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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 5 février 2020

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 h 05.

Communications diverses - Organisation des travaux de la commission

M. Jean-Yves Leconte. - Avant d'aborder l'ordre du jour de nos travaux, permettez-moi de formuler une observation. La semaine dernière, nous avons organisé la première réunion de la mission d'information sur l'application de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des églises et de l'État, qui comprend un représentant de chaque groupe. Or, j'ai constaté lundi dernier que certains collègues - c'est leur liberté - ainsi que vous-même, monsieur le président, avez présenté une proposition de loi constitutionnelle qui s'inscrit dans le coeur de cette mission d'information que vous présidez. Je suis étonné que vous ayez préjugé des conclusions de ses travaux. Aussi, je m'interroge sur le sens de cette mission, d'autant que notre échange fructueux de la semaine dernière était de nature à nous permettre de dresser en commun un état des lieux. Or votre initiative, dont on comprend bien l'objectif, est absolument différente de la démarche évoquée ensemble à cette occasion.

M. Philippe Bas, président. - Est-elle différente ou pas ?

M. Jean-Yves Leconte. - Commençons par faire un constat commun sur l'application du principe de laïcité pour aboutir à un travail productif.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je félicite mon collègue pour cette observation. J'avoue être tombé sur mon derrière lorsque j'ai pris connaissance de cette proposition de loi constitutionnelle, eu égard à la discussion fructueuse que nous avions eue quelques jours auparavant. Je suis extrêmement choqué - mes propos sont modérés. À quelle époque vivons-nous ?

Je ne comprends pas que l'on s'engage dans une certaine direction, qui me paraissait très bonne, et que l'on en change. Certes, tous les groupes sont libres de faire ce qu'ils veulent, mais vous êtes quand même le président de ce groupe de travail.

M. Philippe Bas, président. - Je veux rappeler que le travail sur la laïcité mené par cette mission d'information n'a pas pour effet de suspendre le droit d'initiative législative de nos collègues, notamment pas le mien. Cette instance, qui s'est réunie pour la première fois la semaine dernière et dont les rapporteurs sont MM. Leconte et Frassa, comprend un représentant de chaque groupe. Elle a pour objet d'évaluer les conditions d'application de la loi de 1905 pour apprécier s'il y a lieu de la faire évoluer en tenant compte de tous les éléments qui ont permis à cette loi, après les crispations qui ont accompagné son vote et sa première mise en oeuvre, de rentrer dans les moeurs de notre pays.

Je ne suis pas de votre avis, monsieur le rapporteur : la proposition de loi constitutionnelle qui vient d'être présentée et qui aura, je l'espère, la plus large assise politique possible au sein des groupes du Sénat, n'est pas au coeur de la réflexion de notre groupe de travail. Permettez-moi d'en rappeler la disposition principale inscrite à l'article 1er : « Nul individu ou nul groupe ne peut se prévaloir de son origine ou de sa religion pour s'exonérer du respect de la règle commune. » Il s'agit là du développement d'un principe constitutionnel à partir de l'égalité devant la loi, à l'instar du principe selon lequel la loi doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse, en application de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Ces principes qui ont été proclamés avec l'abolition des privilèges ne sont pas de même nature que ceux que l'on a à appliquer face à certaines revendications, qui visent à faire primer une loi présentée comme d'origine divine. Il appartiendra au groupe de travail, s'il le souhaite, de discuter lui aussi de cette proposition de loi constitutionnelle, qui n'est pas dénuée de pertinence. Le cadre de la réflexion de la mission d'information est beaucoup plus large que la simple, mais importante, question de la lutte contre le communautarisme.

Si vos interventions préfigurent le fait que vous espériez qu'une telle proposition de loi constitutionnelle puisse être l'une des conclusions de notre groupe de travail, je m'en réjouis à l'avance. Cela signifierait que les points de vue progressent dans un sens très positif : nos valeurs républicaines doivent trouver leur prolongement dans l'affirmation de principes qui peuvent être clairement compris partout où des revendications communautaristes interviendront dans le domaine de l'action publique ou dans la vie économique et sociale. Je regrette que cette initiative vous ait choqués ; elle n'interférera en rien avec la qualité de nos travaux qui seront, je l'espère par avance, très féconds.

M. Jean-Yves Leconte. - Je n'ai pas contesté le droit au président de groupe, ni à vous-même, de prendre position et déposer une proposition de loi sur ce sujet. Mais en tant que président de cette mission, la situation me semble un peu plus délicate. D'ailleurs, les arguments que vous avancez pour justifier le dépôt de cette proposition de loi constitutionnelle sont quelque peu contradictoires : vous dites qu'elle n'a pas d'incidence sur la réflexion que conduit la mission, tout en soulignant qu'elle s'inscrit dans le coeur des questions dont nous allons débattre. J'aimerais qu'il y ait un minimum de bonne foi et de confiance entre nous.

M. Philippe Bas, président. - Il faut que ce soit réciproque.

M. Jean-Yves Leconte. - Notre travail doit nous permettre de parvenir à un consensus sur les mesures qui méritent d'évoluer. Sans limiter la liberté de chacun, il ne faut pas que cela parte dans tous les sens. Sur un sujet de cette nature, la confiance et la bonne foi me semblent essentielles. De ce point de vue, je tenais à le souligner, votre démarche me pose difficulté.

M. Philippe Bas, président. - J'espère, mon cher collègue, que ma réponse est de nature à dissiper une partie de vos inquiétudes et qu'elle contribue à rétablir la confiance.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je souscris tout à fait aux propos de mon collègue Jean-Yves Leconte. Emmanuel Kant définit les Lumières comme la sortie de la minorité. Vous êtes très intelligent, monsieur le président, personne n'en doute, mais vous nous prenez pour des mineurs. Faites comme vous l'entendez ; de toute façon, cela se passe toujours ainsi. Mais je crains que cela ne grandisse pas notre commission. J'ai vraiment été très choqué, je l'avoue, parce que j'avais été absolument ravi de la façon dont s'était déroulée la première réunion du groupe de travail, voire étonné de l'unanimité qui s'était dégagée.

M. Philippe Bas, président. - C'est en marchant que l'on trouve le mouvement. J'espère que notre mission d'information pourra accomplir sa tâche en dressant un état des lieux, puis en développant ses analyses afin que nous restions fidèles à l'esprit qui a présidé à nos travaux de la semaine dernière.

Proposition de loi relative à la simplification et à la modernisation de la propagande électorale - Examen des amendements au texte de la commission

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons les amendements à la proposition de loi relative à la simplification et à la modernisation de la propagande électorale, un texte d'une grande importance pratique. Nombre de maires de communes rurales ont été mis en grande difficulté par le grand nombre de listes aux élections européennes. Il s'agit donc d'assouplir les règles en vigueur.

EXAMEN DE L'AMENDEMENT DU RAPPORTEUR

Article 3

M. François Bonhomme, rapporteur. - Mon amendement n°  8 est un amendement de coordination.

L'amendement n° 8 est adopté.

EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION

Articles additionnels avant l'article 1er

M. François Bonhomme, rapporteur. - Les amendements nos  2 et 1 de M. Masson concernent le nuançage politique. Ils sont donc irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution, conformément à la position prise par la commission lors de l'élaboration de son texte

Les amendements nos 2 et 1 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.

M. François Bonhomme, rapporteur. - L'amendement n°  3 porte sur l'organisation logistique de la propagande électorale : il vise à consacrer l'existence d'« un service public national » de l'envoi des documents de propagande. Même si des difficultés ont été rencontrées dans la Drôme et en Haute-Savoie, l'État est libre d'organiser les modalités de distribution de la propagande, notamment en signant des marchés publics. Mon avis est défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 3.

M. François Bonhomme, rapporteur. - L'amendement n°  4, qui concerne les couleurs apposées sur les affiches et les professions de foi, est contraire à la position de la commission car il est satisfait par le décret du 27 décembre dernier. En conséquence, mon avis est défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 4.

Article 1er

M. François Bonhomme, rapporteur. - L'amendement n°  5 prévoit de supprimer le dispositif principal de la proposition de loi. En conséquence, l'avis est défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 5.

M. François Bonhomme, rapporteur. - L'amendement n°  6 vise à supprimer l'alinéa 8 de l'article 1er concernant la taille des panneaux électoraux. Dans un souci de compromis, la commission a proposé un dispositif plus souple que la proposition de loi initiale, en consacrant la possibilité pour le maire d'adapter les dimensions des panneaux électoraux. Mon avis est donc défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 6.

Article additionnel après l'article 1er

M. François Bonhomme, rapporteur. - L'amendement n°  7 interdit la mention et la présence d'une autre personne sur le bulletin de vote et les affiches. L'exemple du candidat manchois Lepourry est souvent cité.

M. Philippe Bas, président. - Effectivement, pour se prévaloir du soutien du général de Gaulle, ce candidat de l'Union pour la nouvelle République (UNR) avait écrit sur son affiche : « Lepourry, c'est de Gaulle ! ». Il a été largement élu ! Personne n'est responsable de son patronyme...

M. François Bonhomme, rapporteur. - On peut comprendre que la photographie soit proscrite sur les bulletins de vote, mais les affiches restent un espace de liberté d'expression pour le candidat. Aussi, mon avis est défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 7.

Le sort de l'amendement du rapporteur examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Avis de la commission

Article 3
Coordinations outre-mer

M. BONHOMME, rapporteur

8

Adopté

La commission donne les avis suivants sur les autres amendements de séance :

Auteur

Avis de la commission

Articles additionnels avant l'article 1er

M. MASSON

2

Irrecevable au titre de l'article 45
de la Constitution

M. MASSON

1

Irrecevable au titre de l'article 45
de la Constitution

M. MASSON

3

Défavorable

M. MASSON

4

Défavorable

Article 1er
Rationaliser l'utilisation des panneaux électoraux

M. MASSON

5

Défavorable

M. PIEDNOIR

6

Défavorable

Article additionnel après l'article 1er

M. PACCAUD

7

Défavorable

Proposition de loi visant à lutter contre les contenus haineux sur internet - Examen, en nouvelle lecture, du rapport et du texte de la commission

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Chers collègues, nous sommes saisis en nouvelle lecture de la proposition de loi visant à lutter contre les contenus haineux sur internet. Ce texte, vous le savez, vise à lutter contre la propagation de certains « discours de haine » sur internet. Il renforce les sanctions pénales encourues par les grandes plateformes qui ne retireraient pas certains contenus illicites 24 heures après leur signalement. Il met également en place une régulation administrative des grandes plateformes, sous l'égide du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), qui serait chargé de contrôler le respect des nouvelles obligations de coopération et de moyens mises à leur charge. Il facilite enfin, à la marge, l'organisation de la réponse judiciaire et promeut certaines actions de prévention en milieu scolaire.

