- Mardi 11 mai 2021
- Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des transports, de l'environnement, de l'économie et des finances - Examen du rapport pour avis
- Projet de loi de programmation relatif au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales - Examen des amendements de séance
Mardi 11 mai 2021
- Présidence de M. Christian Cambon, président -
La réunion est ouverte à 9 heures.
Projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des transports, de l'environnement, de l'économie et des finances - Examen du rapport pour avis
M. François Bonneau, rapporteur pour avis. - La commission de l'aménagement du territoire et du développement durable a délégué à notre commission l'examen au fond de l'article 28 du projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des transports, de l'environnement, de l'économie et des finances.
Il s'agit d'adapter en droit national le règlement du Parlement européen et du Conseil du 17 mai 2017 fixant des obligations liées au devoir de diligence à l'égard de la chaîne d'approvisionnement pour les entreprises qui importent en Europe de l'étain, du tantale et du tungstène, leurs minerais ou de l'or provenant de zones de conflit ou à haut risque.
Ce règlement européen dit « 3TG », par référence à l'appellation en langue anglaise de ces minerais de conflit, marque l'aboutissement d'une décennie de négociations internationales et européennes pour lutter contre le financement des guerres civiles et des groupes armés non étatiques par le trafic de ces minerais.
En imposant un devoir de diligence aux importateurs, l'Union européenne instaure un système de traçabilité sur la chaîne d'approvisionnement de métaux dont les usages sont très variés dans l'industrie, l'électronique et les équipements civils. Le tungstène et le tantale sont des matériaux stratégiques pour la base industrielle et technologique de défense.
Le premier volet du règlement 3TG, relatif à la mise en oeuvre du devoir de diligence et des obligations imposées aux importateurs, est d'application directe en droit national. Le périmètre de l'adaptation de notre législation se limite à l'organisation des contrôles et à la fixation des règles applicables aux infractions, que l'Union confie à la responsabilité des États membres.
Avant d'aborder l'article 28, il n'est pas inutile de revenir brièvement aux origines de la prise de conscience internationale sur la nécessité de briser le lien entre le trafic des « diamants du sang » et le financement des groupes armés et des guerres civiles. Le trafic des diamants à l'oeuvre sur le continent africain, en Angola, en République démocratique du Congo, au Libéria, en Sierra Leone ou en République centrafricaine, a constitué dans les années quatre-vingt-dix une grave question internationale.
C'est le « processus de Kimberley » qui a initié, en l'an 2000, le contrôle du commerce des diamants bruts. La diffusion de ce système a été encouragée par l'ONU. L'Union européenne a adopté quant à elle en 2002 un règlement instituant des contrôles douaniers sur les importations et les exportations de diamants bruts, s'inspirant d'une loi américaine de 2010 et du guide de l'OCDE sur le « devoir de diligence » des acteurs économiques. Mécanisme très différent de la prohibition ou de l'embargo, il s'agit d'un processus destiné à assainir les circuits d'approvisionnement à long terme.
Concrètement, le règlement européen sur les minerais de conflit entraîne pour les importateurs d'une certaine importance des obligations en matière de gestion interne, de gestion des risques, de vérification par des tiers indépendants et de communication d'informations auprès des clients et des autorités.
Cette approche globale s'apparente à un système de « responsabilité sociale des entreprises » sur l'ensemble des risques qui peuvent être identifiés dans la chaîne d'approvisionnement : soutien aux groupes armés non étatiques, abus commis par des forces de sécurité publiques ou privées, corruption, blanchiment d'argent, atteintes aux droits humains, et même non-paiement des taxes, droits et redevances aux gouvernements.
L'article 28 instaure un système de contrôles a posteriori du respect du devoir de diligence par les importateurs, à l'issue desquels l'autorité administrative peut enjoindre, en cas de manquement constaté, les intéressés à appliquer des mesures correctives sous peine d'exécution d'office et d'astreintes administratives pouvant aller jusqu'à 1 500 euros par jour de retard.
Des contrôles sur pièces et sur place peuvent avoir lieu, notamment dans les locaux de l'importateur, mais le règlement ne fixe pas de sanctions pour violations du devoir de diligence. Il privilégie l'incitation à la sanction et peut donc soulever certains points de vigilance en matière de désignation des agents chargés des contrôles, de détermination des volumes d'importation et d'efficacité des mesures de police administrative.
Il n'est toutefois pas question de renforcer l'arsenal répressif de ce règlement, car il s'agirait d'une suradaptation, pas plus souhaitable qu'une surtransposition de directive.
Enfin, deux vertus peuvent être reconnues à ce règlement.
La première est d'étendre le mécanisme du devoir de diligence au trafic de ces quatre métaux et minerais, ouvrant la voie à une extension vers d'autres secteurs sous un angle environnemental dans le domaine des batteries, des terres rares et d'autres minerais comme le cobalt.
