COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES

- Présidence de Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente -

La réunion est ouverte à 8 h 35.

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, pour retrouver la confiance et l'équilibre dans les rapports locatifs - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. -Notre ordre du jour de ce matin appelle l'examen de quatre propositions de loi.

Avant que nous ne commencions notre réunion, je voudrais attirer votre attention, et spécialement celle de ceux d'entre vous qui nous ont rejoints, sur l'application dans notre commission des règles relatives à la recevabilité des amendements au titre de l'article 45 de la Constitution. Pour mémoire, cet article dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ».

L'article 44 bis de notre Règlement confie à la commission saisie au fond la compétence de se prononcer sur la recevabilité des amendements à cet égard. Pour chacun des textes dont nous sommes saisis au fond, il nous revient ainsi de déterminer le périmètre au sein duquel peut s'exercer le droit d'amendement.

À la commission des affaires économiques, nous avons adopté la pratique suivante : la veille de la réunion, est transmis aux groupes politiques le périmètre proposé, qui est aussi mis en ligne dans l'application Demeter et distribué aux membres de la commission. Nous pouvons ainsi, sauf opposition, le considérer comme adopté sans qu'il soit besoin d'en donner lecture. Nous avons aussi créé une boucle WhatsApp pour tous les membres de la commission, sur laquelle vous pouvez vous inscrire pour intervenir ou poser des questions, aussi bien pour les auditions que les réunions législatives.

Nous examinons maintenant le rapport de notre collègue, Mme Amel Gacquerre, sur la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, pour retrouver la confiance et l'équilibre dans les rapports locatifs.

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - Malgré son intitulé, la proposition de loi qui nous est soumise aujourd'hui ne s'attèle pas au défi immense que représente le rééquilibrage des rapports locatifs.

Elle porte principalement sur un sujet, l'encadrement des loyers, que son article 1^er vise à pérenniser. Son article 2 traite du congé donné par le bailleur au locataire.

L'encadrement des loyers existe aujourd'hui sous la forme d'une expérimentation, qui a été introduite par la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (Élan). Il s'agit d'un dispositif facultatif, mis en oeuvre sur l'initiative des collectivités. Il s'applique dans neuf collectivités et soixante-dix communes, telles que Paris, Lille, Grenoble, Lyon, Villeurbanne, Montpellier, Bordeaux, vingt-quatre communes du Pays basque et dix-sept communes de la métropole du Grand Paris, comme Saint-Denis, Bagnolet ou Pantin.

Prévue pour une durée initiale de cinq ans, l'expérimentation a été prolongée de trois ans par la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (3DS). Elle doit arriver à son terme dans quelques semaines, le 23 novembre prochain.

Après huit ans d'expérimentation, trois options s'offrent à nous : soit pérenniser le dispositif, comme le proposent les députés ; soit y mettre fin ; soit, enfin, prolonger de nouveau l'expérimentation.

À l'issue de mes auditions, je retiens que la majorité des collectivités concernées souhaitent poursuivre l'expérience. Aucune association d'élus locaux ne s'est prononcée pour la fin de l'expérimentation sans toutefois en exiger la pérennisation.

Mais au-delà des souhaits exprimés par chacun, je me suis intéressée aux faits.

Je me suis notamment appuyée sur les travaux des économistes Gabrielle Fack et Guillaume Chapelle, auxquels le Premier ministre a confié l'évaluation de l'expérimentation. Leur analyse montre que le dispositif contribue bien à contenir la hausse des loyers dans le parc locatif privé, avec un effet estimé d'environ 2 % à 4 % par an. Mais ce chiffre n'est pas, à lui seul, suffisant pour prendre une décision sur le devenir du dispositif.

Je me suis également intéressée aux effets de bord de l'encadrement des loyers. Qui en bénéficie ? Surtout, quel lien entretient-il avec la crise du logement, notamment avec l'évolution de l'offre ? Ce sont, à mes yeux, les questions centrales.

Certains m'ont dit, lors des auditions, qu'il convenait de reconduire l'encadrement des loyers, car il ne coûte rien. Malheureusement, ce n'est pas tout à fait le cas : le dispositif a un coût pour l'État, puisqu'il entraîne une perte de recettes fiscales estimée à 180 millions d'euros par an.

Le reste du dispositif est supporté aux deux tiers par les bailleurs : il s'agit en effet d'un transfert de richesses de ces derniers vers les locataires. Néanmoins, le rapport Fack et Chapelle montre que les effets redistributifs sont faibles : l'encadrement des loyers bénéficie peu aux ménages les plus modestes et profite souvent aux ménages les plus aisés, installés dans les centres des grandes métropoles.

En ce qui concerne l'offre locative, en revanche, l'évaluation est partielle. Selon la théorie économique, l'encadrement des loyers entraîne mécaniquement un rationnement et une dégradation qualitative de l'offre à long terme. En Espagne, en Allemagne ou aux États-Unis, des études empiriques portant sur des dispositifs analogues ont mis en évidence leurs effets ambivalents sur l'offre locative.

En France, toutefois, faute de données suffisantes sur les loyers du parc privé, nous ne pouvons ni suivre ni évaluer de manière satisfaisante les effets du dispositif sur le stock de logements mis en location. Les données des observatoires locaux des loyers ne sont ni complètes ni représentatives. Les informations dont dispose l'administration fiscale sont quant à elles plutôt fiables, mais elles sont parcellaires, car nous sommes repartis de zéro avec la suppression de la taxe d'habitation en 2022, qui nous a privés d'un outil précieux de suivi de l'occupation du parc.

Pour toutes ces raisons, j'estime que les conditions pour la pérennisation que proposent nos homologues de l'Assemblée nationale ne sont pas réunies aujourd'hui.

Ce constat rejoint celui de la Cour des comptes dans son rapport d'évaluation, qui avait été demandé par la commission des finances de l'Assemblée nationale. Il n'a pas encore été publié : il est présenté à nos collègues députés en ce moment même. Cependant, je sais, pour l'avoir consulté, malheureusement trop tardivement, que la Cour ne recommande nullement, quel que soit le scénario retenu, la pérennisation du dispositif.

Aussi, plutôt que de pérenniser l'expérimentation, je vous propose de prolonger cette dernière de manière limitée, afin de porter sa durée à dix ans, ce qui représente une prolongation de deux années.

Il ne s'agit en aucun cas de gagner du temps ni de « prolonger pour prolonger ». Il s'agit plutôt de nous donner les moyens d'améliorer l'appareil statistique actuel, pour évaluer les effets de l'expérimentation dans de bonnes conditions à son terme, dans deux ans.

Très concrètement, en parallèle de la prolongation, je vous propose d'améliorer notre appareil statistique, en prévoyant la transmission à l'administration fiscale du montant des loyers pratiqués. Grâce à ces données, nous pourrons mesurer l'effet réel de l'expérimentation sur l'offre de logements.

La prolongation permet aussi de répondre aux attentes des collectivités, dont certaines manquent encore de recul : si Paris dispose de sept années d'expérience, le Pays basque ou Grenoble n'en ont que deux.

Je vous propose donc une reconduction de deux ans du dispositif, à périmètre et régime constants. C'est essentiel : les députés ont considérablement élargi le périmètre des collectivités concernées et ont modifié la procédure de mise en place du dispositif. Or la procédure actuelle, fondée sur la candidature des collectivités, puis sur un décret délimitant les territoires concernés, garantit le respect de critères stricts. Elle assure ainsi une mise en oeuvre proportionnée, lorsque des déséquilibres importants du marché locatif le justifient. C'est essentiel, car l'encadrement des loyers, je le rappelle, porte atteinte aux conditions d'exercice du droit de propriété.

Je propose le maintien du dispositif en l'état, sans permettre à de nouvelles collectivités d'y entrer. Contrairement à ce que nous avions fait lors de l'examen de la loi 3DS en 2022, je ne souhaite pas rouvrir le délai de candidature. C'est cohérent avec mon objectif, qui est, j'y insiste, de faciliter l'évaluation.

Je précise que le maintien du cadre juridique actuel implique aussi de rétablir l'exemption des résidences-services, qui a été supprimée par les députés. Dans un contexte de pénurie de logements, nous ne pouvons pas nous permettre de fragiliser l'équilibre économique des opérateurs de résidences destinées aux étudiants ou aux seniors. Il ne s'agit pas de logements classiques : ces résidences proposent des services parahôteliers et sont soumises à la TVA.

Je vous propose néanmoins deux évolutions par rapport au cadre juridique existant.

D'abord, je suggère de consacrer la possibilité de sortir du dispositif avant le terme de l'expérimentation, que ce soit sur l'initiative de l'intercommunalité ou de la commune.

Ensuite, je souhaite maintenir la possibilité, introduite par les députés, de déléguer aux communes autres que Paris les pouvoirs de contrôle et de sanction du préfet. Aujourd'hui, seules les intercommunalités et la Ville de Paris peuvent en bénéficier. Le manque de moyens est un frein important pour de nombreuses collectivités, si bien que seule la Ville de Paris a pris cette délégation. C'est la raison pour laquelle je propose de conserver, dans le texte, le versement au délégataire du produit des amendes qu'il prononce à l'encontre des contrevenants. Actuellement, ces amendes sont versées à l'État : c'est difficilement compréhensible pour des collectivités qui engagent des moyens humains et financiers pour informer et contrôler.

Mes amendements visent à revenir par ailleurs sur d'autres réformes adoptées à l'Assemblée nationale, comme le plafonnement du complément de loyer à 20 % du loyer de référence majoré : excessive pour les bailleurs, cette mesure serait aussi contre-productive, en entraînant des effets inflationnistes.

Je rappelle qu'il faut laisser au juge judiciaire le soin d'apprécier le complément de loyer, sans lequel l'encadrement des loyers ne serait pas constitutionnel. Le complément de loyer permet de tenir compte de caractéristiques de localisation ou de confort, et donc de refléter les variations de qualité entre les biens loués. Sa légitimité doit être appréciée au cas par cas par le juge judiciaire, et non par le préfet ou par les collectivités.

En ce qui concerne les rapports locatifs, je défendrai une ligne simple : l'équilibre. Le texte initial prévoyait de limiter le délai de prescription d'une action en diminution de loyer à un an après la résiliation du bail, tout en permettant au locataire de contester un complément de loyer pendant toute la durée du bail, et non pendant trois mois comme aujourd'hui.

Mes auditions m'ont permis de vous proposer une solution que je qualifierai de plus lisible et d'équilibrée : le délai de trois mois pour contester le complément de loyer est effectivement très court. Aucun argument logique ne justifie de maintenir des délais de contestation distincts pour le loyer de base et son complément. Dans un souci de simplification, je propose donc d'aligner ces délais sur une durée unique d'un an. Concrètement, le locataire verrait son délai pour contester le complément de loyer allongé de trois mois à un an, tandis que le délai pour agir en diminution du loyer de base serait ramené de trois ans à un an.

Je propose enfin de supprimer les autres articles de la proposition de loi qui portent sur les rapports locatifs. Loin de créer la confiance, ils déséquilibrent la relation locative au détriment des bailleurs ou introduisent des contraintes excessives. L'article 2, relatif à la justification du congé pour vente ou reprise, a d'ailleurs déjà été rejeté par notre assemblée lors de l'examen de la proposition de loi visant à conforter l'habitat, l'offre de logements et la construction, dite proposition de loi « Choc », en janvier 2026.

Telles sont, mes chers collègues, les orientations que je vous invite à soutenir, dans un esprit de pragmatisme.

