélèvements obligatoires seront disponibles à partir de 2024, puisque la Cades aura fini de rembourser la dette sociale. Il serait possible de reprendre la dette de l'Acoss, qui sera de près de 50 milliards d'euros, pour l'affecter à une Cades « prolongée » - si rien n'est prévu, elle doit en effet disparaître en 2024 - ; il s'agirait du prolongement d'un remboursement de dette.

Au sens de la comptabilité publique, un remboursement de dette ne creuse pas le déficit puisque la dette n'est qu'une charge d'ores et déjà comptabilisée. En revanche, le financement d'une dépense supplémentaire par les ressources affectées aujourd'hui à la Cades entraînerait un déficit budgétaire supplémentaire. C'est toute la différence entre comptabilité et besoin de fonds de roulement. Quoi qu'il en soit, à quoi cela sert-il d'avoir deux comptabilités séparées ?

Je suis attaché, comme Patrice Joly, à la philosophie du CNR, mais elle n'est pas gravée dans le marbre. Par ailleurs, on peut considérer que les prélèvements sociaux constituent un revenu différé, mais trop d'impôt et de charges tuent l'impôt et les charges !

Concernant l'Ondam, en termes macroéconomiques, les besoins et les prélèvements sont à un tel niveau que 2,3 points de recette supplémentaire garantis chaque année représentent un certain confort, soit tout de même le double de l'inflation.

Je remercie enfin M. Charles Guené pour son soutien.

La commission émet un avis favorable sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale, sous réserve du sort qui sera réservé aux amendements que présentera la commission des affaires sociales.

Projet de loi de finances pour 2020 - Mission « Santé » - Examen du rapport spécial

M. Alain Joyandet, rapporteur spécial de la mission « Santé ». - Peut-on encore parler de budget « Santé » ?

La mission « Santé » tend, en effet, à se résumer au programme 183 « Protection maladie », principalement dédié au financement de l'aide médicale d'État, qui concentre 82 % des crédits.

La faiblesse des moyens accordés au programme 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins », qui représentait 46 % des crédits de la mission « Santé » en 2014, est principalement due à des mesures de périmètre, accompagnées de rabots sur les dépenses d'intervention. L'effort de maîtrise des dépenses sur la mission repose d'ailleurs uniquement sur le programme 204, dont les crédits ont diminué de 69 % depuis 2013, tandis que le programme 183 a vu ses crédits progresser de 27 % sur la même période.

Dans ces conditions, en raison d'importantes mesures de périmètre (- 266,1 millions d'euros), sur lesquelles je vais revenir, les crédits de paiement demandés au titre de la mission « Santé » pour 2020 s'élèvent à 1 143,5 millions d'euros. À périmètre constant, ce montant correspond à une baisse de 1 % par rapport à 2019.

S'agissant des mesures de périmètre, je m'interroge sur leur bien-fondé. Elles consistent en effet en des transferts de crédits destinés à des opérateurs du budget de l'État vers la sécurité sociale. Ceux-ci ne m'apparaissent pas suffisamment justifiés et ne peuvent uniquement être motivés par une clarification des compétences entre l'État et la sécurité sociale, sauf à conduire à la disparition de la mission « Santé » du budget de l'État. Les missions assignées à l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM) et à l'Agence nationale de santé publique (ANSP) ne relèvent pas, de prime abord, d'une logique contributive que suppose, pourtant, leur rattachement au budget de la sécurité sociale.

Au-delà des questions de périmètre, je m'interroge sur l'efficacité même du programme dédié à la prévention. Les indicateurs de performance visant la lutte contre le tabagisme, la vaccination contre la grippe ou le dépistage du cancer colorectal suscitent des interrogations sur l'efficacité de la dépense publique en matière de prévention, tant les résultats ne sont pas au rendez-vous.

Je m'inquiète, en outre, de l'écart entre les ambitions annoncées par le Gouvernement en matière de santé et leur traduction budgétaire. Ainsi, le respect, par l'Institut national du cancer (INCa), de la trajectoire de diminution des emplois sous plafond peut susciter des réserves. La loi du 8 mars 2019 visant à renforcer la prise en charge des cancers pédiatriques par la recherche, le soutien aux aidants familiaux, la formation des professionnels et le droit à l'oubli a, en effet, confié de nouvelles missions à l'INCa. Dans ces conditions, il convient de revoir cette contrainte pour le seul opérateur financé par la mission « Santé ». Pour l'heure, l'INCa contourne cette contrainte par le recrutement de contrats à durée déterminée, afin de faire face à une augmentation des projets traités.

Le projet annuel de performances 2020 insiste, par ailleurs, sur le fait que l'INCa continuera à participer à l'effort de maîtrise des dépenses et que la mutualisation inter-agences sera privilégiée. Face à la montée en puissance de ses missions, il apparaît indispensable que la rationalisation des moyens continue à s'opérer en ce sens et que le recrutement ne constitue pas la seule variable d'ajustement. Le rattachement de l'ANSP et de l'ANSM au budget de la sécurité sociale ne doit pas avoir comme effet collatéral un affaiblissement de la logique de mutualisation, dont l'INCa pourrait être la victime collatérale.

Concernant le programme 204, je relève un effort de sincérité budgétaire dans deux dossiers, qui vient répondre directement aux remarques que le Sénat avait formulées à l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement pour 2018, au cours de laquelle nous avions entendu Agnès Buzyn.

Le premier concerne l'agence de santé de Wallis-et-Futuna qui devrait bénéficier, en 2020, d'une subvention de 43,8 millions d'euros en crédits de paiement, soit une progression de 7 millions d'euros par rapport à la loi de finances de 2019. L'augmentation vise à mieux prendre en compte les surcoûts liés aux évacuations sanitaires vers la Nouvelle-Calédonie, les établissements métropolitains, voire les hôpitaux australiens. Cette hausse des crédits accordés répond à nos observations sur la sous-budgétisation constatée au cours des derniers exercices. Elle ne saurait cependant constituer une fin en soi et incite à la mise en oeuvre d'une réflexion sur l'offre de soins sur ce territoire. L'agence de santé de Wallis-et-Futuna représente en effet près de 20 % des crédits du programme 204.

Le second dossier concerne le dispositif d'indemnisation de victimes de la dépakine. La réduction de 25 millions d'euros du montant prévisionnel des dépenses prend acte de la réalité du processus de collecte des informations. Cette diminution représente un tiers des crédits accordés en 2019.

Venons-en désormais au programme 183, dédié quasi intégralement à l'aide médicale d'État (AME).

Le maintien au niveau de 2019 des crédits dédiés à l'AME, soit 934,4 millions d'euros, n'apparaît pas soutenable au regard de la progression de la dépense constatée en 2018 (+ 52 millions d'euros) et des premiers retours de terrain concernant 2019. Nous assistons à une augmentation régulière du recours à l'AME de droit commun depuis 2012 : + 46 % en montant et + 25 % en nombre de bénéficiaires.

Les crédits prévus pour 2020 traduisent, de fait, une nouvelle sous-budgétisation de l'AME pour soins urgents (30 millions d'euros entre l'exécution 2018 et la prévision 2019 et 2020), qui se traduira inévitablement par une progression de la dette à l'égard de la Caisse nationale de l'assurance maladie (CNAM), déjà établie à 35,3 millions d'euros.

La part croissante des dépenses d'AME dans le budget de la mission « Santé » (82 %) tend à réduire celui-ci à une enveloppe de financement de ce dispositif. Son dynamisme, conjugué à une sous-budgétisation récurrente, incite à l'adoption de mesures structurelles visant les modalités d'accès aux soins et le panier de soins, afin de limiter sa progression, de répondre à l'impératif de sincérité budgétaire et de garantir la soutenabilité de la mission.

Le Gouvernement a annoncé réfléchir à un éventuel accord préalable de l'assurance maladie pour les soins non vitaux et non urgents.

J'ai intégré cette idée dans l'amendement n° 2 que je soumets aujourd'hui à votre vote. Cet amendement propose de remplacer l'AME par une aide médicale d'urgence (AMU). Il reprend les contours de l'amendement qui avait été déposé par notre collègue Roger Karoutchi.

Cette AMU limiterait la prise en charge au traitement des maladies graves et des douleurs aiguës, aux soins liés à la grossesse et ses suites, aux vaccinations réglementaires et aux examens de médecine préventive. Je souhaite également que soit rétabli un droit de timbre annuel devant être acquitté par tous les demandeurs de l'AMU afin de pouvoir bénéficier du dispositif. Ce droit de timbre, introduit en loi de finances pour 2011 pour les demandeurs d'AME de droit commun, a été supprimé en loi de finances rectificative pour 2012. Une somme de 30 euros pourrait être demandée.

Je vous propose, en cas de rejet de cet amendement en séance, un amendement de repli, le n° 3, visant uniquement à ce que l'accord préalable de l'assurance maladie soit mis en oeuvre pour les soins non vitaux et non urgents.

L'amendement n° 1 est destiné à tenir compte, au niveau budgétaire, de la transformation de l'AMU en AME. Aux termes de cet amendement, les crédits de paiement et les autorisations d'engagement relatifs à l'AME prévus au sein du projet de loi de finances pour 2020 seraient réduits de 300 millions d'euros.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je soutiens les amendements du rapporteur spécial, relatifs à l'AME. On constate en effet des dérives. Le problème était nié, il est aujourd'hui reconnu.

M. Antoine Lefèvre. - Pour ce qui concerne l'AME, la France a un régime plus favorable que ses partenaires européens, notamment l'Allemagne.

Je m'inquiète par ailleurs de la situation de la psychiatrie en France. Dans ma ville de Laon, il n'y a plus qu'un seul médecin dans cette discipline. La baisse des crédits est très préoccupante à cet égard.

M. Roger Karoutchi. - Je soutiens également les amendements du rapporteur. L'Inspection générale des affaires sociales et l'Inspection générale des finances ont remis au Gouvernement un rapport qui insiste, d'une part, sur les dérives, et, d'autre part, sur le fait que des réseaux, mais aussi des médecins et responsables de santé dans certains pays, encouragent des patients à venir se faire soigner en France. La transformation de l'AME en AMU n'équivaut pas à laisser dans la rue des personnes contagieuses ; cet argument est inepte, voire débile. Le système ne pourra pas durer si l'on ne met pas fin aux abus : on ne sauvera l'AME qu'en la transformant en AMU.

M. Thierry Carcenac. - Je ne sais si cet amendement permettra d'améliorer la situation, mais j'observe que certaines interventions seront subordonnées à un accord préalable de l'assurance maladie ce qui me paraît complexe à mettre en oeuvre. Nous ne pouvons pas vous suivre sur ce terrain. Comment avez-vous déterminé la somme de 300 millions d'euros ?

M. Michel Canévet. - La réduction de 300 millions d'euros des crédits de paiement et des autorisations d'engagement de l'action « Aide médicale de l'État » n'entraînera-t-elle pas un accroissement de la dette envers la CNAM ?

Comment expliquer la faible participation au dépistage du cancer colorectal, qui représente un tiers de la tranche d'âge entre 50 et 74 ans ?

M. Alain Joyandet, rapporteur spécial. - Je remercie le rapporteur général pour son soutien. Roger Karoutchi l'a dit, il n'y a pas, d'un côté, ceux qui veulent soigner les migrants et, de l'autre, ceux qui veulent les laisser sans soins. Nous essayons de trouver un système rationnel. La France est le pays le plus généreux dans ce domaine. Or des réseaux organisent actuellement la venue de migrants clandestins, afin qu'ils y bénéficient de soins gratuits. Le tarif payé aux passeurs est bien plus élevé que 30 euros ! Observons, à cet égard, que le flux d'immigration clandestine recule en Europe, mais que, dans notre pays, il est en augmentation de plus de 20 %.

Pour l'AME, il semble ne pas y avoir de limites budgétaires, tandis que les politiques de santé publique sont rabotées. Il en va ainsi de l'INCa. Les pourcentages de dépistage ne sont pas clairement à la hauteur, ce qui a des conséquences en termes de coûts puisqu'il faut ensuite financer des soins lourds. Mme Buzyn avait reconnu cet échec devant notre commission des finances en juin dernier.

Je répondrai à Thierry Carcenac que nous avons fixé à 300 millions d'euros la diminution de l'AME en observant les chiffres des années antérieures, notamment la situation de 2012, lorsque le droit d'entrée a été supprimé.

Sur l'accord préalable du médecin de la sécurité sociale, je suis dubitatif. Attendons les annonces que fera le Gouvernement demain sur ce point.

La réduction de 300 millions d'euros ne fera pas augmenter la dette envers la CNAM, car le système ainsi réformé coûtera moins cher. Le dispositif global proposé par le Sénat, qui vise à revoir le panier de soins, est constitué d'amendements d'appel formant un ensemble cohérent.

Nous verrons si le rapport cité par Roger Karoutchi sera suivi d'effet.

En conclusion, le budget « Santé » se réduit comme une peau de chagrin. Deux organismes publics, sur quatre, sont transférés à la Sécurité sociale. On observe donc une baisse très importante des crédits à périmètre courant. L'État ne consacre pas suffisamment de moyens à la politique publique de santé, notamment dans le domaine de la prévention. Pour l'instant, il n'a pas osé réformer l'AME, dont la dérive coûte davantage que le plan annuel destiné à sauver l'ensemble du dispositif d'urgence français. On dépense par an, pour l'AME, 200 à 300 millions d'euros de trop.

Article 38

État B

L'amendement n° 1 est adopté.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Santé », sous réserve de l'adoption de son amendement.

Articles additionnels après l'article 78

Les amendements nos  2 et 3 sont adoptés et deviennent des articles additionnels.

La réunion est close à 16h40.

Mercredi 6 novembre 2019

- Présidence de M. Vincent Éblé, président, puis de Mme Christine Lavarde, vice-présidente -

La réunion est ouverte à 8 h 35.

Projet de loi de finances pour 2020 - Examen des principaux éléments de l'équilibre - Tome I du rapport général

M. Vincent Éblé, président. - Nous examinons ce matin le rapport de notre rapporteur général Albéric de Montgolfier sur les principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances (PLF) pour 2020.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les grandes masses n'ont guère évolué depuis le débat d'orientation des finances publiques (DOFP) de l'été dernier. L'optimisme gouvernemental doit être tempéré : alors que le Gouvernement se félicite de ses prétendus bons résultats, plusieurs éléments ne peuvent que nous inquiéter, au premier rang desquels l'abandon du redressement des comptes publics et nos marges de manoeuvre réduites en cas de nouvelle crise.

Le scénario macroéconomique constitue, cette année encore, une base crédible pour construire le budget, mais il est entouré de fortes incertitudes. Le Gouvernement revoit légèrement à la baisse ses hypothèses de croissance, en raison notamment du faible dynamisme du commerce extérieur. Après 1,4 % en 2019, l'évolution du produit intérieur brut (PIB) serait limitée à 1,3 % en 2020, comme en 2021, contre une prévision de 1,4 % dans le cadre du DOFP. Le Gouvernement maintient en revanche sa prévision de croissance à 1,4 % pour 2019, ce qui semble un peu optimiste au regard du rythme de croissance de l'économie française au cours des derniers mois : la croissance de trimestre à trimestre s'est établie à 0,3 % depuis le début de l'année ; or, un tel rythme aboutirait à une croissance annuelle de 1,3 % à l'issue de l'exercice, soit un niveau inférieur de 0,1 point à la prévision gouvernementale. Pour être atteinte, l'hypothèse de croissance gouvernementale supposerait un rythme de croissance supérieur à 0,5 % au dernier trimestre, ce qui n'a pas été observé depuis 2017 et paraît difficilement compatible avec le contexte international et les dernières enquêtes de conjoncture ; c'est donc un scénario difficilement atteignable. Ce n'est en tout cas pas l'hypothèse retenue par la majorité des prévisionnistes, qui considèrent que la croissance de l'économie française devrait se limiter à 1,3 % en 2019. Le scénario de croissance gouvernemental me semble donc très légèrement optimiste pour 2019. Il est toutefois inutile d'épiloguer trop longuement car les enjeux sont modestes pour les finances publiques : une croissance inférieure de 0,1 point à la prévision se traduit par une augmentation du déficit public de seulement 0,06 point de PIB.

S'agissant de 2020, la prévision de croissance retenue par le Gouvernement se situe dans la moyenne des estimations disponibles - OCDE, Banque de France, FMI, etc. - et paraît plausible, à défaut d'être raisonnable.

D'autres hypothèses jouent un rôle important pour les finances publiques, notamment l'élasticité des prélèvements obligatoires à l'activité économique et la question d'une éventuelle remontée des taux d'intérêt. Depuis le début du quinquennat, le Gouvernement a ainsi pu bénéficier non seulement d'une croissance de rattrapage, mais aussi d'un fort dynamisme des prélèvements obligatoires et d'une baisse de la charge de la dette, qui ont grandement facilité l'atteinte de ses objectifs budgétaires.

Dans le cadre du présent budget, le Gouvernement fait l'hypothèse raisonnable d'un retour à une élasticité unitaire en 2019 et en 2020. Le scénario de remontée des taux d'intérêt est significativement revu à la baisse par rapport au programme de stabilité d'avril dernier, dont nous avions souligné le caractère conservateur, mais il reste très prudent. Le Gouvernement anticipe ainsi une remontée du taux d'intérêt des obligations assimilables du Trésor (OAT) à 10 ans à 0,7 % en fin d'année 2020, alors que les marchés financiers et les conjoncturistes estiment qu'il sera toujours à zéro. Selon le consensus global, les taux devraient rester bas encore un certain temps. Nous pourrions donc bénéficier à nouveau d'une bonne nouvelle sur ce plan en exécution budgétaire. Au total, le scénario macroéconomique constitue donc une base crédible pour asseoir le budget, ainsi que l'a d'ailleurs souligné le Haut Conseil des finances publiques.

Ce budget est cependant entouré de fortes incertitudes et Bruno Le Maire a souligné de nombreux risques lors de son audition devant notre commission. Ces incertitudes tiennent notamment aux aléas susceptibles de peser sur le scénario de croissance gouvernemental, en particulier au plan externe. J'ai, comme à l'accoutumée, élaboré deux scénarios macroéconomiques alternatifs à partir des prévisions les plus optimistes et les plus pessimistes des instituts de conjoncture afin de mesurer la sensibilité de la trajectoire budgétaire aux hypothèses macroéconomiques retenues. La réalisation du scénario défavorable conduirait à dégrader le niveau du déficit de 0,5 point de PIB en 2020, tandis que la réalisation du scénario favorable l'améliorerait de 0,3 point de PIB : les aléas baissiers l'emportent donc sur les aléas haussiers. La réalisation du scénario défavorable conduirait par ailleurs à porter le ratio d'endettement au niveau du seuil symbolique de 100 % du PIB dès 2020.

