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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES


Jeudi 24 juin 2021

- Présidence de M. Jean-François Rapin, président -

La réunion est ouverte à 9 h 05.

Marché intérieur, économie, finances, fiscalité - Supervision au sein de l'union bancaire : communication et avis politique de MM. Jean-François Rapin et Richard Yung

M. Jean-François Rapin, président. - Mes chers collègues, avec Richard Yung, nous avons mené un certain nombre d'auditions sur la supervision bancaire pour y voir plus clair dans le contexte du travail mené actuellement sur le troisième pilier de l'Union bancaire. Vous avez sans doute vu les enjeux qui ont défrayé la chronique allemande pendant quelques temps et créé un vif émoi. Nous nous proposons de vous présenter les constats tirés de nos auditions puis nous pourrons échanger sur l'avis politique qui vous a déjà été transmis et que nous proposons.

M. Richard Yung, rapporteur. - Merci Monsieur le Président. Effectivement, nous allons essayer de vous éclairer sur l'évolution de la supervision bancaire au sein de la zone euro. C'est un sujet que nous avions déjà traité il y a quelques années mais qui n'a pas perdu son actualité. Depuis le 4 novembre 2014, c'est la Banque centrale européenne qui assure opérationnellement la surveillance des banques dans les États membres de l'Union bancaire dans le cadre du mécanisme de supervision unique (MSU).

Dans un temps très court, la BCE a démontré sa pertinence et sa crédibilité en tant que superviseur unique. C'est une particulièrement bonne nouvelle car la supervision bancaire est essentielle à la solidité du système bancaire et à la stabilité financière de la zone euro. C'est quelque chose de relativement nouveau puisqu'il y a 30 ans il n'y avait pas de supervision bancaire, ni en France d'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). C'était la Banque de France qui assumait ce rôle de supervision et l'organisation était moins structurée. Heureusement, depuis, nous avons bien avancé et avons désormais des systèmes beaucoup plus professionnels.

Les banques européennes et françaises apparaissent mieux armées pour résister aux chocs, comme en témoigne leur résilience à la crise actuelle.

La reconnaissance internationale de la Banque centrale en tant que superviseur est désormais bien établie. Alors qu'elle parle d'une seule voix vis-à-vis des pays tiers en ce domaine, le degré de maturité et d'intégration est perçu comme moins élevé au sein de l'Union bancaire. La supervision n'est en effet que le premier pilier d'une Union qu'elle contribue à configurer. Je vous rappelle que le deuxième pilier est le fonds de résolution, qui existe déjà et qui sera doté à terme de près de 70 milliards d'euros ; le troisième pilier concerne la garantie des dépôts, dont la mise en place ne progresse pas beaucoup.

Nous avons donc souhaité dresser un bilan d'étape, au terme de bientôt sept années, d'une construction européenne dont le bon fonctionnement, au-delà de la complexité des solutions parfois retenues, est crucial pour nos économies. Afin de guider notre appréciation sur les prochaines étapes de l'approfondissement de l'Union bancaire, nous avons souhaité vous présenter les principaux points de vigilance identifiés lors de nos auditions.

Comment fonctionne concrètement la supervision bancaire de la zone euro ? Nous nous sommes intéressés aux moyens mobilisés et aux modalités opérationnelles car ils en conditionnent largement l'efficacité. Le cadre de fonctionnement européen - le Mécanisme de surveillance unique (MSU) - possède un caractère unique du fait qu'il associe d'une part la BCE, qui possède la compétence exclusive de supervision prudentielle des banques de la zone euro, et, d'autre part, les superviseurs nationaux qui exercent des missions de supervision à l'échelle nationale et coopèrent entre eux au sein d'équipes communes, les Joint supervisory teams (JST), étant entendu qu'ils le font sous le contrôle de la BCE et, qu'en cas de nécessité, cette dernière peut reprendre la main.

Ce cadre rend difficile la comparaison avec les autorités de supervision qui s'insèrent dans d'autres cadres de supervision comme les États-Unis, où elles sont d'ailleurs plusieurs, ou bien l'Allemagne où, jusqu'à présent, la supervision était largement centralisée entre les mains de la Bundesbank. Toutefois, les auditions que nous avons menées indiquent que les moyens semblent en ligne avec les pratiques internationales.