M. Yannick Jadot. - C'est peu de dire que nos compatriotes font face à une crise du logement absolument dramatique : explosion des loyers, difficultés pour un trop grand nombre de nos concitoyens à accéder à un logement abordable, etc.

Toutes les études reconnaissent aujourd'hui l'efficacité de l'encadrement des loyers. C'est le cas de l'évaluation que vous avez mentionnée, qui a été réalisée à la demande du Premier ministre, ainsi que d'autres travaux, qui établissent que ce dispositif peut permettre de réaliser jusqu'à plus de 1 000 euros d'économies par an sur le loyer, ce qui n'est pas négligeable. Selon une enquête de l'UFC-Que Choisir qui devrait être publiée demain, 83 % des Français, 88 % des locataires et 71 % des propriétaires bailleurs sont favorables à ce mécanisme. L'idée selon laquelle l'encadrement des loyers créerait une rupture ou des tensions entre bailleurs et locataires n'est donc nullement vérifiée dans les faits.

Le Gouvernement a failli sur ce sujet. Alors que l'expérimentation arrive à son terme le mois prochain, il n'a pas engagé la procédure accélérée sur ce texte. Pourtant, cela nous aurait assuré d'éviter la situation absurde dans laquelle le dispositif pourrait disparaître du jour au lendemain malgré l'intervention du législateur. Si ce mécanisme venait à s'éteindre, il faudrait s'attendre à une flambée des loyers pour des centaines de milliers de nos compatriotes.

Le Gouvernement a failli, disais-je, mais l'Assemblée nationale a fait son travail. Si, à ce stade, le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires (GEST) n'a pas déposé d'amendements, c'est parce que nous souhaitons que le Sénat vote ce texte conforme, dans la rédaction de l'Assemblée nationale. Il faut, incontestablement, pérenniser, stabiliser et étendre le dispositif. Refuser l'accès au dispositif à des villes qui se portent candidates traduit une défiance vis-à-vis des collectivités locales et des élus. Voilà qui semble contradictoire avec ce que nous cherchons à faire, de manière constante, au Sénat, puisque nous nous efforçons toujours de renforcer le pouvoir des collectivités et que nous ne cessons de dire qu'il faut leur faire confiance.

De même, dans la rédaction qui est proposée, un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) pourrait remettre en cause le dispositif, tout en engageant les communes membres qui souhaiteraient pourtant le conserver. Il nous faut absolument trouver une solution pour ces situations.

Réduire à un an le délai de prescription d'une action en diminution de loyer peut avoir du sens si ce délai court à partir de la fin du bail. En revanche, si ce délai s'impute à partir de la signature de ce dernier, cela me paraît dangereux, car on sait que l'information sur ce sujet n'est guère accessible et que les locataires qui souhaitent contester leur loyer sont confrontés à un véritable parcours du combattant. Il me semble donc préférable de maintenir un délai de prescription de trois ans.

Nous aurions aussi souhaité mieux encadrer les loyers de tous les logements classés F qui ont été remis en circulation et ainsi que les compléments de loyer.

Nous avons donc des idées pour améliorer le dispositif. Néanmoins, à ce stade, nous n'avons pas déposé d'amendements parce que nous souhaitons que le Sénat vote conforme le texte issu de l'Assemblée nationale.

Dans la situation politique et sociale explosive que nous connaissons, il nous apparaît absolument essentiel de maintenir ce dispositif, de le pérenniser et de l'étendre.

Mme Viviane Artigalas. - Je félicite notre rapporteure pour le travail qu'elle a accompli dans un délai très serré, car le Gouvernement a inscrit ce texte à l'ordre du jour des travaux du Sénat très tardivement. Peut-être s'est-il enfin rendu compte que nous traversions une crise sociale importante et que l'arrêt de ce dispositif constituerait un très mauvais signal pour nos concitoyens...

Ceux qui sont les plus touchés par la cherté des loyers sont les jeunes actifs, les jeunes, les étudiants. En effet, ils occupent des logements d'une petite superficie, pour des durées parfois courtes.

La part du logement dans le budget des ménages justifie pleinement l'intervention publique sur ce sujet. L'encadrement des loyers est un outil à disposition des communes pour contrôler, plus que d'encadrer, la hausse des loyers et pour tenter de stabiliser un marché marqué par une grande inflation. L'objectif de ce dispositif n'a jamais été de résoudre la crise du logement. Il vise simplement à stabiliser un petit peu le marché.

J'ai assisté à l'audition des économistes qui ont mené l'évaluation que vous avez mentionnée. Je regrette que cette dernière n'ait été menée que sous l'angle économique. Une approche fondée uniquement sur des critères de rentabilité et d'équilibre du marché nous paraît complètement inadaptée au regard de la fonction sociale du logement. Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) estime que la logique économique ne doit pas l'emporter sur l'urgence sociale.

Même si nous soulignons la qualité du travail réalisé par notre rapporteure et que nous saluons son écoute sur certains sujets problématiques, nous ne voterons pas les dispositions que vous nous proposez, car nous soutenons la proposition de loi telle qu'elle a été adoptée par l'Assemblée nationale. Notre rapporteure propose en effet de supprimer toutes les mesures correctives qui permettaient de corriger un petit peu les imperfections du dispositif et de gagner en efficacité.

La question de l'extension du périmètre est aussi importante. Pourquoi, en effet, priver certaines communes de la possibilité de bénéficier, à l'avenir, de ce dispositif ? Comment pourrions-nous justifier d'empêcher des communes d'appliquer ce dispositif pour tenter de réguler le marché du logement sur leur territoire, alors que nous défendons par ailleurs, depuis les lois de décentralisation, la libre administration des collectivités et leur droit à l'expérimentation ?

C'est pourquoi notre groupe ne votera pas ce texte et déposera, le cas échéant, en séance, des amendements pour améliorer la rédaction.

M. Ian Brossat. - Il y a deux sujets selon moi.

Le premier sujet, évidemment, c'est l'encadrement des loyers. Nous pouvons débattre durant des heures de la pertinence de ce dispositif. J'étais d'ailleurs adjoint au maire de Paris, chargé du logement. Les Parisiens qui ont connu Paris avant l'instauration de l'encadrement des loyers et qui connaissent désormais Paris avec l'encadrement des loyers savent que la situation était bien pire avant ! Cela ne signifie pas pour autant, évidemment, que Paris est devenue une ville abordable.

Il a été dit que ce dispositif ne bénéficiait pas aux plus modestes. Soit, mais, excusez-moi de vous le dire, c'est parce que, dans les grandes villes comme Paris, les plus pauvres habitent souvent un logement social. Il est donc vrai que l'encadrement des loyers profite plutôt aux classes moyennes. Cependant, ces dernières ont aussi des difficultés de pouvoir d'achat et il convient également de les défendre.

Le second sujet, qui me paraît fondamental, est celui des libertés locales, des marges de manoeuvre que nous donnons aux collectivités pour remédier à la cherté des prix des logements. Le Gouvernement n'a pas brillé depuis dix ans sur la question du logement. Voilà au moins un point sur lequel nous pouvons toutes et tous être d'accord ! Dans ce contexte où l'État n'est pas à la hauteur, les collectivités se demandent logiquement ce qu'elles peuvent faire.

Certaines communes ont considéré que l'encadrement des loyers était un instrument approprié pour faire face à la cherté des loyers, compte tenu des conditions spécifiques qui prévalent sur leur territoire.

La question, au fond, est très simple. Pouvons-nous abroger ce dispositif, alors que les élections municipales viennent d'avoir lieu et qu'aucun des candidats à Paris n'a exprimé son souhait de mettre un terme à cette expérimentation ? Il y va du respect du suffrage universel et des libertés locales. Il faut donner la possibilité aux édiles qui le souhaitent, et qui ont été en partie élus pour cela, de maintenir l'encadrement des loyers.

Le groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky (CRCE-K) préfère, comme les groupes SER et GEST, la version du texte issue des travaux de l'Assemblée nationale. Cela étant dit, l'essentiel est d'éviter le scénario du pire, c'est-à-dire la fin brutale de l'encadrement des loyers dans les collectivités qui l'expérimentent depuis quelque temps et qui en tirent un bilan plutôt positif.

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - Vous avez exprimé des positions de fond.

Deux chiffres m'ont guidée dans ma réflexion.

Tout d'abord, il faut savoir que l'investissement locatif dans l'immobilier neuf a baissé de 50 % depuis un an. Nous connaissons une crise du logement sans précédent. Les bailleurs privés ont un rôle à jouer, puisqu'ils détiennent un quart des logements locatifs privés sur le marché. Cela signifie qu'ils exercent une fonction sociale, aux côtés des bailleurs sociaux.

Nous sommes nombreux à considérer qu'il est nécessaire d'oeuvrer à un rééquilibrage des relations locatives. Or la version du texte qui nous est proposée ne le permet pas. C'est pour cela que je propose de supprimer plusieurs dispositions. Nous devons redonner confiance aux investisseurs locatifs privés, qui jouent un rôle économique et social majeur, tout en assurant pleinement la protection des locataires. Je suis persuadée que nous pouvons trouver cet équilibre.

Ensuite, deux tiers des bailleurs privés ne possèdent qu'un seul logement locatif, et non pas cinq ou dix. Voilà qui permet de caractériser leur profil. Il est important de continuer à les encourager à proposer une offre locative sur le marché.

Il ne s'agit nullement pour moi de remettre en cause le principe de libre administration des collectivités territoriales. Les arbitrages que je vous propose s'inspirent du rapport Fack et Chapelle.

Certes, le dispositif a un effet de l'ordre de 2 % à 4 % sur la hausse des loyers dans les grandes métropoles. Toutefois, il faut s'interroger aussi sur son impact sur l'offre locative et sur son effet redistributif vis-à-vis des classes moyennes, que nous devons aussi soutenir, comme l'a souligné M. Ian Brossat.

Les auditions que nous avons réalisées nous ont montré que nous manquions de données et de statistiques permettant d'évaluer la situation de manière précise. C'est pour disposer d'éléments quantitatifs et chiffrés fiables, qui permettent de prendre une décision éclairée, que nous proposons de prolonger l'expérimentation pendant deux ans. Il ne s'agit pas de prolonger pour le simple plaisir de prolonger ou pour gagner du temps dans la perspective des échéances électorales qui arrivent.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Concernant le périmètre de cette proposition de loi, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives, d'une part, à l'expérimentation d'encadrement des loyers mentionnée à l'article 140 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, et d'autre part, au congé donné par le bailleur au locataire dans le cadre d'un bail d'habitation régi par la loi du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - Mon amendement COM-1 vise à prolonger l'expérimentation pour une durée limitée à deux ans, ce qui porterait la durée totale de l'expérimentation à dix ans. Deux années me paraissent suffisantes pour collecter des données utiles pour évaluer le dispositif. J'émets donc un avis défavorable au sous-amendement COM-8, qui prévoit une prolongation pour trois ans, ainsi qu'au sous-amendement COM-9, relatif aux conditions de majorité nécessaires pour permettre à un EPCI ou à une métropole de demander à sortir de l'expérimentation avant son terme.

Le sous-amendement COM-8 n'est pas adopté, non plus que le sous-amendement COM-9.

L'amendement COM-1 est adopté.

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - L'amendement COM-2 vise à aligner sur la même durée d'un an les délais de contestation du loyer de base et du complément de loyer.

Aujourd'hui, une action en diminution de loyer peut être exercée par le locataire, sous réserve d'une prescription triennale. En général, le juge retient logiquement comme point de départ la signature du bail. En revanche, le complément de loyer ne peut être contesté que pendant un délai de trois mois après la signature du bail. Je propose d'harmoniser ces deux délais et de les fixer à un an.