Partageant l'objectif poursuivi par ce texte, le Sénat a abordé son examen en première lecture dans un esprit ouvert et constructif ; en témoignent les nombreuses améliorations adoptées par la commission et en séance grâce aux amendements émanant de la quasi-totalité des groupes politiques de notre assemblée. Nous avons tenté de tenir une délicate ligne de crête entre, d'une part, la protection des victimes de haine et, d'autre part, la protection de la liberté d'expression telle qu'elle est pratiquée dans notre pays.

Examiné - hélas ! - selon la procédure accélérée, ce texte n'a fait l'objet que d'une seule lecture par l'Assemblée nationale, puis par le Sénat avant la réunion d'une commission mixte paritaire. Cette précipitation, que nous avons déplorée, a desservi le rapprochement des positions, et elle ne semble sérieusement justifiée par aucune contrainte de calendrier. Malgré un travail constructif entre rapporteurs, la principale divergence avec les députés tient à la rédaction retenue par l'Assemblée nationale pour l'article 1er, qui crée un délit de non-retrait en 24 heures des contenus haineux, et ce en dépit d'un large consensus sur la nécessité de renforcer la régulation des plateformes et d'encourager la prévention et l'efficacité des sanctions contre les auteurs de haine en ligne.

Preuve d'une large convergence de vues entre les deux chambres, l'Assemblée nationale a conservé, lors de la nouvelle lecture, de nombreux apports du Sénat.

Les modalités générales de notification des contenus illicites aux hébergeurs, en application de la loi pour la confiance dans l'économie numérique (LCEN), ont été précisées afin d'être rendues plus aisées pour les internautes, tout en restant pleinement respectueuses du droit européen. Les principaux apports du Sénat pour sécuriser juridiquement la régulation des grandes plateformes et la rendre plus conforme au droit européen ont été conservés. Nous avons ainsi précisé les nouvelles obligations de moyens, strictement proportionnées à l'objectif de préservation de la dignité humaine, en interdisant toute obligation de surveillance générale des réseaux. Nous avons aussi renforcé les pouvoirs de contrôle - accès aux algorithmes - et de sanction du CSA - publicité des décisions, quantum des amendes administratives.

Consensuelles entre nos deux chambres, les dispositions relatives à l'éducation et la prévention de la haine en ligne et celles qui sont destinées à renforcer l'efficacité des sanctions judiciaires des auteurs de contenus illicites - spécialisation du parquet, injonction - n'ont fait l'objet que de corrections formelles.

Enfin, ont été conservées ou confortées les mesures introduites par notre assemblée pour lutter contre le financement des sites haineux - « follow the money » -, en limitant la publicité susceptible d'y être diffusée, pour lutter contre la viralité, en encourageant les plateformes à limiter les fonctionnalités de partage et l'exposition du public aux contenus signalés, et pour consacrer dans la LCEN la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la mise en jeu de la responsabilité civile et pénale des hébergeurs.

Notre principale divergence concerne, comme je l'ai dit, le délit de non-retrait en 24 heures de contenus haineux, dispositif pénal que nous avons jugé juridiquement inabouti, contraire au droit européen et déséquilibré au détriment de la liberté d'expression. L'Assemblée nationale a rétabli en nouvelle lecture la création de ce nouveau délit, tout en le modifiant encore une fois. Ainsi, les types de contenus haineux concernés par l'obligation de retrait ont encore changé ! En sont désormais exclues les infractions de traite des êtres humains, de proxénétisme, ainsi que l'exposition des mineurs à des messages violents, incitant au terrorisme, ou à des jeux dangereux, seule l'exposition des mineurs à des messages pornographiques étant conservée. La peine de prison a été supprimée, au profit d'une amende. Le critère d'intentionnalité du délit de non-retrait de contenu haineux a été précisé, et l'infraction serait désormais explicitement constituée même en cas de simple négligence.

De façon inopinée, les députés ont introduit en séance, à l'initiative du Gouvernement, la nouvelle obligation pour tout hébergeur ou éditeur, quelle que soit l'importance de son activité, de retirer en une heure les contenus à caractère terroriste ou pédopornographique notifiés par l'administration, sous peine de lourdes sanctions pénales.

Il importe de rester ferme sur la défense de la liberté d'expression et de lutter plus efficacement contre les ressorts de la haine en ligne. Les hésitations des députés et les nouvelles modifications apportées au dernier moment à un dispositif pénal pourtant déjà largement amendé par eux en première lecture sont bien la preuve de son caractère encore inabouti. Je vous proposerai donc plusieurs amendements pour confirmer l'approche du Sénat en première lecture.

Premièrement, sur le retrait en 24 heures des contenus haineux par les grandes plateformes, il faut privilégier une obligation de moyens sanctionnée par le régulateur. Le Sénat ne s'est évidemment pas résolu à l'inaction face aux grandes plateformes, mais il privilégie les solutions qui conservent toute leur place à la puissance publique, par le biais de la régulation du CSA, plutôt que des innovations incertaines déléguant toujours plus aux géants américains du numérique la police de la liberté d'expression.

Tout en refusant de créer ce nouveau délai couperet pénalement sanctionné au moindre manquement, le Sénat a réaffirmé, en première lecture, que le délai de 24 heures pour le retrait d'un contenu manifestement haineux doit être un objectif à atteindre pour les grandes plateformes, consacrant ainsi une obligation juridique de moyens. Le régulateur se voit d'ailleurs confier à cette fin de solides pouvoirs de contrôle et de sanction - l'amende administrative pouvant aller jusqu'à 4 % du chiffre d'affaires annuel - afin de s'assurer que les plateformes mettent en oeuvre suffisamment de ressources humaines et techniques pour pouvoir remplir cet objectif.

Deuxièmement, concernant le retrait en une heure des contenus à caractère terroriste ou pédopornographique, il faut attendre le règlement européen et écarter l'adoption précipitée d'un dispositif juridiquement fragile ; la gravité du sujet mérite mieux qu'un amendement de dernière minute que personne n'a réellement pu expertiser.

Troisièmement, il convient de prévoir un meilleur encadrement de la conservation des contenus illicites retirés par les hébergeurs en vue de faciliter les poursuites. Leur conservation doit être temporaire, en vue d'une transmission à la justice. Il faut trouver un équilibre délicat entre la facilitation des enquêtes et les contraintes imposées aux hébergeurs.

Quatrièmement, concernant la viralité, les faux comptes, les « fermes à trolls » et l'interopérabilité, je regrette que l'Assemblée nationale ait supprimé du texte plusieurs mesures significatives introduites par le Sénat pour s'attaquer aux ressorts profonds de la diffusion de la haine en ligne - je vous proposerai de les rétablir.

Il s'agit d'abord la possibilité d'introduire une certaine souplesse dans le champ de la régulation du CSA, afin de lui permettre de contrôler et d'imposer des obligations aux sites qui, sans répondre au critère de fort trafic, accentuent fortement la viralité des contenus. Je propose également de réintroduire le dispositif permettant au CSA d'encourager la lutte contre les faux comptes qui, sur les réseaux sociaux, ne sont dédiés qu'à la seule propagation de contenus haineux illicites, les « fermes à trolls ». Enfin, me paraît fondamentale la mission d'encouragement de l'interopérabilité des grandes plateformes confiée au CSA, afin de fluidifier le passage des utilisateurs de l'une à l'autre pour qu'ils puissent réellement choisir celles ayant les politiques de modération des contenus qui leur conviennent le mieux. Je vous inviterai à adopter le texte ainsi modifié.

M. Philippe Bas, président. - Le Sénat est de bonne volonté et essaie d'être constructif : tout en reconnaissant toute l'importance du sujet, nous voulons faire un travail juridiquement correct. Nous aurions pu nous contenter de repousser cette proposition de loi, en nouvelle lecture, eu égard à l'absence d'accord en commission mixte paritaire. La formule que propose notre rapporteur est meilleure, elle permet de réaffirmer notre attachement à l'objectif du texte et au processus de régulation des plateformes pour lutter contre la haine sur internet.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je ne critique en rien la position du rapporteur, mais j'ai du mal à comprendre comment cette proposition de loi sera efficace pour lutter contre un danger réel certes, mais plutôt insaisissable. De quoi cette montagne de régulation peut-elle accoucher ? D'un côté, des règles s'accumulent et, de l'autre, certains font ce qu'ils veulent.

M. Alain Richard. - La discussion porte sur la disposition punitive. L'Assemblée nationale préfère un mécanisme pénal, tandis que notre rapporteur propose une sanction administrative, délivrée par une autorité indépendante. Toutefois, il me semble que l'objection du rapporteur selon laquelle les gestionnaires de plateformes risquent de procéder à des retraits de contenus de manière excessive - ce qui est contraire à la liberté d'expression - reste valable dans le cadre d'une sanction administrative, d'autant que celle-ci peut être infligée plus rapidement et qu'elle est, financièrement, extrêmement dissuasive.

À cet égard, je crois me souvenir que, selon une jurisprudence du Conseil constitutionnel, les sanctions fixées en relation avec le chiffre d'affaires ne peuvent s'appliquer qu'à des infractions à caractère économique. Je m'interroge donc sur la constitutionnalité de cette sanction pour une infraction d'opinion.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - Monsieur Collombat, dans un monde où internet va aussi vite que la lumière, le législateur n'a pas la même viralité qu'un tweet, mais s'emploie à ce que la loi soit efficace et applicable.

Une obligation de moyens sous la supervision d'un régulateur semble une solution prometteuse, souple, et beaucoup plus réalisable.

L'Assemblée nationale a privilégié le principe d'une obligation de retrait tweet par tweet, avec une sanction pénale. Nous avons le contre-exemple allemand de la loi Netzwerkdurchsetzungsgesetz (NetzDG) : les grandes plateformes ne cherchent pas à regarder si le contenu est illicite ou manifestement haineux, elles préfèrent retirer les tweets, prenant le risque d'une requête ultérieure de l'auteur qui considérerait ce retrait abusif. Les requêtes contestant les retraits indus s'accumulent devant les tribunaux allemands, aboutissant à une révision anticipée de la loi NetzDG, avant la clause de revoyure, pour répondre notamment à cet effet pervers.

Nous privilégions le second aspect de cette proposition de loi, l'obligation de moyens, dont la sanction est dissuasive car fondée sur un pourcentage du chiffre d'affaires.

M. Alain Richard. - Rendez-vous à la première question prioritaire de constitutionnalité (QPC)...

Mme Brigitte Lherbier. - Il faut préférer une option réalisable quand nous légiférons, sinon le malfaisant sort renforcé de l'inapplication des lois. La sanction pénale est certes un symbole important, mais l'exemple allemand m'a convaincue, restons efficace et méfions-nous des effets pervers imprévus.

EXAMEN DES ARTICLES

M. Philippe Bas, président. - Les amendements du rapporteur visent, pour la plupart, à rétablir le texte adopté par le Sénat en première lecture.

Article 1er

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-1 supprime des dispositions introduites par le Gouvernement en nouvelle lecture en séance à l'Assemblée nationale, à la dernière minute, sans débat approfondi, et n'entretenant qu'un lien très indirect avec le texte restant en discussion. Cet amendement avait aussi été déposé au Sénat à la dernière minute, et avait été rejeté. Le Gouvernement souhaite créer pour tout hébergeur ou éditeur, sans critère de taille, une nouvelle obligation de retirer désormais en une heure les contenus à caractère terroriste ou pédopornographique notifiés par l'administration.