Quelques éléments chiffrés : les équipes dédiées aux activités de supervision de la BCE représentent désormais environ 1 200 emplois à temps plein auxquels il convient d'ajouter environ 6 300 emplois à temps plein au sein des autorités compétentes nationales. Le total atteint 7 500 emplois à temps plein ce qui est assez comparable avec les autres grandes autorités de supervision. Le budget de fonctionnement est quant à lui financé par les redevances annuelles et atteint 514 millions d'euros en 2020, perçus auprès des entités supervisées.

Porter un jugement sur le fonctionnement d'une autorité de supervision bancaire est par nature un exercice difficile : on sait quand elle échoue, quand il y a une crise bancaire, mais pas quand elle réussit. Les périodes de crise sont à ce titre de bons indicateurs de performance. Or, force est de constater que face à la crise sanitaire, la BCE a démontré sa capacité à adopter rapidement des décisions. Qu'il s'agisse de l'assouplissement temporaire de certaines exigences en matière de capital et de liquidité ou à l'inverse du durcissement des contraintes avec les recommandations de limitation de versements de dividendes, les décisions ont été prises dans des délais records démontrant la réactivité du processus décisionnel en temps de crise.

Pour autant, la BCE a initié une réorganisation interne en 2020 avec l'ambition de tirer les leçons de près de six ans d'expérience. S'il est encore trop tôt pour en mesurer l'efficacité, l'opportunité des objectifs fait consensus : renforcement de la transversalité et de la coopération et renforcement du suivi et de la coordination des missions sur place.

Au-delà de ces considérations organisationnelles, il reste des sujets qui méritent notre attention afin de renforcer la supervision bancaire européenne.

Une des lignes de fracture au sein du MSU résulte des forces respectives entre les pays appelés « Home », où sont implantées les maisons mères des grands groupes bancaires notamment les groupes français qui font partie des plus grands groupes européens et les pays « Host » accueillant habituellement les filiales de ces grands groupes. À cet égard, l'Union bancaire est encore loin d'avoir pu démontrer toute sa valeur ajoutée.

Concrètement, un groupe bancaire transfrontalier situé dans l'Union bancaire est supervisé par la BCE en tant que superviseur unique et non plus par les superviseurs d'origine et d'accueil des pays membres. Toutefois, ses filiales sont toujours soumises à des exigences individuelles au niveau national, notamment en matière de capital et de liquidité.

Il est compréhensible que les pays hôtes soient favorables à une intégration forte des marchés bancaires et à une supervision sur base consolidée. Il l'est aussi que les pays d'accueil privilégient l'échelon national et une supervision décentralisée.

La situation actuelle pose de nombreuses difficultés car elle constitue un obstacle majeur à l'intégration du marché bancaire de la zone euro. Elle se manifeste par des politiques de cantonnement de la part des autorités de surveillance et des États membres. Ces derniers obligent les groupes transfrontières à maintenir des niveaux élevés de fonds propres et de liquidités au sein de chaque entité locale. Ces fonds ne circulent pas et c'est d'ailleurs la raison pour laquelle on ne constate que peu de mouvements d'acquisition à l'intérieur du système bancaire européen alors même qu'on aurait pu penser qu'avec l'espace unique européen, leur circulation aurait été facilitée. Il s'agit pour eux de conserver au niveau national des fonds propres qui pourraient être utiles en cas de difficultés. Les groupes bancaires transfrontières ne peuvent en conséquence pas bénéficier d'une gestion intégrée des fonds propres et des liquidités entre leurs différentes filiales. Cette problématique se retrouve d'ailleurs avec l'épargne au sens large puisque lorsqu'on se place sur l'union des marchés de capitaux, chaque pays souhaite garder son épargne face aux départs à la retraite et au vieillissement de sa population.

L'équilibre entre le pays d'origine et le pays d'accueil dans le cadre de la législation existante laisse encore une marge de manoeuvre pour une intégration plus poussée. Il suffit qu'elle soit mise en oeuvre par le conseil de surveillance du MSU et les autorités du pays d'origine et du pays d'accueil.