Alors qu'il serait donc nécessaire de retrouver des marges de manoeuvre budgétaires, il apparaît clairement, à mi-quinquennat, que le Gouvernement a totalement renoncé à redresser les comptes publics, profitant des taux bas. Les grandes déclarations ministérielles sur « la dette, c'est le cancer de la France », c'est du passé !

Les objectifs budgétaires du Gouvernement sont une nouvelle fois revus à la baisse. Sur le plan du solde public, l'amélioration prévue en 2020 est inférieure de 0,1 point à celle attendue dans le DOFP. Cela traduit non seulement la révision à la baisse de l'hypothèse de croissance précédemment décrite, mais également une moindre maîtrise de la dépense publique. Le Gouvernement s'éloigne un peu plus encore de son objectif de retour à l'équilibre à la fin du quinquennat : alors que le programme de stabilité 2018 anticipait un excédent de 0,3 % du PIB en 2022, le Gouvernement prévoit désormais un déficit de 1,5 % du PIB à cette date. Sur l'ensemble du quinquennat, la réduction de l'endettement ne serait que de 0,7 point de PIB, soit un niveau dix fois inférieur à celui attendu dans le cadre du programme de stabilité de l'an dernier !

Dans sa communication, le Gouvernement met en avant la forte baisse du déficit prévue l'an prochain, qui passerait de 3,1 % à 2,2 % du PIB. Cette présentation est toutefois trompeuse, car ce recul du déficit nominal est exclusivement lié à la conjoncture et au contrecoup de la transformation du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) ; le solde structurel pour 2020 est d'ailleurs strictement identique à celui attendu pour 2019.

Ce phénomène n'est pas nouveau. Depuis le début du quinquennat, le Gouvernement a en effet pu bénéficier de la conjoncture et de la baisse des taux pour réduire le déficit nominal, sans effort structurel. Sans le rebond de la croissance et la baisse de la charge de la dette, le déficit serait ainsi plus élevé en 2020 qu'en 2017 et dépasserait toujours le seuil maastrichtien de 3 % du PIB.

Le Gouvernement explique cette absence d'amélioration de la situation structurelle des comptes publics par le financement des mesures de diminution des prélèvements obligatoires : l'effet défavorable des baisses d'impôts sur les indicateurs structurels masquerait ainsi un effort de maîtrise de la dépense publique de grande ampleur. Cette thèse résiste mal à l'analyse : l'effort de maîtrise de la dépense apparaît aussi faible sous la présidence d'Emmanuel Macron que sous celle de François Hollande, une fois la diminution de la charge de la dette neutralisée ; encore faut-il ajouter que l'effort en dépense réalisé en 2018 est gonflé par les facteurs exceptionnels que constituent le contrecoup de la recapitalisation d'Areva effectuée en 2017 et le moindre remboursement de la taxe à 3 % sur les dividendes. Le bilan à mi-parcours de la présente majorité apparaît donc aussi décevant que celui du quinquennat précédent.

En l'absence d'effort structurel de redressement des comptes publics et compte tenu de l'effet anesthésiant de la baisse des taux d'intérêt, la stratégie budgétaire attentiste du Gouvernement n'est pas exempte de risques, tant sur le plan politique qu'économique. Alors même que la Commission européenne est en cours de renouvellement et que la France n'est donc pas assurée de bénéficier de la même souplesse qu'auparavant, le scénario budgétaire gouvernemental n'a jamais été aussi éloigné des règles budgétaires européennes. Pour 2020, la déviation maximale autorisée sur un an serait dépassée par la France pour les trois règles auxquelles nous sommes soumis : le Gouvernement ne prévoit aucun ajustement structurel en termes de déficit et de dette et la croissance des dépenses publiques pilotables sera plus de deux fois plus rapide que recommandé.

Quelle que soit la réaction des institutions européennes, le choix du Gouvernement de reporter le redressement des comptes publics risque de fragiliser encore un peu plus l'architecture de la zone euro. Alors que les pays peu endettés tels que les Pays-Bas et l'Allemagne pourraient dépenser davantage, les pays très endettés comme la France ou l'Italie devraient au contraire reconstituer des marges de manoeuvre budgétaires en vue de la prochaine crise. Or, c'est l'inverse qui se produit ! La comparaison des trajectoires d'endettement de la France, des Pays-Bas et de l'Allemagne depuis la mise en place de la monnaie unique est, de ce point de vue, particulièrement éclairante : alors que l'endettement des trois pays était comparable en 1998 et que tous les pays ont eu recours à l'endettement après la crise de 2008, l'écart d'endettement s'est accentué à compter de 2012 et atteindra 54 points de PIB avec les Pays-Bas et 47 points de PIB avec l'Allemagne d'ici la fin du quinquennat.

Surtout, la France risque de ne pas pouvoir faire face au prochain ralentissement économique, faute d'avoir reconstitué à temps ses marges de manoeuvre budgétaires. La situation est d'autant plus préoccupante que la politique monétaire est déjà fortement mobilisée et pourra donc difficilement prendre le relais. Avec sa politique budgétaire attentiste, le Gouvernement me semble donc jouer avec le feu et risque de se retrouver dans une situation comme l'Italie, dans laquelle il ne sera plus en capacité d'emprunter.

Le Gouvernement s'est engagé dans une baisse des prélèvements obligatoires depuis le début du quinquennat. On notera toutefois la hausse et la création d'un florilège de taxes prétendument écologiques qui ne sont en réalité que de simples taxes de rendement : l'écologie a bon dos ! Hors transformation du CICE, les mesures nouvelles portées par le Gouvernement devraient ainsi réduire les prélèvements obligatoires de 10 milliards d'euros en 2020, dont 90 % au bénéfice des ménages.

Cette baisse des prélèvements obligatoires devra s'accompagner d'un effort de maîtrise de la dépense publique pour que le Gouvernement puisse respecter sa trajectoire budgétaire, aussi peu ambitieuse soit-elle.

Apprécier la répartition des efforts demandés impliquerait de comparer l'évolution de la dépense publique de chaque sous-secteur à la croissance de la dépense qui serait observée à politique inchangée. Malheureusement, le Gouvernement n'a jamais communiqué aux parlementaires ses estimations de la croissance tendancielle de la dépense, contrairement à ses prédécesseurs. Afin d'essayer de surmonter cette difficulté, j'ai tenté de lister et répartir les principales mesures d'économies en dépense prévues l'an prochain. La répartition de l'effort de maîtrise de la dépense prévu au titre de l'année 2020 peut alors être comparée au poids que représente chaque sous-secteur dans la dépense publique totale : si la contribution de la sphère sociale à l'effort de maîtrise de la dépense correspond exactement à son poids dans la dépense publique - 47 % -, on observe une surcontribution de la sphère locale - qui représente 31 % des mesures d'économies en 2020, pour un poids dans la dépense publique de 20 % -, qui vient compenser la faiblesse de l'effort de maîtrise de la dépense prévu au niveau de l'État. L'effort collectif de maîtrise de la dépense pèsera une nouvelle fois l'an prochain de façon disproportionnée sur la sphère locale alors que l'État, pour sa part, s'exonère de tout effort.

Le déficit budgétaire de l'État pour 2019 devrait finalement être de 96,3 milliards d'euros, alors que les mesures votées l'an dernier à la suite des mouvements sociaux l'avaient porté à 107,7 milliards d'euros en loi de finances initiale. Une évolution aussi importante en exécution est absolument inédite au cours des années récentes. Elle résulte de rentrées fiscales meilleures que prévu, mais aussi de ce qu'il faut bien appeler une réserve de budgétisation : comme nous l'avions dénoncé, la charge de la dette avait été surestimée et crée une petite marge de manoeuvre. L'année 2019 a aussi été marquée par la transformation du CICE qui a eu un impact temporaire d'environ 10 milliards d'euros sur le déficit ; celui-ci aurait donc dû s'améliorer mécaniquement en 2020, d'autant qu'il a bénéficié de l'évolution spontanée des recettes. Or le déficit ne diminue que de 3,2 milliards d'euros. Il serait même stable si l'État avait compensé à la Sécurité sociale les mesures décidées dans la loi portant mesures d'urgence économiques et sociales de décembre 2018. Les raisons de cette évolution du déficit sont claires : les diminutions de prélèvements obligatoires ne sont pas compensées par des baisses de dépenses, puisque celles-ci augmentent au contraire de 7,7 milliards d'euros.

La charge de la dette continue à s'alléger presque chaque année tandis que la dette négociable de l'État, elle, s'alourdit, pour atteindre 1 915 milliards d'euros, sans compter la reprise, par l'État, d'une partie de la dette de SNCF Réseau. L'État prévoit d'émettre l'an prochain un montant record de 205 milliards d'euros d'OAT : pour la première fois, l'État empruntera l'an prochain une somme supérieure aux recettes qu'il retire des deux plus gros impôts, à savoir la TVA et l'impôt sur le revenu. Ceci est soutenable tant que les marchés le décident, mais jusqu'à quand ?

L'évolution des recettes est marquée par un paradoxe apparent : le Gouvernement annonce des baisses de prélèvements obligatoires, mais les recettes fiscales augmentent. La principale raison est la fin du CICE, qui accroît mécaniquement, d'une quinzaine de milliards d'euros, les recettes nettes d'impôt sur les sociétés, d'autant que la baisse des taux de cet impôt devrait être, une nouvelle fois, partiellement reportée, comme nous le verrons à l'article 11 du PLF.

La mise en place du prélèvement à la source améliore les recettes d'impôt sur le revenu de 2020 par rapport à 2019 : l'impôt sera perçu en année pleine - contre 11 mois en 2019 - et sera calculé sur les revenus de l'année n et non plus n-1.

La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) reversée au budget général augmente, notamment, car les charges du compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » diminuent avec l'extinction progressive de la dette de l'État à l'égard d'EDF.

Enfin, les recettes de TVA baissent, non à cause de l'évolution spontanée qui reste positive, mais parce qu'une nouvelle part de TVA est transférée à la Sécurité sociale, à hauteur de 6,5 milliards d'euros. La TVA représentait traditionnellement une part majoritaire des recettes fiscales de l'État ; or ce n'est plus le cas en raison des transferts successifs de parts de TVA aux régions, à la sécurité sociale, demain aux départements, aux intercommunalités...

Les ressources de l'État sont donc de plus en plus dépendantes de la conjoncture : on sait que l'impôt sur les sociétés, en particulier, surréagit à des chocs économiques, alors que la TVA a une élasticité proche de 1. On peut donc craindre, en cas de crise, que l'État ne soit tenté de préserver ses ressources par la création de nouvelles taxes additionnelles à l'impôt sur les sociétés. C'est une méthode dangereuse !

Si le déficit n'est pas réduit alors que les recettes augmentent, on ne sera pas surpris de constater, malgré les discours de maîtrise de la dépense publique du Gouvernement, que les dépenses des ministères dépassent - et de loin - tous les objectifs précédemment fixés. Le Gouvernement affirme que les dépenses des ministères en 2019 sont inférieures à ce qui était prévu en loi de finances initiale : c'est exact, mais la raison est que cette cible était nettement plus élevée que celle prévue un an plus tôt par la loi de programmation des finances publiques.

Le présent projet de loi de finances (PLF) ne mentionne même plus la loi de programmation, mais propose au contraire un nouveau triennal qui s'en écarte de plus de 8 milliards d'euros en 2020, et de plus de 13 milliards d'euros en 2022. On comprend que, avec une telle augmentation des dépenses, il soit impossible de respecter les objectifs de diminution de la dette publique pendant le quinquennat.

Si l'on observe maintenant les grandes masses du budget général, la mission la plus importante en crédits demeure la mission « Enseignement scolaire », qui représente 22 % des crédits du budget général. Les crédits de la mission « Défense » sont désormais supérieurs de 20 % à ceux de la mission « Engagements financiers de l'État », alors qu'ils étaient équivalents il y a quelques années. Les crédits de la mission « Défense » augmentent de 1,7 milliard d'euros, en application de la loi de programmation militaire. L'accroissement de 1,1 milliard d'euros des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » est dû au dynamisme naturel des prestations servies par les programmes de cette mission, mais aussi aux mesures de revalorisation exceptionnelle de la prime d'activité, et dans une moindre mesure de l'allocation aux adultes handicapés (AAH). La hausse de 1 milliard d'euros des crédits de la mission « Enseignement scolaire » est liée à l'évolution des crédits de personnel et à la reprise du protocole Parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR). Seule la mission « Cohésion des territoires » connaît une baisse significative de crédits, d'une part parce que les aides au logement seront versées en quasi-temps réel et d'autre part en raison d'un prélèvement exceptionnel de 500 millions d'euros sur la trésorerie du groupe Action Logement.

La déconnexion totale entre l'évolution des dépenses et la trajectoire fixée en loi de programmation se traduit, au niveau des missions, par de forts dépassements, liés en particulier à la mise en oeuvre des mesures d'urgence en décembre dernier, mais aussi à des prévisions très insuffisantes concernant par exemple les dépenses liées aux demandeurs d'asile et aux forces de l'ordre.

Il y a un abandon des ambitions du Gouvernement : on le voit très clairement sur les objectifs de réduction des effectifs de l'État. Il y a quelques mois encore, certains ministres évoquaient l'objectif de diminution de 50 000 emplois pour l'État et ses opérateurs. Or la cible très modeste de 2018 - suppression de 1 600 emplois - n'a pas été atteinte. Et celle de 2020 n'est que de 47 emplois supprimés ; encore cette diminution ne concerne-t-elle que les opérateurs, puisque l'État prévoit pour sa part d'augmenter ses effectifs de 192 équivalents temps plein (ETP). Il existe pourtant de nombreux services pléthoriques, voire inutiles, dans lesquels on pourrait aisément supprimer des emplois : services de Bercy, corps d'inspection, diverses agences, services de tourisme qui font doublons, etc.

En Allemagne, les aides agricoles sont contrôlées par les Länder alors qu'en France, l'État contrôle le versement des aides par les régions, sans aucune efficacité et avec des retards de versement. Il y a beaucoup de nettoyage à faire sur les doublons entre l'État et les collectivités territoriales.

Concernant la masse salariale de l'État, après un creux dû aux restrictions budgétaires du ministère de la défense, les dépenses de personnel continuent de croître, et ce à un rythme inédit depuis 2016. L'année 2020 poursuivra cette tendance avec une augmentation de 1,5 milliard d'euros, soit 1,7 %.

S'agissant du budget vert annoncé par le Gouvernement pour 2021, l'idée de noter les dépenses en fonction de leur qualité environnementale est séduisante, mais je reste sceptique sur la méthode qui laisse notamment de côté les investissements réalisés par les collectivités territoriales.

Je voudrais rappeler quelques principes simples en matière de fiscalité environnementale, au regard de ce que nous avons observé dans les pays du nord de l'Europe : une fiscalité environnementale ne sera pas acceptée ni acceptable, si son seul objectif est de rapporter des ressources à un État impécunieux ; elle ne doit pas se tromper de cible et viser des secteurs économiques de première importance alors qu'elle devrait se concentrer sur les comportements les plus défavorables à l'environnement comme l'efficacité énergétique des bâtiments ; elle doit bien sûr être juste et prendre en compte les contraintes qui pèsent sur certaines catégories de personnes et sur certains territoires - notamment les zones rurales et les populations qui ont besoin de transport individuel - ; enfin, les pouvoirs publics doivent être en mesure de rendre clairement compte de l'utilisation de son produit.

Il nous serait utile de disposer d'un bilan annuel général de toutes les dépenses publiques liées à l'environnement - de manière plus exhaustive et plus fiable que le budget vert - et de toutes ses recettes fiscales. Je ne suis pas pour une fiscalité affectée, mais pour la traçabilité de la politique environnementale afin de débattre de manière mieux informée sur la voie à suivre à l'avenir pour la taxe carbone.

Mme Christine Lavarde. - Je remercie notre rapporteur général pour sa présentation. Le Gouvernement a dégradé la trajectoire de redressement du solde public depuis juillet : comment cette dégradation s'explique-t-elle en dehors de la révision des hypothèses de croissance ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les dépenses publiques vont croître plus fortement que prévu.

M. Vincent Delahaye. - Je remercie notre rapporteur général. Je ne suis pas surpris par ses constats : les gouvernements sont souvent trop optimistes sur les prévisions de croissance en début de quinquennat et repoussent les économies en fin de quinquennat. Sur la fiscalité, je salue une vraie volonté de réduire les prélèvements obligatoires par rapport au quinquennat précédent. J'y suis favorable, mais il faudrait l'accompagner d'une véritable baisse de la dépense. Je ne comprends pas l'évolution des recettes d'impôt sur le revenu : l'année 2020 comptera un mois de recettes de plus, mais a-t-on observé en 2019 de moindres recettes ? Une évolution spontanée des recettes de 2,4 milliards d'euros, soit + 3 % d'une année sur l'autre, me semble beaucoup au regard de l'évolution des salaires... Le budget a gagné en sincérité, sauf sur la question des intérêts de la dette : selon vous, de combien ces dépenses sont-elles sous-évaluées pour 2020 ? Je suis plutôt favorable à la compensation à la sécurité sociale des mesures post- « gilets jaunes », pour un montant de l'ordre de 3 milliards d'euros : notre commission y serait-elle également favorable ?

M. Roger Karoutchi. - Merci à notre rapporteur général pour cet exposé. La dépense publique ne diminue pas, les rentrées fiscales sont bonnes, les taux d'intérêt restent très bas et les Français sont dans le coton ! Qui, dans le pays, se préoccupe de l'état lamentable de nos finances publiques et de notre écart avec les Pays-Bas et l'Allemagne ? Personne, car les Français ne voient aucune différence dans leur quotidien. Notre commission des finances a beau dénoncer cette situation, année après année, rien ne se passe. J'admire le ton très « 14 juillet 1789 » de notre rapporteur général, qui après la Bastille s'apprête à prendre Bercy... mais peut-être faudrait-il réfléchir à la manière dont le Parlement pourrait se réapproprier pleinement son pouvoir de vote et de contrôle du budget. Le jour où la situation explosera, les Français considéreront, malheureusement, que nous faisons partie de ceux qui n'ont rien fait.

M. Alain Joyandet. - Je remercie notre rapporteur général pour cette bible qui, comme tout texte sacré, peut se lire de plusieurs façons. Je vais me faire l'avocat du diable : les soutiens du Gouvernement pourront nous objecter que la dette est stabilisée, que les prélèvements obligatoires diminuent de 1,3 % et que 13 milliards d'euros d'économies sont prévus ; que répondez-vous à cela ? Cette trilogie me semble constituer une petite réussite que nous pourrions saluer, même si nous aurions souhaité du plus spectaculaire. Notre commission, toujours objective, ne pourrait-elle pas donner un satisfecit ?

L'enchevêtrement des comptes publics devient problématique. Je pense notamment aux transferts de recettes de TVA de l'État vers la sécurité sociale et les collectivités territoriales : ne pourrait-on pas clarifier tout cela ? Qui doit quoi et à qui ?