Un projet de règlement européen est en cours de préparation ; attendons-le avant d'introduire à la va-vite ce dispositif bancal.

L'amendement COM-1 est adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-2 rétablit l'approche du Sénat en première lecture, qui avait écarté la création d'un nouveau délit de non-retrait de tout contenu haineux en 24 heures, lui préférant une obligation de moyens sous le contrôle du régulateur.

L'amendement COM-2 est adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-3 confirme la position du Sénat en première lecture sur l'exclusion des moteurs de recherche du champ de la proposition de loi.

L'amendement COM-3 est adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-4 confirme la position du Sénat en première lecture, pour mieux lutter contre la viralité ; nous avions souhaité une définition plus souple du champ des opérateurs concernés par la nouvelle régulation des plateformes, assujettis à de nouvelles obligations de moyens renforcés, sous la supervision du CSA.

L'amendement COM-4 est adopté, de même que l'amendement de coordination COM-5.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-6 reprend un amendement de précision de Mme Carrère concernant les messages se substituant aux contenus retirés.

L'amendement COM-6 est adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-7 sur l'obligation de conservation des contenus illicites retirés par les hébergeurs en vue de faciliter d'éventuelles poursuites ultérieures vise à rétablir la rédaction du Sénat en première lecture.

L'amendement COM-7 est adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-8 est de conséquence. La suppression du délit de non-retrait rend sans objet les dispositions donnant intérêt à agir aux associations.

L'amendement COM-8 est adopté.

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-9, de cohérence et de coordination, reprend la rédaction du Sénat en première lecture.

L'amendement COM-9 est adopté.

Article 1er ter B

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-10 vise, comme en première lecture, à réserver aux seules associations de protection de l'enfance reconnues d'utilité publique la possibilité de notifier un contenu haineux lorsqu'elles en sont saisies par un mineur.

M. Philippe Bas, président. - C'est un sujet très sensible.

L'amendement COM-10 est adopté.

Article 3

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-11 reprend et précise les dispositions adoptées par le Sénat en première lecture afin de renforcer les obligations des réseaux sociaux en matière de lutte contre les comptes uniquement dédiés à la diffusion de contenus illicites, dits « fermes à trolls ».

L'amendement COM-11 est adopté.

Article 4

M. Christophe-André Frassa, rapporteur. - L'amendement COM-12 réintroduit l'interopérabilité.

L'amendement COM-12 est adopté, de même que l'amendement de coordination COM-13.

Article 6 bis C

L'amendement de cohérence COM-14 est adopté.

Article 9

L'amendement de cohérence COM-15 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Simplification du formalisme des notifications prévues par la LCEN
pour engager la responsabilité des hébergeurs à raison de contenus illicites

M. FRASSA, rapporteur

1

Retrait en une heure des contenus terroristes ou pédopornographiques

Adopté

M. FRASSA, rapporteur

2

Retrait en 24 heures de certains contenus haineux

Adopté

M. FRASSA, rapporteur

3

Exclusion des moteurs de recherche du champ de la proposition de loi

Adopté

M. FRASSA, rapporteur

4

Facilité d'attraire les plateforme virales dans le champ de la régulation du CSA

Adopté

M. FRASSA, rapporteur

5

Coordination

Adopté

M. FRASSA, rapporteur

6

Messages se substituant aux contours retirés

Adopté

M. FRASSA, rapporteur

7

Conservation des contenus retirés aux fins de poursuites

Adopté

M. FRASSA, rapporteur

8

Conséquence

Adopté

M. FRASSA, rapporteur

9

Cohérence et coordination

Adopté

Article 1er ter B
Notification de contenus haineux par une association
de protection de l'enfance saisie par un mineur

M. FRASSA, rapporteur

10

Reconnaissance d'utilité publique des associations de protection de l'enfance

Adopté

Article 3
Autres obligations de moyens mises à la charge des plateformes
en matière d'information et de coopération avec les autorités

M. FRASSA, rapporteur

11

Lutte contre les faux comptes

Adopté

Article 4
Nouvelles missions du CSA : surveillance des obligations à la charge des plateformes,
recommandations, pouvoirs de contrôle et de sanction ;
contrôle du blocage administratif des sites terroristes ou pédopornographiques

M. FRASSA, rapporteur

12

Intéropérabilité

Adopté

M. FRASSA, rapporteur

13

Coordination

Adopté

Article 6 bis C
Compétence du juge unique en matière correctionnelle
à l'égard des refus de retrait d'un contenu haineux

M. FRASSA, rapporteur

14

Coordination

Adopté

Article 9
Entrée en vigueur

M. FRASSA, rapporteur

15

Coordination

Adopté

Nouveau code de la justice pénale des mineurs - Audition de Mmes Isabelle Clanet, Josine Bitton, membres du Conseil national des barreaux, et de Dominique Attias, avocate au barreau de Paris

M. Philippe Bas, président. - Nous accueillons Mes Isabelle Clanet et Josine Bitton, membres du Conseil national des barreaux (CNB) et Me Dominique Attias, avocate au barreau de Paris, dans le cadre de la série d'auditions que nous menons pour préparer l'examen du projet de loi ratifiant l'ordonnance portant création du code de la justice pénale des mineurs, texte très important qui n'entrera en vigueur qu'après sa ratification par le Parlement. Cette démarche, suffisamment singulière pour être soulignée, a été adoptée par le Gouvernement pour atténuer le courroux du Sénat, insatisfait de la procédure par ordonnance. D'aucuns auraient pu arguer du précédent de 1945, mais le contexte est bien différent.

Il nous paraît très important d'écouter toutes les parties prenantes. Cette audition sera très brève, mais nous mènerons un travail plus approfondi ensemble ensuite. Nous souhaitons en rester à des lignes directrices, qui nous aideront pour examiner les principales problématiques de cette ordonnance. Le rapporteur qui sera nommé - quand nous aurons été saisis du texte - pourra vous entendre à nouveau.

Me Dominique Attias, avocate au barreau de Paris. - Je travaille avec la Fédération des barreaux d'Europe dont je prendrai la direction en mai prochain. Sachez que la justice des mineurs française est la plus sévère d'Europe. Dans les trois quarts des pays européens, l'âge de la responsabilité pénale est toujours irréfragable. Hormis la Grande-Bretagne, dans les pays où cet âge est bas, seules des mesures éducatives sont prises jusqu'à 15 ans. Nous sommes le pays européen où les enfants sont le plus enfermés et où les peines sont les plus lourdes. En France, elles peuvent atteindre vingt ou trente ans, alors que, dans la majeure partie des pays, tels que l'Allemagne, l'Espagne ou l'Italie, elles ne dépassent pas cinq ans. Nous attendions ce nouveau code ; il nous déçoit au plus haut point. On nous avait promis qu'il serait autonome, c'est-à-dire que chacun saurait exactement ce qui est réservé à notre jeunesse en conflit avec la loi. Or, malheureusement, ce code est aussi illisible que l'ordonnance de 1945 puisqu'il renvoie en permanence au code pénal et au code de procédure pénale.

Ce nouveau code est aussi étrange. Si les articles préliminaires sont tout à fait intéressants et correspondent exactement aux préconisations du Conseil constitutionnel, tout le reste a uniquement été créé par manque de moyens. On parle de justice spécialisée ; or, hors des grandes villes, les parquetiers, dont le rôle sera bien plus important qu'actuellement alors qu'ils ne savent déjà pas où donner de la tête, n'auront aucune formation ni spécialisation. C'est contraire aux préconisations du Conseil constitutionnel.

On dit qu'il faut que les mineurs aient un traitement spécial. Avec justesse et sagesse, le Parlement avait décidé que toutes les auditions et tous les interrogatoires des enfants devaient être enregistrés. Si tel n'était pas le cas, ce pouvait être cause de nullité. Une nouvelle dérogation a été prévue : sans enregistrement, les auditions ou interrogatoires seront quand même valables. La seule limite est que le jeune ne pourra pas s'incriminer s'il a fait des aveux.

On dit en permanence qu'il faut éloigner les enfants des écrans et privilégier les contacts avec les adultes. Désormais, toujours par manque de moyens, en cas de prolongation de garde à vue, c'est-à-dire entre 24 et 48 heures, dès 13 ans, le mineur ne verra de magistrat que par visioconférence. Les enfants ne seront plus en contact direct qu'avec le parquet, qui décidera de leur sort puisque l'on dessaisit le juge des enfants, qui les connaît. Le parquet se voit attribuer une tâche supplémentaire. Les parquetiers ont des emplois du temps terrifiants puisqu'ils font tout. Je rappelle que le parquet dépend du Gouvernement. Bonjour l'indépendance !

Je conclus sur le rôle des parents. M. Bas, qui a beaucoup travaillé sur la protection de l'enfance, sait à quel point il est important que les parents s'investissent. Le code l'affirme, mais, par manque de moyens, le juge des enfants pourra désormais prendre des décisions sans la présence de l'enfant ni des parents.

Ce code dit tout et son contraire. L'article liminaire est formidable, mais ensuite, le diable se nichant dans les détails, il démolit la spécificité de cette justice, qui faisait de la France un exemple pour beaucoup de pays d'Europe. Nous serons désormais à la traîne.

Me Josine Bitton, membre du Conseil national des barreaux. - Le début de l'ordonnance est peut-être satisfaisant, mais le reste est très décevant. L'enfant n'est plus au centre du texte. Les professionnels avaient reçu toutes les assurances selon lesquelles le code s'inscrirait dans la filiation historique de la législation actuelle, dont l'ordonnance de 1945 sur l'enfance délinquante. Le mot lui-même d'enfant a disparu, si ce n'est dans l'expression « tribunal pour enfants ».

La nouvelle ordonnance ne fixe pas de seuil d'accessibilité à la responsabilité pénale.

Mme Belloubet avait assuré à l'ensemble des professionnels qu'un débat serait engagé durant une année, mais il sera réduit à la portion la plus congrue. D'ores et déjà, des sessions de formation à l'École nationale de la magistrature s'organisent en se basant sur le texte existant, avant même que les parlementaires ne se prononcent. Il n'y a pas eu de véritable concertation. Il serait inquiétant que l'on élimine ainsi le débat parlementaire.

En matière de procédure, que le juge puisse se prononcer sans entendre l'enfant est particulièrement problématique. La profession y est opposée.