Le second point d'attention est lié à la conception initiale du mécanisme de surveillance qui repose sur l'articulation entre le rôle de la BCE comme autorité de contrôle ultime et les autorités nationales chargées de la surveillance au jour le jour.

Le fonctionnement du MSU repose sur la distinction entre les grandes banques, quelques 120 groupes considérés comme « importants » (Significant Institutions-SI) que la BCE surveille directement, et environ 3 700 entités « moins importantes » (Less Significant Institutions-LSI) dont les autorités nationales continuent à effectuer la surveillance directe. C'est donc principalement le critère de la taille des actifs qui détermine le périmètre des établissements importants : il s'agit globalement des banques dont le total des actifs est supérieur à 30 milliards d'euros.

La conséquence de cette distinction est que la situation de supervision diffère sensiblement en fonction de la structure du système bancaire de chaque État membre. En France, l'essentiel du système bancaire national, soit onze groupes bancaires, est sous la supervision directe de la BCE. La situation est parfois très différente chez nos voisins.

Un rapport récent de la BCE évoque, officiellement pour la première fois, les petites et moyennes banques allemandes, qu'on appelle les Landesbanken, les Raiffeisen ou Sparkassen qui sont le réseau du Mittelstand allemand.

Donc, ces petites et moyennes banques allemandes représentent plus de 50 % du total des actifs des LSI de la zone euro. L'Allemagne possède ainsi le plus haut niveau d'actifs bancaires hors surveillance directe de la BCE dans la zone euro. Ces Raiffeisen et Sparkassen sont supervisées au niveau de l'Allemagne et ont même leur propre système interne. Pourtant, la grande majorité de ces entités allemandes bénéficient d'accords de soutien mutuel connus sous le nom de régimes de protection institutionnels (IPS) par lesquels ils se réassurent les uns les autres.

Cette distinction entre SI et LSI ne devrait pourtant théoriquement pas être source de différence notable en matière de surveillance prudentielle : ces entités indépendamment de leur statut sont en principe soumises aux mêmes règles européennes ainsi qu'à des pratiques de supervision de plus en plus convergentes.

Toutefois, s'il paraît excessif de parler de supervision à deux vitesses, les difficultés liées à l'articulation entre la BCE et les autorités nationales peuvent conduire à une forme de supervision hybride. D'ailleurs la BCE a fait le choix d'utiliser largement la marge d'appréciation que lui donne le règlement MSU et laisse dans les faits beaucoup de responsabilité et d'autonomie aux autorités nationales.

La récente actualité allemande concernant Wirecard illustre les risques d'insuffisances dans les pratiques locales de supervision. Elle démontre les avantages d'une autorité centrale de supervision qui prend la responsabilité des risques tout en préservant la distance nécessaire à une approche plus neutre. L'harmonisation des pratiques de supervision constitue donc l'un des éléments clés de la poursuite de l'intégration de la supervision commune ; elle doit passer par des pratiques de supervision semble-t-il plus intrusives de la part de la BCE.

L'harmonisation des pratiques comptables au sein du MSU est un autre point de vigilance. Il ne concerne pas les entités placées sous la supervision directe de la BCE. En effet, les grands groupes sont tenus d'établir leurs comptes consolidés selon le cadre comptable européen conforme aux normes internationales d'information financière (IFRS) lorsqu'ils sont cotés. L'harmonisation des normes comptables est par contre un enjeu pour les LSI.

La Commission européenne a publié récemment une étude d'impact sur les différences entre les normes comptables utilisées par les banques dans l'Union bancaire. Ce rapport dresse un aperçu des banques par pays en fonction des normes comptables : IFRS ou normes nationales. L'Allemagne se distingue avec 52,1 % des actifs bancaires déclarés selon ses normes nationales. Les ratios des autres pays sont beaucoup plus faibles, par exemple en Autriche (22,7 %), aux Pays-Bas (5 %), et inférieur à 2,5 % dans tous les autres États membres.

Les banques allemandes non cotées sont ainsi identifiées comme la principale exception aux normes internationales d'information financière adoptées par l'Union.