M. Marc Laménie. - Merci pour ce travail de grande qualité qui nous met face à la réalité des chiffres. Quel est le poids global des dépenses fiscales dans ce budget pour 2020 ?

M. Jérôme Bascher. - Le constat est accablant. Est-il vraiment utile que le Parlement examine une loi de programmation des finances publiques quand on constate que ni l'État, ni la sécurité sociale ne respectent leurs engagements ? Seules les collectivités territoriales sont vertueuses !

L'État distribue des parts de TVA et de TICPE, mais on ne sait plus qui reçoit quoi. Cela renvoie à la question du consentement à l'impôt. Ne faudrait-il pas décider un aggiornamento sur ces transferts ?

M. Alain Houpert. - Qui gouverne ? Qui est l'État ? Est-ce que ce sont les ministres, ou bien Bercy, ce sapeur Camember qui creuse un trou pour en boucher un autre ? On a créé en France une nouvelle aristocratie administrative. Jusqu'où va-t-on aller ? Qui va-t-on accrocher à la lanterne ?

M. Emmanuel Capus. - Je me félicite de la baisse des prélèvements obligatoires : la situation n'est pas aussi apocalyptique que le dit Jérôme Bascher. J'ai en revanche un regret quant à l'absence de baisse des effectifs de la fonction publique. Il y aurait 192 postes supplémentaires : s'agit-il seulement de la fonction publique d'État, ou aussi de la fonction publique hospitalière ? Certains secteurs ont plus de besoins que d'autres : savez-vous à quels ministères ces postes seront affectés ?

M. Yannick Botrel. - Ma question rejoint celle d'Emmanuel Capus. On nous a présenté une variation globale des effectifs. Nous réclamons régulièrement la création de postes dans la justice, les forces de l'ordre, ou encore l'enseignement. Peut-on connaître les variations d'effectif entre les différents secteurs de la fonction publique ?

Notre rapporteur général a évoqué les doublons administratifs, sujet très intéressant. Aux Pays-Bas, les exportateurs agroalimentaires n'ont qu'un interlocuteur ministériel ; en France, cinq ministères sont concernés, et ils ne s'accordent pas toujours entre eux ! On en parle beaucoup, mais on ne passe jamais aux actes !

M. Jean Bizet. - Notre rapporteur général a dressé un tableau assez sombre de l'horizon national, mais ce n'est pas mieux à l'échelon européen. Je crains un enlisement du Parlement européen dans les prochaines années, au vu de sa composition : des coalitions devront se former sur chaque dossier. Le couple franco-allemand marche de moins en moins bien, car le départ du Royaume-Uni aggrave l'hégémonie financière allemande. Ajoutons que la France n'a plus la crédibilité nécessaire pour trouver des partenaires.

On annonce 1,5 milliard d'euros en moins pour la cohésion des territoires. S'y ajoutera la baisse prévue du deuxième pilier de la politique agricole commune (PAC), qui s'établira entre 25 % et 28 %. Les cofinancements nationaux nécessaires pour bénéficier des crédits européens vont en outre augmenter de 10 %. Je crains que l'effet combiné ne soit extrêmement sévère.

Enfin, je serais assez favorable à la proposition de Roger Karoutchi. La nouvelle présidente de la Banque centrale européenne (BCE) devra déterminer une politique, même si elle ne sera pas forcément différente de celle de son prédécesseur ; il faudra que les politiques budgétaires nationales viennent pallier certains de ses effets. Je ne vois pas une telle démarche aujourd'hui.

M. Thierry Carcenac. - Nous évoquons des choix politiques. Vous avez retenu la baisse des prélèvements obligatoires, mais nous aurions préféré qu'elle se fasse différemment que par la baisse de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et le prélèvement forfaitaire unique. La CSG a augmenté pour les plus modestes. Nous n'acceptons pas ces choix quant aux recettes.

Concernant les dépenses, c'est un peu la même chose. Vous avez fait vos comptes à partir de 2012. Si l'on remontait jusqu'à 2007, pour les baisses d'emplois dans la fonction publique, on constaterait lors de ce quinquennat une diminution d'effectifs dans la police ou l'éducation, sur laquelle il a bien fallu revenir. C'est encore un problème de choix, tout comme ce qui se décide pour le logement ou l'hôpital aujourd'hui. De fortes incertitudes macroéconomiques demeurent : vous vous montrez positif quant aux aléas internes, mais les gilets jaunes pourraient ressurgir !

M. Jacques Genest. - Merci à M. le rapporteur général de me rejoindre enfin ! On est dans le mal français : la haute technocratie de Bercy. Personne ne lit les rapports des inspecteurs généraux des finances ; s'ils étaient appliqués, on irait à la catastrophe. On supprime bien des fonctionnaires sur le terrain pour en créer à Bercy. Je dénonce depuis longtemps la multiplication des agences, où prolifèrent les hauts fonctionnaires nettement mieux payés qu'ailleurs, et incontrôlables. L'État doit reprendre cela en main, mais il faudrait pour cela que la France change. Je suis pessimiste au vu de la composition du Gouvernement :

M. Jean-Claude Requier. - Les quatre principales missions occupent la moitié du budget. Le poste le plus important est l'enseignement scolaire. Pour autant, le personnel de l'éducation nationale trouve-t-il ce budget satisfaisant ? Rien n'est moins sûr ! Les enseignants manquent toujours de moyens.

On ne relève aucune baisse de la dépense publique ; personne ne s'en préoccupe ! En 1940, on chantait : « Tout va très bien, madame la marquise ! » Comme Yannick Botrel, j'aimerais savoir où et comment sont faites les économies. Tout le monde est d'accord pour en faire, mais c'est toujours moins simple dans le détail. Qui parmi nous s'engagera, lors de l'examen du PLF, à ne pas proposer de nouvelles dépenses et taux réduits de TVA tendant à aggraver le déficit ?

M. Sébastien Meurant. - Nous avons toujours plus de difficultés à obtenir des réponses du Gouvernement, alors que le Parlement doit contrôler son action et consentir à l'impôt. L'impossibilité de consolider certains chiffres pose un vrai problème démocratique, car le pilotage de l'action politique s'en voit compliqué.

J'en viens à la politique monétaire et à la Banque centrale européenne. Il y a deux façons d'asservir un peuple : par la guerre et par la dette. Nous n'avons plus aucune maîtrise de notre politique monétaire et budgétaire. Le moindre relèvement des taux peut être fatal, et il finira par arriver ! Les signes avant-coureurs d'une crise sont déjà sensibles aux États-Unis. En outre, à l'échelon européen, nous avons perdu tout crédit : nous sommes les derniers de la zone euro pour la dépense publique, le déficit et le niveau des prélèvements. Encore, si les services publics s'amélioraient ! Mais allez dans les hôpitaux, vous y verrez la pénurie de spécialistes et de médicaments. Allez à la police et voyez combien il est difficile de déposer plainte. Quand on prélève la moitié du revenu d'un pays, c'est autant de liberté qu'on enlève aux familles et aux acteurs économiques. La situation est extrêmement grave !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - En réponse à Christine Lavarde, la croissance des dépenses sera plus rapide que prévu ; c'est cela qui explique la dégradation, avec la révision à la baisse de la croissance.

Vincent Delahaye, nous avons du mal à obtenir de Bercy des réponses concernant l'impôt sur le revenu. En 2018, ses recettes se sont élevées à 73 milliards d'euros ; elles devraient être de 72,6 milliards d'euros en 2019. La perception sur onze mois est compensée par la taxation des revenus exceptionnels de l'année neutre et l'augmentation du taux de recouvrement. Quant aux intérêts de la dette, la marge est de 1 à 2 milliards d'euros.

Roger Karoutchi nous invite à réfléchir à la manière dont le Parlement pourrait reprendre la main en matière de contrôle de l'impôt. C'est dans la ligne des propositions que nous avons faites avec le Président Vincent Éblé lorsqu'était envisagée une réforme constitutionnelle, notamment concernant le calendrier budgétaire. Je souhaiterais que les recettes fassent l'objet d'un débat et d'un vote chaque année avant l'été. Cela devrait couvrir l'ensemble des prélèvements obligatoires, artificiellement divisés aujourd'hui entre loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale ; le budget serait voté à l'automne avec les ajustements nécessaires, mais sans aucune mesure fiscale nouvelle. Le Gouvernement souhaite engager une réflexion sur la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), mais nous avons des pouvoirs contraints dans le cadre du parlementarisme rationalisé.

Marc Laménie, les dépenses fiscales représentent à peu près 90 milliards d'euros, soit 24 % des recettes fiscales.

Jérôme Bascher, la TVA est un impôt dont la recette augmente, mais c'est de moins en moins une recette d'État.

Emmanuel Capus, il est bien question des effectifs de la fonction publique d'État ; la fonction publique hospitalière n'est pas comprise dans ce décompte. Je ne suis pas favorable à la baisse du nombre de fonctionnaires en général, mais seulement là où il y a des doublons, notamment dans les agences ! Est-on mieux soigné depuis la création des agences régionales de santé (ARS) ? Il faut plus de fonctionnaires sur le terrain, et moins dans les administrations centrales, les agences autonomisées et certains corps d'inspection inutiles.

Yannick Botrel, en effet, l'exemple que vous avez donné est dramatique. D'autres États européens, aux politiques similaires, sont plus efficaces. C'est vrai pour le tourisme comme pour l'agriculture.

Thierry Carcenac, il est vrai que nous n'avons pas toujours les mêmes choix.

Jean-Claude Requier, j'ai cité quelques pistes pour faire des économies, mais certaines missions doivent être prioritaires. Deux grands postes budgétaires nous distinguent de nos voisins : les retraites, qui représentent en France 14 % du PIB, et la masse salariale publique, dont le volume atteint 12 % du PIB. Il faut agir sur ces grandes masses si l'on veut être efficace.

Projet de loi de finances pour 2020 - Missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », « Crédits non répartis », « Action et transformation publiques » et compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » - Examen du rapport spécial

M. Claude Nougein, rapporteur spécial. - Nous avons parlé à l'instant des efforts insuffisants du Gouvernement en matière de maîtrise des dépenses publiques et de réduction de la masse salariale de l'État. S'il est bien une mission qui participe à ces efforts, c'est la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Principale mission du pôle économique et financier de l'État, elle porte les crédits des deux grandes administrations de réseau que sont la direction générale des finances publiques (DGFiP) et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI).

D'un montant de 10,46 milliards d'euros, ses crédits devraient ainsi se stabiliser entre 2018 et 2019 - ils augmentent de 0,14 % seulement - avec une baisse des dépenses de personnel. La réduction des effectifs de la DGFiP devrait ainsi compter pour un tiers des 15 000 postes de fonctionnaires d'État qui seraient supprimés d'ici à la fin du quinquennat.

Ce sont de bonnes nouvelles, mais nous risquons d'en rester là. En effet, la stabilisation de ces crédits provient moins d'une logique de rationalisation arrivée à son terme que de la nécessité de marquer une pause afin que la DGFiP et la DGDDI puissent répondre aux défis auxquels elles devront faire face ces prochaines années.

Le premier grand défi de ces administrations de réseau, qui comptent à elles deux plus de 117 000 emplois équivalents temps plein annuel travaillé (ETPT) - 100 000 à la DGFiP, 17 000 à la DGDDI - est celui de leur réorganisation.

Cela implique, d'abord, la réorganisation du réseau territorial. Le ministre de l'action et des comptes publics nous avait adressé à l'été un courrier pour défendre le nouveau processus de concertation mis en place dans chaque département. Selon les informations dont nous disposons, la mise en place de la nouvelle carte des implantations de la DGFiP pourrait être reportée dans une quinzaine de départements, faute d'accord. La DGFiP contribuera également aux trois quarts au processus de « déconcentration » des services publics, des administrations centrales vers les villes des territoires périurbains et ruraux. Les villes éligibles ont peu de temps pour se porter candidates et le cahier des charges indique clairement que ce seront surtout les villes moyennes qui satisferont à l'ensemble des critères.

Nous alertons sur les risques inhérents à de tels projets de restructuration, qui visent à rationaliser les coûts et les effectifs. Si nous ne sommes pas opposés à ces objectifs, nous craignons que ces processus s'accompagnent de coûts de transition extrêmement élevés. Tel est ainsi le cas des dispositifs d'accompagnement proposés aux agents des finances publiques ou des douanes qui ne voudraient pas effectuer une mobilité géographique ou changer de métier.

Nous ne disposons en outre que de peu d'informations sur les effets réels sur le personnel des réformes déjà à l'oeuvre : prélèvement à la source, suppression progressive de la taxe d'habitation, dématérialisation, ou encore unification du recouvrement. Pour vous montrer la sensibilité du sujet, aucun de nos interlocuteurs n'a voulu nous donner de chiffres précis ! Ils ont certainement peur que ce chiffre ne devienne un nouveau chiffon rouge dans un contexte social déjà très délicat.

En 2020 commencera également l'expérimentation visant à confier aux buralistes l'encaissement et le décaissement des recettes de l'État, des établissements publics de santé et des collectivités territoriales, jusqu'ici confiés au comptable public. La mise en oeuvre de ce marché devrait coûter, la première année, 1,7 million d'euros à la DGFiP, notamment pour financer l'achat d'équipements et la formation des buralistes.

Le deuxième défi de la DGFiP et de la DGDDI concerne leurs systèmes informatiques. Thierry Carcenac et moi-même alertons depuis plusieurs années sur la vétusté des systèmes d'information de ces deux administrations, un vrai problème pour notre sécurité et pour l'exercice de leurs missions. À titre d'exemple, parmi les 9 % de logiciels que la DGFiP juge obsolètes figure celui qui est chargé d'éditer les bulletins de salaire et de pension des agents publics. Attention à ne pas créer un nouveau Louvois !

La situation est devenue tellement préoccupante que la Cour des comptes, comme nos interlocuteurs, parle de dette technologique. C'est même une dette insoutenable qui connaît son propre effet boule de neige. En effet, les crédits informatiques sont happés par la maintenance et ne sont donc que très peu consacrés à l'investissement et à la création de nouveaux systèmes innovants, ce qui entretient l'obsolescence des systèmes d'information.

Enfin, le troisième défi pour la DGFiP et la DGDDI est celui de la transformation de leurs métiers. J'ai parlé plus tôt de l'unification du recouvrement. Cela concerne aussi le contrôle fiscal, qui devra dans l'avenir faire davantage appel aux nouvelles technologies que sont l'intelligence artificielle ou le data mining. La mission « Requête et valorisation » devrait ainsi être à l'origine d'un tiers des contrôles l'an prochain et de la moitié en 2021.

Sur le recours à ces outils, nous avons entendu des choses très diverses. Cela tient le plus souvent à deux conceptions opposées du contrôle fiscal. Le directeur général des finances publiques défend cette programmation centralisée des contrôles, qui permet selon lui de décloisonner les bases de données, tandis qu'une partie des agents estiment qu'il faudrait davantage prendre en compte les spécificités du tissu fiscal et économique local. Si nous pensons qu'il est encore trop tôt pour trancher ce débat, nous regrettons de ne pas disposer d'indicateurs de performance plus robustes pour nous éclairer. Il est en effet impossible de connaître le nombre de contrôles qui n'auraient pas été menés sans l'appui de la mission « requête et valorisation ». Difficile alors de savoir si nous pourrons enfin redresser les résultats du contrôle fiscal.

Pour résumer, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » semble, en apparence, bien fonctionner : ces administrations se modernisent et rationalisent leurs coûts. Toutefois, lors de nos auditions, nous avons pu constater que ces transformations ne se faisaient pas dans un contexte apaisé et qu'il y avait, au sein de la DGFiP et de la DGDDI, de réelles fragilités, du point de vue tant des moyens que des ressources humaines.

Sans remettre en cause les logiques aujourd'hui à l'oeuvre au sein de ces administrations, il est nécessaire de donner davantage de visibilité aux agents touchés par ces transformations. Il n'est pas normal, comme nous l'a expliqué la directrice des Douanes, que les agents d'un même site subissent leur troisième restructuration en six ans. Cela démontre à tout le moins un grave problème d'anticipation dans la gestion des effectifs, problème relevé par la Cour des comptes. Les programmes support de la mission, qui représentent 11 % de ses crédits, sont en outre trop faibles pour accompagner les agents et les administrations.

Pour finir, s'il y a un point sur lequel nous serons particulièrement vigilants, c'est bien la réorganisation du réseau. La DGFiP sera amenée à participer aux maisons France services (MFS). Aujourd'hui, selon un décompte du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), les agents des finances publiques assurent des permanences dans 460 maisons de services au public (MSAP), sur les 1 340 existantes. Outre cette présence, la DGFiP assure également une formation à destination des animateurs des MSAP, afin qu'ils puissent répondre aux interrogations les plus simples des contribuables, ou tout du moins les orienter.

Alors que l'objectif du Gouvernement est de monter en gamme, par le biais du label maison France services, la DGFiP devra fournir un effort supplémentaire pour assurer une présence dans chacune des MFS, sachant qu'il devrait y en avoir 2 000 d'ici à la fin du quinquennat, soit une par canton. Cet effort devra être autant humain, par la mobilisation d'agents capables d'assurer une permanence régulière, que financier.

M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial. - La mission « Action et transformation publiques », créée en 2018 pour cinq ans, est censée constituer le vecteur budgétaire de la rationalisation des administrations et contribuer à la réalisation du Grand plan d'investissement.

C'est encore loin d'être le cas. Nous considérons qu'il y a, cette année, encore, un risque criant de sous-exécution des crédits. Si le Gouvernement avait pu s'en sortir en 2018, en expliquant que la sous-consommation constatée provenait des retards pris dans l'élaboration des règles d'appels d'offres, il ne pourra pas recourir à la même justification cette année. De même, les crédits inscrits en projet de loi de finances pour 2020 sont très inférieurs au plafond prévu dans la loi de programmation des finances publiques 2018-2022. Il est assez surprenant de voir qu'une mission qui est supposée aller vite et participer à la transformation de nos administrations met autant de temps avant d'atteindre sa pleine vitesse d'exécution.

Par ailleurs, nous avons pu constater que les fonds portés par les différents programmes de la mission venaient, dans les faits, compenser l'insuffisance des crédits inscrits sur les programmes traditionnels. Il en est ainsi de la DGFiP et de la DGDDI, qui ont participé à plusieurs appels d'offres afin de financer leurs projets informatiques innovants. Le Fonds pour la transformation de l'action publique leur permet ainsi de contourner les obstacles créés par leur dette technologique. Le Gouvernement en a bien conscience puisque, comme l'a affirmé devant nous le secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics, M. Olivier Dussopt, le critère de la rentabilité des projets est devenu moins déterminant dans leur sélection.

S'il est bien un autre programme qui a bénéficié de la création de cette mission, c'est le compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ». En effet, c'est la mission « Action et transformation publiques » qui porte le milliard d'euros dédié, sur les cinq ans à venir, à la rénovation des cités administratives et des sites multioccupants, et non ce CAS. Pour mobiliser un tel montant, il aurait fallu que le CAS y consacre la quasi-totalité de ses dépenses sur cinq ans, au détriment de toutes les autres opérations structurantes et d'entretien lourd qu'il est urgent de mener sur notre patrimoine immobilier.