L'amendement COM-2 est adopté.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Après l'article 1^er

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - L'amendement COM-3 rectifié vise à améliorer le suivi de l'occupation des logements et des loyers du parc locatif privé en vue de faciliter l'évaluation de l'expérimentation. Nous avons besoin de disposer de données fiables en la matière.

L'amendement COM-3 rectifié est adopté et devient article additionnel.

Article 1^er bis (nouveau)

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. -Mon amendement COM-4 vise à supprimer cet article. Sanctionner plus durement les bailleurs n'est pas une réponse aux lacunes de notre appareil statistique. L'adoption de mon amendement précédent permet de répondre à ces dernières. De plus, les données des observatoires locaux des loyers ne sont pas suffisamment représentatives pour constituer une base de données fiables sur laquelle on peut s'appuyer.

L'amendement COM-4 est adopté.

L'article 1^er bis est supprimé.

Article 1^er ter (nouveau)

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - Mon amendement COM-5 vise à supprimer l'article 1^er ter. Son adoption conduirait à réduire la marge de manoeuvre dont disposent les bailleurs dans certaines zones tendues et à abaisser le loyer de référence majoré.

L'amendement COM-5 est adopté.

L'article 1^er ter est supprimé.

Article 2

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - Mon amendement COM-6 vise à supprimer cet article qui vise à encadrer davantage les conditions dans lesquelles le bailleur peut donner congé au locataire, en permettant à ce dernier de demander la justification du congé. Or le juge peut déjà invalider un congé s'il n'est pas dûment justifié. C'est ce que nous avions rappelé l'an dernier lors de l'examen de la proposition de loi Choc.

L'amendement COM-6 est adopté.

L'article 2 est supprimé.

Article 2 bis (nouveau)

Mme Amel Gacquerre, rapporteure. - Mon amendement COM-7 vise à supprimer l'article 2 bis, dont l'adoption conduirait à figer dans le temps le montant du complément de loyer, en l'excluant de la révision annuelle du loyer. Pourtant, le loyer s'entend bien comme la somme du loyer de base et du complément de loyer. Il n'y a aucune raison de ne pas revaloriser le complément de loyer en fonction de l'inflation.

L'amendement COM-7 est adopté.

L'article 2 bis est supprimé.

Article 3

L'article 3 est adopté sans modification.

Les sorts de la commission sont repris dans le tableau ci-dessous.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Proposition de loi visant à garantir l'accès à un panier diversifié de denrées alimentaires favorables à la santé et vendues à prix coûtant - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous examinons maintenant le rapport de notre collègue Marc Séné sur la proposition de loi (PPL) visant à garantir l'accès à un panier diversifié de denrées alimentaires favorables à la santé et vendues à prix coûtant, déposée par Mme Antoinette Guhl et plusieurs de ses collègues.

M. Marc Séné, rapporteur. - Je tiens tout d'abord à remercier notre présidente de m'avoir confié ce rapport.

Je souhaite ensuite saluer la présence parmi nous de notre collègue Antoinette Guhl, qui a quitté récemment notre commission pour rejoindre la commission de la culture, de l'éducation, de la communication et du sport. Elle est la première signataire de cette proposition de loi visant à garantir l'accès à un panier diversifié de denrées alimentaires favorables à la santé et vendues à prix coûtant.

Ce texte reprend une proposition de loi qui a été déposée parallèlement à l'Assemblée nationale le 23 juillet 2026. Je ne peux que regretter de n'avoir disposé que d'un très court délai pour examiner le texte, dans la mesure où j'ai été nommé rapporteur la semaine dernière. Je n'ai pu organiser que deux auditions : celle de l'auteure de la proposition de loi et celle du cabinet de Serge Papin, ministre des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l'artisanat, du tourisme et du pouvoir d'achat. J'ai, par ailleurs, envoyé des questionnaires à plusieurs structures et obtenu des contributions écrites de la part de la direction générale des entreprises (DGE), de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), de l'Association nationale des industries alimentaires (Ania), de la Fédération des entreprises et entrepreneurs de France (FEEF) et de la Fédération du commerce et de la distribution (FCD).

Permettez-moi de commencer ma présentation de la proposition de loi par un rappel du constat que je partage avec Antoinette Guhl : nous avons besoin de défendre le pouvoir d'achat en facilitant l'accès à des produits sains et en réorientant la politique de péréquation des marges conduite par les distributeurs.

C'est d'autant plus important qu'au cours de ces dernières années, la France a connu, sous l'effet de la crise du covid et de la guerre en Ukraine, un retour de l'inflation, qui s'est encore dernièrement accrue en raison de la flambée des prix des carburants qui résulte de la guerre en Iran et de la fermeture du détroit d'Ormuz. Les effets sont considérables sur les prix alimentaires à la consommation. Ces derniers ont augmenté de 26 % depuis le début de l'année 2021, soit une progression supérieure à celle de la hausse générale des prix.

J'ajoute que, depuis septembre 2025, l'inflation, de l'ordre de 3,4 % en moyenne, frappe encore plus durement les ménages modestes que les ménages les plus aisés : l'inflation est en effet de 4,1 % pour les ménages modestes et de 2,9 % pour les ménages les plus aisés.

De plus, les effets différés de la hausse des prix des carburants font craindre une détérioration des prix alimentaires dans les prochains mois, puisque les surcoûts subis par les agriculteurs et les industriels n'ont pas encore été répercutés dans les rayons. En outre, les épisodes exceptionnels de canicule et de sécheresse que nous avons connus cette année devraient également avoir un impact significatif sur les prix alimentaires à la consommation dans les prochains mois, notamment sur les fruits et légumes, les céréales, le lait, les oeufs et la viande. Notre commission devra rester très vigilante sur ce sujet.

Ce contexte inflationniste en cours d'aggravation n'empêche pas l'organisation d'expériences de vente à prix coûtant.

Plusieurs opérations commerciales incitent ainsi à consommer des produits sains à moindre coût, sur la base du volontariat, qu'il s'agisse de cagnottage, de remises directes ou de ventes à prix coûtant. L'initiative en faveur de paniers sains et abordables conduite par plusieurs enseignes au printemps 2024 l'illustre.

Aujourd'hui, en effet, dans les magasins U, 150 produits sous marque de distributeur (MDD) sont proposés à prix coûtant, de même que quatre fruits et légumes chaque semaine. Dans les Intermarchés du groupe Les Mousquetaires, plus de 5 000 produits connaissent des baisses de prix allant jusqu'à 15 % depuis le 8 octobre 2026 et un cagnottage de 10 % existe pour les achats dans les rayons de fruits et légumes. De même, Carrefour permet un cagnottage sur certains produits sous MDD, offre 10 % de remise sur les fruits et légumes à ses clients membres de son programme de fidélité et applique le même rabais sur les produits Carrefour Bio.

J'en viens à la principale mesure de la proposition de loi, qui vise à rendre obligatoire, de façon permanente, la vente de paniers de denrées alimentaires à prix coûtant dans les magasins de plus de 400 mètres carrés qui appartiennent à un même réseau possédant au moins cinq points de vente, afin de viser les seuls hypermarchés et supermarchés des grands acteurs de la distribution.

Ce dispositif complexe fonctionnerait selon les modalités suivantes : chacun des groupes de denrées alimentaires dont la consommation est recommandée ou encouragée par le programme national nutrition santé (PNNS) doit être représenté dans ce panier par plusieurs produits distincts. Pour chacun de ces groupes - fruits et légumes, féculents complets, poissons, légumes secs, etc. -, les distributeurs concernés devront proposer au moins trois références. Celles-ci devront correspondre à des denrées différentes : par exemple, des abricots, des bananes, des épinards, des tomates et des pommes pour le groupe fruits et légumes. La composition du panier devra également tenir compte, de manière transversale, de la saisonnalité des productions, de la qualité environnementale des aliments et de la présence de produits issus de l'agriculture biologique, ces derniers faisant l'objet d'un nombre minimal de références, fixé par décret.

Afin de garantir la diversité des produits, le nombre de références distinctes proposées durant une année ne pourra être inférieur à quatre-vingts. Cette idée s'inspire de la campagne lancée cette année par une trentaine d'associations visant à rendre accessibles cent produits sains à prix coûtant, afin de lutter contre la précarité alimentaire des personnes les plus fragiles et de mettre en lumière les enjeux d'alimentation saine et de pouvoir d'achat.

La notion de « prix coûtant » n'existant pas dans notre droit, une définition en est proposée par la proposition de loi, mais, comme me l'a expliqué la DGCCRF, elle sera particulièrement difficile à calculer et à contrôler, ce qui laisse largement ouverte la possibilité de contentieux.

Pis, d'autres effets pervers peuvent d'ores et déjà être identifiés. En effet, le coût du dispositif sera inévitablement reporté sur les autres produits vendus en magasin ; la vente à prix coûtant entraînera une transparence des prix d'achat effectifs des distributeurs, laissant planer le risque d'un alignement tarifaire entre les opérateurs ; enfin, la mesure, qui est réservée aux seuls hypermarchés et supermarchés, fragilisera les commerces de proximité.

La proposition de loi risque, enfin, d'entraîner une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie, à la liberté d'entreprendre et à la liberté des prix. La proportionnalité du dispositif proposé n'est pas démontrée. La question de sa constitutionnalité et de sa conventionnalité pourrait donc être posée.

De tels risques ne plaident pas en faveur de l'adoption de la proposition de loi, surtout que plusieurs mesures ont déjà été adoptées cet été, dans le cadre de la loi du 18 août 2026 d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles, et attendent d'être mises en place, comme le renforcement des exigences d'origine ou l'encadrement des prix par le biais de la mise en place de tunnels de prix.

En outre, la PPL permet de déroger à la majoration de 10 % du seuil de revente à perte (SRP+ 10), introduite par la loi du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous, dite loi Égalim 1.

Une telle réforme ouvrirait la porte à des remises en cause du SRP+ 10 et remettrait plus globalement en question les équilibres fragiles du cadre fixé par les différentes lois Égalim, que notre commission entend, à l'inverse, stabiliser.

Finalement, il me semble que cette proposition de loi, même si elle procède d'une bonne intention, ne contient pas de réponses satisfaisantes. C'est pourquoi, suivant aussi l'avis des structures que j'ai interrogées, je vous propose de ne pas l'adopter.

Mme Antoinette Guhl, auteure de la proposition de loi. - Je suis contente de retrouver cette commission pour vous présenter ce texte, qui vise à répondre à deux grands défis.

Le premier de ces défis est l'inflation. Dans le contexte actuel de crise du pouvoir d'achat, nous ne pouvons pas y être insensibles. Elle touche fortement les ménages, en raison notamment de la hausse des prix du carburant et des effets de la canicule sur les productions alimentaires. Nos concitoyens attendent de nous des actions pour endiguer la hausse des prix.

Cette proposition de loi comporte ainsi des mesures clés en main, qui ne coûtent rien, ni au budget de l'État, ni aux industriels, ni aux distributeurs, puisqu'il s'agit de vendre des produits à prix coûtant. Certes, comme vous l'avez dit, le mécanisme est complexe à mettre en oeuvre, mais il serait dommage de se priver de cet outil, qui vise à rendre accessibles 80 produits sains à prix coûtant chaque année. Pour déterminer la liste de ces produits, il suffira de se référer au PNNS élaboré par l'État, qui définit justement les produits sains. Ce texte offre donc une réponse au défi de l'inflation, par le biais d'un panier de produits sains à prix coûtant.