Finalement deux systèmes de normes comptables coexistent dans le système bancaire de la zone euro : les IFRS et les normes nationales allemandes, sachant que 88 % des actifs bancaires de la zone euro déclarés selon des normes comptables nationales se trouvent en Allemagne. Ainsi, à cause de la structure bancaire particulière de l'Allemagne, celle-ci se distingue radicalement des autres pays.

Bien que les établissements concernés n'ont par définition qu'une faible activité transfrontière, ces divergences sont potentiellement source de distorsions dans l'appréciation des risques, voire de concurrence entre les systèmes appliquant les normes IFRS et les autres. Il est donc souhaitable que pour l'avenir nous rapprochions les normes comptables de ces différents pays.

M. Jean-François Rapin, président. - Entre 2016 et 2021, la BCE a mené un très conséquent examen des modèles internes, le projet TRIM pour Targeted Revision of Internal Models.

De quoi s'agit-il ? Pour mesurer les risques et déterminer si elle respecte les exigences de fonds propres, une banque peut utiliser soit l'approche standard définie par les instances de réglementation, soit un modèle interne qui doit cependant recevoir l'autorisation expresse de l'autorité de surveillance. Ces modèles internes sont des approches statistiques utilisées très fréquemment notamment en Europe pour déterminer le montant des besoins de fonds propres des banques.

La pratique des modèles internes est au coeur des discussions concernant la mise en oeuvre en Europe du dernier volet du paquet des réformes dites de « Bâle III ». Une des dispositions phares en est le seuil de fonds propres ou l'« output floor » qu'une banque doit respecter quel que soit son mode de calcul, standard ou interne.

Ce taux plancher implique que le capital d'une banque ne doit pas tomber plus bas que 72,5 % de ce qu'il serait s'il était mesuré avec les normes standards. Il s'agit d'éviter qu'une banque ne minimise ces risques et donc le montant des fonds propres lorsqu'elle les évalue par un modèle interne.

Le projet TRIM a permis de déceler des déficiences auxquelles les banques doivent remédier dans des délais imposés par la BCE. Mais il a surtout permis de confirmer le bien-fondé des modèles internes pour le calcul des exigences en fonds propres.

Au niveau agrégé, l'impact de TRIM s'est traduit par un accroissement de +12 % entre 2018 et 2021 du montant des actifs pondérés en fonction des risques et par une réduction du ratio de fonds propres des établissements de 60 points de base. Cet impact reste limité et très variable selon les pays. Il concerne peu les banques françaises qui en ressortent plutôt confortées avec un impact moyen sur le ratio de fonds propres de 38 points de base très en dessous de la moyenne de la zone euro.

La définition de l'« output floor » résulte plus d'un compromis politique international inspiré des pratiques et préoccupations américaines que d'une analyse fine de la réalité au sein de l'Union européenne. Il paraît dès lors indispensable de tenir compte des résultats de l'étude TRIM dans la transposition du dernier volet de Bâle III.

La Commission européenne a lancé une consultation publique afin de réexaminer le cadre de gestion des crises bancaires et de garantie des dépôts. Il s'agit concrètement de revoir trois textes législatifs.

Le premier est la directive relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances qui a introduit au sein de l'Union européenne le principe du renflouement interne, dit « bail-in ». Selon ce principe, la recapitalisation d'un établissement défaillant doit reposer d'abord sur ses créanciers et non plus sur les fonds publics. Les dettes dites éligibles pour le renflouement doivent être utilisées jusqu'à un montant représentant au moins 8 % du passif de l'établissement. Au-delà l'autorité nationale de résolution pourra faire appel à un fonds de résolution national que chaque État doit avoir établi.

Le deuxième est le règlement relatif au Mécanisme de résolution unique, dit MRU, qui a créé un régime unique pour les États de la zone euro au sein de l'Union bancaire. Ce règlement a conduit, conformément aux principes de la directive, à la création d'une autorité de résolution unique ainsi que d'un fonds de résolution unique. C'est le deuxième pilier de l'Union bancaire.