Celui-ci couvre près de 97 millions de mètres carrés, pour une valeur comptable estimée à 63,4 milliards d'euros. Pour autant, les moyens du compte d'affectation spéciale ne sont pas à la hauteur de ces enjeux, avec des recettes qui connaissent une nouvelle baisse de 8 %. Or les dépenses de ce CAS, pourtant essentielles pour assurer l'entretien du parc immobilier de l'État et sa valorisation, sont conditionnées aux produits tirés des cessions. Malgré un rebond attendu en 2019, ces produits connaissent une baisse tendancielle. Cela s'explique par le fait que les biens les plus rapidement vendus étaient les plus faciles à céder : 75 % des biens restant dans le stock à céder sont classés comme difficiles, voire très difficiles, à céder. Ainsi, 524 biens sont en vente depuis plus de trois ans.

C'est pour toutes ces raisons que nous recommandons depuis plusieurs années de diversifier les modes de valorisation du patrimoine immobilier de l'État. Une mission sur la valorisation locative des biens inutiles aux besoins de l'État a ainsi été confiée par le ministère de l'action et des comptes publics à M. Jean-Marc Delion. Nous en suivrons attentivement les retours.

À ces problèmes s'ajoute la faiblesse de la direction immobilière de l'État. Censée illustrée la séparation entre l'État propriétaire et les ministères occupants, elle a dû mal à trouver sa place. 62 autres programmes concourent à la politique immobilière de l'État ; ce CAS ne représente que 6,5 % des crédits qui y sont dédiés et environ 10 % des personnels. La direction immobilière de l'État (DIE) elle-même reconnaît souffrir d'une pénurie de compétences techniques, qui l'empêche de disposer d'un réseau mobilisable sur l'ensemble du territoire. Nous nous étonnons également de voir que, depuis le mois de juillet, aucun nouveau directeur n'a été nommé à la tête de la DIE.

Dès lors, le bilan du compte d'affectation spéciale est décevant. La rationalisation des surfaces utiles nettes par agent, indicateur de performance du compte, piétine depuis cinq ans. Nous devrions avoir une surface utile nette par agent de 12 mètres carrés, nous sommes au-delà de 14. Le CAS est également supposé contribuer au Grand plan d'investissement et à la transition énergétique. Nous considérons plutôt que c'est un simple effet d'affichage. Il est par exemple impossible de connaître précisément le montant des crédits consacrés aux travaux d'amélioration de la performance énergétique des bâtiments de l'État.

Enfin, les règles de gestion du CAS sont contournées. Les produits de cessions sont en principe répartis à égalité entre les anciens ministères occupants et le CAS. Cette règle de gestion vise, en reversant aux ministères une partie des produits issus de leurs actions de valorisation, à les encourager à rationaliser leurs emprises et à respecter les principes de la politique immobilière de l'État. Cette règle a déjà fait l'objet de plusieurs exonérations, dont une, très importante, au profit du plateau de Saclay.

Tout aussi problématiques sont les octrois d'avances sur cession. Nous parlons de 100 millions d'euros au profit du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, alors même que nos collègues Vincent Delahaye et Rémi Féraud ont montré que les produits de cession de ce ministère étaient de plus en plus faibles. C'est à se demander si le CAS sera un jour remboursé ! Nous avons eu également la surprise de constater qu'une avance de six millions d'euros serait attribuée à l'Élysée. Enfin, malheureusement, la disparition des loyers budgétaires en loi de finances pour 2019 ne s'est pas encore traduite par la mise en oeuvre d'un dispositif véritablement incitatif à destination des ministères occupants.

J'en viens pour terminer à la mission « Crédits non répartis », mission particulière dont les deux programmes sont prévus par la LOLF.

Le programme 551 « Provision relative aux rémunérations publiques » fait de nouveau l'objet d'une ouverture de crédits, à hauteur de 26 millions d'euros pour 2020. Ces crédits doivent couvrir le déploiement du forfait mobilité durable pour la fonction publique d'État, ainsi que deux mesures de revalorisation décidées lors du dernier rendez-vous salarial de la fonction publique. L'absence de répartition des crédits pour ces deux mesures interroge, alors que ce rendez-vous salarial a eu lieu il y a plus de quatre mois.

Les crédits du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » s'élèvent à 124 millions d'euros pour 2020 ; elles sont inférieures de 700 millions d'euros à la prévision de la programmation triennale. Le Gouvernement a en effet réparti ces 700 millions d'euros dès la présentation du projet de loi de finances pour 2020, afin d'augmenter les plafonds de missions soumises à des dépenses plus dynamiques que prévu. Toutefois, cette répartition n'est guère détaillée. D'après le Gouvernement, elle a notamment permis d'abonder le plafond de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », au titre de la revalorisation de la prime d'activité.

Considérant par ailleurs que le programme 552 a couvert en 2018 des sous-budgétisations qui risquent de se reproduire en 2019 et 2020, nous présenterons un amendement visant à inciter le Gouvernement à entreprendre une budgétisation plus sincère.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - À l'évidence, l'État n'a pas de politique immobilière à long terme. On vend le consulat général à Hong Kong, puis on loue un autre bâtiment. Cela produit une recette ponctuelle, mais des coûts durables. C'est une constante, malheureusement : je n'accuse pas seulement ce Gouvernement. L'État détient des locaux vides dans Paris ; ses opérateurs en louent d'autres au prix fort. L'hôpital d'instruction des armées du Val de Grâce est un exemple typique de cette politique à courte vue.

M. Antoine Lefèvre. - Concernant la réforme de la DGFiP, on ne peut qu'être favorable à la modernisation et à la numérisation de ces services, mais c'est délicat sur le terrain, où la situation ne correspond pas aux discours qui nous sont faits par le Gouvernement. Dans mon département, 14 services auprès du public vont être supprimés, de même que de multiples points de contact avec les entreprises ; c'est inquiétant. Comment s'organisera le calendrier d'application de cette réforme ? Dans certains départements, on peut trouver un accord, mais c'est parfois un marché de dupes. Dans l'autre on la reporte jusqu'après les élections municipales. Dans certains cas, on opère simplement un transfert de charges vers les collectivités, notamment les intercommunalités, par le biais des maisons France services, et ce sans compensation.

Quant à la gestion immobilière, l'absence de réelle politique immobilière de l'État est en effet assez catastrophique, alors que l'immobilier se porte bien dans les plus grandes métropoles. Il est scandaleux que les cessions de l'État ne lui rapportent pas davantage. En outre, les délais de réalisation de ces ventes sont incroyablement longs. N'y a-t-il pas moyen d'accélérer le processus ? C'est le cas même quand des collectivités ou des établissements publics sont désireux de rapidement acquérir ces biens. L'immobilier détenu par l'État à l'étranger représente lui aussi des sommes énormes.

M. Bernard Delcros. - La réforme de la DGFiP est tout de même importante : la réduction de ses effectifs représenterait un tiers des suppressions d'emplois dans la fonction publique d'État. Quant à la réorganisation de son réseau territorial, quoique des évolutions soient nécessaires, il n'empêche que les propositions faites diffèrent énormément d'un département à l'autre. Il faut être vigilant pour les territoires ayant beaucoup de petites communes, où il est important de garder un service de proximité efficace. Certaines propositions sont dès lors inacceptables. A-t-on accès à des données par département, nécessaires pour effectuer des comparaisons ?

M. Michel Canévet. - Quelle est la position de nos rapporteurs sur la réforme de la DGFiP ? Nous demandons tous que des efforts soient faits. Avec la rationalisation et la déconcentration, c'est l'occasion d'une réforme ambitieuse, qu'il faut encourager. Nos rapporteurs en conviennent-ils ? L'évolution numérique doit être encore plus efficiente ; il faudrait d'ailleurs peut-être, à l'échelle de l'État, une direction interministérielle du numérique plus conséquente. Quant à la DGFiP, la réforme du prélèvement à la source est opérante, les recettes sont au-dessus des espérances. La capacité d'adaptation de cette direction est indéniable.

Certains corps de l'État pourraient être plus efficients. Pourquoi ne fusionnerait-on pas les différents corps d'inspection générale ? En optimisant les moyens, on modernisera l'État. Il nous faut parvenir à faire des économies sans rechigner, et être capables de formuler des propositions concrètes.

Mme Sylvie Vermeillet. - Je veux revenir sur la réorganisation du réseau des trésoreries. Avez-vous des précisions concernant l'appel à candidatures lancé par M. Darmanin afin de transférer jusqu'à 3 000 agents de la DGFiP sur des territoires ruraux et périurbains ? Quels services seraient concernés ? Comment seraient-ils répartis ?

M. Marc Laménie. - Les moyens humains déclinent sur le terrain ; c'est le cas pour les trésoreries comme pour les services des douanes dans les départements frontaliers. Quel est l'impact de ces changements sur les contrôles fiscaux et la lutte contre la fraude ? Il semble contradictoire de baisser les effectifs sur cette mission, quand il s'agit de garantir les recettes de l'État.

M. Emmanuel Capus. - Je souhaite moi aussi savoir quelles communes sont visées par l'offre de décentralisation faite par M. Darmanin. Des entités de quinze à trente personnes seraient difficiles à mettre à place dans l'extrême ruralité.

Quant à l'obsolescence des outils informatiques, vous êtes assez alarmants. Ce problème me semble sérieux au regard des ambitions assez fortes affichées en matière d'utilisation de l'informatique et, notamment, des réseaux sociaux pour le contrôle fiscal. Dispose-t-on des outils nécessaires ? Quelle est l'exposition de ces services à la cyberdélinquance et au cyberterrorisme ?

M. Jérôme Bascher. - Concernant le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », a-t-on le détail des recettes et dépenses par programme ? Un bilan post mortem des opérations précédentes a-t-il été effectué ? Y a-t-il eu des surcoûts ? Les recettes attendues sont-elles au rendez-vous ?

Les crédits des instituts régionaux d'administration sont en diminution, mais ceux de l'ENA progressent ! Est-ce bien raisonnable ? Je ne souhaite pas la suppression de cette école, mais il faut sans doute réviser le nombre de ses élèves. Peut-être faudrait-il déposer un amendement sur ce point.

M. Roger Karoutchi. - Je voudrais revenir sur la vente des biens de l'État, notamment à Paris et en première couronne. J'avais cru comprendre que l'État allait négocier les prix avec les collectivités locales pour soutenir des programmes de construction de logements ou d'installation d'entreprises. La réalité est tout autre ! En fait, l'État se conduit comme un spéculateur : il attend que les prix augmentent encore à Paris et en Île-de-France pour vendre le plus cher possible. Je peux comprendre cette logique - j'espère simplement que les prix ne vont pas chuter dans les années à venir -, mais elle est exactement à l'inverse de ce qui avait été annoncé. L'État ne négocie pas, il attend !

M. Rémi Féraud. - Je rejoins les propos de Roger Karoutchi. Le comportement de l'État reflète une forme de résistance interne au dispositif de la décote Duflot. Est-ce normal que l'État résiste ainsi à une décision prise par le législateur ?

En regardant d'autres missions budgétaires, on voit bien que la politique actuelle de l'immobilier de l'État atteint ses limites - je pense aux exemples du Val-de-Grâce ou des biens situés à l'étranger. Louer revient de plus en plus cher, d'autant que nos implantations sont souvent dans les grandes villes occidentales où le prix de l'immobilier est très cher et augmente rapidement. Or l'État semble faire l'autruche ! Il suffit de penser à ce que nous a dit en substance Jean-Yves Le Drian : si les sénateurs ont des idées, qu'ils nous en fassent part. Qu'en pensez-vous ?

M. Sébastien Meurant. - J'aimerais aussi connaître votre avis sur cette cacophonie au sein de l'État en ce qui concerne la gestion de ses biens immobiliers. L'expérience montre qu'on ne sait jamais qui décide quoi en la matière ! Il est vraiment dommage que l'État se prive du bénéfice des prix actuels qui sont élevés, notamment dans les zones tendues. La politique, c'est choisir !

En ce qui concerne le réseau de la DGFiP, on ne peut que se féliciter que les progrès techniques permettent d'améliorer le service public. Encore faut-il qu'il y ait réellement amélioration du service public ! Va-t-on mieux répondre aux demandes des collectivités territoriales en matière de conseil financier ? C'est quelque chose que nous devrons suivre attentivement. À votre avis, la transformation en cours est-elle bien gérée ?

M. Patrice Joly. - Il est clair que la gestion du patrimoine de l'État, en tout cas hors de Paris, n'est pas franchement optimisée et que l'on ne sait pas vraiment qui décide en la matière. Aujourd'hui, la situation n'est satisfaisante pour personne. Comment les choses pourraient-elles s'améliorer ?

En ce qui concerne la réorganisation des services, je peux comprendre que la situation évolue selon les besoins et les techniques, mais les maisons France services ressemblent plutôt à de l'eau tiède... J'espère simplement que ce dispositif permettra d'élargir la gamme des services offerts à la population. On constate en outre des transferts de compétences et de charges vers les collectivités locales, notamment pour l'hébergement de ces maisons. Par ailleurs, les contraintes fixées pour la labellisation ne sont pas toujours adaptées aux territoires, par exemple la nécessité d'avoir au minimum deux agents. Il faut que le dispositif soit plus proche de la réalité des territoires, sans remettre en cause ce qui fonctionne déjà.

L'appel à projets pour réimplanter des services de l'État en province ne concerne finalement que 3 000 personnes, ce qui n'est quand même pas extraordinaire. En outre, certains critères de sélection ne sont pas raisonnables : par exemple, l'accessibilité au numérique relève en fait de la compétence de l'État. Et prendre en compte la modestie des loyers, voire leur gratuité, est également fort de café !

Enfin, il faut bien garder en mémoire que le réseau de la DGFiP est indispensable sur le territoire pour conseiller les ménages et surtout les entreprises qui n'ont pas nécessairement d'autres possibilités de conseil facilement accessibles sur le plan tant géographique que financier. Les contrôles fiscaux seront encore plus allégés avec les évolutions en cours et il semble que certaines entreprises développent déjà des stratégies pour s'implanter dans des zones où le risque de contrôle sera plus faible du fait de la réorganisation du réseau. Allons-nous créer de petits paradis fiscaux locaux ? Certains peuvent se dire que c'est tant mieux pour les territoires concernés, mais cela pose tout de même question.

M. Jacques Genest. - Il est vrai que les trésoreries n'encaissent plus les chèques et sont plutôt chargées de conseiller les usagers, notamment les collectivités locales. C'est leur rôle essentiel, mais les échanges vont de plus en plus se faire par internet. Or, dans certains territoires, internet fonctionne mal et les interlocuteurs de la DGFIP ne pourront de toute façon pas connaître la commune s'ils en gèrent par ailleurs des dizaines d'autres. Certes, la réforme en cours va créer des postes de « conseillers spéciaux », mais elle supprime des postes sur le terrain, ce qui me fait plutôt penser à une opération de recasage de hauts fonctionnaires en surnombre. Or les trésoreries doivent jouer un rôle de protection pour les petites communes, notamment dans le cadre de l'allègement que nous constatons, voire la disparition de facto, du contrôle de légalité.

Cette réforme peut aussi nous inquiéter en ce qui concerne le recouvrement des impôts locaux ; j'ai peur que les admissions en non-valeur n'explosent. En tout cas, quel est le calendrier de cette réforme ? J'ai l'impression que personne ne le sait vraiment. Le Gouvernement a lancé un appel à projets, même si les choses sont sûrement bouclées d'avance. Mais j'attire votre attention : il ne faut pas croire au père Noël, les maisons France services vont coûter cher ! L'exemple du dispositif créé par La Poste n'est guère prometteur. En tout cas, la situation est grave.

M. Arnaud Bazin. - En ce qui concerne la problématique, inquiétante, des capacités numériques qui a été évoquée par Claude Nougein, des moyens sont-ils prévus en 2020 pour la gestion du Brexit par les douanes ? Si tel n'est pas le cas, cela signifie-t-il que des moyens avaient été programmés les années précédentes et qu'ils étaient suffisants ?

M. Alain Houpert. - J'ai récemment été saisi d'un cas concret qui peut poser problème dans la réforme en cours du réseau de la DGFiP, celui d'un gîte d'étape qui reçoit des chèques de ses clients. Le maire va à la perception pour faire encaisser ces chèques mais son trésorier lui dit que c'est aux clients de venir. Que va-t-il se passer pour ces opérations ?

M. Claude Nougein, rapporteur spécial. - Beaucoup de questions ont été posées !

On peut grosso modo répartir les départements en trois catégories à peu près égales : dans une trentaine, un accord a été signé avec le président de l'association des maires ; dans une autre trentaine, les négociations sont en cours ; dans les autres, la situation est bloquée. Une partie d'une enveloppe de 6 millions d'euros a été ouverte au sein de la DGFiP pour le dispositif des maisons France services.

Des cartes du réseau territorial sont disponibles sur Internet et il est vrai qu'il existe des disparités entre les départements. Dans mon département, la Corrèze, le principe d'une trésorerie par intercommunalité est à peu près respecté et aucune fermeture n'est prévue.

L'évolution du réseau est censée apporter des économies. On nous rappelle souvent que quand ils veulent s'installer dans une commune, les gens ne demandent généralement pas s'il y a une trésorerie. Pour autant, leur présence fait partie d'un contexte plus général, notamment dans les zones rurales, et elles sont utiles dans le conseil aux collectivités. On peut comprendre que certaines évolutions, comme le prélèvement à la source ou la numérisation, permettent de réduire les effectifs, mais certaines parties du territoire n'ont pas accès à Internet et une part de la population ne sait pas se servir des outils informatiques. C'est pourquoi j'estime qu'avancer à marche forcée est dangereux. Nous allons aujourd'hui trop vite de ce point de vue.

L'appel d'offres pour la délocalisation de certains services de l'État dans les territoires est en cours ; 3 000 agents publics seraient concernés. La cible, ce sont des villes moyennes, autour de 10 000 ou 20 000 habitants. Il est vrai que certains critères me semblent incompatibles entre eux, puisqu'il faut que ces villes soient très dynamiques et accessibles, qu'elles puissent proposer beaucoup d'emplois afin que les conjoints trouvent facilement un travail et qu'elles disposent de surfaces immobilières importantes et libres de suite ! L'État veut aller vite, ce qui n'est pas compatible avec la nécessité de construire des bureaux. Parmi les services concernés, il y aurait celui de la publicité foncière.

Les redevables installés en zone rurale sont aujourd'hui plus contrôlés que les autres ! Dans les métropoles, les contrôles sont beaucoup moins fréquents, ce qui crée évidemment des inégalités, même si la numérisation rend ces contrôles plus faciles.