La procédure est en deux temps, avec une césure au milieu. Dans la première phase, l'enfant est convoqué devant le parquet et non plus devant le juge des enfants. Je rappelle que le parquet n'est pas indépendant. Il est ensuite convoqué devant le juge pour une audience sur la culpabilité dans un délai de dix jours à trois mois. C'est extrêmement court, d'autant que les parquets sont surchargés. Je suis avocate au barreau de la Seine-Saint-Denis et je peux vous dire que le parquet de Bobigny croule déjà sous le travail car il traite déjà 65 % des affaires relevant de la justice des mineurs. On lui ajoute des tâches liées aux interrogatoires et à l'orientation. Le juge n'audiencera plus les dossiers pénaux de mineurs dans un souci pédagogique ; il ne pourra plus décider du moment adapté du renvoi, soit en cabinet, soit devant le juge des enfants. Il n'y aura plus d'instruction. On nous dit que ce n'est pas toujours nécessaire, mais cela peut l'être. Précisons que l'instruction peut consister à recueillir des compléments d'information. En effet, le juge ne se prononce pas seulement sur la culpabilité, mais sur un faisceau d'indices donnant lieu soit à un placement sous statut de témoin assisté soit à une mise en examen pour que l'enfant puisse apporter des éléments et faire entendre des gens, par le biais de son avocat, afin d'orienter la procédure.

Me Josine Bitton. - Le renvoi devant le tribunal pourra avoir lieu dix jours seulement après la convocation devant le Parquet ; en si peu de temps, l'enfant ne pourra pas organiser sa défense. L'avocat - nous souhaiterions qu'il soit toujours le même, en matière civile comme en matière pénale - n'aura pas le temps de rencontrer l'enfant ni ses parents... Or c'est dès la première audience ou, dans le cas d'un défèrement, immédiatement, qu'il faut soulever tous les moyens : in limine litis.

Un autre problème tient à l'absence de débat devant le juge des libertés et de la détention, que, actuellement, le procureur peut être amené à saisir. Dans le texte, c'est le même juge qui prononcera la culpabilité et la mise en détention, ce qui pose un problème constitutionnel. Au-delà de cet aspect, les juges y sont très opposés, car cela fausse la nature éducative de leur intervention.

Le travail d'intérêt général peut être prononcé dès lors que l'enfant a seize ans au prononcé de la peine. Dans le texte, il pourra être décidé en chambre du conseil. Le Conseil national des barreaux pense qu'il n'est pas judicieux qu'un juge prononce une peine seul dans son cabinet et sans débat. Il serait préférable de maintenir la séparation entre les mesures éducatives, prises en cabinet, et les peines, qui sont prises devant le tribunal. C'est plus clair pour les enfants, qui comprennent bien que, s'ils réitèrent leurs agissements malgré les mesures éducatives, ils risquent de se retrouver devant le tribunal, qui prononcera des sanctions.

Je n'ai malheureusement pas le temps de vous parler du casier judiciaire.

Me Dominique Attias. - Une autre mesure, totalement dérogatoire et qui s'apparente à une comparution immédiate, est le jugement à audience unique. Si le texte entre en vigueur, un gamin de treize ans sous mesures éducatives pourra se retrouver, sans éducateur à ses côtés, devant un juge qui pourra l'envoyer en prison, même pour une infraction bénigne. Si ce gamin bouscule un camarade ou tente de lui voler son portable, on n'essaiera pas de savoir s'il est victime de racket, s'il prend des substances, si une maltraitance dans sa famille le conduit à vouloir attirer l'attention... Il pourra se retrouver en prison sans travail éducatif pour éclairer la juridiction, uniquement parce qu'un rapport a été émis par un juge un an auparavant, par exemple. Or, nous en avons parlé avec de nombreux parquets, cette procédure, à cause du manque de moyens, sera utilisée massivement, alors que ce ne devrait être qu'une dérogation.

Quant à la césure, le texte prévoit une durée de neuf mois seulement. Or les services éducatifs prennent souvent les décisions quatre, cinq, voire six mois après la décision du juge. Quel travail éducatif peut-il être fait en trois ou quatre mois ?

Nous avons peu d'illusions sur notre action. Nous ne comptons que sur vous, qui êtes très attentifs et avez une forme de liberté. Si vous décidez de valider cette durée, il faudra s'assurer que la prise en charge est effective. Celle-ci risque en effet de ne pas l'être à cause de défèrements massifs, ce qui calquera la justice des mineurs sur celle des majeurs.

M. Philippe Bas, président. - La convention nationale des associations de protection de l'enfant (Cnape) nous l'avait également signalé en audition.

Me Josine Bitton. - Le délai de cinq jours qui existe aujourd'hui disparaît totalement du texte. Il y a des raisons de craindre que le gros des dossiers passera en audience unique.

Il est regrettable que l'accent n'ait pas été mis sur la prévention. Les éducateurs de rue sont réduits à la portion congrue, alors que ce sont eux qui évitent que les enfants ne tombent dans la délinquance.

Par ailleurs, le texte parle d'une mise à l'épreuve « probatoire », alors que le terme « probation » est jusqu'à présent utilisé pour l'emprisonnement avec sursis et mise à l'épreuve. Les mots ont un sens ! Le juge ne pourra plus prolonger une mesure éducative qu'une fois six mois ou une fois trois mois. Or le traitement d'un enfant qui rencontre des difficultés dans sa famille nécessite un temps long : tout ne se résout pas par miracle en trois mois ! Il faut laisser au juge la possibilité de prolonger ces mesures si nécessaire. Le texte crée enfin des modules éducatifs que le juge peut alimenter à la demande de l'avocat ou du parquet, mais pas de sa propre initiative, ce qui est dommage. Il faudrait au contraire faire confiance au juge, qui connaît les enfants dont il s'occupe.

Me Isabelle Clanet, membre du Conseil national des barreaux. - Nous étions favorables à placer le seuil de responsabilité à 14 ans, comme c'est le cas en Espagne ou en Italie. Comme l'a dit Me Attias, nous devons être un pays exemplaire. En tout cas, il ne faut pas descendre en dessous de 13 ans. En deçà, une présomption irréfragable de non-discernement, notion qui n'est toujours pas définie dans la loi, doit être établie. Dire ainsi que le mineur en dessous de cet âge est inaccessible à une sanction pénale ne veut pas dire qu'il n'y a pas de réponse judiciaire, au contraire ! Mais cette réponse doit être faite sous la forme de mesures éducatives.

La notion de discernement s'entend comme la compréhension par un mineur de la portée de ses actes et des conséquences sur la victime, ainsi que des enjeux de procédure. Cette notion doit être définie par le législateur. Plus qu'un seuil de responsabilité pénale, cet âge devrait être entendu comme un âge d'accessibilité à la sanction pénale, voire de « punissabilité ». Le CNB demande qu'il ne soit pas possible de déroger à l'excuse de minorité ; c'est un principe fondamental.

De nombreux barreaux se sont engagés dans des défenses spécialisées des mineurs, avec le principe « un avocat-un enfant », à ses côtés pendant toute sa minorité, quelles que soient les difficultés que ce dernier rencontre, au civil comme au pénal.

Quel dommage que nous ayons raté le rendez-vous pour écrire un vrai code de l'enfance regroupant les dispositions dispersées dans les codes civil et pénal ! Lors du comité de pilotage sur la justice des mineurs qui s'est tenu le 26 novembre dernier, la garde des sceaux nous a assuré qu'il s'agissait d'écrire la première page, et que les suivantes viendraient ensuite ; nous restons dubitatifs...

Prenons le temps de désigner l'avocat habituel de l'enfant pour l'audience de culpabilité. Cet avocat le connaît ; il l'a éventuellement accompagné devant le juge des affaires familiales, lors du prononcé de mesures d'assistance éducative. Le délai de 10 jours est impossible à tenir, car il y a un délai de convocation et de désignation de l'avocat. Souvent, pour les enfants, l'avocat est commis d'office par le bâtonnier. Une fois l'avocat désigné, il sera impossible de rencontrer l'enfant, de se faire remettre une copie de la procédure durant le délai imparti. Il faudrait disposer d'un mois minimum avant l'audience de culpabilité, pour avoir le temps de préparer l'audience avec l'enfant, lui faire comprendre les enjeux. Nous demandons un délai de six mois, renouvelable une fois, pour la mise à l'épreuve éducative.

Le travail éducatif est la clef de voûte du relèvement éducatif d'un enfant. Il est impossible, en six mois, de faire ce travail avec la famille et l'enfant, qui a souvent une histoire complexe et fracturée. Ce délai ne doit démarrer qu'à partir de la prise en charge éducative effective. Vous connaissez l'état des services éducatifs, notamment en Seine-Saint-Denis... Ce délai doit être affiné en fonction des besoins de chaque enfant.

L'audience accélérée ne doit pas être le principe. Cantonnés dans des délais si restreints, les parquets seront tentés de choisir cette audience unique ; il sera alors impossible que l'enfant rencontre le juge avant. Il rencontrera un juge, puis un autre, alors que ces enfants ont besoin de continuité. On ne peut pas considérer la justice des mineurs sans ce lien continu avec l'avocat et le juge. Il y a un risque de multiplication des audiences et de rupture du lien. C'est le parquet, et non plus le juge pour enfants, qui aurait le pouvoir d'orienter l'enfant.

La justice des mineurs doit être spécialisée, sans dérogation possible. Le tribunal de police doit être dessaisi de sa compétence pour les contraventions de 1ère et de 4e classe, au profit du juge des enfants, qui doit pouvoir connaître de ces affaires en audience de cabinet.

La peine d'amende pour un enfant de moins de 16 ans doit être supprimée, car un enfant n'a pas le droit de travailler !

Dans les juridictions où c'est possible, le juge des libertés et de la détention doit être spécialisé dans la défense des mineurs. Il ne doit pas être possible de déroger à l'obligation d'avoir deux assesseurs juges des enfants devant la cour d'assises des mineurs. Supprimons la mention « sauf impossibilité », incidemment insérée dans le texte. Quel est le moment le plus grave pour un enfant, si ce n'est se retrouver devant la cour d'assises ? Sur trois magistrats, deux doivent être spécialisés, sinon ce serait aberrant.

M. Philippe Bas, président. - Je vous remercie. L'on peut constater que, plutôt que d'ajuster les moyens de la justice aux besoins, le Gouvernement a voulu adapter les procédures aux moyens disponibles, ce qui ne l'empêche pas de proposer au Parlement des adaptations sans les moyens nécessaires...

Dans le rapport pluraliste sur les moyens de la justice, que notre commission a adopté en avril 2017, nous avions insisté sur la nécessité de réaliser des études d'impact dignes de ce nom pour sortir de cette situation intenable tant pour les parlementaires que pour les professionnels de la justice, qui ont le sentiment que le législateur les ignore, au vu du travail considérable qu'ils doivent fournir après l'adoption d'un texte... Sachez que nous y sommes particulièrement attentifs.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je vous remercie d'être venues en dépit des circonstances particulières concernant votre profession. Vos explications justifient notre demande d'un véritable débat en séance publique, et pas seulement en commission. Il est impossible de ratifier une telle ordonnance en quelques heures ; une semaine de débats serait préférable.

M. Philippe Bas, président. - J'ai écrit au président du Sénat en ce sens. Le temps que nous prenons en commission reflète notre préoccupation sur ce sujet.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je m'interroge sur les délais. Un mineur peut avoir oublié, plusieurs semaines après, l'acte qu'il a commis. La césure entre l'audience de culpabilité et le temps de la sanction est-elle une bonne chose ? Si cette solution est trop difficile à mettre en oeuvre, la procédure dérogatoire avec une audience unique risque de devenir la norme.