Le second défi est celui de la santé. Que vient faire ici, me demanderez-vous, la notion de santé ? Nous ne voulons pas que soit vendu à prix coûtant n'importe quel produit. Comme vous le savez, les distributeurs sont très enclins à vendre certains produits à prix coûtant. Nous avons ainsi dû leur imposer le respect d'un seuil de revente à perte majoré d'une marge brute de 10 % obligatoire, le fameux SRP+ 10. Ils vendaient, en effet, à prix coûtant certains produits, notamment des produits ultratransformés, comme le Coca-Cola, le Nutella, les biscuits Oreo, les céréales Kellogg's, etc., que tout le monde consomme. Ces produits ont longtemps été vendus à prix coûtant ou quasiment à prix coûtant, parce que la concurrence entre les enseignes s'organisait autour de ces produits d'appel. Grâce à un mécanisme de péréquation des marges, les distributeurs compensaient en augmentant leurs marges sur le rayon des fruits et légumes qui, de fait, subventionnait la vente de Coca-Cola ou de Nutella. Cela signifie que les produits locaux et les produits sains payaient pour les produits industriels ultratransformés. Voilà ce qu'est concrètement la péréquation des marges. Comme l'avait dit à plusieurs reprises Serge Papin, « c'est le coco de Paimpol qui paye le Coca d'Atlanta ! ».

L'objet de cette proposition de loi est simplement de faire le contraire : il s'agit d'imposer aux distributeurs de vendre à prix coûtant une centaine de produits sains. Cela ne signifie pas qu'ils seront vendus à perte, car les distributeurs devront répercuter leurs coûts sur le prix de vente.

Cette mesure, qui est bonne pour la santé, ne coûtera donc rien à aucun des acteurs de la chaîne alimentaire.

Quarante associations de toute obédience, telles que Familles rurales, le Secours catholique, l'ONG Foodwatch ou encore France Assos Santé, soutiennent cette proposition de loi. Elles en sont même un peu à l'origine. En effet, ces associations réclament depuis des années la définition d'un panier de produits sains à prix coûtant. En tant qu'écologiste, j'ai repris cette idée, mais des personnalités d'autres tendances politiques avaient déjà, avant moi, réclamé une telle mesure - je pense notamment à Bruno Le Maire, qui avait déjà demandé aux distributeurs de mettre à disposition des consommateurs un tel panier. La lutte contre l'inflation et la protection de la santé sont des défis qui nous réunissent tous. J'espère donc que nous réussirons à trouver un accord.

Le rapporteur a dit que le texte laissait une place importante au décret : c'est vrai. Nous avons voulu que tout ne soit pas d'emblée décidé dans la proposition de loi, afin de laisser une place au pouvoir réglementaire pour déterminer, par exemple, la part de produits locaux, de produits français ou encore de produits bio dans ce panier sain. Autrement, certains m'auraient très vite qualifiée de dogmatique...

De même, vous avez évoqué le volontariat. Mais, en réalité, le volontariat ne fonctionne pas. Certes, vous avez raison, le groupe Système U, comme certains distributeurs, commence à proposer des produits à prix coûtant. C'est très bien. De telles initiatives ont commencé à émerger depuis que nous avons déposé des propositions de loi en ce sens. Il convient de systématiser ces pratiques.

Nous demandons que l'accès à un panier de produits diversifiés à prix coûtant soit automatique, dans tous les magasins visés par le texte. Les personnes ayant des revenus modestes n'hésiteront donc plus à se rendre au rayon des fruits et légumes. Il faut savoir, en effet, que les marges réalisées par les distributeurs sur ces rayons sont très importantes, contrairement à ce que l'on pourrait imaginer. Les premiers à le dire sont les agriculteurs : ils constatent parfois qu'il existe un rapport de un à deux, voire de un à trois, entre le prix auquel la grande distribution revend leurs produits et celui auquel elle les leur achète ! Si, ce coefficient multiplicateur passe de 2 ou 3 à 1,2, par exemple, nous aurons réussi notre pari et, surtout, nous aurons permis à des personnes à revenu modeste d'avoir accès à des produits sains.

Tel est le sens de cette proposition de loi et j'espère que nous serons nombreux à la voter, madame la présidente.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Je constate, ma chère collègue, que vous n'avez pas perdu votre force de conviction ni votre enthousiasme. Quelles que soient nos différences politiques, je salue votre engagement et le travail que vous avez accompli en rédigeant ce texte.

M. Christian Redon-Sarrazy. - Le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain (SER) soutiendra bien évidemment cette proposition de loi, car son ambition est de défendre le droit fondamental, pour toutes et tous, d'avoir accès à une alimentation de qualité et bonne pour la santé. Cela ne doit pas être réservé aux plus aisés - nous le disons depuis des années.

Les distributeurs réalisent des marges nettement supérieures sur certains aliments qui ont une grande qualité nutritionnelle à celles qu'ils réalisent sur certains produits ultratransformés. Cela favorise le recours à la malbouffe, a fortiori dans une période d'inflation et de baisse du pouvoir d'achat. La proposition de loi formule un principe simple, que nous soutenons : les produits dont la consommation est recommandée dans le cadre des politiques publiques nutritionnelles ne doivent pas servir de variable d'ajustement aux distributeurs dans leurs stratégies de marge.

L'article 1^er est assez technique. Nous soutenons sa philosophie, sans en minimiser pour autant la complexité. La réussite du dispositif supposera l'accord de nombreux acteurs aux intérêts parfois divergents. Il faudra veiller à ce que sa mise en oeuvre n'entraîne aucune répercussion, directe ou indirecte, sur les agriculteurs et les fournisseurs, alors que les relations commerciales entre eux et la grande distribution restent très difficiles, en dépit du cadre fixé par les lois Égalim.

Nous voterons ce texte.

M. Gérard Lahellec. - En tant que sénateur des Côtes-d'Armor, je vous remercie d'avoir fait référence au coco de Paimpol !

Il est difficile de ne pas souscrire à la motivation qui sous-tend cette proposition de loi. Je ne m'attarderai pas ce matin sur l'évolution du pouvoir d'achat des catégories populaires, mais ce sujet est fondamental.

J'entends les réserves qui ont été exprimées par le rapporteur. Si les distributeurs renoncent à réaliser un bénéfice sur des articles de référence, il est vraisemblable qu'ils essaieront de se rattraper sur d'autres produits. La loi du 14 avril 2025 visant à renforcer la stabilité économique et la compétitivité du secteur agroalimentaire, qui a prolongé le SRP+ 10, tendait surtout à protéger les producteurs et les agriculteurs face à la dérive inflationniste.

Sur le fond, il est difficile de ne pas être favorable au dispositif proposé. Pour une fois, voici un texte de défense du pouvoir d'achat qui n'est pas construit contre le revenu de l'agriculteur. C'est un élément fondamental. Cela tranche assez singulièrement avec la logique de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME), dans laquelle on a voulu protéger le consommateur au détriment de la valeur ajoutée reversée aux agriculteurs.

Pour une fois donc, j'y insiste, nous sommes face à un texte de défense du pouvoir d'achat qui ne remet pas en cause le revenu des agriculteurs. Toutefois, il ne faut pas lui faire dire plus que ce qu'il dit. Ce texte n'a pas la prétention de tout résoudre ni de tout régler. Il a donc aussi le mérite de la modestie. Pour toutes ces raisons, le groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste - Kanaky (CRCE-K) le soutiendra.

Mme Anne-Catherine Loisier. - Je salue l'initiative de notre collègue Antoinette Guhl. Le niveau de l'inflation, notamment sur les produits alimentaires, préoccupe nos concitoyens. Plusieurs associations se sont fait l'écho de cette situation, et cela doit nous interpeller en tant que parlementaires.

Toutefois, comme l'a indiqué notre rapporteur, l'adoption de cette proposition de loi risque de s'accompagner d'effets de bord, qui sont aujourd'hui mal appréhendés. Nous savons très bien que ce que les distributeurs perdront d'un côté, ils iront le chercher ailleurs. L'objet des lois Égalim et de la loi d'urgence pour la protection et la souveraineté agricoles, que nous venons de voter, est d'ailleurs d'encadrer les procédés par lesquels les distributeurs cherchent à accroître sans cesse leurs marges, y compris, parfois, par le biais de mesures rétroactives sur leurs prix d'achat en cours d'année. Alors que la législation prévoit que les négociations commerciales doivent être annuelles, des échanges non officiels ont lieu sans cesse entre les distributeurs et les fournisseurs. Ils discutent en réalité toute l'année, ce qui permet aux distributeurs d'user de moyens de pression divers et variés.

Comme cela a été dit, la démarche proposée n'est pas sans rappeler la tentative de M. Le Maire et de Mme Olivia Grégoire, il y a quelques années, pour instaurer un panier anti-inflation, dont nous avons pu finalement mesurer les effets très limités. Les distributeurs ont concédé tout au plus une légère modération des prix.

Nous observerons avec une grande attention les effets des initiatives qui ont déjà été prises ou de celles qui le seront, dans les prochaines semaines, par les distributeurs, afin d'en mesurer l'efficacité.

À ce stade, le groupe Union Centriste et Indépendants suivra donc les recommandations du rapporteur.

Mme Marie-Pierre Callet. - Permettre à chacun d'accéder à une alimentation de qualité est un objectif que nous partageons bien sûr tous ici. Nous doutons toutefois de l'efficacité de la réponse proposée dans ce texte. Même si l'initiative est vertueuse, nos producteurs subissent en effet déjà une pression considérable de la part des centrales d'achat. Quelles garanties avons-nous qu'ils ne serviront pas, une nouvelle fois, de variable d'ajustement ? Le texte prévoit certes des protections, mais comment garantir leur efficacité ? Qui contrôlera le calcul du prix coûtant et empêchera que les marges ne soient reportées sur d'autres produits ?

Nous ne pouvons donc pas nous satisfaire d'une promesse de baisse des prix si l'on n'obtient pas une garantie solide pour les revenus de ceux qui nous nourrissent. La défense du pouvoir d'achat doit aller de pair avec une juste rémunération des producteurs. C'est pourquoi le groupe Union Nationale pour les Territoires votera contre ce texte.

M. Marc Séné, rapporteur. - Nous partageons tous le même constat : il faut défendre la santé des consommateurs, promouvoir l'accès à une alimentation de qualité et préserver le pouvoir d'achat. Mais ce texte pose des difficultés. Il est évident que la grande distribution essaiera de se rattraper en augmentant ses marges sur d'autres produits. Ce texte n'est pas simple à mettre en oeuvre et s'accompagnera d'effets de bord difficiles à estimer. Il existe enfin un risque de fragiliser le cadre fixé par les lois Égalim, qui est déjà précaire et qu'il convient de stabiliser.

Mme Antoinette Guhl, auteure de la proposition de loi. - Lorsque j'ai déposé cette proposition de loi, j'ai eu le souci de défendre les producteurs. Les travaux de la commission d'enquête du Sénat portant sur les marges des industriels et de la grande distribution, qui était présidée par Anne-Catherine Loisier et dont j'étais rapporteure, ont permis de montrer que 8 % seulement de la valeur ajoutée agricole revenait aux producteurs, et cette proportion ne cesse de baisser depuis dix ans. Cela doit nous alerter. Les agriculteurs et les industriels agroalimentaires, qu'il s'agisse de petites et moyennes entreprises ou d'entreprises de taille intermédiaire (ETI), sont en danger.