L'obsolescence informatique est un vrai problème et le Gouvernement semble s'en rendre compte puisque les dépenses informatiques augmentent en 2020. Cependant, outre les moyens financiers, il y a aussi le problème des moyens humains. Cette administration peine à recruter : il serait bon de revoir la grille des traitements.

En 2020, le budget de l'ENA devrait connaître un retour à l'équilibre. Par la réduction de la durée de scolarité, du nombre des élèves et des enseignements, les comptes ont été équilibrés au forceps.

Les conseillers dits « spéciaux » des trésoreries jouent un rôle essentiel pour les collectivités territoriales. Ils aident à élaborer le budget, en particulier dans les plus petites communes : on en a tenu compte avec succès dans le département dont je suis l'élu.

M. Arnaud Bazin, face au Brexit, nous sommes prêts, et ce depuis des mois ! Du personnel a également été recruté, sans être encore déployé. Il devait être déployé au 31 octobre dernier. Une centaine d'emplois doivent encore être créés.

M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial. - L'instauration du prélèvement à la source, la suppression de la taxe d'habitation et la numérisation impliquent bien de réformer les services fiscaux. Mais les agents doivent être associés à cette transformation. Ils ont le sens de l'État et s'étonnent de ne pas être impliqués dans ce travail et dans l'évolution de leurs missions : on a pourtant connu de grandes difficultés à cause de cela lors des précédentes réformes, en 1989, puis dans les années 2000.

Aucune perspective n'est donnée à ces agents. Dans les trésoreries, on entend distinguer le front office et le back-office, mais chaque département propose sa propre solution. Il faut procéder rigoureusement, dans chaque territoire. Lors de la réforme de La Poste, un débat avait été organisé entre la direction de l'entreprise et l'Association des maires de France (AMF), en particulier pour répondre aux problématiques du monde rural. En l'occurrence, on nous annonce une série de chartes établies avec le président de l'association des maires, sans vision globale. Nous ne savons pas ce qui se passe sur le terrain.

La mission de conseil soulève également une véritable difficulté : en quoi consistera-t-elle pour les anciens trésoriers chargés de l'exercer ? Ces agents n'auront plus de vision des comptes, notamment pour ce qui concerne la séparation de l'ordonnateur et du comptable, et, pour certains d'entre eux, il n'y aura plus de carrière possible. Il est donc indispensable que la réforme soit faite avec les agents.

Le contrôle fiscal pose lui aussi divers problèmes. Dans certains territoires autrefois très dynamiques, les brigades sont restées en place, ce qui n'est pas le cas dans les nouvelles métropoles : en résulte un très grand déséquilibre à cet égard. Avec le data mining, le taux de dossiers sélectionnés par algorithme va atteindre 33 %. De leur côté, les directeurs d'administration centrale ne disposent pas forcément de directives : j'en veux pour preuve le cas de la directrice des douanes, dont les services vont pourtant connaître au moins trois réformes en six ans.

En matière informatique, l'on vise toujours l'excellence. Pour le prélèvement à la source, la transition s'est bien passée, mais aucune évaluation n'a été menée : il faut donc attendre une analyse du contentieux. De plus, comme nous l'avons constaté avec Claude Nougein dans notre rapport d'information, pour le recouvrement des amendes de police, les logiciels sont obsolètes. La Cour des comptes a consacré un rapport éclairant à ces questions. Au lieu de laisser chaque ministère gérer lui-même ses problèmes informatiques, en lien avec la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (Dinsic), il faudrait développer une vision transversale et nommer, à cette fin, un responsable placé auprès du Premier ministre.

La direction de l'immobilier de l'État (DIE) ne représente que 6,5 % des crédits en la matière, le reste étant réparti entre les ministères. Les préfets de région doivent élaborer des schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR) sans disposer de toutes les informations quant au nombre d'agents de chaque administration, pour faire respecter le critère de 12 mètres carrés par agent. Du fait de cette situation ubuesque, l'on en revient aux schémas départementaux, élaborés également par les préfets, sans dialoguer avec les collectivités territoriales !

À Paris, la décote dite « Duflot » est très forte. Toutefois, il faut tenir compte d'un ensemble de facteurs, notamment les cessions de terrains militaires à l'euro symbolique qu'impliquent un certain nombre de projets immobiliers. Enfin, au sujet des bâtiments à vendre, seul le site de la DIE fait foi ; mais, j'y insiste, cette direction devrait être rattachée au Premier ministre.

Compte tenu des incertitudes et du manque d'informations, nous proposons que la commission s'en remette à la sagesse du Sénat au sujet de ces crédits.

M. Vincent Éblé, président. - Nous examinons les trois amendements de crédit du rapporteur général sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Vous connaissez déjà les dispositions de ces amendements : le Sénat les vote en effet depuis plusieurs années.

L'amendement n° 1 a pour objet le temps de travail dans la fonction publique. Il tend à garantir, autant que possible, l'équité entre le secteur public et le secteur privé dont la durée de travail approche les 37,5 heures. La masse salariale de l'État représente 40 % du budget de l'État, CAS compris ; concrètement, l'État doit faire un effort sur le temps de travail. S'il s'alignait sur le secteur privé, l'on ferait une économie de 2,27 milliards d'euros.

L'amendement n° 2 tend à instaurer trois jours de carence, au lieu d'un seul, dans la fonction publique. Une telle mesure dégagerait 540 millions d'euros par an pour l'ensemble des trois fonctions publiques, et 216 millions d'euros pour la fonction publique d'État.

Les opérateurs se multiplient ; ils constituent un véritable enjeu, d'autant que leurs missions et leur mode de recrutement présentent parfois une certaine opacité. Il faut réduire les postes, non dans les territoires - je ne suis certainement pas pour restreindre les services au public dans les trésoreries -, mais dans les administrations centrales. J'ai choisi de cibler les primo-recrutements, avec une économie potentielle de 40,4 millions d'euros. Tel est l'objet de l'amendement n° 3, qui tend à envoyer un signal : présence dans les territoires, réduction dans les administrations centrales.

M. Claude Nougein, rapporteur spécial. - Pour ce qui concerne ces amendements, je m'en remets à la sagesse de la commission.

M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial. - À titre personnel, je rappelle que je suis contre ces amendements.

L'amendement n° 1 est adopté.

L'amendement n° 2 est adopté.

L'amendement n° 3 est adopté.

M. Vincent Éblé, président. - Sur les crédits de la mission « GFPRH », faut-il s'en tenir à l'avis de sagesse proposé par les rapporteurs ?

M. Jean-Claude Requier. - Puisque nous avons voté les amendements, il faut voter les crédits !

M. Michel Canévet. - Absolument !

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », sous réserve de l'adoption de ses amendements

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'amendement n°4 tire les conséquences de l'amendement n°2 pour tenir compte de l'instauration de trois jours de carence.

L'amendement n°4 portant article additionnel est adopté.

M. Vincent Éblé, président. - Nous examinons l'amendement de crédit des rapporteurs spéciaux, Claude Nougein et Thierry Carcenac, sur la mission « Crédits non répartis ».

M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial. - Nous proposons de diminuer les autorisations d'engagement et les crédits de paiement du programme 552 d'un montant égal à celui de la dernière exécution du programme 336 de la mission « Engagements financiers de l'État », soit 100 millions d'euros. À cet égard, nous reprenons les observations formulées par notre collègue Nathalie Goulet, rapporteur spécial de la mission « Engagements financiers de l'État ». Cet amendement vise à amener le Gouvernement à ouvrir des crédits sur le programme 336 pour 2019, dans le cadre du projet de loi de finances rectificative, et pour 2020, dans le présent projet de loi de finances.

L'amendement n° 1 est adopté à l'unanimité.

La commission décide de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Crédits non répartis », sous réserve de l'adoption de son amendement.

M. Vincent Éblé, président. - Nous passons à la mission « Action et transformation publique ».

M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial. - Certains crédits, prélevés sur cette mission, devraient normalement être imputés ailleurs, notamment sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Nous proposons donc que la commission s'en remette à la sagesse du Sénat.

La commission décide de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur l'adoption des crédits de la mission « Action et transformation publiques ».

M. Vincent Éblé, président. - Nous devons nous prononcer sur le CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial. - L'absence de directeur à la tête de la DIE, qui dure depuis quatre mois, pose un véritable problème ; il faut envoyer un signal, en s'en remettant à la sagesse du Sénat quant au compte d'affectation spéciale (CAS).

M. Roger Karoutchi. - Dans ce cas, votons contre !

M. Jérôme Bascher. - Marquons le coup !

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Parfaitement ! Cette situation est lamentable !

M. Vincent Éblé, président. - Personnellement, je n'y suis pas hostile.

La commission décide de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial. - L'article 81 a été introduit à l'Assemblée nationale par le rapporteur spécial M. Jean-Paul Mattéi. Il permet aux universités de contourner l'interdiction faite aux organismes divers d'administration centrale (ODAC) de recourir à des emprunts d'une durée supérieure à douze mois.

Cette possibilité serait néanmoins encadrée, d'abord dans ses objectifs. Elle serait ainsi réservée, selon le présent article, à la seule gestion ou valorisation des biens immobiliers que ces établissements possèdent en pleine propriété : seules les universités ayant obtenu une dévolution de patrimoine seraient concernées. En outre, ces universités auraient interdiction d'aliéner par ce processus les biens immobiliers essentiels à l'exercice de leurs missions d'enseignement et de recherche.

Il est vrai que le patrimoine des universités, qui couvre environ 18 millions de mètres carrés, souffre d'un défaut d'entretien. Selon le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, 38 % de ce patrimoine serait en mauvais état, ou du moins dans un état peu satisfaisant. Selon les représentants de la conférence des universités que nous avons reçus, 7 à 8 milliards d'euros seraient nécessaires pour assurer l'ensemble des réfections.

Sur le fond, nous reconnaissons le bien-fondé de l'article, qui résulte d'un amendement d'appel auquel le Gouvernement ne s'est pas opposé. Toutefois, il doit encore être expertisé, d'autant que son périmètre est très large. Il pourrait s'agir d'un cavalier budgétaire selon le Conseil constitutionnel. Dans l'attente de notre expertise, mieux vaut ne pas l'approuver.

M. Jérôme Bascher. - Soit il s'agit d'investir - et dès lors il faut recourir au programme d'investissements d'avenir (PIA) ou au Grand emprunt -, soit il s'agit d'entretenir, et donc d'employer les crédits d'entretien courant : je suis très défavorable à cet article.

L'article 81 (nouveau) n'est pas adopté.

M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial. - L'article 82 introduit par l'Assemblée nationale autorise le transfert à titre gratuit de la propriété de sept parcelles situées sur la commune de Saint-Jacques-de-la-Lande de l'État à la région de Bretagne, afin que cette dernière puisse y développer des activités en lien avec le service public aéroportuaire assuré par l'aéroport de Rennes Saint-Jacques.

Cet article additionnel, issu d'un amendement gouvernemental, est une promesse ancienne du Gouvernement. Il s'agit de libérer le foncier nécessaire au projet d'extension de l'aéroport de Rennes Saint-Jacques avant le 1er janvier 2021.

Ce transfert est d'autant plus demandé par la région Bretagne que l'abandon du projet de Notre-Dame-des-Landes a accru la nécessité pour l'aéroport de Rennes de s'étendre pour répondre à l'augmentation de son trafic aérien.

Toutefois, nous déplorons que l'on ne nous ait pas transmis davantage d'informations, qu'il s'agisse de la valeur des parcelles cédées, des produits éventuels tirés de leur valorisation, du rôle de la DIE dans cette opération ou encore de l'implication de ce transfert pour le CAS. Nous savons seulement - et c'est trop peu - que deux des parcelles concernées par le transfert étaient en vente. Cette situation prouve surtout que l'État n'a pas examiné toutes les conséquences de l'abandon du projet de Notre-Dame-des-Landes et qu'il en fait maintenant les frais.

Du fait de ces réserves, nous nous en remettons à la sagesse de la commission.

M. Vincent Éblé, président. - La commission doit se prononcer clairement.

M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial. - Pour nous, il est extrêmement délicat de donner un avis, étant donné que nous ne disposons pas des informations indispensables.

La position de la commission sur l'article 82 (nouveau) est réservée.

Projet de loi de finances pour 2020 - Participation de la France au budget de l'Union européenne (article 36) - Examen du rapport spécial

M. Patrice Joly, rapporteur spécial. - Les crédits dédiés à la participation de la France au budget de l'Union européenne s'inscrivent dans le cadre financier pluriannuel (CFP) de l'Union européenne voté il y a plusieurs années. Or, pour l'exercice 2020, le contexte a changé, et nous sommes à la charnière d'un nouveau CFP pour la période 2021-2027, qui est toujours en cours de discussion. De plus, les élections européennes ont modifié la donne, et nous sommes en attente de la constitution de la nouvelle Commission.

Si le prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne constituait une mission budgétaire, ces crédits représenteraient notre quatrième poste de dépense. Ils s'élèvent cette année à 21,3 milliards d'euros ; si on y ajoute les droits de douane nets, la contribution de la France s'élève à 23,2 milliards d'euros, ce qui est relativement stable par rapport à l'année dernière. Il s'agit en effet d'une augmentation de 0,7 %, alors que la loi de programmation des finances publiques prévoyait une augmentation de 3,4 % entre 2019 et 2020.

Cette faible augmentation résulte d'un rythme de consommation des crédits plus faible que celui qui avait été prévu. Le rapport de la mission d'information sur la sous-utilisation chronique des fonds européens en France, qui a déposé son rapport le mois dernier, a estimé qu'avec une consommation d'environ 40 % des crédits disponibles, notre pays se situait dans la moyenne. Cette situation n'est pas satisfaisante, et les fonds européens pourraient davantage contribuer au soutien et à la vitalité de l'économie nationale.

Le retard dans la consommation des crédits génère un reste à liquider considérable. En 2017, le reste à liquider s'élevait à 267 milliards d'euros. Il devrait s'établir à 313 milliards d'euros à la fin de l'année 2020, ce qui équivaut à presque deux années budgétaires de l'Union européenne. La Cour des comptes européenne s'en est récemment inquiétée.

Cette évaluation reste toutefois encore très incertaine, en raison du rythme de consommation des crédits que j'ai évoqué, mais également du fait de l'issue incertaine du Brexit. Si le Royaume-Uni décidait de ne pas honorer ses engagements financiers pris en décembre 2017, la contribution de la France pourrait être augmentée d'au moins un milliard d'euros. Des coupes budgétaires pourraient également être effectuées dans les dépenses de l'Union européenne, affectant les politiques communes.

La France est aujourd'hui le troisième contributeur net au budget de l'Union européenne, après l'Allemagne et le Royaume-Uni, mais le deuxième bénéficiaire des dépenses européennes en volume, après la Pologne, avec des dépenses réalisées en France s'élevant à près de 15 milliards d'euros en 2018. L'essentiel de ces crédits relèvent de la politique agricole commune, au titre du premier pilier à hauteur de 9,5 milliards d'euros et de 1,6 milliard d'euros pour le second pilier, dont une partie participe au développement local et à la transition des territoires ruraux.

Le budget 2020 de l'Union européenne n'est pas encore adopté à ce jour. La Commission européenne a présenté un budget prévoyant 168,3 milliards d'euros de crédits d'engagement et 153,6 milliards d'euros de crédits de paiement. Le Parlement européen a proposé une hausse de ces crédits, et notamment une augmentation de 2 milliards d'euros environ des dépenses en faveur du climat.

Cette préoccupation environnementale est d'ailleurs partagée par la nouvelle présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen. Dans son discours au Parlement européen en juillet dernier, elle a mentionné les enjeux climatiques. Autre point intéressant, elle a également proposé la création d'un système européen d'assurance chômage afin de prévoir le versement d'indemnités dans l'hypothèse d'une crise majeure et des interventions contra-cycliques.

Enfin, je souhaiterais revenir sur la création d'un budget de la zone euro, dont l'ambition était de mener des actions budgétaires contra-cycliques en cas de crise, en particulier en cas de chocs asymétriques entre les différents États de la zone euro. Cet instrument se justifiait aussi par le fait que la politique monétaire ne peut pas être mobilisée dans ces cas-là, car elle s'applique à l'ensemble des pays de la zone euro. Les ambitions initiales ont toutefois été fortement revues à la baisse, puisqu'il ne s'agirait plus d'un budget de la zone euro mais plutôt d'un instrument financier négocié dans le cadre de la programmation pluriannuelle 2021-2027, et que l'enveloppe qui lui serait allouée serait de l'ordre de 17 milliards d'euros sur sept ans, ce qui est faible. Par comparaison, le plan « Juncker » s'élevait à 315 milliards d'euros, ce qui donne une idée de la faible ambition de cet instrument. Une partie de ces crédits devrait être répartie selon des critères classiques d'allocation des fonds européens, et 20 % de cette enveloppe pourrait être alloué selon les besoins particuliers des pays faisant face à des difficultés, de façon différenciée.

Alors que les appels à la relance budgétaire apparaissent de plus en plus partagés, y compris en Allemagne, la faible capacité budgétaire de cet instrument est regrettable.

Quoi qu'il en soit, je vous propose, en l'état actuel des données disponibles, d'adopter l'article 36 sans modification.

M. Bernard Delcros. - Il y a des grandes disparités dans la facilité d'accès aux fonds européens, entre les petits et les grands porteurs de projet, il y a une asymétrie dans l'ingénierie dont ils disposent pour accéder à ces fonds.

Où en sommes-nous dans les négociations du prochain cadre financier pluriannuel, en particulier en ce qui concerne les dépenses de la politique agricole commune (PAC) ? Le budget de la PAC, et en particulier du fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) qui est le principal outil de développement rural, devrait baisser. Quelle est la position de la France dans ces négociations ? A-t-elle évolué ? Peut-on avoir l'espoir de voir ces crédits augmenter ?

M. Jérôme Bascher. - Les variations de ce prélèvement sur recettes jouent énormément dans notre déficit public. Or, elles sont trop souvent passées sous silence. Or, les écarts sont considérables entre 2017 et 2020. Il s'agit d'une dépense publique au sens de la comptabilité nationale, mais d'un prélèvement sur recettes au sens budgétaire.

Quel sera selon vous l'impact du Brexit sur le montant du prélèvement sur recettes ?

M. Jean-François Rapin. - L'année dernière, on estimait déjà l'incertitude relative à l'issue du Brexit à 1 milliard d'euros. Cette année encore, nous faisons le choix de ne pas budgétiser cette incertitude. C'est une attitude de déni, et je le regrette et nous restons dans une situation d'incertitude, plutôt que de la clarifier.

M. Jean Bizet. - Je voterai évidemment les crédits de la participation de la France au budget de l'Union européenne, mais je formulerai trois regrets.

Premièrement, les ressources propres ne décollent pas. Je regrette qu'aucune solution pertinente n'ait émergé du rapport Monti pour diminuer la quote-part de participation des États.