Mme Brigitte Lherbier. - Ni vous ni nous, parlementaires, n'avons été écoutés, et c'est bien dommage. J'ai dirigé l'Institut d'études judiciaires (IEJ) de Lille pendant vingt ans. Il y a de quoi former, dans les facultés et à l'École nationale de la magistrature, suffisamment de magistrats spécialisés. J'espère que ces personnes ont une fibre attentive à l'enfant. Mais les réponses efficaces ne doivent pas être données trop longtemps après, sinon l'enfant a oublié son acte. L'impunité n'est bonne ni pour l'enfant ni pour la société. Les chiffres de la délinquance juvénile explosent.

Adjointe à la sécurité de Tourcoing, j'ai employé des jeunes en travaux d'intérêt général (TIG) pour repeindre des préaux ou autres... Au terme de la sanction, une relation s'était créée entre eux et moi. « C'est la première fois qu'on me donne quelque chose à faire », disaient-ils souvent. Cela montre l'implication du jeune dans la réparation, par laquelle il se répare aussi un peu lui-même. Je vous trouve dures sur les TIG : il faut les faire faire, et au plus vite.

M. Yves Détraigne. - Merci de votre présentation très intéressante ; il ne me semble pas avoir entendu le mot « parents » dans votre présentation. Or ces derniers mériteraient que l'on traite de leur responsabilité. Une génération de parents a laissé ses enfants vivre leur vie - « il faut bien que jeunesse se passe », disent certains -, même si cela pourrissait parfois la vie d'un quartier - insistons sur ce point.

M. Pierre-Yves Collombat. - Sans être spécialiste, j'ai du mal à retrouver la cohérence de ces dispositions, sinon qu'il s'agit d'une transformation de l'administration de la justice en un service de régulation des dysfonctionnements sociaux, à moindre coût.

Je n'ai pas bien compris l'avantage de la fameuse césure entre le prononcé de la culpabilité et le jugement. Pour moi, il est difficile de séparer la culpabilité de la sanction ; il y a de multiples façons d'être coupable. D'après le procureur que nous avons entendu, cela créerait une véritable politique d'administration de la justice, en réglant la suite des opérations. Selon lui, en pratique, le juge des enfants exerce rarement une véritable instruction ; il s'en remet déjà au procureur. A priori, cette solution ne vous plaît pas, pouvez-vous nous en dire plus ?

Mme Marie Mercier. - Lors des auditions que j'ai menées sur la justice des mineurs, vos collègues affirmaient que « tout ce qui touche aux mineurs reste mineur », en comparaison des cas de terrorisme ou des grandes affaires financières. J'ai été un peu rassurée de voir que, dans la loi de finances de 2020, sont prévus 70 juges pour enfants, 100 éducateurs et 30 greffiers supplémentaires. Ces moyens sont-ils suffisants pour vous rassurer ? Comment envisagez-vous la période de transition ?

Me Dominique Attias. - La place des parents et leur responsabilité sont fondamentales. Or, dans le projet de loi, le juge des enfants pourrait se dispenser des parents pour prendre des mesures. Il est primordial qu'ils soient associés, au lieu d'être seulement là pour prendre des informations. Auparavant existait une mesure éducative de « remise à parent » : l'enfant, symboliquement, était remis à ses parents, après avoir été remis sur le droit chemin. Cela remettait les parents au centre de leur responsabilité parentale. Cette mesure disparaît, ce que je déplore, d'autant que les mineurs sont poursuivis pour tout acte, contrairement aux adultes.

Nous sommes favorables aux mesures de réparation pénale, à condition que les TIG soient décidés au tribunal et non en cabinet : c'est une peine, pas une mesure éducative. En cas de non-respect, le jeune part en prison. Symboliquement, il faut que ce soit une décision collégiale, avec des juges en robe, en présence du parquet pour lui expliquer les raisons pour lesquelles des TIG lui sont proposés, en présentant leurs avantages et risques s'il les accepte. C'est une mesure fonctionnelle. Mais nous manquons de personnes dans la société civile pour proposer des TIG à ces jeunes. Oui aux TIG, mais devant un tribunal.

Mme Brigitte Lherbier. - « Si le jeune les accepte... » C'est une nuance ?

Me Dominique Attias. - C'est une question de responsabilisation et de réinsertion dans la société. Le juge peut servir à autre chose. On dit au jeune ce qu'on lui propose, avec un risque de prison. Alors que, dans son cabinet, le juge est en civil, il porte la robe devant le tribunal, représentant l'autorité de ce qu'est une peine. Pour des enfants déstructurés, cette symbolique est fondamentale. Les TIG leur sont présentés comme une dernière chance, et cela marche notamment grâce à cette symbolique. La proposition du Gouvernement n'aura pas le même impact.

M. Yves Détraigne. - Tout à fait.

Me Josine Bitton. - À titre subsidiaire, nous avions proposé l'introduction d'une mesure éducative de « travaux d'intérêt éducatif », qui n'est pas une peine, pour des enfants ayant besoin de reprendre confiance en eux. Les mesures de réparation auprès des Restos du coeur ou du Secours populaire, par exemple, ont souvent des effets positifs. Les jeunes se rendent compte qu'il y a plus malheureux qu'eux, et souvent deviennent bénévoles.

Me Isabelle Clanet. - La césure est-elle une bonne chose ? Nous avons entendu parler d'un délai de 18 mois, ce qui choque les juges pour enfants. L'enfant, une fois mis en examen, peut attendre longtemps l'audience de jugement. C'est un problème de stock, d'effectifs, de finances, qui ne peut être résolu par une cadence accélérée.

Le délai de 10 jours pour fixer l'audience de culpabilité pose aussi problème. En cas de convocation immédiate, un majeur a droit à un délai pour préparer l'audience, délai qui n'est pas accordé à un mineur. La justice pour les mineurs n'est pas une justice au rabais ! Il faut que le jeune puisse préparer l'audience et connaître la procédure.

En juillet 2011, le Conseil constitutionnel a pointé le manque d'impartialité des juges des enfants, qui ne pouvaient pas être à la fois instructeurs et juges. Le Gouvernement a donc inventé ce mécanisme de césure pour contourner le problème. Même si la césure peut avoir du sens dans certaines situations, elle ne doit pas être automatique. Le syndicat de la magistrature considère qu'il devrait être possible, dans certaines situations, de revenir à la procédure antérieure. Le juge des enfants fait rarement des actes d'instruction, mais c'était possible. L'ordonnance de 1945 lui donnait la possibilité d'agir par voie d'instruction officieuse. Ces actes peuvent s'avérer indispensables, comme vérifier l'emploi du temps d'un enfant, demander une expertise sur un enfant pour savoir s'il est capable de discernement... Cette possibilité d'instruction, éventuellement officieuse, doit être maintenue. Ne dépossédons pas le juge des enfants.

Me Josine Bitton. - Il suffirait simplement que l'avocat ou l'enfant ait la possibilité, dans les quinze jours précédant l'audience, de demander que le juge se déporte
- ce serait dans des cas rarissimes. Nous avions proposé cette solution en avril 2019 au Conseil national des barreaux.

M. Philippe Bas, président. - Ce système a fait ses preuves. Je vous remercie de vos interventions.

La réunion, suspendue à 11 h 10, est reprise à 11 h 20.

- Présidence commune de M. Philippe Bas, président de la commission des lois et de M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales -

Groupe de travail sur l'obligation de signalement par les professionnels astreints à un secret des violences commises sur les mineurs - Examen du rapport d'information

M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales. - Nous accueillons maintenant nos collègues de la commission des lois pour une réunion commune pour la présentation du rapport d'information de Mmes Maryse Carrère, Catherine Deroche, Marie Mercier et Michelle Meunier sur l'obligation de signalement par les professionnels astreints à un secret des violences commises sur les mineurs.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Mes chers collègues, comme vous le savez, je me suis beaucoup investi, lorsque j'étais ministre, dans la loi de 2007 réformant la protection de l'enfance, et je suis particulièrement sensible aux questions liées à la maltraitance des enfants. Il était important que nos deux commissions mènent ce travail en commun.

Mme Catherine Deroche, rapporteure. - Je commencerai mon intervention, en vous rappelant en quelques mots le contexte dans lequel nous avons mené nos travaux. Le rapport d'information que nous allons vous présenter s'inscrit dans le prolongement de la mission commune d'information sur les infractions sexuelles sur mineurs commises par des adultes dans le cadre de leur métier ou de leurs fonctions, que j'ai eu l'honneur de présider. La mission, qui a rendu ses conclusions le 29 mai 2019, avait estimé nécessaire d'approfondir la réflexion sur l'articulation entre secret professionnel et signalement des violences sur mineurs, faute notamment d'avoir entendu les représentants des professions concernées.

Nos commissions ont donc autorisé la constitution d'un groupe de travail qui s'est intéressé à trois catégories de professionnels : les professionnels de santé, les travailleurs sociaux et les ministres du culte. Nous avons procédé à une quinzaine d'auditions afin d'entendre des universitaires, les représentants des ordres professionnels, des syndicats et associations de médecins et de travailleurs sociaux, des directions d'administration centrale, ainsi que des représentants des cultes.

Avant d'examiner l'articulation entre procédures de signalement et secret professionnel, je crois utile de rappeler les contours du secret auxquels sont astreints ces professionnels.

Le secret trouve sa justification dans la nécessaire relation de confiance qui doit se nouer avec certains professionnels : on doit pouvoir communiquer à un médecin ou à un travailleur social des informations sur sa vie privée sans crainte qu'elles ne soient divulguées ; à défaut, il existe un risque évident que des informations soient dissimulées et que la qualité du travail réalisé s'en ressente. Au-delà des informations confiées, le secret professionnel concerne tous les faits et informations qui peuvent être compris ou constatés par le professionnel.

Il n'existe pas de liste énumérant les professions astreintes au secret. Comme le prévoit l'article 226-13 du code pénal, l'application du secret à un professionnel peut être rattachée directement à sa profession, lorsqu'une règle spécifique lui impose de le respecter, mais aussi à son état, à sa fonction ou à l'exercice d'une mission temporaire.

Les professionnels de santé sont tenus au secret en vertu de leurs codes de déontologie, qui sont repris dans la partie réglementaire du code de la santé publique. Le secret médical, assimilé à un secret professionnel par la loi, figure dans le serment d'Hippocrate que je cite : « Admis dans l'intimité des personnes, je tairai les secrets qui me seront confiés. Reçu à l'intérieur des maisons, je respecterai les secrets des foyers. » Il est reconnu comme un secret absolu par la jurisprudence de la Cour de cassation. Le code de déontologie des médecins précise que « le secret couvre tout ce qui est venu à la connaissance du médecin dans l'exercice de sa profession, c'est-à-dire non seulement ce qui lui a été confié, mais aussi ce qu'il a vu, entendu ou compris ».