Le Fonds de résolution unique est alimenté par les contributions des banques de la zone euro. Il devrait attendre environ 70 milliards d'euros en 2023 auxquels les établissements français auront contribué à plus de 30%. Les montants en jeu sont en hausse et très significatifs : la contribution des banques françaises est de 3,5 milliards d'euros pour 2021.

Le troisième texte qui sera revu est la directive relative aux systèmes de garantie des dépôts qui a harmonisé la protection des déposants et imposé la création d'un fonds de garantie des dépôts dans chaque État membre.

Que permet un système de résolution des défaillances bancaires ?

L'objectif de ce cadre législatif est de résoudre de façon ordonnée les défaillances bancaires sans perturber le système financier ou l'économie réelle et en minimisant le coût pour les contribuables. Ce cadre fait intervenir le superviseur qui peut adopter des mesures d'intervention précoce en cas de difficultés et si les mesures prises par la banque dans le cadre de son plan de redressement s'avèrent insuffisantes.

C'est ensuite l'autorité chargée de la résolution qui prend le relais en évaluant l'intérêt public de la banque, au regard notamment de la stabilité financière et de ses activités critiques. Si le test de l'intérêt public est négatif, la banque devrait être liquidée ; si le test est positif, la banque devrait rentrer en résolution. L'autorité de résolution dispose de différents outils de résolution : la cession d'activités, la création d'établissements relais, la séparation des actifs et enfin le renflouement interne.

La pratique effective du renflouement interne depuis 2014 laisse encore largement à désirer. À titre d'exemple, les Norddeutsche Landesbanken ont été recapitalisées fin 2019 pour un total de 3,5 milliards d'euros. L'examen du règlement relatif au Mécanisme de résolution unique (MRU) revêt une importance stratégique. Approfondir et crédibiliser le cadre de résolution doit permettre en effet de lever les freins à l'établissement d'une véritable Union bancaire sans modifier le cadre réglementaire existant en ce qui concerne la supervision. Cette révision doit aussi permettre de se doter des moyens de s'intéresser à la vulnérabilité de toutes les banques et non pas seulement à celle des banques les plus significatives.

Le troisième pilier de l'Union bancaire n'a pas encore été créé. Il s'agit d'un mécanisme européen de garantie des dépôts qui devrait venir en support des fonds de garantie des dépôts nationaux existants au sein de la zone euro. Les discussions achoppent sur la mise en oeuvre de ce dernier volet depuis la proposition de la Commission en 2015 pour un Système européen de garantie des dépôts (SEGD).

Aux désaccords sur la mutualisation des fonds viennent s'ajouter des inquiétudes sur la finalité d'un système unique. Certains États membres souhaiteraient que ce système unique permette non seulement de garantir les dépôts mais aussi de renflouer les pertes des banques par des interventions préventives.

En tout état de cause, ainsi que le préconise la BCE, avant qu'un tel système ne soit opérationnel, il est nécessaire de s'assurer d'une plus grande harmonisation des fonds de garantie au niveau national et d'une coordination renforcée au niveau européen.

Une vision pragmatique des conditions nécessaires à un accord sur la mise en place d'un système unique de garantie des dépôts appelle aussi à une revue préalable des situations des banques potentiellement bénéficiaires, exactement comme cela avait été fait à la mise en place de la supervision unique.

Le mécanisme de surveillance unique occupe un rôle central dans le fonctionnement de la zone euro. Il repose sur un très important transfert de souveraineté.

Dans le cadre d'une supervision unique européenne, la question du contrôle démocratique se pose d'autant plus que les États sont en situation de devoir assumer une partie des conséquences financières et politiques des décisions de supervision. D'ailleurs, la nécessité pour le superviseur de rendre compte de son action figure parmi les 29 principes identifiés par le Comité de Bâle. En ce sens, le contrôle démocratique de la supervision, dans le respect du principe d'indépendance de la BCE, est un enjeu central et particulièrement sensible.

L'obligation de rendre des comptes est inscrite dans le règlement cadre du MSU. L'article 20 prévoit que la BCE est comptable de la mise en oeuvre des missions de supervision qui lui sont confiées devant le Parlement européen et le Conseil. Pour ce faire, elle rend un rapport annuel sur l'accomplissement de ses missions. À la demande du Parlement européen, le président du conseil de surveillance de la BCE prend part à une audition. La dernière audition de M. Andrea Enria a eu lieu le 23 mars dernier.