Deuxièmement, je regrette que l'on ne règle pas le problème du « rabais du rabais » à l'occasion du Brexit. Ce point fait partie de nos principaux contentieux avec certains États membres, notamment l'Allemagne.

Troisièmement, je regrette que les États membres ne fassent pas davantage de prospective. D'un côté, l'Union européenne se tourne vers de nouvelles missions qui sont nécessaires, comme l'augmentation des moyens alloués à la politique de défense, ou encore la sécurité avec Frontex. Néanmoins, on utilise les lignes budgétaires des anciennes politiques, mais qui justement n'en sont pas. Je regrette que l'on ait de la PAC une perception d'une ancienne politique, alors qu'elle n'a jamais été aussi pertinente.

L'Europe est à front renversé par rapport à ses concurrents qui augmentent les moyens alloués à l'agriculture, notamment les États-Unis. Nous devons en la matière adopter une vision stratégique de cette activité. Les trois résolutions adoptées par le Sénat en ce sens sont restées lettre morte. Or, dans le prochain cadre financier pluriannuel, les crédits du second pilier devraient baisser de 25 %. Dans le même temps, les cofinancements nationaux devraient augmenter de près de 10 %.

Avec les membres de la commission des affaires européennes, nos homologues députés, et d'autres parlementaires européens, nous essayons d'interpeller la Commission européenne en vain. Si une baisse tendancielle des crédits de la PAC est amorcée, on ne pourra plus revenir en arrière. C'est une erreur d'analyse dramatique.

M. Philippe Dominati. - Quel est l'impact des élections européennes qui ont eu lieu cette année en termes de vision budgétaire pour les années à venir ? La mise en place de la nouvelle Commission européenne a-t-elle modifié les perspectives budgétaires pour les années à venir ? Une attention particulière a-t-elle été portée cette année au débat budgétaire, y compris dans les autres États membres ?

M. Patrice Joly, rapporteur spécial. - Pour répondre à Bernard Delcros, il convient effectivement de simplifier les conditions d'accès aux crédits européens pour les petits porteurs de projets dans la prochaine programmation pluriannuelle.

Les négociations du prochain cadre financier pluriannuel sont bloquées car les États membres ne parviennent pas encore à s'accorder sur un montant global du budget. La Commission européenne a proposé un budget à 1,14 % du RNB européen, le Parlement européen s'est prononcé en faveur d'un budget à hauteur de 1,3 %. Par conséquent, les négociations par politique, dont la PAC, sont encore en cours.

Si la France a pu faire preuve d'une forme de vague à l'âme concernant le futur budget de la PAC, notre pays reste bénéficiaire net de cette politique. Par conséquent, la France s'est prononcée plus fermement en faveur d'une préservation du budget de la PAC. On observe une stratégie d'alliance avec d'autres pays pour conserver le niveau de crédits de la PAC.

Concernant l'impact du Brexit, le risque est plus faible que l'année dernière car le Brexit a été reporté à plusieurs reprises. Par ailleurs, le nouvel accord trouvé le mois dernier entre les négociateurs britanniques et européens ne revient pas sur l'engagement financier pris en décembre 2017.

Sur la question des rabais, le coût de la correction britannique pour la France s'élève à 1,3 milliard d'euros environ. Toutefois, le retrait du Royaume-Uni se traduirait par une hausse de la quote-part de la France au budget de l'Union européenne. Donc la suppression des rabais pourrait être neutre pour la contribution de la France.

Il faut mener un travail politique afin de considérer que les problématiques agricoles sont devant nous et pas derrière nous. Il est fondamental que nous ayons une PAC intégrée et forte, c'est un enjeu de qualité de l'alimentation, mais aussi de souveraineté alimentaire. Ces sujets ne sont pas encore complètement portés par les sphères politiques, en particulier au niveau de l'Union européenne.

Le résultat des élections européennes s'est déjà traduit par les orientations du Parlement européen sur la question du budget de l'Union européenne pour 2020. L'agenda de la prochaine commission présenté par Ursula von der Leyen incarne également ces nouvelles orientations, sur la question du climat, mais aussi avec la création d'un mécanisme européen de réassurance chômage. Les négociations relatives au nouveau cadre financier pluriannuel interviendront dans le courant de l'année prochaine et s'inscriront dans cette perspective. Les choix politiques faits par les européens devront être traduits dans le budget de l'Union européenne, qui constitue le premier acte politique d'une institution.

À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, l'article 36 du projet de loi de finances pour.

Projet de loi de finances pour 2020 - Mission « Économie » et compte de concours financiers (CCF) « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » - Examen du rapport spécial

M. Vincent Éblé, président. - Nous examinons maintenant les crédits de la mission « Économie » et du compte de concours financiers (CCF) « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » pour 2020, sur le rapport de nos rapporteurs spéciaux Bernard Lalande et Frédérique Espagnac. Je salue la présence parmi nous de nos collègues Martial Bourquin et Serge Babary, rapporteurs pour avis de la commission des affaires économiques.

Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale des crédits budgétaires de la mission « Économie » et du compte de concours financiers (CCF) « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ». - La mission « Économie » porte un ensemble de dispositifs en faveur des entreprises - notamment des petites et moyennes entreprises (PME) dans les secteurs de l'artisanat, du commerce et de l'industrie -, les crédits des administrations, autorités administratives indépendantes et opérateurs chargés de la mise en oeuvre de ces politiques, ainsi que les crédits de l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) et des services économiques du Trésor à l'étranger.

Les crédits demandés pour la mission « Économie » - hors programme 343, « Plan France Très haut débit » - en 2020 affichent une hausse de 5,58 % en autorisations d'engagement (AE) et de 6,14 % en crédits de paiement (CP) par rapport à la loi de finances initiale pour 2019. Cette évolution s'explique principalement par la très nette augmentation des crédits consacrés au dispositif de compensation carbone des sites électro-intensifs - +173 millions d'euros, soit une hausse de 160 %, pour 280 sites industriels. En dehors de cette mesure, les moyens des trois programmes permanents de la mission sont globalement en baisse.

La plus grande partie de l'effort repose sur les différents dispositifs de soutien à l'activité des entreprises. Entre 2014 et 2020, le montant total de ces dispositifs a été considérablement réduit, passant de 234 millions d'euros en 2014 à 68 millions d'euros en 2020, soit une baisse de 71 %. Cette diminution est considérable et peu acceptable. Elle correspond à un mouvement de rationalisation progressive des instruments de soutien de l'État aux TPE et aux PME. Cette rationalisation se résume trop souvent à des coups de rabots successifs, cela ne fait pas une politique !

L'État se désengage progressivement en matière de soutien aux petites entreprises, aux commerçants et aux artisans, au motif que désormais ce sont les collectivités, et particulièrement les régions, qui doivent remplir ce rôle. L'évolution du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (Fisac) est parlante de ce point de vue : après avoir vu sa dotation passer de 78 millions d'euros en 2010 à seulement 16 millions d'euros en 2018, et le nombre d'opérations financées d'environ un millier à seulement 114, le Fisac a été placé en gestion extinctive à partir de cette année. En clair, il a été supprimé avec toutefois 2,8 millions d'euros de CP résiduels pour 2020 pour financer les dernières opérations. En réponse à nos protestations, le Gouvernement a invoqué le programme « Action coeur de ville », mais celui-ci ne s'adresse qu'à 222 villes moyennes qui sont essentiellement des villes préfectures ou sous-préfectures: la cible n'est pas la même que le Fisac qui accordait 64 % de ses subventions à des opérations rurales ! La situation est d'autant plus préoccupante que de nombreuses communes rurales ont vu leurs dotations baisser du fait de la recomposition de la carte intercommunale.

L'effort demandé aux administrations de la mission est important : 262 postes seront supprimés en 2020. La Direction générale des entreprises (DGE) est la plus touchée : elle perdra 123 équivalents temps plein (ETP) en 2020, soit 9 % des effectifs, et le réseau des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) continueront à se restreindre pour céder toujours plus de place aux régions. La rationalisation du réseau à l'étranger de la direction générale du Trésor se poursuivra, avec la suppression de 40 ETP en 2020 ; entre 2009 et 2018, l'effectif de nos services économiques à l'étranger est ainsi passé de 1 339 à 622 agents, soit une baisse de 54 %. En revanche, les effectifs de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) seront préservés en 2020 pour assurer ses missions en matière de sécurité sanitaire.

Le programme 343 consacré au plan France Très haut débit porte la participation de l'État, d'un montant total de 3,3 milliards d'euros, afin d'assurer la couverture de 100 % du territoire d'ici à la fin de l'année 2022. Sur le plan budgétaire, les crédits sont là, l'échéancier suit son cours, et 440 millions d'euros de CP sont prévus pour 2020. En revanche, sur le terrain, les choses sont plus complexes : seuls 36 % des locaux situés dans les zones les moins denses sont à ce jour éligibles à la fibre optique, contre 85 % des locaux dans les zones très denses, plus rentables ; les causes de ces retards concernent toutes les phases des projets : constitution du dossier et sécurisation des financements, instruction par les services de l'État, phase d'études trop longue, pénurie de fibre optique et, surtout, difficultés de pilotage dans les collectivités. À court terme, la possibilité d'obtenir de la part des opérateurs des engagements contraignants, y compris dans la zone d'initiative publique, doit être saluée et il faut maintenant veiller à ce que les promesses soient tenues. Priorité doit être donnée à la couverture d'un maximum de locaux, plutôt qu'au déploiement de la technologie la plus performante ; à cet égard, je tiens à saluer la création en 2019 d'un guichet cohésion numérique doté de 150 millions d'euros pour financer des technologies alternatives dans les zones où la fibre optique ne peut être déployée. Il conviendra toutefois d'être très vigilant : cette solution transitoire est louable dans l'immédiat, mais ne doit pas compromettre l'objectif de raccordement à la fibre optique de l'ensemble du territoire après 2022. L'objectif de rendre accessible la fibre à l'ensemble du territoire en 2025 est un objectif réaliste qui doit être poursuivi.

M. Bernard Lalande, rapporteur spécial des crédits budgétaires de la mission « Économie » et du compte de concours financiers (CCF) « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés ». - Il est toujours plus facile d'être procureur... Cela fait cinq ans que je rapporte ce budget et je déplore la vision des gouvernements successifs sur les TPE-PME, le maintien de l'activité économique dans les territoires et le manque de politique stratégique en la matière. Gardons à l'esprit que la perte d'une usine de 30 emplois dans une ville de 3 000 habitants c'est aussi grave que la disparition de 3 000 emplois sur un bassin de 300 000 personnes ! Sur le soutien aux TPE-PME, ce Gouvernement n'est pas meilleur que ses prédécesseurs. Il conserve une vision centralisée et technocratique qui aboutit à concentrer les emplois dans les centres urbains au détriment de l'ensemble des territoires.

Les fonds attribués aux chambres de commerce et d'industrie (CCI) poursuivent leur diminution : d'après la trajectoire définie par le Gouvernement, 1 milliard d'euros de recettes affectées aura été supprimé dans les budgets des CCI entre 2013 et 2023 ! Le système était peut-être obèse, mais nous atteignons aujourd'hui le seuil minimal de viabilité. Il est indispensable de redéfinir les fonctions des CCI sur les territoires, car on ne gère bien que de près, et il faut maintenir le soutien de proximité aux TPE et PME dans les territoires ; or les chefs-lieux des régions sont souvent trop éloignés et le risque de privilégier les grandes métropoles est réel.

Nous avons été alertés par un référé de la Cour des comptes sur la situation de l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) qui est un opérateur indispensable de la recherche et de l'innovation en France. Un nouveau directeur a été nommé et devrait remettre l'institut sur de bons rails. Je m'étonne que les entreprises françaises qui bénéficient du crédit d'impôt recherche puissent déposer leurs brevets ailleurs qu'à l'INPI.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - L'obligation de déposer les brevets en France pourrait être contraire au droit européen !

M. Bernard Lalande, rapporteur spécial. - Il est en tout cas nécessaire d'assurer un suivi du nombre de brevets déposés par les principaux bénéficiaires du crédit impôt recherche. De plus, il faudrait faire de l'INPI un institut de la propriété industrielle aussi attractif que certains de ses homologues européens.

Dans le budget pour 2020, la ligne budgétaire qui permettait à BpiFrance de financer des garanties d'emprunt au profit des entreprises a totalement disparu, le financement par recyclage de dividendes ne permet pourtant pas de garantir des ressources stables à cette mission. Nos collègues députés ont adopté un amendement afin de recréer cette ligne et la doter de 10 000 euros.

Le bilan de Business France est très positif. Mais les PME françaises exportatrices demeurent trois fois moins nombreuses que leurs consoeurs allemandes. La France a une stratégie axée sur les grandes entreprises, et il est nécessaire de renforcer le soutien aux TPE-PME.

Sur le compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés », le Gouvernement a présenté un amendement à l'Assemblée nationale créant un nouveau programme destiné aux prêts octroyés dans le cadre du programme d'investissements d'avenir (PIA), doté de 200 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 100 millions d'euros en crédits de paiement. En 2020, cette opération permettra d'octroyer un prêt de 200 millions d'euros à la société Soitec, dont 100 millions d'euros seront débloqués dès 2020. Ce prêt permettra à l'entreprise de maintenir en France son activité de production de semi-conducteurs. L'intervention de l'État était nécessaire car il s'agit d'une question de souveraineté. De plus la création d'un programme sur la CCF est neutre du point de vue budgétaire.

Un article additionnel rattaché à la mission « Économie », adopté par l'Assemblée nationale sur amendement de notre collègue député Buon Tan, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, prévoit la remise d'un rapport au Parlement avant le 31 mars 2020, sur la gestion et l'évolution des garanties publiques à l'export. Cette disposition me semble importante et nous vous recommandons d'adopter cet article.

Un autre article additionnel, rattaché au compte de concours financier, procède à une modification des règles de gestion des prêts octroyés dans le cadre du PIA. S'agissant d'une mesure de coordination technique, nous vous recommandons également d'adopter également cet article.

M. Martial Bourquin, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - On nous avait annoncé une grande année de l'industrie et le lancement de la réindustrialisation des territoires. Or, au vu du projet de loi de finances pour 2020, la politique industrielle est la grande absente de la politique économique et fiscale du Gouvernement.

Les acteurs industriels ont pourtant, plus que jamais, besoin de politiques publiques pour soutenir leurs efforts.

Ils ont d'abord besoin de stabilité normative : par exemple, s'il l'on souhaite qu'il soit efficace, le suramortissement pour l'investissement dans la robotique et la numérisation doit être inscrit dans la durée. Ils ont aussi besoin d'accompagnement ; or les Dirrecte ont perdu les trois quarts de leurs effectifs en deux ans et le programme Territoires d'industrie risque de rester une coquille vide faute de budget dédié et d'accompagnement. Par ailleurs, le PIA 3 est aujourd'hui insuffisamment axé sur l'industrialisation ; à ce titre, je me félicite que le Gouvernement et l'Assemblée nationale aient, enfin, reconnu l'apport pour les TPE et PME des centres techniques industriels (CTI) et de leur financement par taxe affecté, soulignés de longue date par le Sénat. Enfin, ils ont besoin de financement, notamment les petites entreprises et celles des secteurs les plus concurrentiels, souvent dédaignées par le secteur bancaire ; je regrette que ce budget prévoie la fin des garanties accordées par BpiFrance qui bénéficiaient pourtant à 90 % à des PME.

L'industrie n'est pas un sujet partisan, c'est le socle d'une nation. Nous avons devant nous un défi colossal de transformation de notre outil productif : l'industrie 4.0 et la transition écologique et énergétique. Or ce budget l'oublie totalement. L'industrie représente pourtant un quart de la consommation énergétique en France, un tiers de la consommation française d'électricité et à elle seule 20 % des émissions de gaz à effet de serre de l'Union européenne. Les entreprises industrielles doivent être accompagnées dans cette transition, sous peine de désindustrialisation massive. Je pense notamment à la fin du plastique à usage unique ou au diesel. Les industriels se sentent seuls et ont besoin que nous les soutenions face au mur d'investissement qu'exige la transition environnementale.

Sur tous ces points, ce budget est loin du compte : la mission « Économie » est sous-dimensionnée, le PIA est encore trop opaque et élitiste et l'outil fiscal trop peu mobilisé. Nous proposerons des amendements pour donner plus d'ambition à ce budget.

M. Serge Babary, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - Mon propos sera essentiellement centré sur les crédits de la mission « Économie » alloués au développement des PME-TPE, au commerce et à l'artisanat. Les crédits de cette mission sont éparpillés sur de nombreuses actions pour de petites sommes, ce qui ne favorise pas la lisibilité de la politique menée : par exemple, dans le programme 134, les crédits de soutien au service public postal de la presse et ceux de l'autorité de la concurrence sont mêlés ; de même pour les fonds alloués à l'Autorité de régulation des communications électroniques et des Postes (Arcep) et ceux liés à la compensation carbone. Les crédits de paiement de la mission « Économie » semblent augmenter de 20 %, de 1,9 à 2,3 milliards d'euros, entre 2019 et 2020. Or, cette hausse n'est en réalité due qu'à la forte augmentation de la compensation carbone, qui gagne 173 millions d'euros, et à la montée en puissance du plan France Très haut débit. Sans eux, les crédits de la mission auraient baissé de 3,3 % !

En matière de commerce et d'artisanat, les orientations de ce budget sont contradictoires. Premièrement, l'État poursuit sa logique d'extinction du Fisac au motif que les régions ont désormais la compétence économique. Or, les acteurs de terrain considèrent que la région est parfois trop éloignée de la vie quotidienne de ces petites entreprises et que son action ne saurait remplacer celle du Fisac. Cette disparition est d'autant plus préjudiciable que 4 000 communes rurales sortiront du dispositif des zones de revitalisation rurale (ZRR) au 1er juillet 2020, comme l'ont souligné nos collègues Frédérique Espagnac, Rémy Pointereau et Bernard Delcros dans un récent rapport.

Deuxièmement, le Gouvernement semble persister dans sa volonté de réduire drastiquement les fonds des CCI. Ils sont pourtant utiles : durant la crise des « gilets jaunes », les CCI ont accompagné les PME de nos centres-villes. Certes, le budget pour 2020 ne prévoit pas de nouvelle baisse des fonds, puisque celui pour 2019 avait déjà acté une diminution annuelle de 100 millions d'euros en 2019 et 2020. Mais la promesse du Gouvernement d'une clause de revoyure sur la trajectoire des finances des CCI n'est pas non plus formalisée. Or, il est de notoriété publique que le Gouvernement envisage encore 200 millions d'euros de baisse d'ici à l'année 2022. Il me paraît nécessaire de sécuriser cette clause de revoyure et de la formaliser dans la loi.