La seconde est de prévoir une clause de revoyure en janvier 2023 pour examiner l'efficacité du dispositif : un régime de sanctions pourra alors être envisagé en cas de manquement répété au devoir de diligence.
Je vous proposerai donc de recommander à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter cet article 28, tel que nous l'aurons modifié.
Article 28 (délégué)
M. François Bonneau, rapporteur pour avis. - L'amendement COM-6 permet aux agents chargés de contrôler le respect du devoir de diligence des importateurs de s'assurer que les intéressés tiennent la documentation démontrant qu'ils respectent leurs obligations, ainsi que le prévoit l'article 3 du règlement n° 2017/821 du 17 mai 2017.
Les amendements COM-7 et COM-8 sont des amendements de clarification rédactionnelle.
Enfin, l'amendement COM-9 vise à s'assurer de la proportionnalité du montant de l'astreinte administrative à la gravité des manquements constatés et à la situation financière de l'importateur concerné. Selon l'étude d'impact, seules 50 à 70 entreprises sont concernées par les contrôles, principalement des petites et moyennes entreprises. Aussi, les mesures d'astreinte doivent inciter les agents économiques à respecter leur devoir de diligence, mais sans risquer de fragiliser la pérennité financière des entreprises.
Les amendements COM-6, COM-7, COM-8 et COM-9 sont adoptés.
La commission propose à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable d'adopter l'article 28 ainsi modifié.
Projet de loi de programmation relatif au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales - Examen des amendements de séance
EXAMEN DES AMENDEMENTS DES RAPPORTEURS
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement ETRD-1 est rédactionnel.
L'amendement ETRD-1 est adopté.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement ETRD-2 vise à corriger une erreur relative à l'Institut Pasteur, qui n'est pas un opérateur de l'État, mais un centre de recherche de droit privé.
L'amendement ETRD-2 est adopté.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement ETRD-3 est rédactionnel.
L'amendement ETRD-3 est adopté.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement ETRD-4 est un amendement de coordination.
M. Hugues Saury, rapporteur. - Les amendements ETRD-5 et ETRD-6 sont des amendements rédactionnels.
Les amendements ETRD-5 et ETRD-6 sont adoptés.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement ETRD-7 vise à supprimer une mention inutile.
L'amendement ETRD-7 est adopté.
EXAMEN DES AMENDEMENTS AU TEXTE DE LA COMMISSION
M. Christian Cambon, président. - Nous commençons par examiner les amendements du Gouvernement.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement rédactionnel n° 321, présenté par le Gouvernement, vise à mieux mettre en valeur le fait que la politique de développement solidaire est désormais un pilier de la politique étrangère.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 321.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement n° 314 a le même objet qu'un amendement déposé par Richard Yung, relatif à la suppression du principe de non-discrimination introduit par la commission,. Nous donnerons un avis favorable sur l'amendement de Richard Yung. Avis défavorable sur cet amendement n° 314.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 314.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement n° 322 tend à revenir à la rédaction initiale s'agissant des financements transitant par les organisations de société civile (OSC), ceux-ci restant très inférieurs à la moyenne des pays de l'OCDE. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 322.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement n° 320 tend à revenir sur les modifications opérées par la commission pour renforcer le rôle du ministre chargé du développement et ainsi améliorer le pilotage de la politique de développement solidaire. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 320.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement n° 319 restreint le champ d'une disposition que nous avions introduite en commission demandant au Gouvernement de nous fournir, dans son rapport annuel, une comparaison des flux d'aide publique au développement (APD) avec les autres flux financiers à destination des pays aidés, en particulier les transferts monétaires des diasporas et les flux issus de la générosité privée. Il est compliqué d'avoir une vision mondiale de ce phénomène. Le Gouvernement souhaite restreindre cette comparaison aux dix-neuf pays prioritaires de l'aide au développement. Avis favorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 319.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement n° 316, très technique, a été déposé, comme les autres du Gouvernement, dans la nuit. Il prévoit une capacité de l'AFD à transiger et à conclure des conventions d'arbitrage. Nous laisserons le ministre nous expliquer en détail ce sujet, qui n'avait nullement été évoqué dans les travaux préalables à ce projet de loi. Sagesse.
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 316.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement n° 317 a pour objet de modifier la rédaction des missions de l'AFD prévue par la commission. S'il apporte une souplesse utile s'agissant des types de financements, il présente l'inconvénient d'ôter la notion de priorité aux services essentiels présente dans la rédaction issue de la commission. Nous proposons un sous-amendement n° ETRD.9, qui reprend le texte du Gouvernement tout en réintroduisant cette notion. Il est également proposé de préciser que l'agence rend compte de manière distincte de chacune de ses activités, ce qui avait disparu dans la version du Gouvernement.