Les modalités de contrôle avec les parlements nationaux sont quant à elles précisées à l'article 21. Il est prévu soit des questions écrites, soit un échange de vues « ayant trait à la surveillance des établissements de crédit de cet État membre » avec le président ou un membre du conseil de surveillance de la BCE. Nous avons interrogé le secrétaire général de l'ACPR, Dominique Laboureix, à ce sujet. Il a rappelé que la présidente du Conseil de résolution unique avait déjà été auditionnée par le Sénat et indiqué qu'il était tout à fait envisageable d'organiser une audition de M. Enria. Il s'agirait non pas d'évoquer exclusivement la surveillance des banques françaises mais bien d'échanger sur les missions globales du MSU, leurs perspectives ainsi que les enjeux que nous venons de vous présenter. Je vous propose donc, si vous en êtes d'accord, de prévoir une audition à la rentrée prochaine au Sénat, en y associant nos collègues de la Commission des finances et d'examiner l'avis politique qui vous a été transmis.

M. André Gattolin. - Je voudrais remercier les deux rapporteurs car leur exposé est clair, brillant et net. Et je pense que c'est un sujet important que nous avions déjà beaucoup suivi au milieu des années 2010. La création de cette union bancaire s'est faite comme toujours avec des discussions et des compromis. Je me souviens, en 2013-2014, combien l'Allemagne posait comme condition qu'il ne soit pas touché à ses Landesbanken, celles-ci constituant en effet un réseau très particulier puisqu'il existe au niveau local une certaine perméabilité entre le monde de l'industrie et les banques. Certes, il est possible de parler d'exception allemande et je comprends le système de la décentralisation dans le cadre du fédéralisme. Mais, dans cette perspective, la Belgique a le même système fédéralisé et pourtant, à ma connaissance, les banques locales n'ont pas un statut à part dans le MSU comme l'ont les banques allemandes. Quand on regarde le pouvoir de certaines de ces institutions, ce ne sont pas toujours des banques universelles, loin s'en faut, mais ce sont des banques d'affaires qui pèsent tout de même très lourd. Je ne sais plus où nous en sommes aujourd'hui, mais il y a encore quatre ou cinq ans, nous avions encore quelques doutes sur les risques portés par ces banques qui ne relèvent pas de la supervision directe de la BCE.

Espérons que les évolutions politiques en Allemagne, dont nous ne connaissons pas encore la nature puisque les élections générales sont à venir, amèneront à poser cette question. L'Allemagne se caractérise tout de même par un certain mélange des genres entre la vie économique et industrielle et la vie politique. Les systèmes français, italien et espagnol sont critiquables mais la vertu allemande en la matière appelle certaines questions.

M. Jean-Yves Leconte. - À mon tour de remercier nos deux rapporteurs sur ce sujet compliqué. C'est assez incroyable que nous ayons pu construire la zone euro sans nous poser la question de la supervision bancaire, vu l'impact de cette dernière sur la première (comme nous avons pu le constater en 2008). Et de la même manière, à partir du moment où nous considérons que nous atteignons une supervision bancaire robuste, nous pourrions nous dire que le Système européen de garantie des dépôts en serait une conséquence naturelle. Or, il ne me semble pas que ce soit si simple. À ce stade, j'aurais trois questions.

Premièrement, est-ce que cette supervision bancaire parvient à prendre en compte, au-delà des risques financiers, les risques juridiques auxquels pourraient être confrontés les établissements bancaires dans les pays de la zone euro comme à l'extérieur ? Je pense par exemple aux effets des sanctions américaines. Est-ce que ces risques peuvent-être évalués et donc pris en compte par la supervision européenne ?

Deuxièmement, comment cette préoccupation de supervision bancaire est-elle prise en compte lors des discussions d'adhésion d'un État à la zone euro ?