Troisièmement, les collectivités vont désormais pouvoir exonérer certains commerces en milieu rural de la taxe foncière, de la cotisation foncière des entreprises et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. Cette mesure va dans le bon sens, mais elle semble en l'état peu susceptible d'avoir des effets : les finances locales ne sont guère florissantes et aucune compensation n'est prévue à ce jour. À tout le moins, il conviendrait de prévoir une compensation partielle, en contrepartie du désengagement de l'État du Fisac et des CCI, deux soutiens traditionnels à ces zones rurales et aux TPE-PME.

M. Bernard Delcros. - Je partage tout à fait l'analyse des rapporteurs spéciaux sur l'absence de vision stratégique de l'État en faveur des TPE, des PME, du commerce et de l'artisanat. Je partage également votre souci d'être attentifs aux effets d'échelle, ce qui peut paraître dérisoire vu de loin peut être déterminant à l'échelle d'un territoire rural. Enfin, avec de petites sommes, le Fisac permettait de générer d'importants effets de levier, y compris sur les fonds européens. Nous devons absolument bâtir une politique stratégique de soutien à nos territoires.

M. Michel Canévet. - Je me préoccupe surtout des chambres de commerce et d'industrie. Un effort significatif leur a été demandé ces dernières années : la baisse de leurs ressources fiscales a entraîné des restructurations. L'inquiétude demeure quant à la poursuite programmée de cette baisse jusqu'en 2023, qui va réduire leurs moyens d'action. Or l'action des CCI est particulièrement importante dans les territoires ruraux, où il n'existe pas, à la différence des métropoles, d'écosystème capable d'accompagner les entrepreneurs. Le fait de recentrer la perception et la répartition de cette ressource à l'échelle nationale ne risque-t-il pas d'entraîner l'hypertrophie d'une structure nationale au détriment des régions ? Par ailleurs, la baisse de la taxe affectée aux CCI est-elle réellement ressentie par les entreprises ? L'État ne récupère-t-il pas la différence par un effet de plafond ?

Quant aux CTI, je partage l'avis de Martial Bourquin : il est important que les différentes filières professionnelles puissent garder de tels centres. Des conventions d'objectifs ont-elles bien été établies par l'État avec toutes les filières ? Sont-elles de nature à doter les CTI de moyens adaptés à leurs besoins ?

Je suis très attaché aux dispositifs fiscaux issus du programme des zones de revitalisation rurale ; l'État doit les faire perdurer. Quant aux aides du Fisac, dont l'obtention nécessite des démarches très lourdes, ne serait-il pas opportun de les adjoindre à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) ?

Il est également préoccupant que BpiFrance ne puisse plus garantir les prêts de certaines petites entreprises, notamment dans le domaine du numérique. Il est important que nous défendions un amendement au sein du programme 134 visant à permettre que ce dispositif perdure. Trouve-t-on quelque chose dans le projet de loi de finances au sujet des retards de paiements dus par l'État ou ses établissements aux PME ? L'État et, notamment, les hôpitaux sont de très mauvais payeurs ! Il faut éviter que l'État fasse peser des contraintes sur la trésorerie de nos PME.

M. Vincent Capo-Canellas. - Concernant le programme 869, relatif au financement de la liaison CDG Express, le préfet de région a mené une mission sur la possibilité de concilier les calendriers de ce chantier et de la rénovation du RER B. Mme Borne, alors ministre des transports, a choisi à la suite de cette mission de privilégier le RER et de retarder la mise en oeuvre de CDG Express. Or je ne vois pas la concrétisation de cette décision dans le projet de loi de finances ; les crédits de paiement affectés à ce projet ne sont pas modifiés. Un amendement aurait été adopté sur ce point à l'Assemblée nationale. Qu'en est-il ?

- Présidence de Mme Christine Lavarde, vice-présidente -

M. Marc Laménie. - Les crédits apparaissent faibles au regard de l'importance de la mission. Les entreprises font vivre nos territoires et reçoivent peu en retour. Les chambres de métiers et de l'artisanat relèvent-elles de cette mission ? Beaucoup de textes législatifs ont été récemment adoptés qui affectent les entreprises. Celles-ci ont toujours plus de mal à s'y retrouver. Tout le monde veut agir pour le développement économique : l'État, l'Union européenne, les régions, les intercommunalités et les agences de développement économique. Les compétences s'enchevêtrent. Que peut-on faire pour simplifier tout cela ?

Mme Christine Lavarde, présidente. - Concernant l'INPI, la loi Pacte opère une refonte du système français des brevets de manière à ce que les entreprises puissent plus aisément protéger leurs créations et innovations. Les répercussions de ce changement sont-elles déjà visibles ?

M. Jean-François Husson. - Nos rapporteurs spéciaux dressent un constat accablant : effondrement des moyens humains et financiers, désengagement collectif du bien commun économique. Comment interpeller l'État dans un système économique libéral ? Quelle place, quel rôle donne-t-on à l'État, aux côtés des régions ? Il y a un réel risque d'accentuation des déséquilibres régionaux si la compétence économique est laissée aux seules régions, sans outils d'ajustement.

M. Sébastien Meurant. - Ce que vous exposez dans ce rapport est symptomatique de ce qui se passe en France : concentration des décisions et non-respect de la parole publique. Un ministre s'était engagé, par écrit, à consulter les CCI avant toute nouvelle baisse des ressources des CCI ! Comment faire confiance à l'État si celui-ci ne respecte pas, d'une année sur l'autre, la parole donnée ? Il n'y a pas de politique stratégique de développement des TPE et PME. Comment voulez-vous qu'elles exportent si l'État n'est pas un partenaire fiable ? Les normes changent sans arrêt ! Alors, que faire pour que cela change ?

Confier à la région toutes les compétences en matière de développement économique me paraît une erreur. Le Val-d'Oise dispose de la plus ancienne agence de développement économique d'Île-de-France, le Comité d'expansion économique du Val-d'Oise (Ceevo). Depuis des décennies, cette agence tisse des liens avec la Chine et le Japon. Ce capital immatériel disparaîtra si tout passe à la région. On appauvrit le tissu local par l'hyperconcentration, sans y gagner en efficacité.

M. Jean-Claude Requier. - Les crédits consacrés au déploiement du numérique ne seraient pas entièrement consommés. Est-ce vrai ? Si oui, pourquoi ?

Dans nos petites communes rurales, les commerces saisonniers sont moins imposés que ceux qui sont ouverts toute l'année : ne pourrait-on pas rééquilibrer cette situation fiscale qui me semble inéquitable ?

M. Bernard Lalande, rapporteur spécial. - Je déplore l'absence de stratégie globale et ne suis pas un partisan d'une régionalisation excessive. Les compétences se superposent sans répondre aux besoins des territoires. On le voit par exemple avec les difficultés rencontrées pour construire ou agrandir une usine à quelques kilomètres d'une agglomération. Mais c'est nous qui votons les lois et qui imposons ces contraintes ! Nous avons besoin d'un plan Marshall sur les territoires.

En réponse à Vincent Capo-Canellas, le prêt a été signé en décembre 2018, les échéances n'en sont pas remises en cause, mais nous devrons rester vigilants.

Si aucune stratégie n'est élaborée, nous allons vers la disparition des CCI territorialisées. Les écoles supérieures de commerce, dont beaucoup sont financées par les CCI, risquent d'augmenter leurs droits d'inscription, voire de disparaître : si nous ne voulons pas organiser la désertification de nos territoires, il faut engager une véritable stratégie qui nécessitera la mobilisation de moyens. Si nous n'obtenons pas de clause de revoyure sur les 400 millions d'euros, les CCI sont condamnées à mort.

Mme Frédérique Espagnac, rapporteure spéciale. - L'an dernier au Sénat, la ministre s'était engagée à réfléchir à un dispositif financier en remplacement du Fisac ; or rien n'est venu. La suppression du Fisac, la disparition progressive des exonérations fiscales - mise en lumière dans notre récent rapport sur les ZRR - et la fin des garanties accordées par BpiFrance sont une véritable catastrophe pour nos territoires ruraux et périurbains. L'absence de crédits dédiés pour le programme Territoires d'industrie risque de se payer chèrement en termes d'emplois, de maintien des commerces et de transmission d'entreprises.

Que pouvons-nous proposer pour sauver les CCI ? N'y aurait-il pas un amendement à déposer ?

Il est trop tôt pour faire le bilan de la loi Pacte pour l'INPI.

Les crédits consacrés au déploiement du numérique n'ont pas été entièrement consommés, mais ont été redéployés pour financer le guichet cohésion numérique.

M. Bernard Lalande, rapporteur spécial. - Nous ne vous proposons pas de rejeter les crédits de la mission « Économie », car certains d'entre eux sont indispensables. Remettons-nous-en à la sagesse du Sénat car les enjeux auxquels nous sommes confrontés vont bien au-delà de la seule mission « Économie » : le financement des CCI relève de l'article 15 du présent projet de loi de finances et le soutien aux garanties Bpifrance relève de recyclage de dividendes qui ne sont pas retracés dans la mission.

Nous exigerons ainsi une clause de revoyure sur les montants soustraits aux budgets des CCI et demanderons l'augmentation des moyens alloués aux garanties d'emprunt de BpiFrance. Nous n'excluons pas de déposer des amendements en ce sens.

Notre avis sur les crédits du compte de concours financiers « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » est favorable.

La commission décide de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur l'adoption des crédits de la mission « Économie ». Elle lui propose également d'adopter, sans modification, l'article 76 bis (nouveau) rattaché, les crédits du compte de concours financier et l'article 83 (nouveau) rattaché.

La réunion est close à 12 h 45.

- Présidence de M. Bernard Delcros, vice-président -

La réunion est ouverte à 16 h 35.

Projet de loi de finances pour 2020 - Compte d'affectation spéciale (CAS) « Participations financières de l'État » - Examen du rapport spécial

M. Victorin Lurel, rapporteur spécial sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ». - L'exercice auquel je me livre pour la troisième année est, vous le savez, très particulier. Il me revient de vous éclairer sur un pan entier de l'action publique, à savoir l'État actionnaire et son portefeuille représentant pas moins de 110 milliards d'euros, à partir d'un vecteur budgétaire quelque peu baroque. Deux éléments motivent cette appréciation.

D'abord, la lisibilité du compte est fortement réduite par son périmètre large. Il ne retrace pas uniquement les opérations de l'État actionnaire, conduites par l'Agence des participations de l'État (APE), mais porte également d'autres opérations en capital, à l'instar des versements au titre des programmes d'investissements d'avenir. Vous trouverez des éléments à ce sujet dans mon rapport : en 2018, plus d'un quart des dépenses du compte n'a aucun lien avec l'État actionnaire.

Ensuite, la capacité d'action du Parlement est foulée aux pieds de la confidentialité des opérations de cessions. Soyons réalistes : il ne serait ni souhaitable, ni même envisageable que les cessions fassent l'objet d'une prévision comme pour toute autre opération budgétaire. Pour autant, faire examiner au Parlement un montant conventionnel de crédits et attendre la loi de règlement pour constater l'exécution a posteriori revient à reléguer la représentation nationale à une chambre d'enregistrement.

Nous ne sommes pas, mes chers collègues, des poinçonneurs ! Des propositions existent pour définir un meilleur équilibre des pouvoirs dans l'examen du compte : j'ai moi-même eu l'occasion d'en formuler l'an dernier.

Ces réserves préliminaires posées, j'en viens à la présentation du compte pour 2020. Comme l'an dernier, le montant conventionnel proposé est majoré pour tenir compte des cessions autorisées par la loi « Pacte » et s'élève à plus de 12 milliards d'euros en recettes et en dépenses. Il intègre une contribution au désendettement de l'État d'un montant de 2 milliards d'euros, identique à celui prévu pour 2019 - j'y reviendrai.

L'année 2020 sera donc marquée par la concrétisation de la loi « Pacte » et les deux cessions qu'elle autorise pour la Française des jeux et Aéroports de Paris.

Vous apprécierez l'à-propos de notre calendrier d'examen budgétaire : l'intense campagne de publicité conduite par le Gouvernement vous aura permis de ne pas passer à côté, l'introduction en bourse de la Française des jeux débute dès demain et se terminera le 20 novembre prochain. Toutes les conditions sont réunies pour une cession rapide, sans doute d'ici à la fin du mois. Je me tiens prêt à répondre à vos questions sur ce sujet.

La donne est différente pour Aéroports de Paris, à tous points de vue. Le Gouvernement se fait plus discret sur le processus de recueil des soutiens à la proposition de loi déposée en application de l'article 11 de la Constitution. Initiée le 13 juin dernier, elle doit se poursuivre jusqu'à la mi-mars 2020, le projet de cession étant entretemps suspendu. Certes, le point d'étape à mi-parcours laisse augurer que le seuil requis ne sera pas atteint. Le Gouvernement devra alors décider de la forme que prendra l'opération, ce qui déterminera la structure actionnariale ultérieure de l'entreprise.

Les discussions ont été enflammées sur ces différents projets. Le Sénat a exprimé son opposition.

Au-delà des débats relatifs au caractère stratégique de ces actifs, laissez-moi vous faire part de leurs conséquences budgétaires. Les dividendes seront perdus, ce qui représente une perte de recettes annuelle d'environ 200 millions d'euros pour le budget général. Voilà qui renforcera une tendance de fond : entre 2012 et 2019, les dividendes perçus par l'État ont été divisés par deux.

Surtout, ces cessions réduiront fortement les marges de manoeuvre de l'État actionnaire. Depuis son entrée en fonction, le Gouvernement a asséché le solde du compte de 60 %. Il atteint un seuil historiquement bas, qui risque d'assujettir l'État actionnaire à l'État gestionnaire.

Le B.A.-BA de tout gestionnaire d'actif tient à la diversification du portefeuille. L'exécutif semble l'avoir oublié : les cessions vont accentuer encore davantage la concentration de notre portefeuille sur les valeurs énergétiques, qui en représentent près de la moitié.

Pour qualifier sa stratégie, le Gouvernement convoque un élément de langage en parlant de « respiration » du portefeuille. Je suis désolé d'être brutal, mais j'y vois plutôt le dernier souffle de l'État actionnaire.

M. Jean-François Husson. - Respiration d'asthmatique !

M. Victorin Lurel, rapporteur spécial. - Pourtant, les défis à relever seront nombreux et cruciaux pour l'avenir de notre pays - je pense en particulier à la transition énergétique et à ses conséquences pour EDF. L'entreprise fait face à des difficultés importantes, ce qui porte fortement atteinte à la performance du portefeuille de l'État. Le Gouvernement attend de l'entreprise qu'elle fasse des propositions de réorganisation au cours du premier semestre 2020. La question essentielle tient à la refonte de la régulation du nucléaire. Je sais les inquiétudes que suscite ce projet, comptez sur moi pour être vigilant.

De ce point de vue, je ne peux cautionner le choix du Gouvernement de mobiliser le compte pour le désendettement de l'État. Certes, je mesure le caractère symbolique de cette contribution. Mais le symbole ne doit pas s'opérer à rebours des intérêts patrimoniaux de l'État alors que les conditions de marché sont exceptionnelles. Permettez-moi de citer un ancien ministre, qui indiquait en 2016 devant notre commission que « patrimonialement, ce serait se tirer une balle dans le pied que d'utiliser le capital du compte pour se désendetter ». Entretemps, l'ancien ministre a quitté Bercy pour l'Élysée et son regard a, semble-t-il changé, alors que le contexte macroéconomique demeure similaire.

Quel est le risque ? Une utilisation opportune du compte, en faisant fi des considérations patrimoniales. La dette publique tutoie désormais le seuil hautement symbolique des 100 % du PIB. La contribution au désendettement prévue explique à elle seule le reflux de 0,1 point de PIB du ratio attendu par le Gouvernement en 2020. Aussi, je vous propose un amendement pour réduire la contribution au désendettement de 2 milliards d'euros à 1 milliard d'euros, montant traditionnellement inscrit sur le compte au stade du projet de loi de finances.

Je terminerai mon propos par quelques remarques sur le fonds pour l'innovation et l'industrie. C'est, vous le savez, l'objectif des cessions : doter un fonds pour l'innovation de rupture à hauteur de 10 milliards d'euros. Dans l'attente, il bénéficie d'une dotation transitoire, intégrant des titres EDF et Thalès confiés par l'État, ce qui lui permet d'être effectif en 2019.

Vous êtes nombreux dans cette commission à avoir parcouru le projet de loi de finances à la recherche du « budget vert ». Je dois concéder que je ne saurai vous éclairer sur ce point. En revanche, je suis en mesure de vous faire part de « l'usine à gaz » budgétaire que met en oeuvre le Gouvernement. Le schéma que je vous propose dans mon rapport atteste de la complexité du mécanisme, comme me l'a concédé Martin Vial.

L'enrobage est volontiers moderniste, convoquant nombre d'anglicismes pour étayer ce qui reste une opération de débudgétisation, au détriment des capacités d'analyse du Parlement. Surtout, ses conséquences sont préjudiciables aux finances publiques. En 2019 et 2020, le versement en actions du dividende d'EDF conduira l'État à racheter au fonds les actions perçues par le fonds au titre de son dividende. Ce sont ainsi 125 millions d'euros qui seront déboursés de façon inutile par le budget général. Dans un contexte budgétaire contraint, cela vient grever les marges d'action de véritables politiques publiques.

Sous réserve de l'adoption de l'amendement que je vous propose, je vous recommanderai d'adopter les crédits du compte.

M. Marc Laménie. - Ce sont des sujets complexes, avec des milliards d'euros en jeu. Comment est gérée l'APE ? Quels sont ses effectifs ?

M. Michel Canévet. - Quel montant le Gouvernement attend-il de la cession de ses parts dans la FDJ ? Les perspectives de valorisation semblent bonnes. Pourquoi le Fonds pour l'innovation et l'industrie ne ferait-il pas recette ? Quant à votre amendement : à quoi servirait le milliard réaffecté ?

M. Emmanuel Capus. - Votre rapport évoque un projet de scission d'EDF en deux entreprises. En quoi cela améliorerait-il la situation ? Quel intérêt pour l'État actionnaire ?

M. Victorin Lurel, rapporteur spécial. - Oui, c'est un sujet complexe, et une usine à gaz, comme l'a reconnu Martin Vial lui-même. J'avais fait des propositions sur le statut de l'APE. Son personnel, qui compte une cinquantaine de personnes, dépend d'un programme de la mission « Économie ». Il faut revoir cette présentation du compte, qui permet des débudgétisations et met le Parlement à l'écart pour améliorer la présentation des crédits tout en préservant la confidentialité des opérations.

L'État fait une grosse publicité pour améliorer la valorisation de la FDJ, qui n'est pas cotée. La commission des participations et des transferts fixera le prix plancher en-deçà duquel l'entreprise ne pourra être cédée ; la recette pour l'État devrait s'élever à environ 2 milliards d'euros. La presse dit que la plupart des privatisations ont échoué car l'État avait vendu au plus haut. Il est vrai que le contexte va changer : l'organisation de la régulation va évoluer, le régime fiscal de la nouvelle société va être adapté.