C'est pour cette raison que, dans le texte, il est expressément prévu que le prix coûtant ne doit pas être répercuté en amont, ni sur les industriels ni sur les agriculteurs. Cela est d'ailleurs assez facile à vérifier par la DGCCRF : il suffit de constater à quel prix les produits sont achetés et à quel prix ils sont vendus. Il faut s'assurer aussi que le prix d'achat n'a pas été renégocié à la baisse par rapport à la période où le produit n'était pas vendu à prix coûtant.

En ce qui concerne le SRP+ 10, vous avez raison, nous y faisons une exception. Ce dispositif visait à imposer aux distributeurs de réaliser une marge minimale de 10 % sur les produits, y compris ceux qu'ils avaient coutume de vendre à prix coûtant, afin que les profits réalisés puissent ruisseler au bénéfice des produits agricoles et que les distributeurs n'augmentent plus leurs marges sur ces derniers pour vendre le Coca-Cola à prix coûtant. Toutefois, rien ne prouve que ce ruissellement a bien eu lieu. Proposer de mettre entre parenthèses l'application du SRP+ 10 sur une centaine de produits sains ou de qualité, souvent produits en France, n'implique pas de remettre en cause de manière généralisée le SRP+ 10 pour les dizaines de milliers d'autres produits vendus en grande surface.

Comme vous, je me suis demandé comment les distributeurs allaient compenser. Nous avons pu constater à quel point l'imagination des enseignes pour contourner les lois Égalim était grande. Il est certain que les distributeurs se rattraperont sur d'autres produits, mais la loi de modernisation de l'économie donne déjà la possibilité aux distributeurs de fixer les prix, et donc de pratiquer la péréquation des marges. Toutefois, quoi qu'il arrive, les consommateurs auront accès à une centaine de produits à prix coûtant durant l'année. Nous ne remettons donc pas en cause les lois Égalim ni le principe de libre fixation des prix. Il s'agit seulement de donner accès aux consommateurs à un panier de produits à prix coûtant et de protéger nos agriculteurs et nos entreprises agroalimentaires.

M. Laurent Duplomb. - Voilà des années que l'on crée des usines à gaz pour tenter de régler un problème qui ne pourra jamais être résolu si on ne l'attaque pas par la racine !

Le système de distribution français est en effet le seul à reposer sur trois ou quatre centrales d'achats, qui font les poches des producteurs. C'est le résultat d'une grande hypocrisie. Nous avons refusé de voir que toutes les politiques de contraintes, de réglementation, d'entraves, qui ont été mises en place depuis des années en France empêchaient de produire dans notre pays. Nous nous sommes convaincus qu'il était inutile d'être compétitifs.

Le résultat est que le niveau des coûts est devenu insupportable pour les agriculteurs. Depuis 2017, on a inventé un nouveau concept : celui de la montée en gamme. Il s'agissait de redonner un sens au coût de l'alimentation. Or la réalité est que les Français, en période d'inflation, arbitrent sur leur alimentation, car son coût est plus facile à réduire que celui de leurs frais fixes comme les transports ou les assurances, par exemple.

On a essayé de faire croire à la population française qu'il n'était pas grave de perdre des entreprises qui produisent de la valeur ajoutée, que l'État pouvait s'endetter indéfiniment sans jamais rembourser.

Finalement, on a distribué une valeur ajoutée que l'on ne produisait plus, avec de l'argent public, en s'endettant. Nous arrivons donc aujourd'hui au bout d'un système qui a tué nos entreprises et est en train de tuer notre agriculture. Si notre balance commerciale agroalimentaire était excédentaire de 12 milliards d'euros il y a vingt ans, elle est désormais déficitaire, et l'ampleur de la crise est masquée par l'excédent réalisé sur les seuls spiritueux.

Il faut s'attaquer au problème à la source.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Concernant le périmètre de cette proposition de loi visant à garantir l'accès à un panier diversifié de denrées alimentaires favorables à la santé et vendues à prix coûtant, en application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives, d'une part, à la vente à prix coûtant d'un panier de denrées alimentaires et, d'autre part, à la dérogation à la majoration de 10 % du seuil de revente à perte pour ces produits vendus à prix coûtant.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er, 2 et 3

Les articles ne sont successivement pas adoptés.

La proposition de loi n'est pas adoptée.

Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera en conséquence sur le texte initial de la proposition de loi déposée sur le Bureau du Sénat.

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, visant à réduire les risques sanitaires liés aux contaminations au cadmium dans l'alimentation - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous en venons à l'examen du rapport de notre collègue Christian Klinger et à l'élaboration du texte sur la proposition de loi visant à réduire les risques sanitaires liés aux contaminations au cadmium dans l'alimentation.

M. Christian Klinger, rapporteur. - Nous examinons la proposition de loi visant à réduire les risques sanitaires liés aux contaminations au cadmium dans l'alimentation, qui a été déposée par le député Benoît Biteau et adoptée à l'Assemblée nationale le 3 juin dernier.

Cette proposition de loi porte sur un sujet de santé publique majeur, qui a récemment fait l'objet d'une forte attention, à la fois politique et médiatique.

Le cadmium est un métal toxique, persistant dans les sols et dont l'élimination par les organismes est lente. Sa présence dans les sols est naturelle, mais elle s'explique également par les apports liés aux activités humaines, dus par exemple aux émissions industrielles ou à l'usage de fertilisants en agriculture. Le cadmium peut être absorbé par les racines des végétaux et, par ce biais, intégrer la chaîne alimentaire.

La proposition de loi part du constat que les Français sont surexposés au cadmium. Le rapport de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (Anses) de 2026 révèle que 23 % à 27 % des enfants et 1,4 % à 1,7 % des adultes dépassent la dose journalière tolérable. Si cette situation s'explique en partie par la composition de la roche dans les sols en France, les fertilisants constituent aujourd'hui la principale source d'apports en cadmium.

Ce texte vise ainsi à agir sur le flux apporté, afin de stabiliser, voire de réduire, à long terme le stock de cadmium dans nos sols.

La réglementation française fixe aujourd'hui à 90 milligrammes par kilogramme (mg/kg) d'anhydride phosphorique (P2O5) la teneur maximale en cadmium des engrais phosphatés. C'est supérieur au seuil européen de 60 mg/kg prévu pour les engrais ayant le marquage CE. Toutefois, en réalité, le taux moyen dans les engrais utilisés en France s'établit à 51 mg/kg. C'est très important de l'avoir en tête. Dans ce contexte, la France s'apprête d'ores et déjà à aligner sa réglementation sur les normes européennes, à partir du 1^er janvier 2027.

L'article unique du texte vise à accélérer la trajectoire d'abaissement des seuils. Il prévoit de passer la teneur maximale en cadmium des engrais phosphatés sous le seuil européen, selon un calendrier en deux étapes : la teneur maximale en cadmium serait abaissée à 40 mg/kg dès le 1^er janvier 2027, puis à 20 mg/kg le 1^er janvier 2030. Cette dernière cible correspond au seuil recommandé par l'Anses pour maîtriser la présence de cadmium dans les sols. Cette trajectoire rejoint, par ailleurs, celle qui était prévue par le Gouvernement qui, après avoir publié un premier projet d'arrêté en mai dernier, a soumis à consultation publique, le 5 octobre dernier, un nouveau projet d'arrêté quasiment identique à la proposition de loi que nous examinons, à l'exception près que le seuil de 40 mg/kg serait atteint en 2028, et non 2027.

Pour examiner ce texte, dans des délais qui étaient - je le rappelle - particulièrement contraints, j'ai mené cinq auditions et recueilli plusieurs contributions écrites, aussi bien de la part des ministères concernés que des associations interprofessionnelles agricoles et des organismes de recherche.

Si je souscris pleinement à la nécessité de maîtriser le stock de cadmium présent dans les sols agricoles français, j'attire néanmoins votre attention sur le caractère prématuré du calendrier proposé. En effet, les travaux que j'ai menés m'ont permis de constater que celui-ci ne tient pas compte des contraintes réglementaires, économiques et technologiques soulevées par la mise en oeuvre du dispositif.

Il faut, à ce titre, distinguer les deux cibles visées par le texte - celle de 40 mg/kg d'abord, puis celle de 20 mg/kg -, pour lesquelles les problématiques sont quelque peu différentes.

Je commencerai par l'abaissement de la teneur maximale à 40 mg/kg, qui devrait s'appliquer dès le 1^er janvier 2027. D'après les personnes que j'ai auditionnées, ce seuil serait tout à fait atteignable à moyen terme. En effet, comme je l'ai déjà indiqué, la teneur moyenne en cadmium des engrais phosphatés utilisés en agriculture en France s'établit aujourd'hui à 51 mg/kg. Nous ne sommes donc pas très loin de la cible ! Cependant l'échéance du 1^er janvier 2027, prévue par la proposition de loi, est irréaliste.

La contrainte est d'abord réglementaire dans la mesure où le nouveau seuil devra être approuvé par la Commission européenne afin d'être applicable aux importations d'engrais ayant le marquage CE en provenance d'autres États membres de l'Union européenne. Or la Commission européenne dispose de six mois après notification par l'État membre pour se prononcer. Le 1^er janvier 2027 étant dans moins de trois mois, la disposition risque donc d'être dépourvue de portée effective, dès lors qu'une partie des importations y échappera, d'autant que cette proposition de loi ne bénéficie pas de la procédure accélérée et a peu de chance d'être adoptée avant la fin de l'année.

Par ailleurs, les personnes entendues m'ont alerté sur l'incapacité des acteurs économiques à adapter leur activité dans un délai aussi court, les achats et la constitution de stocks étant déjà effectués.

Je vous proposerai donc de repousser l'échéance de 40 mg/kg au 1^er janvier 2029, afin d'intégrer la durée de notification à la Commission européenne et de laisser le temps aux acteurs économiques de s'adapter. Il s'agit par ailleurs du calendrier préconisé par un rapport inter-inspections de février dernier sur le sujet, qui recommandait le passage à ce seuil dans trois ans.

J'en viens au seuil plus délicat de 20 mg/kg qui interviendrait, selon la proposition de loi ainsi que le projet d'arrêté du Gouvernement, dès le 1^er janvier 2030. Je tiens à vous alerter sur les risques qu'un tel calendrier ferait peser sur la sécurité d'approvisionnement des engrais et qui se traduirait par un renchérissement de leur prix. Alors que la France importe aujourd'hui intégralement ses engrais phosphatés, le rapport inter-inspections souligne qu'un passage au seuil de 20 mg/kg rendrait la France largement dépendante des producteurs marocains, qui ont mis en place un procédé de décadmiation, tandis que les autres sources d'engrais low cadmium - principalement situées en Europe de l'Est et en Afrique du Sud - sont plus limitées. Au moment où nous ne cessons de parler de souveraineté alimentaire, notre dépendance s'accroîtrait nettement encore, et ce envers un seul partenaire. Un renchérissement des prix des engrais serait ainsi à prévoir.

L'abaissement du seuil de 20 mg/kg dès 2030 risque de porter un nouveau coup à une agriculture française déjà durement éprouvée par des crises successives. La hausse de 15 % sur un an, cette année, du prix des engrais en lien avec l'instabilité géopolitique, qui a contribué aux difficultés de trésorerie rencontrées par nombre de nos agriculteurs, l'illustre.

L'abaissement du seuil à 20 mg/kg nécessite un temps accru de préparation. C'est pourquoi je vous proposerai de le décaler au 1^er janvier 2034. Cette date laissera le temps, comme le préconise le rapport inter-inspections, d'évaluer d'abord la mise en oeuvre du seuil de 40 mg/kg avant d'engager une nouvelle baisse et de s'y préparer en lien avec l'ensemble des acteurs concernés.