En ce qui concerne les travailleurs sociaux, les règles entourant le secret sont variables, selon leur métier et le poste occupé, et parfois complexes à appréhender.

Si les assistantes sociales sont astreintes au secret à raison de leur profession, ce n'est pas le cas des éducateurs spécialisés qui y sont parfois soumis au titre de la fonction qu'ils exercent. Des dispositions législatives spécifiques soumettent au secret les professionnels exerçant certaines fonctions au contact des mineurs, en particulier lorsqu'ils participent aux missions du service de l'aide sociale à l'enfance (ASE), du service départemental de protection maternelle et infantile (PMI) ou du service national d'accueil téléphonique pour l'enfance en danger - le numéro d'appel 119. Une disposition d'ordre général du code de la santé publique prévoit enfin que toute personne prise en charge par un professionnel du secteur social ou médico-social ou par un établissement ou service social ou médico-social a droit au respect de sa vie privée et au secret des informations le concernant.

Enfin, concernant les ministres du culte, la Cour de cassation admet depuis deux siècles qu'ils sont dépositaires d'un secret professionnel. La raison d'être de ce secret est de leur permettre de se prévaloir d'une véritable confidentialité afin que leurs fidèles s'expriment sans encourir le risque d'une divulgation. Cette reconnaissance du secret professionnel pour les ministres du culte a été formalisée par une circulaire du 11 août 2004.

Dans la religion catholique, une place particulière est réservée au secret de la confession. La jurisprudence inclut dans le périmètre du secret professionnel les informations recueillies pendant la confession, mais aussi plus largement celles communiquées aux ministres des cultes dans l'exercice de leur ministère.

Je précise qu'en droit canon le secret de la confession est un secret absolu qui ne souffre pas d'exception : dans le cadre sacramentel, le pénitent ne s'adresse pas au prêtre, mais directement à Dieu. Comme nous l'a expliqué le président de la Conférence des évêques de France, le prêtre ne doit donc pas considérer que la confidence lui est personnellement adressée ni conserver la mémoire de ce qu'il a entendu, ce qui lui interdit en toute circonstance de la révéler.

Mme Maryse Carrère, rapporteure. - Je vais maintenant vous présenter les règles juridiques qui s'imposent aux professionnels dépositaires d'un secret en ce qui concerne le signalement des mauvais traitements ou des négligences dont peuvent être victimes les mineurs.

Ces règles, assez complexes, sont dispersées entre le code pénal, le code de l'action sociale et des familles et le code de la santé publique. Je vais vous les résumer, en insistant sur les grands principes.

En premier lieu, il convient de rappeler que les obligations de signalement prévues par le code pénal ne s'appliquent pas à ces professionnels. L'article 434-3 du code pénal punit d'une peine d'emprisonnement les personnes qui ne signalent pas aux autorités administratives ou judiciaires les privations, les mauvais traitements et les agressions ou atteintes sexuelles infligés à un mineur dont elles ont connaissance. Mais cet article exclut expressément de son champ d'application les professionnels astreints au secret.

Si ces professionnels n'ont donc pas l'obligation de signaler, ils ont la faculté de le faire dans le cadre de ce qu'il est convenu d'appeler une « option de conscience ». L'article 226-14 du code pénal les autorise à signaler les privations et sévices infligés aux mineurs, même s'ils doivent pour cela révéler une information normalement couverte par le secret. Il appartient à chaque professionnel de décider en conscience s'il convient, dans l'intérêt de la victime, de garder le silence ou de révéler les faits dont il a connaissance.

Le professionnel qui procède à un signalement qui se révèlerait finalement infondé n'encourt aucune sanction, sauf s'il est établi qu'il n'a pas agi de bonne foi. Ce régime protecteur est issu de l'adoption en 2015 de la proposition de loi de notre collègue Colette Giudicelli. L'objectif est d'encourager les professionnels à parler dès qu'ils ont un doute. Il appartiendra ensuite à l'autorité administrative ou judiciaire de mener les investigations qui permettront d'établir la réalité des faits.

Par autorité administrative, il faut entendre les cellules de recueil des informations préoccupantes (CRIP), dont chaque département s'est doté en application de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance, loi qui avait été portée par notre collègue Philippe Bas, lorsqu'il était ministre chargé de la famille. La CRIP évalue les situations de mineurs en danger afin d'engager des actions de protection de l'enfance.

Par autorité judiciaire, il faut entendre bien sûr le procureur de la République, qui peut être saisi 24 heures sur 24 et qui peut décider d'engager des poursuites et d'ouvrir une enquête au vu des éléments qui lui sont transmis. Je précise que l'évaluation de la CRIP peut déboucher, le cas échéant, sur un signalement au parquet.

En pratique, les professionnels que nous avons entendus ont indiqué qu'ils privilégiaient un signalement au parquet dans les affaires qui leur paraissent présenter un caractère d'urgence. Dans les affaires plus ambiguës, ils préfèrent adresser une information préoccupante à la CRIP afin qu'un travail d'évaluation soit mené par les travailleurs sociaux.

Les dispositions du code pénal que je viens de présenter sont cohérentes avec celles qui figurent dans le code de la santé publique. Son article R. 4217-44 prévoit que lorsqu'un mineur est victime de sévices, le médecin « alerte les autorités judiciaires ou administratives, sauf circonstances particulières qu'il apprécie en conscience ».

Dans certaines hypothèses toutefois, les professionnels tenus au secret ont l'obligation de signaler les faits de violence dont ils ont connaissance.

Ils ont d'abord, comme tout citoyen, l'obligation d'intervenir dans les situations qui relèvent de la non-assistance à personne en danger, c'est-à-dire en cas de danger grave et imminent pour l'enfant, ou lorsqu'ils ont la possibilité d'empêcher, sans courir de risque, un crime ou un délit contre l'intégrité corporelle de la personne. Dans ces hypothèses, le professionnel ne peut se retrancher derrière le secret professionnel pour justifier son inaction. Toutefois, son intervention ne prendra pas nécessairement la forme d'un signalement, si d'autres modalités compatibles avec la protection du mineur sont envisageables.

Ensuite, les professionnels qui ont le statut de fonctionnaire, je pense par exemple aux médecins hospitaliers ou aux médecins de PMI, sont soumis à l'article 40 du code de procédure pénale, qui leur impose de signaler au procureur les crimes et les délits dont ils ont connaissance. Cette obligation n'est cependant assortie d'aucune sanction, ce qui en limite la portée.

Enfin, le code de l'action sociale et des familles impose aux personnes qui mettent en oeuvre la politique de protection de l'enfance, notamment à celles qui participent aux missions de l'aide sociale à l'enfance, de transmettre sans délai au président du conseil départemental les informations nécessaires pour déterminer les mesures dont les mineurs peuvent bénéficier.

Au total, les hypothèses dans lesquelles un professionnel tenu au secret est obligé de signaler sont assez nombreuses. La règle de principe n'en reste pas moins celle de l'option de conscience, qui place parfois les professionnels face à de véritables dilemmes éthiques.

Arrivée au terme de ma présentation, je vais céder la parole à notre collègue Michelle Meunier, qui va vous exposer les arguments qui peuvent être avancés en faveur de l'institution d'une obligation de signalement.

Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Nous nous sommes efforcées, à la lumière de nos auditions, de répertorier les arguments qui plaident en faveur de l'instauration d'une obligation de signalement qui s'imposerait à tous les professionnels dépositaires d'un secret.

Je vais vous les présenter et vous expliquer quelles conclusions j'en tire à titre personnel. Mes collègues ont accepté que notre rapport d'information fasse une place à cette position personnelle bien qu'elle diverge de la position majoritaire qu'elles vont vous présenter dans quelques minutes.

Pour commencer, j'aimerais rappeler que le débat autour de l'obligation de signalement n'est pas nouveau. En 2015, notre collègue Colette Giudicelli avait déposé une proposition de loi visant à obliger les médecins à signaler au procureur de la République les constatations qui leur permettaient de présumer que des violences physiques, sexuelles ou psychologiques avaient été infligées à un mineur. Puis en 2018, à l'occasion du débat sur le projet de loi renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes, le Sénat avait examiné plusieurs amendements instaurant une obligation de signalement à la charge des médecins.

Nous avons entendu au cours de nos travaux les docteurs Catherine Bonnet et Jean-Louis Chabernaud, qui militent depuis de longues années en faveur de l'obligation de signalement. Ils nous ont présenté avec conviction les raisons qui les conduisent à défendre cette position. Ils estiment que le fait de poser dans la loi une règle claire augmenterait le nombre de signalements, ce qui permettrait de mieux protéger les enfants victimes, en rendant possible une intervention plus précoce et plus systématique des services sociaux ou de l'autorité judiciaire.

Les professionnels sont souvent confrontés au doute : ils suspectent que l'enfant est victime de mauvais traitements ou de négligences, mais sans en avoir la certitude, ce qui peut légitimement les faire hésiter à signaler. Une obligation légale ferait pencher la balance du côté de la victime, en partant du principe qu'il vaut mieux procéder à un signalement, qui se révèlera finalement infondé après enquête, plutôt que de prendre le risque de ne pas porter secours à un enfant victime.

Les mineurs, particulièrement les jeunes enfants, ont rarement la possibilité de dénoncer par eux-mêmes les violences qu'ils subissent. C'est la raison pour laquelle il est essentiel que les adultes autour d'eux assument ce rôle protecteur et que la loi leur rappelle clairement leurs obligations en la matière.

J'ajoute que l'instauration d'une obligation de signalement simplifierait les règles en vigueur. Nos auditions ont montré que la distinction entre les situations qui relèvent de la non-assistance à personne en danger et celles qui relèvent de l'option de conscience n'est pas toujours facile à percevoir pour les professionnels. Poser le principe selon lequel toutes les situations de danger pour l'enfant devraient être portées à la connaissance des autorités administratives ou judiciaires épargnerait aux professionnels beaucoup d'interrogations et d'hésitations qui retardent la mise en place de mesures de protection.

Les partisans de l'obligation de signalement mettent en avant les résultats obtenus aux États-Unis, au Canada et en Australie depuis qu'une obligation de signalement y a été instaurée. Aux États-Unis, cette obligation est ancienne, puisqu'elle remonte aux années 1960, avec cependant une grande variété de règles applicables dans la mesure où elles sont définies au niveau de chaque État fédéré.

Tous les États américains, néanmoins, imposent le signalement, sous peine de sanction, aux professionnels au contact des mineurs : professionnels de santé, travailleurs sociaux, enseignants, policiers, etc. Certains étendent cette obligation aux ministres du culte. D'autres États sont allés plus loin, en édictant une obligation générale de signalement : les membres de la famille, les amis, les voisins sont alors tenus de signaler au même titre que les professionnels.

Le débat se poursuit aux États-Unis où cette politique ne fait pas l'unanimité. Toutefois, les données statistiques disponibles suggèrent que la mise en place d'une obligation entraîne effectivement une augmentation du nombre de signalements. Une étude réalisée en 2009 a indiqué que le nombre de signalements était quatre fois plus élevé aux États-Unis et au Canada qu'il ne l'était en Angleterre, où l'obligation de signalement est absente.