Le Fonds pour l'innovation et l'industrie est un objet complexe, sa dotation en numéraire doit atteindre 10 milliards d'euros à terme. Pour l'instant, il a été doté à titre temporaire de 1,6 milliard d'euros en numéraire, et du complément sous forme de titres EDF et Thalès confiés par l'État. Sa dotation en numéraire est censée rapporter 2,5 %, taux calqué sur celui des OAT à 50 ans - même si ce taux n'a jamais été de 2,5 % mais plutôt, en moyenne, de 1,7 %. En fait, l'État a retenu un taux très au-dessus du marché. De plus, l'arrêté précise qu'un processus de révision interviendra en 2023, ce qui pourrait conduire à constater un trop-perçu de 400 millions d'euros. Voilà qui est contraire à l'objectif de cette usine à gaz, censée garantir la rapidité et la stabilité ! On aurait pu faire plus simple avec des crédits budgétaires - mais ceux-ci sont contrôlés par le Parlement, alors que celui-ci n'est pas représenté au conseil de l'innovation, instance ad hoc créée en 2018.

Autre astuce : consacrer deux milliards d'euros pour maintenir le ratio d'endettement en-dessous de 100 %. En 2018, aucune contribution effective au désendettement de l'État n'était intervenue, à l'exception de 100 millions d'euros utilisés pour désendetter le CEA auprès d'Areva. Pour répondre à Michel Canévet, le milliard d'euros que mon amendement propose de récupérer sur la contribution au désendettement servira à abonder la trésorerie du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État », dont le niveau n'a jamais été si faible. L'État actionnaire, qui se doit de défendre les intérêts de la France, cède le pas à l'État gestionnaire : il a rigidifié son portefeuille, au risque de trop dépendre du secteur énergétique et de perdre en autonomie et en contrôle. C'est pourquoi je vous propose un amendement destiné à redonner à l'État actionnaire des marges de manoeuvre.

Nous avons entendu des représentants de la direction d'EDF. Ils travaillent, dans le cadre d'un rapport au Gouvernement, sur la régulation nucléaire et sur la reconversion stratégique de l'entreprise. Les salariés se sont émus du risque de démantèlement de la société. Nous avons été rassurés sur ce point, mais la restructuration durable de l'entreprise n'est envisageable qu'à la condition de réviser la loi du 7 décembre 2010 relative à la nouvelle organisation du marché de l'électricité, dite NOME. Le prix imposé du kilowattheure à 42 euros pour l'électricité nucléaire historique, en-deçà du prix de revient pour EDF, prive l'entreprise de moyens pour assurer sa compétitivité et disposer de marges de manoeuvre pour financer la transition énergétique.

L'amendement n° 1 est adopté.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption des crédits du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État », sous réserve de l'adoption de son amendement.

Projet de loi de finances pour 2020 - Mission « Investissements d'avenir » - Examen du rapport spécial

M. Jean Bizet, rapporteur spécial. - J'ai découvert avec un grand intérêt le programme d'investissements d'avenir (PIA), dossier modeste mais passionnant géré par une équipe ad hoc d'une trentaine de personnes rattachée aux services du Premier ministre. Le troisième PIA a été lancé en loi de finances initiale pour 2017 et été doté de 10 milliards d'euros. Il a été intégré, en 2018, au Grand plan d'investissement.

Le PIA 3 succède aux PIA 1 et 2, qui représentaient respectivement 35 et 12 milliards d'euros, soit une enveloppe globale de 57 milliards d'euros. Le premier PIA avait été lancé en 2010, au lendemain de la grande crise financière, inspiré par le rapport commis par Alain Juppé et Michel Rocard qui proposait, pour augmenter le potentiel de croissance de l'économie française, de mobiliser massivement l'investissement public en faveur de projets ciblés, principalement dans les domaines de la recherche, du numérique, de l'industrie et du développement durable.

La mission « Investissements d'avenir », qui retrace les crédits du PIA 3, est un peu particulière à plusieurs titres. D'abord, contrairement aux autres missions, nous ne nous prononçons que sur des crédits de paiements, car les autorisations d'engagements ont été votées, sans aucun crédit de paiement, lors de la loi de finances pour 2017. Notre collègue Albéric de Montgolfier, en qualité de rapporteur spécial, avait alors critiqué avec justesse ce qui constituait une « astuce de budgétisation » reportant sur les exercices ultérieurs tout impact sur le déficit et la dette publics. Ensuite, les crédits de paiement sont intégralement versés à des opérateurs chargés de la mise en oeuvre opérationnelle des actions du PIA : Bpifrance, l'Agence nationale de la recherche (ANR), la Caisse des dépôts et consignations et l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe). Sous le contrôle de l'État, et plus précisément du Secrétariat général pour l'investissement, ils lancent des appels à projets, instruisent les candidatures en vue de leur sélection par un jury indépendant puis, sous réserve d'une décision de financement favorable de l'État, accompagnent les projets sélectionnés. Enfin, les crédits sont versés aux opérateurs sous plusieurs formes, en fonction des actions et du niveau de maturité des projets visés : dotations décennales, subventions, avances remboursables ou dotations en fonds propres. L'année dernière, notre collègue Christine Lavarde a produit un rapport de contrôle très instructif sur les mérites des avances remboursables, particulièrement adaptées pour financer l'amorçage de projets à risque tout en conservant un intéressement pour l'État.

Les dotations du PIA poursuivent en commun l'objectif de faire levier sur les cofinancements publics et privés, voire de générer des retours sur investissement. Il s'agit d'une modalité particulièrement moderne d'intervention publique dans la sphère économique, suivie également par le plan Juncker qui est parvenu, en trois ans, à lever 315 milliards d'euros avec seulement 21 milliards d'euros d'argent public pour le financement de projets, notamment dans le domaine industriel. Il nous faut nous habituer à ces nouveaux mécanismes, compte tenu de la raréfaction de l'argent public. Je suis moi-même admiratif de tels artifices qui ont permis l'émergence de grands projets européens. J'ai souvenir que le Sénat avait désapprouvé la mouture initiale du plan Juncker, qui excluait l'agriculture, et avait contribué à en modifier le périmètre. Nous réfléchissons, au sein de la commission des affaires européennes, à compenser en partie la réduction des crédits consacrés au deuxième pilier de la politique agricole commune (PAC) par des crédits du plan Juncker. Nous y travaillons avec M. Ambroise Fayolle, vice-président de la Banque européenne d'investissement (BEI).

Les crédits de paiement demandés pour 2020 s'élèvent à 2,18 milliards d'euros, soit près du double du montant voté l'an passé, ce qui témoigne incontestablement de la montée en puissance du PIA 3. La nouvelle programmation triennale prévoit ensuite une stabilisation autour de 2 milliards d'euros pour les années 2021 et 2022.

Au-delà de l'augmentation des crédits, nous pouvons affirmer qu'après un démarrage relativement poussif, le PIA 3 est désormais pleinement mis en oeuvre. Quatre chiffres en témoignent : 90 % des autorisations sont consommées, 26 conventions État-opérateurs sur 27 ont été signées, et 820 projets sont actifs, donnant lieu à un investissement de 1,7 milliard d'euros.

Le PIA 3 permet le financement d'un nombre plus élevé de projets, dont une majorité concerne la recherche et sa valorisation, qui constituent une préoccupation ancienne des PIA. L'action « Programmes prioritaires de recherche », dotée de 400 millions d'euros illustre les forces et les faiblesses du modèle et en traduit bien l'esprit : elle émane d'un État stratège qui fixe le cap en matière de recherche fondamentale en définissant les principaux chantiers éligibles à un financement, en s'appuyant sur un opérateur, l'ANR, pour la mise en oeuvre cette ambition.

Parmi ces chantiers, je me félicite de trouver celui de l'intelligence artificielle. L'Europe et la France ont accumulé trop de retard dans ce domaine et le concours de 75 millions d'euros apporté par le PIA à la constitution des nouveaux instituts interdisciplinaires d'intelligence artificielle, les 3IA, respectivement établis à Paris, Toulouse, Grenoble et Nice, n'est pas de trop. La France devrait investir, en partenariat avec l'Allemagne, 1,5 milliard d'euros dans l'intelligence artificielle d'ici 2022. L'effort mérite d'être salué, même s'il demeure sans comparaison avec les 15 à 20 milliards d'euros investis dans ce domaine par les États-Unis et par la Chine.

Je suis en revanche plus dubitatif concernant la thématique « recherche dans le domaine du sport de très haute performance », dotée de 20 millions d'euros au sein de cette même action, qui me semble parfaitement étrangère aux objectifs du PIA. Il en va de même de l'inscription exceptionnelle, dans les appels à projets de plusieurs actions, de thématiques liées aux Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 et du projet, repoussé mais pas enterré, de financer la rénovation du Grand palais avec les crédits du PIA. Il ne s'agit pas de remettre en cause le bien-fondé d'un soutien public à de telles initiatives mais de constater que les actions du PIA 3 n'en constituent pas l'instrument adapté. Le PIA je le rappelle, a été instauré pour accroître le potentiel de croissance de l'économie française en investissant dans des chantiers prioritaires définis par un État stratège, non pour concourir au financement d'évènements ponctuels ou à la rénovation de notre patrimoine.

Le PIA 3 ne se limite pas au soutien à la recherche ; ses actions visent également à l'accélération de la modernisation des entreprises. L'augmentation des crédits demandés pour 2020 est d'ailleurs la plus marquée dans ce domaine : 1,12 milliard d'euros y seront consacrés.

Une caractéristique du PIA 3 réside dans la prépondérance des dotations en fonds propres au service d'actions relevant du capital-risque, en finançant, par des prises de participations, des projets de start-up à fort contenu innovant. Avec une première dotation de 250 millions d'euros destinée à ce type d'opérations, l'année 2020 marquera notamment le lancement de l'action « Grands défis », dont la mise en oeuvre suivra les recommandations formulées par Philippe Tibi dans son récent rapport sur le financement des entreprises technologiques.

Le PIA constitue un instrument pertinent pour financer les entreprises innovantes en phase de croissance. Parmi les 6 238 de projets soutenus depuis l'origine, je citerais le soutien accordé à l'entreprise Qwant, dont le moteur de recherche lancé en 2013 constitue une initiative extrêmement prometteuse pour parvenir à imposer un modèle européen d'économie numérique à la fois compétitif sur le plan économique et responsable en matière d'exploitation des données.

L'année 2020 marque le dixième anniversaire du PIA et, partant, l'occasion d'en tirer un premier bilan. Il nécessite une évaluation minutieuse et complexe. Je me limiterai simplement à quelques remarques. En 2010, le PIA 1 avait été présenté comme une initiative exceptionnelle, un « grand emprunt » visant à investir l'avenir et tourner la page de la crise. Dix ans et deux PIA plus tard, nous pourrions craindre une banalisation de l'exceptionnel et déceler la tentation des gouvernements successifs de proroger indéfiniment ces dispositifs dérogatoires aux règles budgétaires habituelles et aux effets décalés dans le temps sur le déficit et la dette. Le Secrétariat général pour l'investissement, comme les opérateurs, tend au contraire à considérer que cette stabilité fait la force du dispositif, contribuant à faire du label PIA un outil que les agents économiques se sont approprié et à donner de la crédibilité au soutien public à l'innovation sur le long terme. Il nous reviendra de trancher ce débat. Le comité de surveillance des investissements d'avenir, aux travaux duquel participent quatre de nos collègues, parmi lesquels Bernard Lalande et Claude Nougein, devrait publier prochainement un rapport dressant un bilan des PIA 1 et 2. Son évaluation constituera un préalable incontournable à toute décision sur l'avenir des investissements d'avenir.

En dépit des quelques réserves précédemment exposées quant aux risques de détournement du PIA de son objet, je vous propose néanmoins d'adopter les crédits de la mission.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je m'inquiète de la débudgétisation rampante envisagée pour les travaux de rénovation du Grand Palais, estimés à la somme délirante de 450 millions d'euros avant même de débuter. La dérive budgétaire risque d'être aggravée par le recours au PIA !

M. Bernard Delcros, président. - Le PIA représente, dites-vous, un outil d'investissement moderne, dont l'effet de levier apparaît mesurable et réel. Depuis dix ans, plus de 6 000 projets ont ainsi été financés. Disposons-nous de données sur leur répartition territoriale ?

M. Michel Canévet. - Je remercie notre rapporteur spécial pour sa présentation. La gestion du programme par un secrétariat général ad hoc vous semble-t-elle constituer une solution pertinente ? Un opérateur financier comme Bpifrance ou la Banque des territoires ne représenterait-il pas un choix plus judicieux ? Quels sont les projets susceptibles d'être financés par le PIA ? Je m'étonne que certains, relevant des domaines du sport ou de la culture, puissent y prétendre. Existe-t-il des garde-fous pour éviter des investissements inadaptés ? Vous avez mentionné le dispositif Juncker qui est parvenu à un effet de levier d'un à quinze, alors qu'il dépasse à peine un s'agissant du PIA. À l'heure où les taux bancaires demeurent bas, voire négatifs, ne devrions-nous pas nous inspirer de l'expérience européenne pour l'améliorer l'effet de levier du PIA ?

M. Antoine Lefèvre. - Je souhaitais évoquer la place de la France et de l'Europe dans le domaine de l'intelligence artificielle. Vous avez cité les niveaux d'investissement de la Chine et des États-Unis et je suis encore moins rassuré...

M. Jean-François Rapin. - Je me suis intéressé à l'intelligence artificielle au titre de mon rapport spécial sur les crédits de la recherche. La transparence budgétaire ne peut s'envisager sans clarté budgétaire. Le Président de la République a annoncé, à la fin de l'année 2018, une enveloppe de 1,5 milliard d'euros pour l'intelligence artificielle, mais je doute que nous y arrivions : seulement 17 millions d'euros ont été débloqués en 2019 et 38 millions d'euros le seront en 2020 sur la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

M. Bernard Lalande. - J'ai la chance d'être membre du comité de surveillance du PIA. Vous démontrez, dans votre rapport spécial, que l'État sait efficacement se montrer stratège lorsqu'il le souhaite, ce qui ne semble pas être le cas à l'endroit des territoires et des petites entreprises... Au sein du comité de surveillance, les parlementaires veillent à ce que les fonds du programme ne conduisent pas financer des projets sans rapport avec l'objet du PIA, comme certaines activités sportives ou les travaux de rénovation du Grand Palais. L'outil sert, à la mesure de la France, au développement des territoires. D'ailleurs, les entreprises le soutiennent, comme les régions.

M. Arnaud Bazin. - Notre rapporteur spécial a décrit les différentes modalités d'intervention du PIA, notamment les avances remboursables qui apparaissent comme un outil moderne de financement. Existe-t-il une règle présidant au choix de tel ou tel mode de financement ? Dans le domaine de la recherche fondamentale, les dotations acquises s'imposent, mais tel n'est pas le cas de tous les projets.

M. Gérard Longuet. - Je remercie à mon tour notre rapporteur spécial pour la qualité de sa présentation. Disposons-nous d'informations sur les retombées du PIA région par région et sur d'éventuelles inégalités de traitement entre les métropoles et le reste du territoire ? En d'autres termes, le PIA accompagne-t-il la centralisation observée ? S'agissant de la sélection des projets, existe-t-il des critères de résultat, notamment dans le domaine de la recherche appliquée et du développement industriel ? Avez-vous connaissance d'éléments de performance ? Enfin, sur quel type de projet l'Ademe intervient-elle ?

M. Jean Bizet, rapporteur spécial. - Le PIA constitue un dossier passionnant ! Monsieur le rapporteur général, le Grand Palais se trouve écarté du programme en 2020, mais sa direction reste pugnace pour l'intégrer en 2021.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La Réunion des musées nationaux (RMN) m'a affirmé le contraire !

M. Jean Bizet, rapporteur spécial. - Il ne serait pas convenable que le PIA finance un tel projet ! Le problème se pose également dans le domaine du sport...

M. Gérard Longuet. - Nous soutenons votre position !

M. Jean Bizet, rapporteur spécial. - Je serai attentif à éviter toute dérive. Messieurs Delcros et Longuet, les documents budgétaires ne fournissent pas de données sur la répartition territoriale des investissements réalisés. Seule la qualité du projet est jugée par un comité ad hoc, pas son intérêt en matière d'aménagement du territoire.

M. Bernard Delcros, président. - Il serait intéressant, pourtant, de savoir si le PIA y contribue.

M. Jean Bizet, rapporteur spécial. - Michel Canévet, la formule de gouvernance choisie me semble efficace, d'autant que les quatre opérateurs précités représentent les bras armés du programme. Quant aux garde-fous, seule est jugée la pertinence du projet. Veillons à ne pas confondre les dispositifs : certes, dans le cadre du plan Juncker la dotation initiale a permis à la BEI de mobiliser 63 milliards d'euros pour financer des projets ; de sorte que l'effet d'entraînement réel du plan Juncker sur les cofinancements s'approche davantage de cinq que de quinze, il n'en reste pas moins que cet effet de levier reste supérieur à celui constatés pour les PIA. Cette différence tient au profil des projets soutenus : le PIA laisse une place plus grande à la recherche et aux projets d'investissements innovants les plus risqués.

Antoine Lefèvre, les Chinois et les Américains possèdent effectivement une avance considérable dans le domaine de l'intelligence artificielle. Imaginez que la Chine dispose de 50 millions de chercheurs et qu'elle consacre, comme les États-Unis, entre 15 et 20 milliards d'euros chaque année à l'intelligence artificielle ! La commission des affaires européennes a entendu Thierry Breton sur le sujet : Atos, sa société, représente le seul fabricant européen de supercalculateurs, alors que la Chine en compte une dizaine.

Il est exact, Jean-François Rapin, que nous assistons à un flou budgétaire et à un saupoudrage des crédits destinés à l'intelligence artificielle : 190 millions d'euros proviennent du fonds pour l'innovation et l'industrie (F2I), 55 millions d'euros du Grand plan d'investissement et 392 millions d'euros du PIA, soit des sommes très éloignées des investissements chinois et américains en la matière. Il serait d'ailleurs intéressant d'y consacrer un contrôle budgétaire...

Bernard Lalande, l'État sait effectivement se montrer stratège lorsqu'il le souhaite. Au sein du comité de surveillance siègent des industriels, ce qui me semble constituer un gage de sérieux et de réalisme.

Le comité de pilotage détermine, Arnaud Bazin, les modalités d'intervention, en fonction du caractère plus ou moins risqué du projet. Compte tenu des taux fort bas sur les prêts, les temps sont davantage à l'utilisation des dotations en fonds propres.

Enfin, Gérard Longuet, les régions financent également les projets sélectionnés. Elles ont aussi - je pense notamment à la région Nouvelle-Aquitaine - bénéficié du plan Juncker. L'Ademe intervient dans le cadre du PIA pour les projets liés à l'environnement et à la transition énergétique, ce qui me semble pertinent.

La commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Investissements d'avenir ».

La réunion est close à 17 h 40.