Le sous-amendement n° ETRD.9 est adopté. L'amendement n° 317, ainsi modifié, est adopté.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement n° 318 vise, d'une part, à simplifier et à sécuriser le transfert du capital de société Expertise France à l'AFD et, d'autre part, à adopter le calendrier de transformation de l'agence en société par actions simplifiée (SAS) à celui du projet de loi, afin d'éviter tout risque juridique lié à une éventuelle promulgation de la loi après la date fixée dans le texte. Sagesse.
La commission s'en remet à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 318.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement n° 315 a pour objet de préciser la procédure de nomination de l'administrateur représentant les organisations de la société civile et de l'administrateur représentant élu des collectivités territoriales au conseil d'administration d'Expertise France. Avis favorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 315.
M. Christian Cambon, président. - Nous passons aux autres amendements de séance.
M. Hugues Saury, rapporteur. - D'une manière générale, s'agissant des amendements sur cet article 1er A, nous avons émis de nombreux avis défavorables, car nous souhaitons garder l'esprit de cet article ajouté par l'Assemblée nationale. Il est succinct et donne les grandes lignes du texte de loi, que nous n'avons pas voulu alourdir par un ensemble de priorités qui seront évoquées plus tard dans le rapport annexé.
M. Hugues Saury, rapporteur. - Les amendements nos 109, 187, 212 et 11 sont en discussion commune. Avis défavorable aux trois premiers. S'agissant de l'amendement no 11 de M. le rapporteur pour avis, nos deux commissions partagent le même constat : la portée programmatique de ce projet de loi est très limitée par l'absence de trajectoire budgétaire au-delà de l'exercice 2022. C'est pourquoi nous avons, d'un commun accord, décidé de prolonger la trajectoire jusqu'en 2025. Pour tenir compte de la situation sanitaire et économique, nous avons par ailleurs introduit une clause de révision de la programmation financière avant 2024, afin d'augmenter éventuellement notre ambition vers les 0,7 % si la situation le permet. En revanche, la commission des finances propose à nouveau une augmentation annuelle de 500 millions d'euros, là où nous avions adopté des marches de 800 millions d'euros. À nos yeux, la priorité est de se doter d'une trajectoire de progression assez forte pour crédibiliser les ambitions de notre pays en matière de développement solidaire et de garder une capacité d'adaptation à la conjoncture, ce que permet le maintien de la clause de revoyure de 2023. Pour toutes ces raisons, avis favorable à cet amendement.
Mme Marie-Arlette Carlotti. - Nous défendons l'objectif de 0,7 % et pourrons vous rejoindre sur des propositions concrètes et de nouvelles formes de financement. Mais nous préférons cet amendement aux chimères que propose le Gouvernement dans ce projet de loi.
M. Christian Cambon, président. - Chacun aura compris que l'issue dépendra des exercices budgétaires successifs, qui permettront de mettre en oeuvre les engagements souscrits ici.
La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 109, 187 et 212, et un avis favorable à l'amendement n°11.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement n° 131 prévoit de faire sortir les C2D de la comptabilisation de l'APD française. S'il est exact que les C2D transforment des prêts en dons, ils n'ont pas une efficacité moindre que les autres projets de développement, et il est logique qu'ils soient comptabilisés comme de l'APD : avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 131.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'objectif de 85 % de dons en flux bruts prévu par l'amendement n° 188 semble inatteignable pour 2025, le chiffre actuel étant de 59 % : avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 188.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'article 6 élargit le volontariat de solidarité internationale pour permettre des volontariats réciproques - ceux-ci existent déjà dans le cadre du service civique, mais à la marge. Attendons les conclusions du rapport en cours d'élaboration qui, de surcroît, est prévu à l'article 12 : avis défavorable à l'amendement no 236.
Mme Hélène Conway-Mouret. - Cet élargissement est très important.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 236.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement n° 268 concerne l'effort éducatif. Le maintien des droits de l'enfant est déjà présent à cet alinéa. Néanmoins, la formulation proposée met l'accent sur cette dimension fondamentale. Avis favorable.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 268.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement n° 270 concerne le renforcement de l'enseignement professionnel. Il est satisfait par l'alinéa n° 78 du cadre de partenariat global (CPG) : retrait, ou avis défavorable.
Mme Hélène Conway-Mouret. - Nous le maintenons.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 270.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement n° 18 rectifié bis porte sur la durabilité. Avis défavorable : il est difficile d'imposer aux pays partenaires ces exigences dans leurs propres marchés publics, même dans le cadre de projets financés par l'AFD ou le ministère. Cela aurait des conséquences sur les entreprises locales, de surcroît. Je donnerai un avis favorable à l'amendement n° 158, dont la rédaction est proche mais un peu plus souple.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 18 rectifié bis.