Troisièmement, un phénomène probablement plus français serait que les banques semblent de plus en plus incapables de sortir de leur zone de confort. Nous sommes en train de construire une espèce de bulle où les banques notamment françaises sont de plus en plus nombreuses à quitter des pays pour des raisons liées parfois à des risques financiers mais aussi à des risques juridiques comme la possibilité de pouvoir être attaquées pour non-coopération à la lutte contre le financement du terrorisme par exemple. Quel impact peut avoir le système de supervision face à la réduction de l'activité internationale des banques ? Il s'agit d'un phénomène assez préoccupant pour l'accompagnement des entreprises françaises à l'international afin qu'elles puissent mener leurs activités bancaires dans un certain nombre de pays. C'est un phénomène que j'avais pu constater en Afrique de l'Ouest et qui me semble de plus en plus significatif.

M. Jean-François Rapin, président. - Concernant la première question, le MSU n'a pas de compétence spécifique sur les risques juridiques mais son rôle de superviseur le conduit à intervenir indirectement sur ces aspects juridiques.

Pour la seconde question concernant les pays entrants, ceux-ci intègrent, en effet, le mécanisme de supervision. Ils font donc l'objet d'une surveillance des systèmes bancaires préalablement à leur entrée dans la zone euro. Je note par ailleurs que les scandales récents ont eu lieu en Allemagne...

Pour la troisième question, qui rejoint la première, au-delà de notre travail d'audition, j'ai eu l'occasion de parler à de grandes banques : j'ai le sentiment inverse, à savoir que ce n'est pas le mécanisme de supervision qui fait perdre aux banques de leur influence internationale. Elles rencontrent par contre des difficultés du fait du financement parfois très lourd des différents piliers de l'Union bancaire.

M. Richard Yung, rapporteur. - Le financement du fonds de résolution est un sujet difficile. D'ailleurs, je vous rappelle que le Sénat a adopté une résolution il y a quelques années demandant que la contribution des banques françaises n'affecte pas la solidité du système bancaire national. Quant au fonds de garantie des dépôts, il est en réalité bloqué depuis quelques années.

Le fait que les banques françaises qui ont des réseaux internationaux importants initient un mouvement de repli, notamment en Afrique et spécialement au Maroc, résulte surtout de toutes les obligations supplémentaires que Bâle III est en train d'établir en termes de solvabilité et de ratios de fonds propres. Les banques se voient obligées d'immobiliser des capitaux et sont donc prudentes avant de se tourner vers l'étranger. Ce phénomène est dommageable et témoigne bien de ce que l'intégration entre les réseaux bancaires européens n'est pas aboutie.

M. André Reichardt. - Tout d'abord merci aux rapporteurs. J'aurais deux questions. La première concerne les normes comptables : existe-t-il encore des banques qui opèrent avec des normes comptables nationales et non pas internationales ?

M. Jean-François Rapin, président. - Oui bien sûr.

M. André Reichardt. - Il n'y a pas d'obligation à appliquer les normes internationales ?

M. Jean-François Rapin, président. - Non.

M. André Reichardt. - C'est incroyable !

M. Richard Yung, rapporteur. - Les grandes banques utilisent le système normalisé mais les petites et moyennes banques non consolidées peuvent y échapper. C'est ce que nous disons, nous devons aller vers une unification.

M. André Reichardt. - Ma deuxième question concerne les Landesbanken. Nous avons aussi en France un certain nombre de banques dont l'origine réside précisément dans les Sparkassen allemandes, en Alsace tout particulièrement : les caisses d'épargne, les banques populaires, les grandes caisses du crédit mutuel... Dans ma région en Alsace, nous avons encore des caisses de Crédit mutuel qui sont officiellement autonomes avec un conseil d'administration et un conseil de surveillance, même si nous savons tous qu'elles ne le sont plus. Qu'en est-il de ces caisses, banques coopératives ou mutualistes ? Chez nous, indépendamment de cette origine qui est à peu près la même que celle du réseau allemand, sommes-nous malgré tout sous la supervision bancaire de la BCE ? Et avec des normes comptables IFRS ?

M. Richard Yung, rapporteur. - Oui c'est le cas. Les Allemands sont très attachés à l'indépendance et à l'autonomie de leur système bancaire.