Je vous proposerai une trajectoire réaliste d'abaissement des teneurs maximales en cadmium des engrais phosphatés. L'objectif est de concilier l'enjeu de santé publique de l'exposition de la population française au cadmium avec les contraintes réglementaires, économiques et technologiques qui se posent dans la mise en oeuvre du dispositif.

Afin d'assurer une meilleure information sur les conséquences du dispositif, je vous proposerai également la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement relatif à l'impact des réductions des teneurs limites en cadmium afin de confirmer la trajectoire d'abaissement des seuils et d'en préciser les modalités, le 1^er janvier 2031.

M. Jean-Claude Tissot. - Vous imaginez bien que, du côté socialiste, nous accueillons ce texte avec beaucoup de satisfaction et remercions nos collègues écologistes de porter ce sujet.

La contamination au cadmium a défrayé l'actualité, mais nous en parlons depuis plusieurs années. En 2021, une étude nationale menée par Santé publique France révélait que près de la moitié de la population française âgée de 18 à 60 ans dépassait le seuil de concentration critique de cadmium dans les urines. Je rappelle que le cadmium est classé cancérogène certain pour l'homme. Dès lors, proscrire les expositions semble relever du bon sens. La France tolère aujourd'hui des seuils de cadmium pour les engrais phosphatés bien plus importants que ceux tolérés par l'Union européenne pour les fertilisants, et que ceux recommandés par l'Anses. Nous soutenons donc pleinement le calendrier proposé, qui vise à atteindre 20 mg/kg en 2030, soit le seuil préconisé par l'Anses.

J'entends bien les arguments économiques avancés. Mais je ne vois pas comment nous pouvons les faire passer avant la santé de nos concitoyens. Nous irons nous approvisionner ailleurs qu'au Maroc, ou bien nous accélérerons le processus de décadmiation, ce qui est tout à fait possible. En effet, je démontrerai en séance que le coût de la décadmiation est quasiment indolore.

M. Laurent Duplomb. - Il y a un coût.

M. Jean-Claude Tissot. - Nous devrions d'ailleurs élargir le débat. Chers collègues qui utilisez ces engrais : comment nous organisons-nous pour nous en passer ?

M. Franck Menonville. - C'est un sujet que nous ne pouvons pas évacuer. Je soutiens personnellement la position du rapporteur, qui confirme une trajectoire réaliste. Nous devons apprendre du passé. Des choix de surtransposition se sont in fine soldés par des difficultés économiques et un recul de compétitivité.

Il faut mobiliser les filières pour atteindre les seuils de 40 mg/kg puis de 20 mg/kg selon un calendrier plausible. Il ne sert à rien de se fixer des objectifs inatteignables ou affectant excessivement la compétitivité de notre agriculture. Il faudrait aussi objectiver la source de concentration de cadmium dans le corps humain : elle n'est pas du tout qu'alimentaire.

M. Yannick Jadot. - Je commencerai par un point de méthode. En trois ans, c'est la première fois que je vois le rapporteur d'une proposition de niche amender le texte sans en parler au groupe politique qui le défend. Je regrette cette mauvaise manière.

L'enjeu sanitaire est sans ambiguïté aucune ! Le lien entre les maladies qui se développent avec le cadmium et la présence de cadmium dans les engrais est totalement prouvé. Je vous invite à faire très attention à toute forme de déni sanitaire au regard de l'alerte extrêmement précise des médecins, confirmée par l'Anses. J'entends parler de surtransposition, mais nous sommes face à une sous-transposition. La France est le pays qui utilise le plus ces engrais. La présence de cadmium est plus forte en France que partout ailleurs. Que se passera-t-il si les consommateurs en prennent pleinement conscience ? Ils achèteront des produits agricoles provenant d'autres pays européens ! Cela représente un risque réputationnel pour la compétitivité française.

Selon une étude de l'Institut national de recherche pour l'agriculture, l'alimentation et l'environnement (Inrae), le coût de la décadmiation serait de 30 à 100 euros par tonne. L'hypothèse haute de 100 euros représente deux euros par hectare de céréales. Le coût de la décadmiation, en réalité, est d'environ 0,1 % à 0,2 % des coûts de production.

Tenons les délais défendus par le Gouvernement et adoptés à l'Assemblée nationale.

Pourquoi le groupe Écologiste - Solidarité et Territoires (GEST) a-t-il proposé ce texte ? Nous disons toutes et tous, au Sénat, qu'il faut de la prévisibilité et de la stabilité. Que des décisions de ce type soient prises uniquement par le Gouvernement, assorties de nombreuses clauses de revoyure, empêche une intégration définitive d'engrais à teneur bien plus faible en cadmium. Ayons une trajectoire claire, celle de l'Anses.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Cher Yannick Jadot, vous avez inscrit deux propositions de loi à l'ordre du jour des travaux réservé à votre niche parlementaire, l'une est d'origine sénatoriale, celle d'Antoinette Guhl, l'autre est en navette et nous vient de l'Assemblée nationale. En application de l'accord entre les groupes quant à l'examen des propositions de loi sénatoriales inscrites en première lecture dans les espaces réservés et sauf accord du groupe auteur de la demande d'inscription, effectivement, la commission ne peut modifier le texte de la proposition de loi et, à défaut, elle ne peut que le rejeter pour permettre son examen article par article en séance publique. En revanche, pour tous les autres textes inscrits dans les espaces réservés, les commissions et sénateurs peuvent exercer la plénitude de leur droit d'amendement.

M. Yannick Jadot. - Je ne posais pas la question du droit d'amendement, mais de la consultation préalable du groupe.

M. Christian Klinger, rapporteur. - Nous avons fait la démarche de contacter le député Biteau, qui n'était pas disponible.

M. Gérard Lahellec. - Nous accueillons positivement cette initiative qui permet ce débat. Il est toujours difficile d'aborder des sujets qui opposent santé publique et situation des agriculteurs. La présence de superphosphates dans les sols n'est pas générée de la même manière par la production de céréales et par l'élevage. Dans les zones d'élevage aussi, l'on constate la présence de superphosphates dans les sols, avec une incidence sur la santé publique, mais aussi l'environnement. Je viens de Bretagne : suivez mon regard ! L'élevage génère aussi un excédent de superphosphates, qui entraîne une eutrophisation des eaux, celle-ci ayant un grand nombre de répercussions.

Cette proposition de loi ne peut pas tout dire - et ne dit pas tout ; elle n'en a pas la prétention. S'y attarder me semble positif puisque cela nous permet de réitérer une exigence : que les dispositions que nous mettons en oeuvre n'aient pas d'effet négatif sur l'économie agricole. La démonstration a été faite que la dérive n'est pas inflationniste, que le coût semble raisonnable pour le producteur. Remarquons au passage que le Gouvernement a évolué sur le sujet, vers une exigence de prise en compte de la situation engendrée par le cadmium.

Ne nous mettons pas en situation de renoncement. Nous voterons cette proposition de loi.

M. Laurent Duplomb. - Oui, c'est vrai, Yannick Jadot a raison, le cadmium est dangereux.

M. Yannick Jadot. - C'est vrai : arrêtez-vous là !

M. Laurent Duplomb. - La règle européenne est de 60 mg/kg, contre 90 mg/kg en France.

Pour pousser, une plante a besoin de trois éléments : l'azote, le phosphore et la potasse. Le P₂O₅, dont nous parlons, est une composante importante de la capacité à faire du rendement et donc à nourrir son peuple.

Ce que personne ne souligne, c'est qu'il y a des solutions. Depuis 2012, deux prix Nobel, Jennifer Doudna et Emmanuelle Charpentier, ont mis au point les ciseaux moléculaires, qui permettent de cibler, couper et modifier l'ADN des plantes avec une précision inédite, en une seule génération. Cela peut donc être très rapide, en une seule année. Mais les mêmes qui nous expliquent que c'est dangereux ne nous expliquent pas, en revanche, que leur idéologie nous a totalement coupés de tous les progrès que nous aurions pu accomplir.

Je vous donne un exemple : en Chine, le problème du cadmium dans le riz est déjà en passe d'être résolu grâce à ces techniques. Depuis 2017, des équipes utilisent ce que l'on appelle le CRISPR-Cas9, qui correspond au découpage moléculaire de l'ADN, pour désactiver les transporteurs responsables de l'entrée du cadmium dans les grains. Les résultats sont probants : des concentrations inférieures à 0,05 mg/kg dans le riz brun au lieu de 0,33 mg/kg, et 2,9 mg/kg pour les variétés classiques. Voilà ce que nous avons écarté et qui nous contraint à encore à condamner les agriculteurs, par des déclarations emphatiques dans la presse selon lesquelles les agriculteurs assassinent et empoisonnent.

M. Jean-Claude Tissot. - Non ! Ce n'est pas ce qui est dit.

M. Laurent Duplomb. - C'était le discours de Jean-Luc Mélenchon à Clermont-Ferrand ! Il affirme que l'alimentation fournie par les agriculteurs français nous empoisonne parce que l'on ne prend pas les problèmes à la base. C'est vrai, mais pourquoi ? Parce qu'une idéologie, depuis des années, nous a écartés des standards du reste du monde et de tout le progrès mis en évidence par des prix Nobel et nous impose de prendre des décisions contraignantes qui affecteront l'économie agricole et le moral des agriculteurs.

M. Yannick Jadot. - Je serais curieux de connaître le prix des semences obtenues après autant de manipulations.

La difficulté de la solution proposée par Laurent Duplomb est que les sols sont ultra-chargés en cadmium et que l'on ne peut plus rien y planter d'autre que ces semences spécifiques. Le sujet est bien de sortir des engrais chargés en cadmium. C'est ce à quoi notre proposition de loi s'emploie.

M. Christian Klinger, rapporteur. - Il est vrai que l'on aurait pu s'en tenir à la réglementation européenne et se contenter du seuil de 60 mg/kg, en mettant fin aux surtranspositions, car personne n'en veut plus, ni le monde économique ni l'agriculture. Or, nous ne le faisons pas. Nous prenons donc bien en compte un problème de santé publique et nous respectons l'objectif de l'Anses, qui n'a jamais fixé de date, mais un seuil, celui de 20 mg/kg. Nous nous appuyons sur le rapport inter-inspections. Nous avançons même d'une année l'entrée en vigueur du seuil de 40 mg/kg. La difficulté est de parvenir à 20 mg/kg. En peu de temps, le seuil français de 90 mg/kg sera divisé par deux. C'est déjà bien.

Le focus se fait sur les engrais phosphatés, mais le cadmium est présent de manière naturelle dans le sol. Selon l'Anses, pour diminuer le taux de cadmium dans le corps humain, il faut diversifier l'alimentation, travailler sur les engrais phosphatés, travailler sur le pH du sol. Tout cela est possible demain, sans loi.

M. Laurent Duplomb. - Cela a un coût.

M. Christian Klinger, rapporteur. - Oui, cela a un coût.

Enfin, il faut s'appuyer sur le choix des variétés de semences. La teneur en cadmium dans les céréales françaises a diminué depuis dix ans. Le seuil est trois fois inférieur à la norme pour le blé tendre et quatre fois inférieur à la norme pour le blé dur. Il suffit donc de continuer à travailler sur les semences. Le Canada est très en pointe sur ce sujet. Continuons à y travailler, en investissant dans la recherche.

Tout cela concerne la production française. S'y ajoutent les produits importés, pour lesquels le taux, s'agissant des produits européens, restera à 60 mg/kg.

Les familles de produits riches en cadmium sont tout d'abord le chocolat, ensuite les mollusques, puis bien en deçà, les céréales, la pomme de terre, le riz. Imaginez un gamin qui mange du riz soufflé au chocolat tous les matins !

On peut améliorer le taux de cadmium dans l'alimentation française, mais nous sommes plutôt en situation d'importation de produits alimentaires. Il faudra aussi vérifier les taux présents dans les aliments venant d'autres pays.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives à la teneur maximale en cadmium des engrais minéraux phosphatés autorisée en France.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE

Article unique

L'amendement rédactionnel COM-2 est adopté.

M. Christian Klinger, rapporteur. - Mon amendement COM-1 vise simplement à adapter la trajectoire d'abaissement des teneurs maximales en cadmium des engrais phosphatés, avec un passage à 40 mg/kg au 1^er janvier 2029, puis un passage à 20 mg/kg au 1^er janvier 2034. En complément, je vous propose également la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement au 1^er janvier 2031.

L'amendement COM-1 est adopté.

L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Proposition de loi relative aux modalités de recouvrement de la contribution aux frais de garderie et de la contribution additionnelle versées à l'Office national des forêts (ONF) par les collectivités territoriales et personnes morales propriétaires de bois et forêts relevant du régime forestier et à la composition du conseil d'administration de l'ONF - Examen du rapport et du texte de la commission

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Nous en terminons par l'examen du rapport de notre collègue Marie-Lise Housseau et l'élaboration du texte sur la proposition de loi relative aux modalités de recouvrement de la contribution aux frais de garderie et de la contribution additionnelle versées à l'Office national des forêts (ONF) par les collectivités territoriales et les personnes morales propriétaires de bois et forêts relevant du régime forestier et à la composition du conseil d'administration de l'ONF, déposée par notre collègue Anne-Catherine Loisier et plusieurs de ses collègues.

Mme Marie-Lise Housseau, rapporteure. - Cette proposition de loi de notre collègue Anne-Catherine Loisier prévoit deux mesures importantes pour l'ONF, qui espère une adoption rapide de ce texte pour sécuriser son action sur les plans juridique et financier. Ces mesures ont déjà été inscrites à plusieurs reprises dans des textes de loi, qu'il s'agisse du projet de loi dit « État local » déposé au Sénat, dont l'examen a été reporté sine die, ou du projet de loi de finances pour 2027 qui reprend quasiment à l'identique l'article 1^er de la proposition de loi, et dont l'adoption demeure incertaine. S'agissant de l'article 2, l'Assemblée nationale l'avait introduit dans la loi de simplification de la vie économique. Il a malheureusement été considéré comme un cavalier législatif par le Conseil constitutionnel. Il est pourtant urgent que ces dispositions entrent en vigueur.

L'article 1^er de la proposition de loi porte en effet sur deux contributions obligatoires qui financent la gestion des forêts des communes forestières et d'autres personnes publiques par l'ONF : la contribution aux frais de garderie et d'administration et la contribution additionnelle d'un montant de deux euros à l'hectare. La première de ces contributions est assise sur les produits issus des parcelles relevant du régime forestier : vente de bois, produits de la chasse, pêche, mais aussi produits tirés du sol ou de l'exploitation du sous-sol. Certaines parcelles défrichées sur lesquelles des carrières ou des panneaux solaires ont été installés sont donc incluses dans l'assiette de cette contribution, alors même que l'ONF n'intervient pas ou très peu sur ces parcelles.

Certaines communes forestières qui disposent de ce type d'installations sur leurs parcelles contestent le fait d'être redevables de cette cotisation. Les contentieux se sont multipliés. La commune de Gourdon dans les Alpes-Maritimes, 367 habitants...

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - L'un des plus beaux villages de France !

Mme Marie-Lise Housseau, rapporteure. - ... qui dispose d'une carrière relevant encore formellement du régime forestier a ainsi formulé une question prioritaire de constitutionnalité (QPC). À cette occasion, le Conseil constitutionnel a constaté, dans sa décision du 10 avril 2026, que l'absence de lien entre l'assiette de la contribution et les services rendus par l'ONF conduisait à assimiler cette contribution non pas à une redevance, mais à un impôt, sans contrepartie. Dès lors, il revient au législateur d'en définir les modalités. Le Conseil constitutionnel a donc censuré l'article 92 de la loi de finances pour 1979 créant cette contribution au motif que celui-ci ne précisait pas les modalités de recouvrement de l'impôt.

Très concrètement, cette décision a pour effet d'empêcher l'ONF de pouvoir recouvrer la contribution aux frais de garderie et d'administration et, selon toute vraisemblance, la contribution additionnelle qui lui est associée. La perte de revenus nets est estimée à 33 millions d'euros, ce qui est loin d'être anecdotique, surtout dans le contexte de dégradation de l'état de santé des forêts que nous connaissons et qui diminue le revenu des coupes de bois.

Conformément au principe de petite rétroactivité fiscale, il est impératif que la loi rétablissant l'assiette de cette contribution soit promulguée avant le 31 décembre 2026 pour que l'ONF puisse recouvrer une somme d'environ 33 millions d'euros au titre de l'année 2026. Dans le cas contraire, cette somme sera définitivement perdue.

Vous comprenez donc, mes chers collègues, l'urgence de légiférer, qui est unanimement partagée par les acteurs de la politique forestière.

L'article 1^er de la proposition de loi rétablit la base légale de ces contributions obligatoires en précisant non seulement les modalités de recouvrement, mais également le fait générateur ainsi que les règles relatives au contrôle, au contentieux, aux garanties des contribuables et aux sanctions applicables à la contribution aux frais de garderie et d'administration et à la contribution additionnelle. Ces dispositions permettent de sécuriser le cadre juridique applicable. Compte tenu de la nature fiscale de ces mesures et de leur reprise quasiment à l'identique dans le projet de loi de finances, j'ai travaillé de concert avec la rapporteure pour avis de la commission des finances, Sophie Primas, et en collaboration avec le rapporteur général du budget, Christine Lavarde. Nous sommes totalement alignées sur notre appréciation de l'article 1^er : ces apports sont bienvenus. Je me suis contentée de les enrichir d'améliorations rédactionnelles avec les amendements COM-2 et COM-3.

Reste l'épineuse question de l'assiette de cette contribution qui cristallise les tensions entre l'ONF et certaines communes forestières. L'enjeu est donc de renforcer l'acceptabilité de la contribution pour frais de garderie et d'administration tout en garantissant à l'ONF les ressources nécessaires pour exercer ses missions.

En retirant de l'assiette de la contribution les produits liés à l'exploitation du sous-sol, aux installations de production d'énergies renouvelables et de télécommunication, ainsi que les dons et les legs, l'article 1^er de la présente proposition de loi offre une position d'équilibre sur ce point, que je partage. Je précise que l'assiette proposée est le fruit d'un dialogue constructif entre Communes forestières France et l'ONF qui y voit un facteur de sécurisation juridique et financière et d'apaisement des relations avec les collectivités territoriales, même si une telle réforme se traduirait par une perte de revenus nets d'environ 4,5 millions d'euros par an.

Je vous propose néanmoins d'adopter, avec l'accord de l'auteure de la proposition de loi, deux amendements identiques communs avec la commission des finances, les amendements COM-4 et COM-5, qui visent à préciser l'étendue des exclusions. Celles-ci ne devraient pas concerner seulement les installations de production d'énergies renouvelables, mais aussi les ouvrages de distribution et de transport de gaz et d'électricité, étant entendu que seules les énergies renouvelables sont produites en forêt. L'ONF est à l'origine de cette proposition de clarification et précise que le transport et la distribution d'énergie représentent une perte négligeable des revenus générés par cette contribution.

J'en viens maintenant à l'article 2, qui porte sur la gouvernance de l'ONF. Dans la mesure où les salariés de droit privé sont majoritaires dans les effectifs de l'ONF depuis 2023, l'établissement public se verra soumis à la loi du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public lors du prochain renouvellement de son conseil d'administration prévu en décembre 2027 en matière de fonctionnement et de composition du conseil d'administration ainsi que d'élection et de statut des représentants des salariés.

Or, du fait de la diversité des acteurs impliqués dans la politique forestière, le conseil d'administration de l'ONF est actuellement constitué de plusieurs catégories d'administrateurs pour un total de 30 membres. Ce modèle de gouvernance est d'ailleurs consacré par des dispositions spécifiques du code forestier. L'application des dispositions de la loi de 1983 impliquerait de constituer un conseil d'administration de plus de 50 membres et donc d'alourdir le processus décisionnel et de remettre en cause les équilibres actuels.

Cela pourrait paraître contre-intuitif, mais la totalité des personnes que j'ai entendues - y compris les salariés de droit privé qui pourraient augmenter leur représentation au conseil d'administration grâce aux dispositions de la loi de 1983 - s'est prononcée en faveur du maintien du régime spécial prévu par le code forestier. Ces dispositions apparaissent en effet plus adaptées au fonctionnement spécifique de l'ONF.

L'article 2 de la proposition de loi exclut donc explicitement l'ONF du champ des établissements concernés par le titre II de la loi de 1983, comme c'est déjà le cas de certains établissements publics.

Je considère moi aussi qu'il est logique, au regard des dispositions déjà existantes, de la part très importante des fonds publics dans le budget de l'ONF, de ses nombreuses missions de service public prévues dans le contrat signé entre l'établissement public industriel et commercial (Épic) et l'État et du consensus qui se dégage parmi les membres du conseil d'administration, de maintenir le modèle actuel de gouvernance de l'ONF. Je vous proposerai donc d'adopter cet article sans modification.

Mme Anne-Catherine Loisier, auteure de la proposition de loi. - Merci à la rapporteure, Marie-Lise Housseau, ainsi qu'à Sophie Primas, rapporteure pour avis de la commission des finances. Cette proposition de loi est un peu technique, mais déterminante. Elle vise à régler une situation avant le 31 décembre de cette année sous peine de perdre les recettes versées par les collectivités à l'ONF dans le cadre du régime forestier. Cette proposition de loi est plus complète que la version actuelle du projet de loi de finances, qui enrichit les modalités juridiques de perception de ce qui est désormais qualifié d'impôt à assiette constante alors que, cette proposition de loi revient également sur le périmètre de l'assiette.

Avant 2012, les frais de garderie étaient uniquement perçus sur les activités forestières de l'ONF. En 2012, des difficultés financières sont apparues pour l'ONF, auquel on a demandé de payer les retraites de ses agents. L'ONF devant chercher de nouveaux financements, on a créé cette nouvelle taxe à l'hectare de deux euros en complément des frais de garderie et on a élargi l'assiette des frais de garderie à l'ensemble des recettes que les collectivités pouvaient percevoir sur la surface de leurs forêts. C'est ainsi que sont tombés dans l'escarcelle les parcs photovoltaïques, les parcs éoliens et les TowerCo. Cela faisait consensus. L'idée était que les communes participent à hauteur de leur capacité contributive afin d'éviter que l'ensemble de la charge du régime forestier de l'ONF n'incombe aux seules communes qui vendaient du bois. Celles qui ne vendaient pas de bois ne payaient pas, mais bénéficiaient des prestations de l'ONF, telles que les plans d'aménagement forestier et de gestion. L'ensemble des communes ont eu la volonté de revoir cette assiette. Depuis, les parcs photovoltaïques, éoliens et autres réseaux de distribution se sont développés et la vision d'un certain nombre d'élus a changé. Pour eux, il n'est plus question de contribuer. Beaucoup de contentieux ont éclaté. L'enjeu de la révision de l'assiette est de stabiliser et de sécuriser les recettes de l'ONF. C'est une volonté partagée par l'ensemble des communes et par l'ONF.

Le statu quo sur la gouvernance de l'ONF recueille la quasi-unanimité des acteurs. Actuellement, la gestion de l'ONF se passe bien ; la situation est pacifiée. L'ONF, à la demande de l'État, embauche de plus en plus de salariés de droit privé, ce qui la soumet désormais à la loi de 1983. Les acteurs se sont réunis et ont formé le voeu, s'agissant d'un établissement public qui sert des missions de service public auprès d'acteurs publics, d'en rester au régime préexistant. En effet, les enjeux de gouvernance de l'ONF ne concernent pas tant la situation des salariés que la représentation des forêts ultramarines. Alors que l'on dénombre 6 millions d'hectares de forêt où s'applique le régime forestier pour la seule Guyane, contre 4,5 millions d'hectares dans l'Hexagone, les forêts ultramarines ne sont pas représentées au conseil d'administration de l'ONF : c'est une aberration. Une meilleure association des territoires ultramarins à la gestion de l'ONF relève du réglementaire.

Je réitère mes remerciements à la rapporteure. Il reste toutefois une difficulté sur le périmètre de l'assiette de la contribution en matière d'énergie puisque nous ne mentionnons pas les hydrocarbures. Il faudra peut-être une modification sur ce point en séance pour tout englober et éviter des contentieux futurs.

M. Gérard Lahellec. - Merci à la rapporteure. D'emblée, je veux dire que cette proposition de loi redonne une base juridique solide aux contributions versées à l'ONF, dont on a grandement besoin. Nous soutenons sans réserve cette consolidation juridique.

En revanche, je suis plus nuancé sur la gouvernance de l'ONF. La proposition de loi vise à éviter l'application de la loi de 1983. Cela pose question puisque, de fait, les salariés de droit privé sont devenus majoritaires au sein de l'ONF, ce qui modifie sensiblement l'équilibre qui prévalait jusqu'alors. Cela ne constitue toutefois pas pour nous un motif d'opposition à cette proposition de loi.

M. Daniel Gremillet. - Merci à la rapporteure et à l'auteure de la proposition de loi. Je partage leurs propos sur la gouvernance.

En revanche, si nous en sommes là, c'est parce que les communes se sentent dépossédées de leurs forêts par l'ONF. Pour faire partie des sénateurs dont le mandat a été renouvelé, je peux dire que, lors de la campagne, les deux tiers des communes rurales m'ont alerté sur ce point. Une incompréhension s'installe sur le fait que la propriété de la forêt communale n'est plus du ressort de l'équipe municipale, mais est totalement passée sous contrôle de l'ONF. Il est urgent de voter cette proposition de loi, mais il n'est jamais très bon de légiférer dans l'urgence, car nous passons à côté de sujets importants. Je pourrais donner beaucoup d'exemples similaires à celui qui a été cité par la rapporteure. Tous les ans, la surface forestière qui entre dans le régime forestier, provenant souvent de terrains communaux, croît : nous ne sommes pas dans la décroissance. Or, cela se fait parfois sans l'accord du conseil municipal, qui souhaitait donner une autre destination à ces parcelles. L'administration de l'État bafoue la décision du conseil municipal.

Je suis ennuyé, car j'ai bien conscience de l'urgence à voter ce texte, mais j'ai le sentiment qu'il aurait fallu aller plus loin et rappeler que l'équipe municipale est bien celle qui décide de la gestion et du devenir du patrimoine forestier municipal. Je pense par exemple aux dessertes forestières qui servent aussi à la commune. Nous passons à côté de points majeurs qu'il aurait été intéressant de clarifier, afin d'assainir les relations entre l'ONF et les communes.

Mme Viviane Artigalas. - Merci à la rapporteure et à l'auteure de la proposition de loi, que nous voterons. L'article 1^er redonne des moyens aux communes, qui en ont besoin. Nous ne pouvons pas priver l'ONF de 33 millions d'euros pour 2026, surtout au vu de l'importance actuelle de la gestion de notre forêt.

J'émets quelques réserves sur l'article 2 : je regrette qu'une agence comme l'ONF, qui travaille pour l'intérêt général, voie le nombre de salariés de droit privé dépasser le nombre de fonctionnaires. Nous nous battons à chaque budget pour qu'il y ait davantage de fonctionnaires à l'ONF. Comment gérer cette surreprésentation des salariés de droit privé à l'ONF ?

Mme Marie-Pierre Callet. - Dans les Bouches-du-Rhône, où le risque d'incendie est majeur, des communes voudraient louer leur patrimoine naturel pour du pastoralisme et se trouvent bloquées par l'ONF, alors que pendant des siècles, les moutons ont nettoyé la végétation. Le bémol est que les troupeaux ovins comptent bien souvent quelques chèvres qui mangent des petites herbes auxquelles elles ne devraient pas toucher. Le pastoralisme, ancestral, remplissait une fonction majeure d'entretien.

Toutefois, nous sommes favorables à cette proposition de loi.

Mme Anne-Catherine Loisier. - Je salue les interventions de mes collègues. J'entends que les enjeux de gouvernance puissent faire réagir. La loi de 1983 ne visait pas, dans son esprit, tous les établissements publics. L'ONF a été rattrapé par cette loi, en raison de l'injonction qui lui a été faite d'embaucher davantage de salariés de droit privé. La réaction des syndicats, qui préfèrent que la gouvernance de l'ONF reste en l'état, témoigne de cet état de fait. L'ONF est un établissement public qui a une vocation de service public. Il est souhaitable qu'il puisse y répondre dans de bonnes conditions.

Cette proposition de loi opère un sauvetage financier de l'ONF. J'entends les débats sur le régime forestier. Faut-il conserver ce régime créé dans les années 1960 par Edgard Pisani pour placer les forêts sous la protection de la Nation, les rendre inaliénables et éviter des décisions en fonction des changements de majorité municipale ?

J'appelle tous les collègues qui connaissent des difficultés à s'adresser aux associations de communes forestières. Dans mon territoire, aucune commune ne voit de forêts intégrées au régime forestier contre sa volonté. Cela se passe ainsi, car il y a un vrai débat. Le pastoralisme se pratique dans nombre de forêts publiques. Je suis à votre disposition pour en reparler au sein du groupe d'études Forêt et filière bois lorsqu'il aura été reconstitué.

Mme Marie-Lise Housseau, rapporteure. - J'avais, initialement, la même vision que Gérard Lahellec. Nous avons organisé deux tables rondes avec les syndicats de salariés de droit public et de droit privé, et tous étaient favorables au maintien de la gouvernance en l'état. Ils estiment qu'à 50 membres, le conseil d'administration sera ingouvernable et qu'il vaut mieux y faire entrer des représentants des collectivités d'outre-mer. Il n'y a eu aucun débat sur ce point.

Monsieur Gremillet, oui, nous sommes dans l'urgence. Je pense qu'à l'avenir, il faudrait réengager des négociations entre l'ONF et les communes forestières pour s'entendre sur les parcelles qui doivent, ou non, entrer dans le régime forestier.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - En application du vade-mecum sur l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution, adopté par la Conférence des présidents, je vous propose de considérer que sont susceptibles de présenter un lien, même indirect, avec le texte déposé, les dispositions relatives à la contribution aux frais de garderie et à la contribution additionnelle versées à l'ONF ; aux règles relatives à la composition et au fonctionnement du conseil d'administration de l'ONF.

Il en est ainsi décidé.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1^er

Mme Marie-Lise Housseau, rapporteure. - Les amendements identiques COM-4 et COM-5 visent à ajouter l'exclusion des ouvrages de distribution et de transport de gaz et d'électricité. À la réflexion, nous nous sommes rendu compte de la nécessité d'autres aménagements, notamment sur les hydrocarbures. Nous nous donnons le temps, d'ici à la séance, de trouver une solution. Ces amendements identiques sont conformes à ce qui a été adopté, hier, en commission des finances.

Avis défavorable à l'amendement COM-1 rectifié. Le sénateur Michallet souhaite exclure également les déchetteries. Moins de six déchetteries sont concernées. Il est plus simple de les sortir du régime forestier que de les inscrire dans la proposition de loi en exclusion, ce qui pourrait créer un appel d'air et inciter certains à créer des déchetteries en forêt. En concertation avec la direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE), les communes forestières et l'ONF, nous avons préféré ne pas donner suite à cet amendement. En revanche, des consignes pourraient être données aux préfets pour faciliter le retrait du régime forestier de ce type d'installations.

M. Olivier Rietmann. - C'est refusé à chaque fois ! Il faut l'inscrire dans la loi.

M. Daniel Gremillet. - C'est ce que j'expliquais tout à l'heure : on enlève à la commune son droit de propriété. Je peux fournir des exemples concrets de chemins, notamment. Il est nécessaire de légiférer sur ce point pour redonner le pouvoir au conseil municipal. Certaines parcelles appartenant à la commune doivent pouvoir, demain, avoir une autre destination que la forêt. Le conseil municipal, et non le préfet, a été élu par le peuple.

Mme Anne-Catherine Loisier. - J'ai été interpellée sur ces sujets-là et après vérification, je peux affirmer qu'il n'y a aucune installation de traitement des déchets dans des forêts publiques en Isère. Les quatre installations dont il est question en Isère, département de M. Michallet, ne sont pas situées dans des forêts publiques. Par ailleurs, deux dossiers sont en instruction, avec un avis favorable de tous les acteurs pour les distraire du régime forestier. J'ajoute que ces trois dernières années, 32 000 hectares ont été distraits du régime forestier : c'est beaucoup.

Faut-il favoriser l'installation de sites de traitement de déchets dangereux en forêt ? Cela pose question, tout comme l'installation de parcs photovoltaïques et éoliens, qui font courir des risques d'incendie.

M. Jean-Marc Boyer. - Dans certaines communes, il y a parfois des surfaces de forêts sectionales relativement importantes. À la suite des élections municipales, les sections ont six mois pour désigner une commission syndicale, faute de quoi, la gestion est assurée par le conseil municipal. Or, les sections ont des difficultés à travailler avec les conseils municipaux. Avez-vous eu des échos sur la communalisation des sections et sur les démarches entreprises pour que les sections puissent être directement gérées par le conseil municipal ? Il y a là des sources de contentieux.

Mme Marie-Lise Housseau, rapporteure. - Les sections appartiennent aux habitants.

M. Jean-Marc Boyer. - Une section est un bien collectif indivis, qui compte des ayants droit. La gestion est très compliquée.

Mme Marie-Lise Housseau, rapporteure. - Dans mon territoire, nous avons fait toutes les démarches nécessaires pour que les sectionaux deviennent communaux. Il existe toute une procédure légale qui implique un vote positif des habitants.

Cela n'a pas été évoqué dans les débats préparatoires au vote de cette proposition de loi.

M. Damien Michallet. - Un travail sur les sections est en cours à la commission des finances. À suivre avec attention !

Les amendements identiques COM-4 et COM-5 sont adoptés. En conséquence, l'amendement COM-1 rectifié devient sans objet.

L'amendement rédactionnel COM-2 est adopté, de même que l'amendement de coordination COM-3.

L'article 1^er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

L'article 2 est adopté sans modification.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Mme Dominique Estrosi Sassone, présidente. - Cette proposition de loi sera débattue en séance le 22 octobre prochain.

La réunion est close à 11 h 05.