Bien sûr, le risque existe que certains de ces signalements se révèlent infondés et que leur multiplication encombre les services de protection de l'enfance au point de les empêcher de s'occuper correctement des mineurs qui ont véritablement besoin d'être aidés.

Les études réalisées en Amérique du Nord montrent cependant que les signalements infondés sont moins nombreux, lorsqu'ils émanent de professionnels que lorsqu'ils émanent de non-professionnels, ce qui n'est guère surprenant. Un médecin par exemple est mieux armé, du fait de sa formation, pour détecter des signes de maltraitance que ne l'est un citoyen dépourvu de connaissances médicales. J'estime par ailleurs qu'il est de la responsabilité des pouvoirs publics de doter les services de protection de l'enfance et les services judiciaires des moyens suffisants pour faire face dans des conditions satisfaisantes à l'afflux des signalements.

Ces arguments m'ont conduit à préconiser, à titre personnel, la mise en place d'une obligation de signalement à la charge des professionnels dépositaires d'un secret. Ils ne devraient plus, à mon sens, avoir la faculté de signaler, mais être tenus de le faire, sans pouvoir se retrancher derrière le secret professionnel.

La mise en place d'une telle obligation, à laquelle certains ordres professionnels ont déjà réfléchi, ne devrait pas être perçue comme une marque de défiance : la plupart des professionnels procèdent déjà à des signalements en l'absence de toute contrainte légale. L'objectif serait simplement de conforter leur position, en leur donnant un point d'appui législatif, de clarifier les attentes de la société à leur égard et de rappeler à tous les adultes qui maltraitent des mineurs la force de l'interdit. Cette mesure s'inscrirait dans le mouvement actuel de libération de la parole qui est l'une des clés d'une lutte efficace contre les violences.

Je vais maintenant céder la parole à notre collègue Marie Mercier, qui va vous présenter les raisons ayant cependant conduit la majorité de mes collègues rapporteures à ne pas retenir l'idée d'une obligation de signalement.

Mme Marie Mercier, rapporteur. - La très grande majorité des représentants de professionnels que nous avons auditionnés nous ont fait part de leurs réserves quant à l'opportunité d'instituer une obligation de signalement, du fait des risques qui s'attacheraient à un affaiblissement de ce secret.

Le secret professionnel protège le patient. Il lui permet de se livrer, d'exposer sa vie privée, et il permet à la société d'avoir confiance en l'institution soumise à ce secret. Les dérogations au secret professionnel doivent donc être limitées et justifiées par un motif d'intérêt général suffisant pour ne pas affaiblir les institutions concernées et les professionnels qui y exercent. Si les individus n'ont plus la certitude que la confidentialité est respectée, ils risquent de ne plus se confier. Or il ne saurait y avoir de médecine sans confiance ou sans confidence ; et la confiance et la confidence impliquent le secret professionnel.

Dans le champ médical, la plupart des associations et des syndicats ont pointé le risque d'affaiblir l'alliance thérapeutique construite avec le patient et son entourage : dans certains cas, une obligation de signalement pourrait conduire les familles maltraitantes à ne plus emmener leur enfant chez le médecin, par crainte de faire l'objet d'un signalement. Selon une étude américaine réalisée en 1995 sur des patients suivis pour troubles mentaux, le fait d'effectuer un signalement entraîne une interruption du traitement dans environ 25 % des cas, ce qui n'est pas négligeable.

L'obligation de signalement ne ferait pas disparaître le dilemme éthique qui se pose au professionnel en pareil cas. Elle ne ferait que déplacer son questionnement : le professionnel n'examinerait plus l'opportunité de signaler, puisque la loi lui imposerait la conduite à tenir ; mais demeurerait pour lui la difficulté de poser un diagnostic. Compte tenu des bouleversements, et même des ravages, qu'un signalement peut entraîner dans la vie d'une famille, le professionnel continuera de se demander si les indices qu'il a repérés justifient ou non de signaler. C'est généralement la difficulté de poser le bon diagnostic qui fait hésiter les professionnels, et non les considérations juridiques.

Toutefois, la crainte d'être sanctionné pour défaut de signalement pourrait conduire certains professionnels à se montrer moins rigoureux dans leur processus d'évaluation. L'instauration d'une obligation pourrait inciter certains d'entre eux à précipiter et à systématiser leurs signalements afin de se mettre à l'abri de tout risque de condamnation, ce qui pourrait nuire à la qualité de l'information transmise aux autorités. C'est le principal effet indésirable qui pourrait résulter d'une obligation : une moindre qualité des signalements et une dilution des cas les plus graves dans un ensemble de situations à traiter par les autorités compétentes. Même si ce risque paraît limité, compte tenu de la responsabilité et de la rigueur des professionnels, cette crainte est évoquée par les personnes que nous avons rencontrées.

Le signalement doit résulter d'un processus rigoureux de détection et d'évaluation de la situation de l'enfant, qui peut exiger de garder le silence pendant un temps. La difficulté est bien là : lever le doute pour savoir s'il s'agit ou non d'une maltraitance.

Plusieurs associations de médecins ont estimé que ce processus devait être appréhendé comme un véritable diagnostic médical, nécessitant parfois de recueillir l'avis d'autres professionnels. Il est fréquent que le médecin de ville, suspectant que l'enfant est victime de violences intrafamiliales, demande une hospitalisation, éventuellement en prétextant du besoin d'examens complémentaires, afin de confirmer ses suspicions grâce à des équipes médicales mieux formées à la détection de la maltraitance.

Le cadre actuel, qui autorise la préservation du secret professionnel dans certains cas complexes, parfois jusqu'à pouvoir lever des doutes sur une situation, permet ainsi aux professionnels d'agir de la façon la plus adaptée à la santé et à la sécurité du mineur.

Une majorité d'entre nous - Catherine Deroche, Maryse Carrère et moi-même - considère donc que l'absence d'obligation ne constitue pas un obstacle au signalement. Dès lors, au regard des risques que je viens d'évoquer, nous privilégions le maintien du cadre législatif actuel, qui semble équilibré pour articuler le secret et les procédures de signalement.

Néanmoins, nous nous rejoignons toutes les quatre sur le fait que les règles de droit pénal, qu'elles posent une obligation de signaler ou non, ne sont pas suffisantes pour encourager les signalements. Différentes mesures pourraient être mises en oeuvre sans délai pour favoriser les signalements par les professionnels et, surtout, les accompagnements.

Tout d'abord, il est souhaitable d'approfondir notre connaissance des informations préoccupantes et des signalements transmis aux CRIP et aux parquets, en agrégeant les données disponibles au niveau national et en les précisant, sous la responsabilité de l'Observatoire national de la protection de l'enfance (ONPE). Ce sujet a donné lieu à des travaux de recherche aux États-Unis ; mais il a été trop peu étudié en France, ce qui nous prive d'éléments d'appréciation objectifs.

Ensuite, la formation initiale et continue des professionnels au contact des mineurs, en particulier les professionnels de santé et les travailleurs sociaux, devrait être renforcée afin de comporter des modules plus complets dédiés aux violences sur mineurs d'une part et, de l'autre, les règles encadrant les procédures de signalement et le secret professionnel.

La sensibilisation tout au long de la carrière aux situations d'enfance en danger est elle aussi essentielle. Elle passe avant tout par un renforcement de la diffusion de bonnes pratiques, comme le fait la Haute Autorité de santé (HAS), grâce à des supports adaptés aux situations concrètes rencontrées par les professionnels.

Les échanges entre professionnels sont également à développer, à l'image des rencontres régulièrement organisées dans certains établissements hospitaliers parisiens entre professionnels de santé, de la protection de l'enfance et de la justice, afin d'échanger sur les pratiques et les procédures à suivre en faveur de l'enfance en danger. Ces échanges pluridisciplinaires sont à développer sur l'ensemble du territoire pour faciliter les signalements.

Enfin, pour ne pas laisser un professionnel seul face à ses doutes, il convient de mieux identifier sur le territoire les médecins spécialistes susceptibles d'aider les professionnels de santé, les travailleurs sociaux, et, plus largement, les professionnels confrontés à ces situations. Les coordonnées de ces personnes ressources, qui pourraient être les médecins référents en protection de l'enfance et les médecins hospitaliers spécialistes en pédiatrie, pédopsychiatrie et pédiatrie médico-légale, pourraient être communiquées par les ordres professionnels à l'échelle départementale : ainsi, les intéressés pourraient être facilement sollicités.

Nonobstant le maintien du cadre législatif actuel, que nous préconisons, nous proposons donc dès à présent un ensemble d'actions concrètes afin de favoriser, sur le terrain, les signalements destinés à mieux protéger les plus vulnérables d'entre nous, à savoir les enfants. C'est notre préoccupation à toutes quatre. Certes, il existe une obligation de secret ; mais il y a, avant tout, une obligation de secours.

M. Michel Forissier. - L'obligation de signalement ne relève pas, à mon sens, de mesures législatives ou réglementaires. Le cadre à privilégier est la formation professionnelle des intervenants, dans tous les domaines.

Tout d'abord, je pense à la formation initiale. Les professionnels doivent être au fait des règles de confidentialité s'appliquant au métier auquel ils se destinent ; je pense notamment aux assistantes maternelles, dont les relais emploient de plus en plus souvent des psychologues et assurent l'accompagnement nécessaire. Bien des situations posent des dilemmes : un signalement n'est pas sans conséquence. Il peut même marquer à vie la personne qui en a fait l'objet.

Ensuite, je pense aux plans de formation continue. À cet égard, il s'agit, pour l'employeur, d'un enjeu de ressources humaines.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Nos quatre rapporteures se sont penchées sur une question complexe concernant un grand nombre de professions ne disposant pas des mêmes informations. La tâche était d'autant plus difficile qu'il s'agit là de combiner des législations distinctes.

Quelle que soit sa profession, une personne rencontrant sur sa route un crime ou un délit doit en informer le ministère public ; en outre, quand un danger grave et imminent se présente, il ne peut pas le taire ; enfin, la question du doute est absolument essentielle. Le professionnel est alors renvoyé à sa propre responsabilité, qu'il lui est bien difficile d'exercer.

C'est pourquoi la loi de 2007 précise qu'en cas de doute il faut se tourner vers la CRIP, que tous les départements ont dû mettre en place. Cette instance composée de professionnels a pour mission de centraliser les informations en faisant appel à d'autres professionnels, eux aussi soumis au secret.

À cet égard, on est bien dans un espace interstitiel permettant à l'information de circuler. En définitive, soit l'on saisit la justice, dans les cas les plus graves, soit l'on provoque l'accompagnement par les services sociaux.

Au fond, le plus urgent semble de rendre ce dispositif efficace. Des différences de vues se font jour entre les rapporteures ; mais, même si l'on choisit de légiférer, il faudra bien tenir compte des dispositions existantes.

Mme Brigitte Lherbier. - J'ai déposé l'an dernier une proposition de loi portant sur ce sujet précis, qui m'intéresse particulièrement. Au cours de ma carrière, j'ai été confrontée plusieurs fois à des cas de violences ou de maltraitances non signalées, alors que, de toute évidence, des professionnels en avaient eu connaissance. De telles expériences vous meurtrissent forcément ; pour ma part, elles me poursuivront toute ma vie.

La CRIP me semble tout à fait adaptée pour recenser, dans le cadre du secret partagé, un certain nombre de doutes et de témoignages médicaux, sociaux, ou venant de l'éducation nationale.

Madame Mercier, pourquoi le médecin serait-il dispensé de se joindre à cette équipe départementale ? J'entends bien l'argument de la confiance : le médecin de famille peut se charger de trouver une solution. Mais les médecins de ville ne connaissent pas tous leurs patients : ils ne voient même certains d'entre eux qu'une seule fois. Tous les praticiens doivent avoir la CRIP comme interlocuteur.

Mme Michelle Gréaume. - J'ai travaillé plusieurs années dans un centre communal d'action sociale (CCAS), et j'y ai rencontré des enfants et des familles pour lesquels la communication avec les différents acteurs - médecins, éducateurs, tutelles, curatelles, écoles et CCAS eux-mêmes - était difficile.

Dans les centres de loisirs ou dans les garderies, les agents communaux peuvent se heurter à diverses situations, dont ils font part aux assistants sociaux du département. Mais, ensuite, ils n'ont pas forcément de retour, ce qui leur inspire de la frustration.

Il est donc nécessaire de prévoir des formations spécifiques et de dresser la liste exhaustive des acteurs susceptibles de se rencontrer pour partager les informations dont ils disposent.

M. Jean-Luc Fichet. - La position de Marie Mercier me paraît intéressante. Il est en effet très important de conserver le secret : cela permet de garder la confiance des patients et de les amener à se confier. La notion d'étanchéité est donc primordiale. Dans le même temps, autoriser le médecin à faire des signalements peut aussi être un argument pour inciter à consulter : le patient utilise en quelque sorte un tiers pour autoriser un signalement qu'il ne peut pas faire lui-même.

Dans la hiérarchie de la confidentialité des secrets, je ne sais quelle priorité il faut donner, mais autoriser les signalements permet de protéger les enfants et les personnes menacées.

M. Bernard Bonne. - Il est intéressant que ce rapport d'information propose les deux points de vue, le pour et le contre. Selon moi, il ne faut surtout pas légiférer. Le secret professionnel est très différent selon qu'il concerne un prêtre dans le cadre d'une confession ou un médecin. Le médecin est confronté à des parents qui amènent un enfant sans dire que celui-ci a subi des maltraitances : c'est donc au médecin de voir s'il y a un risque de cette nature.

En revanche, le médecin doit avoir une obligation de moyens, c'est-à-dire tout faire pour que soit éventuellement recherchée la responsabilité des parents ou d'autres adultes. C'est pourquoi l'obligation de faire examiner l'enfant par des spécialistes à l'hôpital ou de le conduire dans des milieux spécialisés est beaucoup plus importante que l'obligation faite au médecin de dénoncer un acte particulier. Celui-ci doit avoir les moyens de le faire, mais il ne faut pas l'obliger à le faire, car les conséquences peuvent être dramatiques pour lui-même, pour l'enfant et pour les parents.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je souligne à mon tour la qualité de ce rapport d'information. Sur tous les sujets, et encore plus lorsqu'ils sont sensibles, les représentants des outre-mer se demandent quelle place sera réservée aux outre-mer dans les préconisations et les mesures à prendre.

Récemment, une ancienne ministre a provoqué l'émoi en outre-mer en évoquant le sort qui aurait été réservé à une époque à d'anciens professeurs pédophiles, discrètement mutés dans les territoires ultramarins. Sans m'appesantir sur ces propos qui ont été démentis par le ministre actuel de l'éducation nationale, j'aurais manqué à mes devoirs en ne les mentionnant pas.

Dans le travail de la mission commune d'information, une attention particulière a-t-elle été accordée aux outre-mer ? Si ce n'est pas le cas, il n'est pas trop tard pour bien faire. L'éloignement n'est pas que géographique, malheureusement : ces territoires sont spécifiques.

Mme Laurence Rossignol. - Le travail qui a été accompli va nous être utile assez rapidement. La proposition de loi sur les violences intrafamiliales, qui sera prochainement examinée au Sénat, contient un article sur le secret médical pour les femmes victimes de violences. Après avoir annoncé qu'il allait créer une obligation pour les médecins de dénoncer les violences constatées dans leur cabinet, le Gouvernement a finalement rédigé un article levant l'infraction au secret médical, sans que le médecin doive obligatoirement recueillir le consentement de la victime. Nous aurons certainement un débat sur ce sujet.

Le raisonnement de Marie Mercier me semble imparable quand il s'agit de victimes majeures. Je suis plus perplexe quand il s'agit de victimes mineures. Je ne crois pas que les parents cesseraient d'emmener leur enfant chez le médecin, si la levée du secret médical était décidée. Il n'est qu'à voir le comportement des parents de la petite Marina : ils allaient beaucoup chez le médecin et conduisaient même l'enfant aux urgences, alors même que la capacité de signalement est plus grande à l'hôpital qu'en ville.

Je pense que les médecins ont peur de cette obligation, car son non-respect engagerait leur responsabilité. Reste que cette obligation de signalement serait très utile pour protéger les enfants. Je sais que la question est délicate, car, en France, on confond signalement et délation. Le poids de l'histoire, sans doute.

Je suis choquée que le secret de la confession protège la connaissance d'infractions criminelles. On pourrait sans doute dissocier la confession des auteurs de celle des victimes. L'Église catholique est ainsi faite que même les victimes se sentent coupables et confessent être victimes ; elles viennent d'ailleurs chercher l'absolution à ce titre. Le secret de la confession des victimes est totalement inacceptable : lorsqu'une victime, enfant ou une fois devenue adulte, se confesse et confie qu'elle a été victime, elle appelle au secours et elle s'adresse à quelqu'un qu'elle pense capable de l'aider. Il faut que cela se traduise en actes.

Mme Catherine Deroche, rapporteure. - Je commencerai par répondre à la question sur le secret de la confession. Si les auteurs de telles infractions viennent rarement se confesser, les victimes peuvent, elles, parler. Dès qu'il n'est plus question de secret sacramentel, les prêtres ne sont pas tenus au secret : le pape a d'ailleurs récemment levé le secret pontifical concernant les violences sexuelles sur mineurs. Le cadre est donc restreint à celui de la confession. Selon le président de la Conférence des évêques de France que nous avons auditionné, les ministres du culte incitent désormais les mineurs à appeler le 119 et à en parler en dehors du confessionnal. Le tribunal correctionnel de Caen a déjà levé cette notion de secret, qui avait été élargie au ministère dans toute sa globalité.

Sur le secret médical, j'étais au départ plutôt favorable à une obligation de signalement. Le rapport d'information montre que, dans de nombreuses situations, cette obligation existe même pour les professionnels astreints au secret. La loi Giudicelli protège d'ailleurs les professionnels de santé : ils ne peuvent plus être condamnés s'ils lèvent le secret et opèrent un signalement, même s'il arrive encore parfois qu'ils soient poursuivis.

La difficulté se pose lorsqu'il y a doute, notamment lorsqu'il s'agit de violences intrafamiliales, d'autant que les signes cliniques et objectifs disparaissent vite. Lorsque ces cas surviennent, les médecins se retrouvent seuls. Souvent, ils ne connaissent pas la loi Giudicelli, qui les protège. De ce point de vue, les fiches pratiques établies par la Haute Autorité de santé sont intéressantes et il est utile que les médecins puissent se tourner vers un médecin référent dans leur département, quand celui-ci existe, afin de partager ce doute et savoir quelle conduite tenir.

Mme Michelle Meunier, rapporteure. - Ce sujet complexe fait suite à une mission commune d'information sur la pédocriminalité, qui a montré qu'il fallait poursuivre la réflexion sur le secret professionnel. On le voit bien, sur ces questions, les réponses ne sont pas binaires.

Pour ma part, j'ai choisi comme axe unique la protection de l'enfant, qui est le plus vulnérable et, surtout, la victime. On sait qu'une fois adultes ces victimes relatent souvent que le médecin qui les a vues n'a pas compris ou n'a pas vu, ce qui peut avoir des conséquences très graves.

Sur ce sujet, comme l'a souligné Catherine Deroche, on ne part pas de rien. Le Sénat a déjà voté des amendements visant à rendre possible l'obligation de signalement. Je ne crois pas qu'en légiférant on obligera et on les déresponsabilisera les professionnels, qui sont formés et qui ont encore besoin de formation et d'informations sur les violences de tous genres, qu'elles touchent les enfants ou les adultes. Nous aurons l'occasion d'en reparler.

Monsieur Mohamed Soilihi, dans le premier travail que nous avons accompli sur la pédocriminalité dans les institutions, l'éducation nationale a reconnu qu'elle avait déplacé les personnels. Les territoires ultramarins n'ont pas été explicitement nommés, mais, personnellement, je sais que cela a pu exister.

Mme Maryse Carrère, rapporteure. - Je réponds à notre collègue Thani Mohamed Soilihi : les règles sont identiques dans l'hexagone et outre-mer et nous n'avons eu aucun signalement spécifique à cet égard. Il est néanmoins vrai que les médecins y sont plus isolés, ce qui rend davantage nécessaire le recours à des médecins ressource et de mettre l'accent sur la formation en cours de carrière.

Mme Marie Mercier, rapporteur. - Je veux dire un mot de la proposition de loi de notre collègue député Guillaume Gouffier-Cha, qui propose de s'affranchir de l'accord de la victime majeure. Au cours des auditions de leurs organisations syndicales, les médecins nous ont bien dit qu'ils procédaient aux signalements, étant entendu que seule la crainte de faire un mauvais diagnostic pouvait les arrêter. Une pédiatre me disait récemment qu'elle se sentait très seule lorsqu'elle faisait de tels signalements. C'est pourquoi il faut mettre l'accent sur l'accompagnement des médecins. D'autres personnes que nous avons auditionnées ont indiqué que l'obligation de signalement n'était peut-être pas la réponse unique et qu'il conviendrait sans doute de changer les mentalités.

Ce sujet ne sera pas clos aujourd'hui, et nous ne devons jamais perdre de vue notre obligation de secours.

Mme Florence Lassarade. - En Gironde, la cellule d'accueil d'urgences des victimes d'agressions (CAUVA) au sein du CHU de Bordeaux a permis de libérer la parole des médecins, des pédiatres et de les conforter dans leur volonté de signalement. La CAUVA est constituée d'une équipe pluridisciplinaire et est accessible très facilement à tout le monde.

La commission des lois et la commission des affaires sociales autorisent la publication du rapport d'information.

La réunion est close à 12 h 10.