M. Jean-François Rapin, président. - L'avis politique doit permettre une entrée en matière sur la question. J'ai conclu en vous proposant de faire une demande pour rencontrer le superviseur européen. Je voudrais aussi en parler au rapporteur général de la commission des finances, Jean-François Husson, et à notre collègue Christine Lavarde, membre des commissions des finances et des affaires européennes, pour que nous envisagions éventuellement une audition commune à ces deux commissions.

M. Richard Yung, rapporteur. - Nous avions fait une audition très intéressante de Monsieur Benoît Coeuré, il y a quelques temps. Il était membre du directoire et avait donc un mandat un peu plus général au sein de la BCE.

La commission des affaires européennes adopte l'avis politique qui sera adressé à la Commission européenne et disponible en ligne sur le site internet du Sénat.

Questions diverses - mission d'alerte sur les surtranspositions

M. Jean-François Rapin, président. - En questions diverses, je voudrais vous tenir informés du travail que nous continuons de mener dans l'ombre au titre de notre mission d'alerte sur les surtranspositions.

En effet, nous gardons un oeil sur les projets de loi qui sont soumis au Sénat et qui comprennent des dispositions transposant nos obligations européennes. Mais nous sommes aussi attentifs aux ordonnances qui sont publiées et qui transposent les règles législatives européennes.

À ce titre, les services de la commission m'ont soumis l'analyse de plusieurs ordonnances qui viennent d'être publiées et pourraient être ratifiées à l'occasion de l'examen au Sénat d'un prochain texte législatif :

-  une ordonnance du 26 mai 2021 relative aux règles de concurrence qui transpose la directive européenne 2019/1 dite « ECN + », visant à doter les autorités de concurrence des États membres des moyens de mettre en oeuvre plus efficacement les règles de concurrence et à garantir le bon fonctionnement du marché intérieur ; nombre des procédures prévues par la directive ECN+ existaient d'ores et déjà en droit interne, notamment la procédure de transaction et le dispositif de clémence. Certaines précisions ou aménagements ont toutefois dû être apportés dans la partie législative du code de commerce : l'introduction d'un principe d'opportunité des poursuites, des précisions concernant les pouvoirs d'enquête, la possibilité d'imposer d'office des mesures conservatoires, des pouvoirs de sanction renforcés, le renforcement de la coopération intra-européenne... Tout ceci assure une transposition fidèle de la directive ;

-  des ordonnances du 3 mars 2021 qui transposent les directives « Paquet énergie propre » : les directives « énergie renouvelable » et « marché de l'électricité » ; ces trois ordonnances introduisent des critères de durabilité et de réduction des émissions de gaz à effet de serre de la biomasse, intègrent l'énergie renouvelable dans le secteur des transports, complètent les dispositions relatives aux garanties d'origine de l'énergie produite, mettent en place des communautés d'énergie renouvelable et des communautés énergétiques citoyennes, redéfinissent l'autoconsommation collective, fixent de nouveaux objectifs d'énergie renouvelable dans les transports, renforcent la protection des consommateurs dans le cadre du marché de l'électricité, transposent les obligations des gestionnaires de réseaux électriques, définissent le stockage d'énergie dans le système électrique, interdisent aux gestionnaires de réseaux de distribution de gérer ou développer des bornes de recharge de véhicules électriques, et sécurisent l'approvisionnement électrique lors des périodes de pointe. Les directives sont très prescriptives et laissent une marge de manoeuvre relativement étroite aux États membres pour prévoir des assouplissements. Donc la transposition nous paraît fidèle ;

-  une ordonnance du 10 mars 2021 transposant un règlement européen de 2015 qui concerne les émissions de CO2 des navires : cette ordonnance introduit un régime de sanctions en cas de manquement aux obligations de surveillance et de déclaration des émissions de CO2 des navires en application du règlement 2015/757. Les sanctions prévues apparaissent effectives, proportionnées et dissuasives, conformément aux prescriptions du règlement européen concerné.

L'analyse de ces ordonnances m'amène donc à juger inutile que notre commission se saisisse pour faire des observations sur les projets de lois de ratification de ces ordonnances car celles-ci ne me paraissent pas surtransposer les textes européens. Je vous propose d'en prendre acte.

La commission des affaires européennes en prend acte.

La réunion est close à 9 h 55