M. Hugues Saury, rapporteur. - Les amendements nos 162, 158 et 159 rectifié bis sont en discussion commune. Deux exigent et l'un favorise : nous préférons ce dernier. Les amendements nos 159 et 162 exigent le respect systématique de critères de responsabilité sociale et environnementale dans les marchés publics des pays partenaires. S'il est souhaitable d'encourager un tel mouvement, il n'est pas certain que nous disposions de tous les leviers nécessaires.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 162.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 158.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 159 rectifié bis.
M. Hugues Saury, rapporteur. - Les amendements identiques nos 163 et 287, ainsi que l'amendement n° 19 rectifié, comportent une idée intéressante et un objectif que nous partageons. L'accord sur les marchés publics de l'OMC compte 21 parties, représentant 48 Membres de l'OMC, dont les 27 États membres de l'Union européenne. En revanche, aucun pays africain n'en est membre. Il serait utile de connaître l'avis du Gouvernement.
La commission demande l'avis du Gouvernement sur les amendements nos 163 et 287, ainsi que l'amendement n° 19 rectifié.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement n° 278 concerne l'économie sociale et solidaire. L'alinéa 145 du CPG prévoit que « la France favorise le développement des échanges fondés sur le commerce équitable et contribue au soutien des initiatives d'économie sociale et solidaire ». Cela paraît suffisant et de nature à satisfaire cet amendement. Retrait, ou avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 278.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement n° 279 concerne la lutte contre les paradis fiscaux. Les alinéas 105 et 144 du CPG satisfont très largement cet amendement, dont nous partageons l'objectif. Avis défavorable.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 279.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement n° 281 propose un ministre dédié. La commission partage l'intention des auteurs de l'amendement. L'importance de la politique de développement solidaire et les volumes financiers concernés justifieraient pleinement la nomination d'un ministre dédié. Toutefois, ceci relève de la décision du Président de la République. Retrait.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 281.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement n° 67 supprime la mention des élus locaux. Cette mention est en effet ici ambiguë. On ne sait pas très bien de quels élus locaux il s'agit. Dans une interprétation large, il pourrait même s'agir d'élus du pays partenaire. S'il s'agit des élus locaux du territoire français, ils sont couverts par la référence aux « acteurs de la coopération décentralisée » et participeront donc, à ce titre, aux conseils locaux de développement. S'il s'agit des élus des Français de l'étranger, ils sont également couverts par la référence aux conseillers des Français de l'étranger, mentionnés par ailleurs. Avis favorable, donc.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 67.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement n° 284 concerne le fonds de solidarité pour les projets innovants (FSPI). Il est satisfait. Retrait, ou avis défavorable.
Mme Hélène Conway-Mouret. - Je le maintiens. Son but est de faire en sorte que les associations locales soient associées aux projets.
M. Hugues Saury, rapporteur. - Il est satisfait. La liste des FSPI, comportant les montants budgétaires, est transmise chaque année aux rapporteurs de notre commission et de la commission des finances, et nous la tenons à la disposition de nos collègues. Par ailleurs, la concertation demandée est justement celle qui est désormais prévue au sein du conseil local de développement créé par le présent projet de loi.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 284.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement n° 15 effectue une coordination avec un amendement de la commission des finances adopté par notre commission. Toutefois, bien que très proche, il n'est pas compatible avec l'amendement n° 90, sur lequel nous avons émis un avis favorable, et qui reprend largement l'intitulé issu d'un amendement de M. Requier adopté par la commission. Retrait.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 15.
M. Christian Cambon, président. - Mes chers collègues, nous n'en avons pas tout à fait terminé avec l'examen des amendements, car le Gouvernement vient à l'instant de déposer cinq amendements supplémentaires.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement n° 324 vise à rétablir le texte adopté par l'Assemblée nationale sur la programmation financière de la politique de développement solidaire et de lutte contre les inégalités pour la période 2020-2025.
La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 324.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement n° 323 tend à actualiser les prévisions de l'APD jusqu'en 2022.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 323.
La commission émet un avis favorable à l'amendement rédactionnel n° 325 et à l'amendement de précision n° 326.
M. Hugues Saury, rapporteur. - L'amendement n° 327 a pour objet d'actualiser les références aux actions de la France pour la mise en oeuvre du protocole de Montréal.
La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 327.
Mme Marie-Arlette Carlotti. - Je tiens à remercier les corapporteurs et l'ensemble de nos collègues pour l'excellent travail que nous avons réalisé : le texte de la commission est bien meilleur que celui que nous a transmis l'Assemblée nationale. Faisons en sorte que ce texte ne soit pas détricoté en séance publique.
La réunion est close à 10 h 45.
Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :