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Compte rendu analytique officiel du 16 décembre 2014

Nouvelle organisation territoriale de la République (Procédure accélérée)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion générale du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, après déclaration de procédure accélérée.

Rappel au Règlement

Mme Éliane Assassi . - Mon rappel au Règlement a trait à l'organisation de nos travaux, qui aura rarement été marquée par une telle confusion : nous entamons la discussion générale de ce texte dont nous n'examinerons les amendements qu'à partir du 13 janvier prochain, ce qui ne facilitera pas l'intelligibilité du dispositif.

Je proteste contre l'atteinte au droit d'amendement que représente le délai de clôture fixé au début de la discussion générale, alors que la commission des lois a adopté 166 amendements qui modifient substantiellement le texte.

À ma demande de reporter le délai limite à début janvier, on a opposé la loi organique. Une erreur a été commise : il eût convenu de reporter au 13 janvier le début de la discussion générale. La nouvelle organisation territoriale de la République ne pouvait-elle justifier une journée supplémentaire de débat en janvier ? J'ai été choquée d'entendre que la clôture du délai limite au 16 décembre ne posait pas problème puisque le Gouvernement et la commission conservent le droit de déposer des amendements à tout moment. Si vous ne soutenez pas l'un ou l'autre, vous n'avez donc aucune chance d'influer sur le texte.

M. Jacques Mézard. - C'est vrai.

Mme Éliane Assassi. - Le droit, individuel, de proposer des amendements est atteint. Et la commission des lois examine 520 amendements en une journée ! Quelle confusion ! Le risque est grand de donner naissance à un monstre juridique. Le débat sur le projet de loi devient particulièrement confus, voire virtuel. Il se limite à un débat d'experts, voire de technocrates, alors qu'un grand débat national devait clarifier les enjeux et simplifier les solutions. Pourquoi ne pas avoir attendu le mois de janvier ? (Applaudissements sur les bancs CRC)

M. Philippe Bas, président de la commission des lois . - Évidemment, la commission des lois, dont vous êtes l'un des membres éminents, est particulièrement soucieuse de la qualité des débats. Dès le mois de juin, elle a désigné un rapporteur, René Vandierendonck, dont j'excuse l'absence aujourd'hui. Depuis lors, nous avons eu un certain temps pour réfléchir à l'évolution nécessaire de ce texte. Un second rapporteur, Jean-Jacques Hyest, a été désigné en octobre dernier. Nous avons eu, à l'initiative du président du Sénat, un débat avec le Premier ministre, le 28 octobre dernier.

Il est assez exceptionnel d'avoir eu autant de temps, d'autant que nous avons eu le sentiment d'un certain flottement de la part du Gouvernement. Les deux rapporteurs ont accompli un travail considérable. Jeudi dernier, à 22 h 30, après avoir examiné 521 amendements, la commission des lois a adopté le texte, qui était en ligne dès le lendemain matin. Samedi matin, le rapport était disponible. Les délais résultent de la loi organique...

M. Roger Karoutchi. - Eh oui !

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - ...qui dispose dans son article 13 que les amendements parlementaires cessent d'être recevables après le début de l'examen du texte en séance publique. Il n'appartenait ni à la commission ni au président du Sénat de rouvrir un délai déterminé par la Constitution et la loi organique.

M. Gérard Larcher, président du Sénat . - Initialement, ce texte était inscrit dans la semaine du 3 novembre. Avec le président de la République et le Premier ministre, nous sommes convenus d'un calendrier qui eut l'avantage de nous permettre d'entendre le Premier ministre puis de réunir en Conseil national les trois associations nationales d'élus. L'article 13 s'impose à nous. C'est une contrainte mais nous avons desserré l'étreinte. Je souligne que l'engagement pris par le président de la République à l'égard du président du Sénat a été tenu.

Discussion générale

Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique . - Je salue amicalement le rapporteur René Vandierendonck, en lui souhaitant un prompt rétablissement.

Ce projet de loi concerne les territoires de France. Nous avons le souhait commun de réussir cette réforme et le Sénat y aura largement contribué. Le président de la République et le Premier ministre nous ont demandé de trouver un maximum d'accords avec le Sénat, tout en respectant le travail de l'Assemblée nationale. C'est à la suite des états généraux d'octobre 2012 réunis au Sénat que nous avons établi un Conseil national d'évaluation des normes et que nous avons pris des dispositions qui y ont été suggérées, ainsi que par plusieurs sénateurs, comme le président Mézard et M. Vandierendonck.

Depuis les lois Defferre, les textes successifs ont entraîné de grandes avancées, mais aussi une multiplication des structures qui a complexifié l'action publique dans une situation contradictoire : on veut à la fois moins de dépenses publiques et plus de services publics. Nous n'acceptons plus que l'hyper-richesse côtoie l'hyper-pauvreté.

M. Bruno Sido. - Absolument.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Donner de meilleures chances à nos concitoyens de maîtriser leur destin, de s'engager, de devenir ainsi plus confiants, de retrouver ainsi le chemin des urnes.

M. Éric Doligé. - Ils ne sont pas prêts de revenir...

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Ne cessons d'avoir en tête ceux qui se sentent abandonnés par la promesse républicaine. Nous croyons en la force de notre pays et avons confiance en nos élus.

M. Philippe Bas, président de la commission. - Nous aussi !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - À la concurrence créatrice de complexité et de dumping territorial, opposons une saine coopération. La France est un patchwork magnifique de territoires différents, la coopération est le fil qui les tient ensemble. Les élus savent se réunir autour de l'intérêt général.

M. Bruno Retailleau. - Acceptez nos amendements !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Reconnaître la diversité de notre territoire, adopter nos actions publiques à cette diversité, ce n'est pas avantager les uns par rapport aux autres mais assumer les responsabilités de chacun, métropoles comme territoires ruraux. Chaque territoire a son identité, qu'il faut préserver et enrichir. L'organisation territoriale de la République doit faire société, la clarification des compétences locales doit aller de pair avec des contrepouvoirs forts. Des collectivités locales fortes doivent être éclairées par des débats contradictoires. La vitalité démocratique ne se décrète pas. Comme dit Paul Valéry, « Un État est d'autant plus fort qu'il peut conserver en lui ce qui vit et agit contre lui. »

Je ne suis pas la ministre des éditorialistes et des think tank libéraux qui veulent déchirer le département et balayer la commune.

M. Bruno Sido. - Bravo !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Nos 36 000 communes sont autant de repères, de points d'accès à la démocratie. Ce projet de loi a vocation à préserver cette diversité, tout en facilitant les regroupements. Avec ce projet de loi, nous aiderons les communes à répondre aux difficultés, en promouvant l'intercommunalité, dans la droite ligne de la proposition de loi « Commune nouvelle », que vous avez adoptée hier.

M. Philippe Dallier. - C'est mal parti.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Ne confondons pas proximité et morcellement.

M. Michel Mercier. - D'accord !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Grâce au projet de loi NOTRe, les EPCI pourront définir des obligations de service public. N'allons pas tout confier au numérique, même si une transition numérique choisie sans verser dans la passion béate du digital, peut être utile, si elle préserve de véritables missions de service public. L'intercommunalité, c'est là où les gens vivent et travaillent. Il faut installer la coopération intercommunale au niveau approprié. D'où l'objectif de 20 000 habitants...

M. Pierre-Yves Collombat. - Pour développer la proximité, pourquoi pas 50 000 ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - ...à moduler en fonction de la densité démographique, des temps de déplacement, des frontières naturelles ou nationales. (Approbations sur les bancs socialistes)

M. Bruno Sido. - Très bien !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Je me suis engagée hier auprès de M. Mercier, rapporteur de la proposition de loi « Commune nouvelle », à vous faire tenir début janvier le contenu de la circulaire qui précisera ces critères.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Les départements sont recentrés sur leurs enjeux de solidarité. Trop de communes, de communautés de communes ne peuvent répondre aux sollicitations.

M. Bruno Sido. - Tout à fait.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Les régions, avec leurs compétences et leurs forces nouvelles, agiront pour que les citoyens qui cherchent un emploi, une formation, une reconversion, un avenir soient assurés de les trouver. Les propositions du Sénat alimentent fertilement notre discussion.

Les compétences relatives à l'orientation et à la formation professionnelle doivent être renforcées, assurément (« Très bien ! » à droite), mais il faut préciser les modalités d'une meilleure coordination sans déstabiliser des équilibres fragiles que le président Larcher connait bien.

Les régions assurent la responsabilité des aides directes et des entrées au capital d'entreprises. Elles organisent le schéma régional qui doit se coordonner avec les interventions des métropoles et des communautés d'agglomération.

Chaque jeune aura accès à une formation de qualité. C'est le cas du transfert des collèges, qui fait débat ici, je le sais. Je connais vos inquiétudes sur le transport scolaire. J'ai bien entendu les remarques de certaines grandes villes et j'espère qu'un accord pourra être trouvé. Nous pouvons supprimer la clause de compétence générale pour les régions et les départements.

M. François Patriat. - Très bien !

M. Éric Doligé. - Déjà fait par Sarkozy !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Le tourisme fait partie du développement économique. La loi NOTRe porte de grandes ambitions. C'est un devoir pour nous de la réussir. C'est pourquoi il faut porter une attention particulière à la phase de transition, qui est une phase de construction.

Les agents des services publics incarnent nos valeurs républicaines. À nous d'être irréprochables. Associons-les à notre réforme. Le projet de loi leur apporte des priorités quant à leur situation personnelle, leur emploi, leur protection sociale complémentaire.

Réussir la réforme c'est aussi, oui, réfléchir aux moyens, mais dans un cadre de solidarité renforcée. C'est pourquoi la péréquation a été amplifiée depuis deux ans, pour plus de justice. Renforçons ce mouvement en prenant en compte la spécificité des territoires. M. Dallier a contribué à cette réflexion.

Revenons à notre ambition fondamentale : a-t-on amélioré la vie de nos concitoyens ?

M. Francis Delattre. - Ce n'est pas gagné !

M. Éric Doligé. - On rêve !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Oui, mon rêve, c'est que l'organisation territoriale ne soit plus un sujet de débat tous les cinq ans. (Rires au centre)

M. Bruno Sido. - D'accord !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Si nous l'adaptons à la vie des gens, si nous installons, avec la société du contrat, la confiance entre les élus eux-mêmes, entre les structures, entre les citoyens, si nous donnons à un jeune les moyens de se former, à un chômeur de retrouver un emploi, à nos territoires de se développer, alors, oui, nous pourrons être fiers de notre travail. (Applaudissement sur les bancs socialistes ; M. Bruno Sido applaudit aussi)

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur de la commission des lois . - (Applaudissements à droite) C'était formidable, madame la ministre. Tout allait bien ! (Sourires) On a évité les sujets qui fâchaient... (Même mouvement) J'ai participé à l'élaboration d'une loi sur « l'administration territoriale de la République », c'était plus modeste que « Nouvelle administration territoriale de la République ».

J'ai une pensée pour notre co-rapporteur, René Vandierendonck, profondément investi, empêché présentement pour raison de santé. Nous avons travaillé en confiance et en communauté de vues. Une telle approche est possible au Sénat, mais pas ailleurs. Notre référence : le rapport Raffarin-Krattinger.

Nous sommes le 18 juin...

M. Henri de Raincourt. - L'appel !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le 18 juin 2014. (Sourires) Le Gouvernement dépose deux projets de loi, l'un sur la délimitation des régions, l'autre nous occupe aujourd'hui. Pourquoi traiter de la forme avant le fond ?

M. Bruno Sido. - Bonne question.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - On serait en plein paradoxe si l'on confiait aux régions des compétences stratégiques, correspondant à leur taille désormais, tout en faisant remonter des compétences de proximité. C'est pourtant ce que l'on fait, au nom des préconisations d'esprits supérieurs, Attali ou Balladur (Exclamations), qui proposent la disparition du département et la dévitalisation des communes, pourtant profondément enracinées dans notre République. On fait miroiter des dizaines de milliards d'économies... Le texte d'origine faisait s'évaporer le département, à l'exception de ses compétences sociales. À l'autre bout de la chaîne, on le remplace dans ses fonctions sociales par des intercommunalités de 20 000 personnes minimum, en laissant aux communes l'état civil, les cimetières, les écoles...

M. Henri de Raincourt. - Et les crottes de chien !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La subsidiarité, défendue à Bruxelles, ne s'appliquerait-elle point chez nous ? La région devra organiser le transport des élèves vers le plus lointain, le plus petit point de regroupement intercommunal ? À 300 kilomètres, peut-être !

M. Bruno Sido. - Sept heures de route !

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - CQFD !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le pragmatisme est toujours plus pertinent en ces domaines.

Les lois de 1982 ont été déclinées en de nombreux textes, comme celui du 13 août 1983 sur les compétences ou les lois Raffarin de 2004. Sans doute le secrétaire d'État chargé de la réforme de l'État et de la simplification pourrait-il utilement nous éclairer !

Je souhaitais en effet que le Gouvernement prenne des initiatives. Il voudrait des avancées mais les services ne veulent pas... Que fait un bon ministre ?

M. Bruno Sido. - Il suit ses services !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il devrait plutôt leur dire : cela suffit !

Il semble que le Gouvernement ait changé de logiciel : plus personne de parle de disparition des départements et des communes...

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - On ne le regrette pas.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Les grandes associations d'élus réunis à l'initiative du président Gérard Larcher ont reçu des assurances.

M. Bruno Sido. - Très bien !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le dialogue est indispensable dans ce domaine.

M. Bruno Sido. - Et apprécié !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - La conférence a insisté sur la nécessité d'enrichir le projet de loi par de nouvelles décentralisations et de clarifier, à l'avenir, la manière dont l'État assume ses propres compétences.

Chacun avance ses pions pour savoir qui sera le plus fort, le plus gros, au détriment des autres ; alors qu'il s'agit d'intérêt politique. Cette conférence a privilégié l'utile, le contrat sur l'affrontement. Puisse l'État s'en inspirer dans ses relations avec les collectivités locales !

Face à ce projet de loi désarticulé, Que faire ?, nous proposons de maintenir les compétences des départements, de confier aux régions des compétences stratégiques, de renforcer la responsabilité financière des collectivités locales que vous proposez.

Bien sûr, nous discuterons à nouveau de certains aspects de la loi dite de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (MAPTAM) de janvier 2014. La commission des lois a voulu présenter un texte cohérent, qui ne soit pas un catalogue. Sans entrer dans le détail profondément remanié de ce projet de loi -non seulement par la commission des lois mais par les rapporteurs pour avis des commissions des affaires économiques, de la culture, du développement durable- (chacun est acclamé à droite), l'objectif principal a été pour nous de clarifier les compétences.

La suppression de la clause de compétence générale des régions et des départements prend alors tout son sens. Nous souhaitons affirmer la compétence de la région en matière de développement économique, sans ignorer les compétences économiques des communes, intercommunalités et métropoles.

Pour avancer dans la décentralisation, il est paradoxal de confier aux régions la totalité de la compétence « fonction publique » et qu'elles soient absentes de l'accompagnement à l'emploi. Sur la proposition de M. Savary, nous vous proposons de leur confier des responsabilités importantes à cet égard.

Si le transport interurbain doit être de la compétence de la région, nous reconnaissons l'expertise du département sur ses compétences en matière de collèges, de routes, de ports. La loi de 2010 vient à peine d'être mise en oeuvre. Désormais, toutes les communes appartiennent à une intercommunalité en France. Faut-il tout bouleverser, avec un seuil qui n'a aucune justification...

M. Bruno Sido. - Aucune.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - ...en termes d'aménagement du territoire ? On pourrait le modifier mais cela n'aurait aucun sens. Nous sommes favorables à une rationalisation sans multiplier les mariages forcés, comme on veut le faire en Ile-de-France.

M. Roger Karoutchi. - Très bien !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Après un long débat et après avoir retenu 170 amendements, dont de nombreuses propositions en provenance de nos collègues, le texte adopté par la commission des lois, dans le respect des compétences de chaque collectivité, renoue avec l'ambition décentralisatrice qui manquait au projet de loi initial.

Nous souhaitons être entendus parce que nous croyons profondément à la République décentralisée. Encore faudrait-il réformer profondément le maquis impénétrable des finances locales. Le poids des dépenses sociales est tel qu'il ne pourra tenir. Nous devons tracer une route, sans sous-estimer les obstacles juridiques et financiers. La réforme de 1982 a mis trente ans à être appliquée, celle de 2004 l'est à peine. Méditons cet avertissement de notre ancien collègue Yves Krattinger : avant de proposer, méditer dans la sagesse habituelle du Sénat. (Applaudissements à droite et au centre ; M. Alain Bertrand applaudit aussi)

Mme Valérie Létard, rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques . - Moi aussi je veux adresser un message de sympathie à René Vandierendonck.

La commission s'est intéressée à l'économie et au tourisme. J'ai été frappée par la diversité des points de vue exprimés en audition. J'en ai acquis la conviction que les schémas et les projets doivent être co-élaborés, avec le réalisme territorial, qui est le moteur du succès des interventions des collectivités. La réforme ne doit pas être mue par l'esprit de système mais par l'analyse concrète des situations, alors que les interventions économiques des collectivités territoriales avoisinent quelque 6 milliards d'euros au total, soit une part limitée de leur budget.

Le cadre juridique des interventions des collectivités territoriales a été redessiné par deux lois récentes : celle de 2002, qui a affiné le rôle de chef de file de la région, et celle de 2004, qui a fait disparaître les aides indirectes et s'est traduite par l'augmentation du nombre d'aides que les collectivités peuvent attribuer directement, sans obtenir l'aval préalable de la région.

Nous connaissons le résultat de ce maquis institutionnel. Il est grand temps de mettre de la clarté. La réflexion de notre commission a été guidée par le souci d'efficacité, autour de trois idées force. Tout d'abord, le rôle de chef de file pour la région en matière économique. La prise en compte des spécificités des territoires ensuite, dont il faut encourager le dynamisme en les associant. L'animation de proximité a besoin d'un niveau moins éloigné que celui de la région. Il faut une co-construction avec les intercommunalités et les métropoles. Troisième idée force, prévoir la souplesse nécessaire à des schémas qui soient du cousu main.

Pour éviter toute incertitude juridique, nous proposons, à l'article 12, l'élaboration conjointe des schémas de développement économique, dont les orientations doivent être débattues au sein des conférences régionales d'action publique. La contractualisation est indispensable pour une territorialisation fine, associant les collectivités territoriales. Il s'agit de mobiliser toutes les énergies autour d'un projet commun, d'une vraie vision stratégique, définie en commun pour que le levier soit le plus efficace possible.

Le débat en commission des lois a rappelé combien ces conventions pourraient être utiles pour les métropoles. (M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, approuve)

Il faut englober les métropoles dans le schéma mais les associer à l'élaboration de leur stratégie, la région restant bien entendu pilote.

Je me félicite que le texte de la commission des lois ait adopté ou satisfait onze des seize amendements de la commission des affaires économiques. Renforçons encore la contractualisation ! La commission des affaires économiques a recommandé l'adoption des volets Interventions économiques et Tourisme du présent projet de loi. (Applaudissements au centre et à droite)

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales . - (Applaudissements sur les bancs UMP) À mon tour de remercier la commission des lois et ses deux rapporteurs pour leur écoute. À la commission des affaires sociales revenait le volet Action sociale des départements ; nos propositions ont été acceptées. Nous avons aussi avancé des propositions sur la régionalisation de la politique de l'emploi.

Les esprits ont évolué depuis le dépôt du projet de loi et les départements sont aujourd'hui préservés. Mais à quel prix ?

M. Bruno Sido. - Tout ça pour ça !

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - En outre, les agents des départements ont été particulièrement affectés par ce manque de reconnaissance... (Approbation à droite)

L'article 23 du projet de loi prévoit le transfert du département vers la métropole de sept groupes de compétences, dont six ont trait à l'action sociale. Faute de convention sur trois compétences, la totalité serait transférée. Quelle incohérence ! (On renchérit à droite) Pour nous, la délégation doit être volontaire et limitée à un nombre de compétences clairement définies. C'est le sens de nos amendements.

Nous avons réaffirmé les deux piliers que sont la solidarité entre les hommes et entre les territoires. La commission s'est aussi penchée sur la question de l'accueil des mineurs étrangers isolés.

M. Bruno Sido. - Excellent !

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - L'État doit assumer sa part.

M. Éric Doligé. - Le Gouvernement est d'accord !

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - Je dois toutefois vous faire part de ma frustration. (On s'en désole à droite) Ce texte était le véhicule rêvé... Pourtant, rien sur l'accueil des enfants, la politique du logement, l'accompagnement des personnes âgées ou handicapées... Les règles de recevabilité financière nous interdisent tout transfert de compétence d'une personne publique à une autre. Nous nous heurtons à la Constitution. C'est pourquoi je vous ai adressé une lettre, madame la ministre, avec des propositions sur le financement des CAMS, sur les Maisons d'accueil et d'intégration des malades d'Alzheimer (MAIA), sur les MDH... Merci de répondre à mes propositions.

J'en viens à la régionalisation de la compétence emploi, étrangement absente du texte initial. Pourquoi ne pas faire confiance aux régions qui sont l'échelon pertinent en la matière ? Ne disposent-elles pas de l'indispensable vision stratégique ? N'est-ce pas ce que vous nous avez vendu, en assurant que Reims serait sous l'influence de Strasbourg ?

L'article 40 nous interdit d'être plus ambitieux. Nous n'avons nullement remis en cause les prérogatives de l'État en matière de politique de l'emploi, d'inspection du travail ou d'indemnisation des demandeurs d'emploi. Le texte de la commission rationalise le service public de l'emploi et renforce Pôle emploi pour en faire une action incontournable. Les conseils régionaux seront consultés avant la conclusion de la convention pluriannuelle nationale entre l'État, la région et l'Unedic. Les régions auront un siège spécifique au conseil de Pôle emploi tandis que cet organisme pourra acheter directement des formations collectives, ce qui permettra de préserver certains centres de l'AFPA.

La présidence des centres régionaux de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelle (Crefop) sera confiée au président de région et ne sera plus partagée avec le préfet de région. Il faut un chef de file unique pour éviter la cacophonie. Nous ouvrons le débat, sans prétendre épuiser le sujet. Qu'on ne nous oppose pas que les Crefop viennent d'être créés : ils n'ont même pas tous désigné leur bureau.

Nous devons replacer l'individu au centre de l'accompagnement vers l'emploi, sans se soucier de savoir s'il bénéficie ou non du RSA. C'est à l'échelon départemental d'organiser les formations et l'accompagnement vers l'emploi : encore faut-il qu'il en ait les moyens ! Or les finances départementales sont exsangues.

M. Bruno Sido. - C'est un euphémisme !

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis. - Avec l'explosion des dépenses sociales, beaucoup de départements seront en déficit si des mesures concrètes ne sont pas prises rapidement. Cela sera encore pire si routes et collèges sont transférés aux régions. Maintenir le département, c'est bien ; le faire vivre, c'est mieux ! Créer de vastes régions stratégiques, pourquoi pas, mais les rendre dynamiques, c'est primordial ! (Vifs applaudissements à droite)

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure pour avis pour la commission de la culture . - Simplifier l'organisation territoriale du pays, c'est l'objectif partagé de longue date. Ce projet de loi n'est pas un nouveau texte de décentralisation, cela supposerait une réforme préalable de l'État lui-même. Il n'est question ici que de répartition des compétences entre échelons.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Absolument.

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure pour avis. - La commission de la culture s'est saisie pour avis de plusieurs aspects. Elle s'est ainsi opposée au transfert aux régions des transports scolaires. (Approbation à droite et au centre) La commission des lois nous a suivis.

La nécessité de ces transferts n'est pas avérée, si l'on en croit le rapport de M. Krattinger et Mme Gourault de 2009. À l'État la responsabilité de l'enseignement, aux collectivités territoriales son organisation matérielle. La gestion des collèges et des transports scolaires est une compétence de proximité ; il ne serait pas pertinent de les confier aux treize grandes régions à dimension stratégique. (M. Jean-Louis Carrère applaudit) Comment en assumeraient-elles le suivi dans les conseils d'administration ?

M. Jean-Louis Carrère. - Très bien !

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteure pour avis. - Le rapport Malvy-Lambert exclut expressément le transfert des transports scolaires aux régions. Sur le plan pédagogique, le transfert des collèges méconnait le principe de la toute récente loi de refondation de l'école.

L'étude d'impact conclut à des économies d'échelle -mais n'avance aucun chiffre. En réalité, ce transfert aurait un coût considérable -120 millions d'euros par an.

J'en viens aux compétences partagées que sont la culture et le sport. Chaque année, les collectivités territoriales consacrent 7 milliards d'euros à la culture, 12 milliards au sport, 2,9 milliards aux associations. Elles ont massivement investi ce champ depuis trente ans en se fondant sur la clause de compétence générale. Le monde de la culture comme le mouvement sportif sont attachés à cette pluralité de financements. Pas question pour autant de figer le statu quo ; une répartition progressive des rôles est en cours, ne serait-ce que pour des raisons budgétaires. Nous devons engager la réflexion en favorisant la contractualisation. Le projet de loi consacre la compétence partagée, mais avec la mise en place d'un guichet unique. Sur le papier, l'idée est séduisante. Dans la pratique, il risque d'en résulter une suradministration, et donc un frein aux projets.

Il faut concilier le principe de libre administration des collectivités territoriales et de responsabilité collective. Or, dans le contexte actuel, des collectivités territoriales sont contraintes de se désengager -ce qui leur a valu d'être stigmatisées par la ministre de la culture. La montée en puissance des métropoles et des régions nourrit un sentiment d'abandon dans les territoires ruraux. La culture, le sport, les activités périscolaires, c'est bon pour les villes, entend-on. Veillons à corriger les inégalités sociales et territoriales en approfondissant les liens entre démocratie et culture.

La Conférence territoriale de l'action publique (CTAP) nous paraît être l'outil du dialogue entre collectivité territoriale et État pour penser l'exercice concerté des compétences partagées.

Nos amendements créent parmi les commissions thématiques de la CTAP une commission de la culture et une commission des sports. Ils confient à la CTAP la mission d'assurer la continuité des politiques publiques en ces domaines. Ainsi, les CTAP constitueront un outil précieux de co-construction des actions territoriales.

Le projet de loi est important, même s'il ne peut offrir que ce qu'il a... Je doute qu'il suffise à redonner à nos concitoyens des raisons d'avoir confiance en l'action publique... mais nous y contribuons. (Applaudissements au centre et à droite)

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis de la commission du développement durable . - La commission du développement durable s'est saisie pour avis de 11 articles de ce projet de loi sur la planification régionale, les transports, la carte intercommunale et l'aménagement numérique.

Sur la forme, cette réforme territoriale est menée dans une confusion et un désordre absolus. Il aurait mieux valu une loi-cadre, déclinée dans d'autres textes, plutôt que cette fragmentation en trois textes. La première erreur a été de redessiner la carte, sur un coin de table, avant de songer à la répartition des compétences. Les élus de terrains que sont les conseillers généraux sont très inquiets de l'impact financier de ce projet de loi pour les départements. La loi du 27 janvier 2014 était déjà muette sur ce point.

Comment évoquer la puissance financière des régions si elles n'ont pas plus de ressources ? La fusion de deux régions n'augmentera pas leurs moyens ! Enfin, je regrette que la conférence des présidents de l'Assemblée nationale ne se soit pas opposée à la procédure accélérée.

Le Gouvernement a fait le pari aveugle de renforcer les régions et de confier les compétences de proximité aux intercommunalités, envisageant même la disparition du département en 2020 -option qui semble heureusement avoir été abandonnée. Ces revirements successifs ne sont pas de nature à clarifier les choses. On confierait ainsi la distribution de l'électricité et de l'eau potable aux conseils généraux -quitte à les mettre en concurrence avec les syndicats départementaux. Les conseils généraux sont les grands perdants de ce projet de loi.

M. François Patriat. - Que perdent-ils ?

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Nous allons, en mars, élire les conseillers départementaux -selon un mode de scrutin surréaliste- qui n'auront plus de compétences mais seront plus nombreux...

Donc les conseils généraux souhaitent conserver des compétences que les régions ne veulent pas et les régions aspirent à des compétences de l'État qui ne veut pas leur donner.

M. Philippe Bas, président de la commission. - C'est exactement cela !

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Les régions et les départements auraient pu fonctionner comme des communautés de communes, avec l'élection des conseillers régionaux au deuxième degré, faisant de la région une communauté de départements. Dans les zones rurales au moins, le département doit rester le garant de la cohésion sociale et territoriale.

L'État veut obliger à mutualiser nos moyens entre commune et intercommunalité. Nous le faisons déjà. L'État devrait montrer l'exemple ! Nos services croulent déjà sous le travail ; la mutualisation doit rester libre. Je ne crois pas au mariage forcé. Même quand la corbeille est belle, ce n'est pas le montant de la dot qui fait le bonheur !

M. Henri de Raincourt. - Ça y contribue... (Rires)

M. Rémy Pointereau. - Il faut que la logique qualitative l'emporte. Je crois à une région plus près du terrain. Remettons la commune au coeur du dispositif. C'est la base de la région. La haute administration parisienne envisage de faire élire les présidents d'intercommunalité au suffrage universel. Ce serait la mort des communes. (Exclamations)

À l'article 6, nous avons adopté un amendement supprimant l'obligation de compatibilité des documents d'urbanisme avec le schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT). La commission des lois ne nous a pas suivis, je le regrette. Le SRADDT n'a pas à s'immiscer au niveau local. Nous en reparlerons en séance publique.

À l'article 8, la commission du développement durable n'a pas adopté l'amendement de suppression que je lui proposais. Le cas du transport scolaire est à part. C'est le seul que la commission des lois a choisi de maintenir au niveau du département. Je me félicite de cette solution de compromis.

Le consensus règne sur la question de la voirie départementale. Sur les ports, la commission des lois a privilégié la suppression de l'article.

À l'article 14, nous avons supprimé le seuil de 20 000 habitants pour les intercommunalités en faveur d'un dispositif plus souple. La commission des lois a préféré en rester au droit existant : 5 000 habitants, c'est une solution sage.

Elle a opté pour la suppression de tous les syndicats redondants, en privilégiant les EPCI à fiscalité propre. Nous en débattrons en séance.

Ce texte n'est pas de décentralisation mais de clarification. La réalité a dépassé le Gouvernement qui doit renoncer à supprimer le département. Il devra faire contre mauvaise fortune bon coeur et accepter les amendements du Sénat. Si l'on ne replace pas la région au plus près du terrain, on renforcera le sentiment d'abandon, qui se traduit comme on sait dans les urnes. Ce texte n'est pas le nôtre ; de grâce, faites vôtres nos propositions ! (Applaudissements à droite)

M. Charles Guené, rapporteur pour avis de la commission des finances . - Je félicite nos collègues pour leur travail sur un texte aussi complexe qu'ouvert. Ce projet de loi nous a d'abord été présenté comme un moyen de réaliser des économies, entre 12 et 25 milliards d'euros, disait M. Vallini à l'été, avant de ne plus parler que de 10 milliards. L'étude d'impact ne les évalue pas. La commission des finances ne partage pas l'optimisme du Gouvernement. Il n'y aura d'économies qu'à moyen terme ; à court terme, il y aura une hausse des dépenses. L'agence Moody's estime que les coûts seront redistribués entre les collectivités territoriales ; il n'y aurait donc pas d'économies nettes.

Rien dans ce texte ne concerne l'allocation des ressources aux collectivités territoriales. Les régions ne disposent que de très faibles ressources fiscales. Il faut les doter d'une fiscalité dynamique et adaptée à leurs missions, disait le premier ministre.

M. François Patriat. - Il a raison !

M. Charles Guené, rapporteur pour avis. - Aucune disposition fiscale dans ce texte, on envisage simplement une dotation des départements aux régions : le département deviendrait une boîte aux lettres, recevant les subventions de l'État qu'il reverserait ensuite aux régions. La lisibilité des finances locales en sera moindre.

L'État ne doit pas imposer sa vision : il faut un dialogue renouvelé entre l'État et les collectivités territoriales. La solution du Haut conseil des territoires, écartée l'an passé par le Sénat, revient sous la forme du rôle confié au Comité des finances locales ou à la Cour des comptes. Il reviendra au Parlement de définir sa place.

La commission des finances est saisie pour avis des articles 30 à 34, qui concernent les finances locales et notamment la transparence financière.

L'article 30 prévoit que les investissements dépassant un certain seuil soient accompagnés d'une étude d'impact sur les coûts de fonctionnement. Il faut considérer cette mesure comme une aide à la décision, et non comme une contrainte supplémentaire, à condition de retenir un seuil qui tienne compte de la taille des collectivités. L'article 31 prévoyait la présentation au Comité des finances locales du rapport annuel de la Cour des comptes sur la situation financière des collectivités territoriales : la commission des lois l'a supprimé car il n'y a pas à institutionnaliser ce tête-à-tête entre deux instances chargées d'éclairer le Parlement.

La commission des finances s'est montrée plus réservée sur l'article 32. Elle n'est pas opposée à une expérimentation volontaire mais la répartition du coût de la certification devra être précisée.

L'article 33 posait le principe d'une participation financière des collectivités territoriales aux sanctions prononcées contre l'État pour manquement au droit communautaire. Le principe n'est pas absurde mais le dispositif pas assez précis. Nous l'avons supprimé. Peut-être le sujet reviendra-t-il pendant la navette...

La commission des finances a enfin émis un avis favorable à l'article 34 dans la rédaction de la commission des lois. (Applaudissements au centre et à droite)

M. le président. - Par dérogation aux décisions de la Conférence des présidents, je donne la parole à deux présidents de commissions sur le temps de parole de leur groupe. Nous en reparlerons en Conférence des présidents.

M. Hervé Maurey, président de la commission du développement durable . - Alors que nous n'avons eu aucune grande loi d'aménagement du territoire depuis vingt ans -Gérard Larcher s'en souvient, qui fut ici le rapporteur de la dernière en date-, bien des textes touchent insidieusement à l'aménagement du territoire -c'est vrai de la loi Alur, de la loi d'avenir pour l'agriculture ou des lois de finances.

Bien que le présent texte soit le troisième de réforme des collectivités territoriales depuis le début de l'année, on ne voit toujours pas quelle est la vision, quelle est l'ambition du Gouvernement. Veut-il supprimer les départements ? Entend-il conserver la clause de compétence générale ?

Deux dispositions sont inacceptables pour la commission du développement durable. Ainsi du seuil de 20 000 habitants, inapplicable à tous les territoires, que la commission des lois a heureusement supprimé. Ainsi du caractère prescriptif des SRADDT. Mme Royal déplorait pourtant, devant la commission, la multiplication des schémas.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Il n'y en a plus que deux !

M. Hervé Maurey, président de la commission du développement durable. - L'urbanisme doit rester une compétence du bloc communal, particulièrement des communes.

Le Gouvernement doit nous dire également ce qu'il entend faire des départements. Le président de la République a dit, en janvier, qu'il n'entendait pas y toucher.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Il a bien fait !

M. Hervé Maurey, président de la commission du développement durable. - Mais le Gouvernement a depuis beaucoup varié : suppression à l'horizon 2020, préservation dans les départements ruraux puis limitation à une cinquantaine, sans qu'on sache desquels il s'agit... En dehors des zones urbaines, le département est un espace irremplaçable de solidarité -sauf à nous dire qu'on va vers des communautés de 50 000 ou 100 000 habitants. Où en êtes-vous, madame la ministre ?

Je regrette enfin que ce texte soit examiné selon la procédure accélérée, que la gauche avait pourtant tant décriée... La commission du développement durable prendra toute sa part à ce débat. (Applaudissements au centre et à droite)

M. Jean-Marie Bockel, président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation . - Trente ans après les lois de 1982, nous attendions une grande loi de décentralisation. Cette loi ne fait que rebattre les cartes. Le président du Sénat et le Bureau ont décidé de renforcer le rôle de notre délégation aux collectivités territoriales ; il n'eut pas été aberrant qu'elle disposât d'un temps de parole en tant que telle.

Quelques principes sont nécessaires à la réussite de la réforme de l'organisation territoriale. Il faut d'abord clarifier les compétences tout en préservant la décentralisation. La suppression de la clause de compétence générale est une sage décision ; les collectivités territoriales sont favorables à une rationalisation.

Les régions seront chargées de la stratégie en matière de développement économique ; nous y sommes favorables pourvu qu'il n'y ait pas de tutelle d'une collectivité sur une autre. La Conférence territoriale de l'action publique sera le lieu de la coopération et des partenariats.

La création des grandes régions a redonné aux départements tout leur sens en tant qu'échelons de proximité.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Très bien !

M. Jean-Marie Bockel, président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. - Rien ne justifie, à ce stade, le siphonage de leurs compétences.

La mère des réformes reste celle de l'État. Des gisements d'économies existent, ne serait-ce que pour alléger le poids écrasant de la fonction publique. Notre délégation aux collectivités territoriales s'y attellera.

Enfin, si je souscris à la montée en puissance des intercommunalités, il faut s'adapter à la diversité des territoires. Le seuil de 20 000 habitants n'est pas tenable. Il faut sortir de la logique arithmétique et faire confiance aux élus.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Très bien !

M. Jean-Marie Bockel, président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. - Ce texte manque surtout de souffle et de vision.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Nous en introduisons !

M. Jean-Marie Bockel, président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. - Le Sénat a une responsabilité majeure. Je ne doute pas qu'il inscrive ses travaux dans une démarche la plus consensuelle possible et qu'il améliorera le texte dans l'intérêt des territoires et de nos concitoyens. (Applaudissements au centre et à droite)

M. Ronan Dantec . - Nous examinons la troisième loi de la mandature sur la réforme territoriale. Je rends hommage à Mme la ministre, qui ne ménage pas sa peine... (Exclamations amusées au centre et à droite)

Mme Jacqueline Gourault. - Vive la Bretagne !

M. Ronan Dantec. - ...pour moderniser l'action publique dans un pays où les conservatismes sont nombreux et les responsabilités difficiles à démêler.

La méthode du Gouvernement est-elle pour autant satisfaisante ? Examiner le texte sur les compétences en dernier, après la carte et avoir créé les métropoles, aura été une erreur lourde de conséquences et de crispations... (Marques d'approbation à droite) La concomitance entre ce texte et la tenue des élections départementales pose une question démocratique. Je rejoins sur la forme les conclusions de M. Pointereau, mais diverge sur le fond.

Le président de la République avait fait des annonces ambitieuses, nous nous étions pris à rêver... Les écologistes ont une vision ambitieuse de la décentralisation. Ils prônent une démocratie territoriale qui corresponde aux territoires de vie. Depuis 1789, la voiture et le chemin de fer ont remplacé le cheval ; les régions, les agglomérations sont les espaces du quotidien, les territoires de la coopération... Nous souhaitons des solutions diversifiées selon les territoires. Il faut sortir du carcan de la Constitution de 1958, qui enferme la décentralisation dans une conception décidée d'en haut et applicable à l'identique partout. Des adaptations existent déjà pour l'outre-mer. Nous soutiendrons toutes les tentatives pour desserrer un carcan uniformisant.

L'histoire nous donne raison une fois de plus. Le schéma prescriptif régional en matière de développement et d'aménagement du territoire est une vieille revendication des écologistes. Nous souhaitons seulement qu'il intègre la question environnementale. Des régions renforcées, des intercommunalités qui correspondent à des bassins de vie et dotées de projets politiques, voilà notre vision d'une décentralisation cohérente et efficace. Nous vous soutiendrons, madame la ministre, pour secouer les immobilismes. La commission des lois est malheureusement revenue sur la faculté des intercommunalités de reprendre les ports, a fait du tourisme une de leurs compétences facultatives, a supprimé le seuil de 20 000 habitants. Bref, surtout, ne touchons à rien ! Tout va bien, madame la ministre ! (Protestations sur les bancs communistes)

L'élection au suffrage direct des conseillers communautaires est encore un tabou, même si le rapport Bertrand l'a un peu brisé. Est-ce encore tenable ? Les décisions sont prises à l'échelon communautaire. Les citoyens ne sont pas dupes, qui demandent le débat, surtout s'ils n'habitent pas dans la ville centre.

Je ne défendrai pas la suppression pure et simple des départements, seule collectivité territoriale apte à remplir les missions sociales, échelon indispensable à l'heure des méga-régions. Pour autant, leurs compétences doivent être réinventées. J'espère que le Sénat ne se comportera pas en Chambre des pairs de la Restauration. J'étais partiellement satisfait de la répartition des compétences.

Nous sommes attachés à ce que les régions bénéficient de ressources financières en lien avec l'exercice de leurs compétences. Ainsi d'un versement transport régional ou d'une taxe poids lourd régionalisée -une taxe que souhaitent les présidents de région. Il faut aussi revoir les bases de calcul de la fiscalité locale, véritable serpent de mer.

L'autre absente du texte, la démocratie locale. Bicamérisme, séparation de l'exécutif et de l'assemblée, telles sont nos propositions. N'attendez pas que l'histoire nous donne raison pour les adopter.

J'espère que nous trouverons des solutions partagées. La France a besoin d'une réforme lisible et ambitieuse. Il revient au Sénat d'en incarner le souffle. C'est dans cet esprit que les écologistes abordent le débat. (Applaudissements sur les bancs écologistes, Mme Jacqueline Gourault et M. Michel Delebarre applaudissent aussi)

M. Christian Favier . - Ce texte poursuit le big bang territorial initié par Nicolas Sarkozy. Cette bouillie législative technocratique est profondément libérale, inaudible, illisible. Sans vision d'ensemble, elle va bouleverser notre pacte républicain. Nous aurions voulu un texte d'orientation préalable.

Les réformes avancent sans que jamais la parole ne soit donnée au peuple. Nous allons vers une république concurrentielle ou les politiques publiques deviennent des marchandises. Une nouvelle organisation se met en place, qui reconnaît les inégalités entre territoires, tout espoir de les résorber ayant été abandonné. Pour les tenants du libéralisme, il faut plus de riches pour qu'il y ait moins de pauvres... Cela vaut pour les territoires...

Les prises de position changeantes du Gouvernement ont encore accru la confusion. Tandis que le Premier ministre affirme que la fin des départements n'est plus à l'ordre du jour, vous avez déclaré, madame la ministre, que la suppression des départements supposait une révision constitutionnelle et que nous avions cinq ans pour élaborer une solution... Le texte initial organisait bel et bien l'évaporation des départements. Dommage que la commission des lois soit restée au milieu du gué et ne se soit pas opposée au transfert des compétences du département vers la métropole. De plus, le principe de libre administration des collectivités territoriales est battu en brèche par le renforcement des compétences économiques des régions -communes et départements sont placés sous leur tutelle.

En décembre 2013, le Gouvernement rétablissait la clause de compétence générale, disant que c'était un marqueur de gauche. Il la supprime aujourd'hui ; cherche-t-il des marqueurs de droite ? On a l'impression qu'il navigue à vue même si, en fait, il garde le cap : l'évaporation des communes et des départements, le renforcement des intercommunalités et des régions, la fin de la libre administration des collectivités territoriales. Face à cela, nous aussi nous gardons le cap.

Le millefeuille territorial est une grossière affabulation. L'heure est à la collaboration entre collectivités territoriales, non à la caporalisation. L'heure n'est pas à l'austérité ou au repli des collectivités territoriales sur leur pré carré mais à des politiques publiques ambitieuses qui associent toujours davantage les citoyens.

Cette réforme manque de clarté, comble pour un texte de clarification... Elle ne dit rien des moyens des collectivités territoriales, rien de leur autonomie financière alors que se prépare une réforme de la DGF. Rien non plus sur l'articulation entre l'action économique de l'État et celle des régions, sur les filières de production par exemple. Cette réforme ne va-t-elle vers la création d'un guichet unique de distribution des aides aux entreprises, qui bénéficieront d'abord, comme le CICE, aux grands groupes et non aux PME. Quid également de l'articulation entre les interventions des régions et celles des métropoles ? Nous serons vigilants.

Dans la droite ligne de la loi de 2010, cette loi contraint à nouveau les communes à se regrouper de façon arbitraire. Pour nous, les intercommunalités sont des outils de coopération volontaire. En outre, la carte de 2010 est à peine achevée, le nouveau paysage intercommunal a besoin de stabilité. Je me réjouis que la commission des lois ait maintenu le seuil de 5 000 habitants.

Le projet de loi est marqué par la confusion des mots et des concepts ; ainsi de ce schéma départemental de « services au public » et non plus de « services publics », qui autorise la gestion privée et les partenariats public-privé, ouvrant la porte à une privatisation des services publics.

Enfin, les perspectives sont sombres pour les agents de la fonction publique locale. C'est un vaste plan social qui se prépare : mutations d'office, carrières réduites, licenciements des contractuels, tout cela sans concertation ni négociation. Nous comprenons l'inquiétude des personnels. Il ne s'agit pas de défendre des corporatismes mais de défendre les services publics.

Nous sommes hostiles à ce texte. Nous défendrons de nombreux amendements pour l'améliorer. (Applaudissements sur les bancs CRC)

M. Jacques Mézard . - Ce qui se conçoit bien s'énonce clairement. Ce texte est à géométrie variable, et c'est un euphémisme... (Mme Françoise Férat approuve) Quel est le cap du Gouvernement ? Nous attendons des réponses claires. En dépit des atermoiements, l'idée d'origine est bien la suppression des départements, assortie d'un renforcement des régions et des intercommunalités au détriment des communes.

Le Sénat, saisi en premier, est dans une situation originale, peut-être inédite. Le texte est le même que celui présenté au Conseil des ministres de juin. Son exposé des motifs contient toujours, page 5, une référence aux modalités de suppression des conseils départementaux à l'horizon 2020. Depuis, le Gouvernement a évolué : maintien des départements ruraux ? de la moitié d'entre eux ? Ces derniers temps, la question ne semblait plus à l'ordre du jour... Dont acte. Mais, les échéances électorales passées, qu'en sera-t-il ?

Nous déplorons le recours à la procédure accélérée, sans savoir pourquoi le Gouvernement a fait ce choix.

Nous souhaitons que le Gouvernement s'en tienne au discours prononcé à Tulle le 19 janvier 2014 par le président de la République : « Les départements gardent toute leur utilité pour assurer la cohésion sociale et la solidarité territoriale et je ne suis donc pas favorable à leur suppression, car les territoires ruraux perdraient en qualité de vie sans que soient générées des économies supplémentaires. »

Si vous le suivez, si vous revenez à la sagesse, ce texte perd sa raison d'être... Le texte initial préparait l'évaporation des départements en transférant leurs compétences de proximité vers les régions -voirie départementale, collège, transports. La commission des lois a supprimé ces transferts. C'est bien, gérer de loin de telles compétences n'est pas raisonnable. Mais le Gouvernement y a-t-il renoncé ?

Ce projet de loi n'est pas un texte de décentralisation mais de recentralisation. Comme le disait un député frondeur : « Vous avez aimé le jacobinisme national, vous adorerez le jacobinisme régional ! » Clarifier les compétences est un objectif partagé, raison pour laquelle nous nous opposons au rétablissement de la clause de compétence générale ; elle n'a de sens que pour le bloc communal. La compétence économique des régions n'a de sens que si elle est articulée avec les interventions des métropoles et des intercommunalités. C'est ce qu'a dit en commission, avec bon sens, M. Collomb.

Contrairement à ce qu'on nous rabâche, la mise en place de grandes régions ne facilitera aucunement l'aménagement stratégique des territoires...

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Hélas !

M. Jacques Mézard. - Et il ne faut pas que la compétence exclusive des régions en matière économique conduise à établir un pouvoir de tutelle de celles-ci. On en prend malheureusement le chemin avec ce schéma prescriptif...

Je me félicite que soit supprimée l'action récursoire de l'État envers les collectivités territoriales en cas de manquement aux obligations européennes ; c'est fort de café...

Fusionner les intercommunalités à marche forcée n'est pas conforme à un aménagement du territoire raisonné. Le seuil de 20 000 habitants est totalement déconnecté des réalités, arbitraire sinon absurde... (Applaudissements à droite)

Certes il faut favoriser le développement des intercommunalités, mais de sorte qu'elles demeurent en adéquation avec leurs bassins de vie.

M. Henri de Raincourt. - Évidemment !

M. Jacques Mézard. - Nous voterons les amendements de bon sens de la commission des lois.

La définition de la nouvelle carte de l'intercommunalité prendra du temps. Il paraît nécessaire de prolonger les délais d'un an.

Un mot de ce que j'appelle les territoires interstitiels sans métropole. Nombre de villes moyennes ont perdu population et emplois, aspirés par les métropoles ; bientôt il en ira de même des métropoles déchues. Ce qui manque, c'est un véritable schéma national d'aménagement du territoire établi par l'État. (M. Bruno Retailleau applaudit) Il faut renoncer à l'empilement des schémas, aux multiples comités de pilotage et autres commissions de toutes sortes qui prolifèrent, laissant la réflexion prospective (Marques d'approbation à droite) et le pouvoir aux administratifs, en raison d'un système électoral qui fait des élus régionaux des inconnus. La conséquence est la prise du pouvoir de la technocratie et les citoyens ne s'y retrouvent plus. Il faut simplifier le fonctionnement, élaguer les structures parasites, favoriser les coopérations entre strates sans porter atteinte au principe de libre administration.

La loi NOTRe ne sera pas un texte fondateur. N'en faisons pas un texte de déménagement du territoire. (Applaudissements sur les bancs du RDSE, au centre et à droite)

présidence de Mme Jacqueline Gourault, vice-présidente

M. Philippe Adnot . - Ken Follett a décrit dans « Aux portes de l'Éternité » la chute du Mur de Berlin, tombé sans coup férir, la mort d'un régime liberticide d'avoir voulu le bonheur des gens à leur place.

Ce texte est liberticide pour les communes, auxquelles un quarteron de technocrates veut imposer un regroupement par 20 000 habitants.

Ce texte est liberticide pour les départements. Ils ont évolué depuis les premières lois de décentralisation. Ce sont plus que jamais des collectivités de proximité modernes, sans parler de leur scrutin intégralement paritaire. Nous voulons qu'ils puissent prendre des initiatives économiques. Dans le mien, c'est le conseil général qui est intervenu pour soutenir trois entreprises en difficulté.

Ce texte est liberticide pour les régions, qui auront un rôle essentiellement technocratique. Voyez le nombre de schémas qui encadreront les initiatives des autres collectivités. Quel bel exemple de sur-administration qu'un schéma des crématoriums ! (Exclamations à droite)

Les citoyens n'en peuvent plus des règles, des normes, des contraintes et font savoir dans les urnes ce qu'ils en pensent. Mais le Gouvernement reste sourd et aveugle. La France ne veut pas devenir l'Allemagne de l'est ! (Protestations à gauche) Nous combattrons ce texte. Nous sommes pour la liberté, contre l'archaïsme liberticide. (Applaudissements à droite et quelques bancs au centre)

M. Michel Delebarre . - J'ai une pensée pour René Vandierendonck, qui aurait été content de participer à ce débat ; et je crois que le débat aurait été content de sa présence...

Le Gouvernement a présenté trois projets de loi pour refonder l'organisation décentralisée de la République, considérée par beaucoup comme trop complexe et illisible. Cette réforme vise à simplifier, à clarifier le rôle des collectivités territoriales, faire des territoires le moteur du dynamisme économique, renforcer la solidarité territoriale et humaine.

Avec Edmond Hervé, je crois que les collectivités sont des composantes indispensables de la République. L'objectif de la réforme est d'assurer à celle-ci une nouvelle organisation pour soutenir la croissance économique et l'emploi au service de tous les territoires et du pays tout entier.

Le renforcement des prérogatives économiques de la région est judicieux à cet égard.

M. Michel Delebarre. - L'expérience des régions en matière de formation professionnelle, de soutien à la recherche et à l'innovation, d'aménagement du territoire, est reconnue. Le rapport Gallois appelait à leur confier la coordination des soutiens à l'industrie et la conduite du dialogue social. Le Conseil économique, social et environnemental n'en jugeait pas autrement dans son rapport de 2012, appelant à un projet régional cohérent, élaboré avec tous les participants. D'où les deux schémas prescriptifs proposés par ce texte.

Ne privons pas les territoires des savoir-faire des autres collectivités. Il s'agit de prévoir la meilleure articulation possible. On pourrait envisager un diagnostic détaillé des risques de redondance dans l'année suivant l'adoption de la loi. Si la conférence des territoires réunit des représentants de l'État et des collectivités territoriales, elle pourrait très bien s'en charger. Une intercommunalité élargie contre l'émiettement communal, une région érigée en instance de pilotage stratégique, tout cela va dans le bon sens

M. Didier Guillaume. - Très bien !

M. Jean-Pierre Sueur. - Tout à fait !

M. Michel Delebarre. - On voit toute l'importance des métropoles... Certes, le Gouvernement a failli supprimer unilatéralement le département.

M. Gérard Collomb. - Certes.

M. Michel Delebarre. - Le Sénat a été entendu par le Gouvernement. Je m'en félicite.

M. Marc Daunis. - Très bien !

M. Michel Delebarre. - J'ai même lu dans le Parisien du 16 juin 2014 que Mme Pécresse, qui n'est pas ma référence habituelle, (On s'amuse) estimait qu'il fallait supprimer les départements et les fusionner avec les régions, et sans attendre 2020.

M. Didier Guillaume. - Elle n'est pas la seule à l'UMP !

M. Michel Delebarre. - C'est vrai... C'est quasiment du Valls 2013 !

Sans doute serait-il bon, sans aller jusqu'à leur confier une compétence législative, de confier aux régions une part de compétence réglementaire. (Applaudissements sur plusieurs bancs) Le professeur Jean-Bernard Auby donne l'exemple de la Bretagne pour la protection du littoral. Oui, la réalité impose le pragmatisme. La France n'a plus besoin d'être administrée de la même façon de Dunkerque à Perpignan.

À collectivité plus forte doit être associée autonomie fiscale plus grande. Les parlementaires socialistes souhaitent que la réflexion soit engagée afin de doter les collectivités territoriales de ressources assises sur les richesses locales, les entreprises en particulier. À défaut de créer de nouveaux impôts, il faut s'interroger sur la répartition et la péréquation de la ressource.

Le groupe socialiste a examiné la possibilité de confier aux régions le service local d'accompagnement vers l'emploi. Ce n'est pas prêt. C'est trop rapide. Il faut du temps.

Mme la présidente. - Il faut conclure !

M. Michel Delebarre. - Ne nous interdisons pas d'y réfléchir... Je conclus, donc.

Mme la présidente. - Une minute !

M. Michel Delebarre. - Quelques secondes. Le groupe socialiste propose la fixation d'un seuil de 15 000 habitants pour les intercommunalités. (Vives exclamations à droite, protestations sur les bancs CRC)

M. Jean-Pierre Sueur. - Vous avez bien fait de le dire.

M. Michel Delebarre. - J'avais bien d'autres choses à dire mais je m'interromps puisque vous avez l'air d'y tenir, madame la présidente. (Rires partagés. Applaudissements sur les bancs socialistes et écologistes)

M. Michel Mercier . - Ce projet de loi n'est pas exempt d'une certaine ambiguïté (Rires). La présentation fut extraordinaire : le premier ministre est venu l'annoncer ici, lui-même, le 28 octobre dernier. Il a rappelé que la décentralisation, c'est le fondement de la France et le renforcement de la démocratie.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - C'est vrai !

M. Michel Mercier. - Mais où est la décentralisation dans ce texte ? Il n'y en a pas.

M. André Reichardt. - En effet.

M. Michel Mercier. - Il s'agissait d'arriver à la suppression des départements par la technique utilisée avant-guerre pour siphonner les arrondissements.

M. Michel Mercier. - Rien de nouveau, donc. Vous vous êtes emberlificotés dans cette affaire de département, madame la Ministre, ne sachant pas ce que vous vouliez, ne voulant pas ce que vous pouviez...

M. Bruno Retailleau. - Belle expression !

M. Michel Mercier. - On a supprimé la clause de compétence générale en 2012, on la rétablit en 2014, on la supprime à nouveau. Où en sommes-nous ? Madame la Ministre, allez jusqu'au bout, rétablissez le conseiller territorial ! (Applaudissements au centre et à droite)

M. Marc Daunis. - Quelle horreur !

M. Michel Mercier. - Vous avez la majorité. Encore faut-il y comprendre quelque chose !

M. Michel Delebarre. - C'est vrai !

M. Michel Mercier. - Vous êtes un esprit clair.

M. Michel Delebarre. - Nous sommes deux. (Rires)

M. Michel Mercier. - C'est curieux : pourquoi siphonner les départements en embouteillant le Conseil d'État qui a une centaine de dossier à traiter ? Ne vous moquez pas des électeurs que l'on convoque en mars pour élire les conseillers départementaux : il faudra bien que ceux-ci servent à quelque chose ! La commission a rétabli certaines compétences des départements, nous soutenons sa position.

L'intercommunalité est un autre problème. Il faut qu'elles atteignent « 20 000 habitants, avec adaptation ». Pourquoi 20 000 ? M. Delebarre vient de dire 15 000. Pourquoi pas 13 580 ?

M. Michel Delebarre. - Pour vous laisser de la marge ! (Rires)

M. Michel Mercier. - Mais pour quoi faire, au juste ? Les petites communes sont proches des gens, l'intercommunalité assure des services de proximité. Avec des intercommunalités de 20 000 habitants, la gestion de la commune se fera différemment. La loi sur la commune nouvelle apporte des réponses qui méritent d'être attachées au présent texte.

Madame la ministre, merci d'avoir essayé de trouver d'autres critères, mais le bassin d'emploi est une notion trop statistique. Il faut d'autres indices. Nous y reviendrons en janvier. Un chiffre sec n'a pas de sens, ce qui compte, c'est ce que vivent les gens.

L'intercommunalité peut être l'acteur de terrain. On a beaucoup parlé de schémas. La région devient responsable du développement économique et nous en sommes d'accord. Il s'agit d'offrir du travail à nos concitoyens. Je suis un peu déçu que le Gouvernement ferme la porte à tout élargissement de la compétence des régions vers l'emploi. Pourquoi pas d'expérimentation ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Il n'y en a pas !

M. Michel Mercier. - La commission l'a voulu.

M. Philippe Bas, président de la commission. - Oui.

M. Michel Mercier. - Vous le voulûtes, madame la ministre, vous auriez été recadrée à Dijon, je l'ai lu dans le journal. (Sourires) Pour l'application des schémas, ce sont les intercommunalités les mieux placées. Une convention avec la région doit les territorialiser. Nous tenons à l'amendement déposé à cette fin par le rapporteur. Le schéma doit être élaboré en coproduction entre les régions et les autres collectivités locales, qui le partagent, le portent ensemble.

Faisons de ce projet de loi un vrai texte qui redonne force à la décentralisation et réalité à la démocratie locale. (Applaudissements au centre et à droite)

M. Bruno Retailleau . - (« Bravo ! » et applaudissements à droite) Nous terminons l'année comme nous l'avons commencé, avec un texte sur l'organisation territoriale, mal nommé car il est « vôtre », madame la ministre, plus que « NOTRe ». (On apprécie, sur divers bancs)

Son parcours législatif est désinvolte vis-à-vis du Sénat : la procédure accélérée, nous l'avons apprise sans information préalable. Le Premier ministre nous assure qu'il souhaite une coproduction avec le Sénat et le Gouvernement dépose 39 amendements, pour annuler l'ensemble de nos propositions. Le Gouvernement maltraite le Sénat ! (Applaudissements au centre et à droite)

Le parcours de ce projet de loi est marqué par des contradictions : la loi Maptam rétablit la compétence générale, ce texte la supprime, elle pose une réflexion sur le chef-de-filat, ce texte raisonne en termes de blocs de compétences. Nous allons appeler les Français à voter dans des circonscriptions charcutées, avec un mode de scrutin unique au monde, pour des compétences non établies. Ces élections risquent d'être l'occasion d'une abstention historique.

Incohérences : la carte avant les compétences, le contenant avant le contenu. Le débat s'est enlisé, trop souvent tourné vers le passé plutôt que tendu vers le projet, vers l'avenir. Où donc sont la clarification, les économies promises ? Nul ici n'était pour le statu quo mais pourquoi le changement ? Pour faire du neuf, pour être dans le vent ? Le département a deux siècles, insupportable pour ceux qui sont « attachés court au piquet de l'instant » comme dit le penseur. Changer, pour l'Europe ? On l'aime, l'Europe, mais nous avons une géographie française, avec une ruralité qui s'impose comme un fait national.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - D'accord.

M. Bruno Retailleau. - Nulle part en Europe, l'État n'a autant construit la Nation.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Exact.

M. Bruno Retailleau. - La Grande-Bretagne est une île, l'Allemagne est un pays fédéral, l'Italie est en voie de fédéralisation, la Belgique et l'Espagne sont tiraillées par des forces centrifuges extrêmes. Notre modèle est différent.

Réformer, c'est surmonter la crise économique qui secoue tous nos territoires, sans exception, villes et campagnes. Gérard Larcher a dit un jour « Ce qu'a la France en plus, c'est le territoire. » Oui, c'est notre avantage comparatif dans la mondialisation. Les territoires sont des espaces économiques, de production, d'échanges. Les ETI et les PME sont provinciales, n'en déplaise aux jacobins. Paris et le désert français, c'est terminé. Tournons-nous vers l'avenir, pour conforter notre territoire, pour l'investissement, et non pas en créant une instabilité institutionnelle chronique, ni en bloquant de grands projets qui font consensus à droite et à gauche. Où est la République, quand l'État de droit est fragile, quand les minorités imposent aux majorités leur loi ? (Applaudissements sur plusieurs bancs à droite)

M. Jacques Mézard. - Tout à fait.

M. Bruno Retailleau. - Allons-nous fragiliser ou renforcer la démocratie locale ? Elle sera à la base du renforcement de la démocratie nationale. Jacques Mézard a raison : la logique de votre réforme, c'est celle de grandes régions où tout remonte, tandis que les départements sont condamnés à l'évaporation juridique ou à l'asphyxie budgétaire.

M. Bruno Sido. - Absolument !

M. Bruno Retailleau. - Une loi d'airain veut que plus une institution est proche, plus elle est aimée. La France rurale, périurbaine, celle des quartiers s'estime sous-représentée. Votre réforme prépare une déterritorialisation.

M. Guy-Dominique Kennel. - Très bien !

M. Bruno Retailleau. - Nos amendements ont fait l'objet d'un très large consensus. Ils expriment une vision de notre organisation territoriale et de la décentralisation fondée d'abord sur la proximité, ce qu'en langage juridique on appelle subsidiarité.

Je suis président d'un conseil général, j'ai été vice-président du conseil régional : je connais bien les deux institutions. Donner aux régions la responsabilité des collèges, des routes, des transports scolaires, c'est en faire des collectivités de gestion, alors que leur rôle est stratégique, de préparer l'avenir. Olivier Guichard déplorait déjà qu'on leur confiât la gestion des lycées et qu'on les alourdît ainsi. Vous préparez, madame la ministre, des régions obèses, sans guère de moyens d'agir.

Le fait départemental s'impose, car c'est l'échelle territoriale de la péréquation, de la cohésion, avec des compétences de proximité qui lui confèrent une puissance d'action. Les collèges n'obéissent à aucune logique régionale. Quant aux communes nouvelles, ne remettent-elles pas en cause la conception d'une intercommunalité fortement intégratrice ? Il faudra y réfléchir.

Deuxième principe : nous voulons tous ici une France du XXIe siècle, non pas la France napoléonienne de l'uniformité, quelles que soient les sympathies que certains ont pour Napoléon Bonaparte. J'aime les jardins à la française, mais modernité rime avec diversité. Toutes les régions françaises n'ont pas la même géographie, la même topographie. La réalité territoriale ne s'inscrit pas dans la géométrie euclidienne.

Pourquoi faire un texte centralisateur ? J'imaginais que votre ADN était décentralisateur. Vous vous interdisez de faire des économies, vous vous interdisez une vraie réforme de l'État. Vous nourrissez, comme moi et comme certains au Gouvernement, une passion pour Clemenceau, qui critiquait la centralisation aux mains d'un État anonyme. Eh bien, je vous assure que les Dreal et les Direccte sont parfaitement anonymes, qu'elles ne rendent plus compte au préfet mais ont été reprises en main par les administrations centrales ! (Applaudissements au centre et à droite)

Nous voulons un texte d'audace, de décentralisation. (Applaudissements à droite) Oui pour l'emploi aux régions, même si la moutarde de Dijon monte au nez de certains.

En Vendée, il y eut un procès qui a trouvé, en première instance, de premières conclusions ; loin de moi l'idée de censurer un juge.

M. Michel Delebarre. - Heureusement !

M. Bruno Retailleau. - Le temps est venu de réfléchir à propos des conditions faites aux communes pour le contrôle de légalité. Je vous conseille le rapport de Jacques Mézard. Le rôle de l'État dans le conseil et le contrôle de légalité doit être repensé.

M. Marc Daunis. - RGPP !

M. Bruno Retailleau. - Peu importe, c'est le passé, travaillons pour l'avenir ! Tocqueville...

M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - Très bonne référence ! Grand Normand !

M. Bruno Retailleau. - ...disait que la décentralisation avait une vertu civique car elle accoutumait les citoyens à l'exercice de leur liberté.

Acceptez la main que le Sénat vous tend, madame la ministre, car c'est la marque du Sénat : travaillons pour la région et travaillons pour la France. (Applaudissements nourris et prolongés au centre et à droite)

Mme Marie-Christine Blandin . - On aurait pu rêver qu'une telle réforme parte des besoins des habitants, des savoirs des professionnels, et précise le rôle de l'État. Hélas, la défense du pouvoir établi, la promotion des prés carrés, des découpages intuitu ministri ont pris le pas sur ces considérations d'intérêt général.

En amont de cette discussion, le groupe écologiste avait rencontré des représentants des parents d'élèves, des professeurs, des proviseurs, qui ont regretté n'avoir pas été consultés sur un projet de loi qui les concerne au premier chef : transports scolaires, restauration scolaire, école, collège, tout cela ne relève pas du Monopoly des élus. Que devient l'école du socle ? Où vont les CIO ? Il faudra répondre.

À propos de la culture, nous attendons que l'État prenne ou dise sa part dans cette responsabilité partagée et ne se désengage point. Nous attendons aussi qu'il mette en oeuvre le texte qu'il a signé à l'Unesco. Nous sommes très attachés à la diversité culturelle car dans le débat sur la culture, le grand absent, c'est le public. Je ne parle pas du sport car entre le sport santé et le sport spectacle, l'écart est trop grand. Pour le mouvement associatif, il faut soutenir les actions sociales et innovantes.

Une question, alors que les CPER montrent un recul dramatique des moyens de l'État en faveur de l'enseignement supérieur et de la recherche, les régions auront-elles ou non le droit de les soutenir ?

Dans votre phrase « La période de transition doit être de construction », je veux voir, madame la Ministre, une lueur d'espoir. (Applaudissements sur les bancs écologistes)

M. Jean-Pierre Bosino . - Surprise : il n'y a dans ce texte aucune mesure de caractère financier. Aucune réforme des finances locales, alors que la loi de finances consacre une baisse drastique des dotations. Charles Guené a fait la même remarque : avec quels moyens nouveaux, régions et EPCI exerceront-ils les compétences qu'on entend leur confier ?

Les seules dispositions financières figurant dans le texte renforcent les pouvoirs de contrôle de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes afin, de notre point de vue, que tout le monde aille dans le même sens pour mettre en oeuvre l'austérité. Ce sera la police de la dépense publique.

La région, force montante de la décentralisation, est l'échelon le moins libre de lever l'impôt, le moins autonome financièrement. La remarque vaut pour les intercommunalités.

La DGF connaîtra dans les trois années à venir une réduction lourde de conséquences. Un partage du produit de la TICPE, mise en place par M. Sarkozy, sera préalablement privilégié pour les régions. Après la disparition de la taxe professionnelle, reste le produit de la CPAE ; envisagez-vous une nouvelle clé de répartition ?

Pourquoi faire croire que nous améliorerons les finances publiques en réduisant le nombre des collectivités ? La Grèce se porte-t-elle mieux après semblable réduction ?

M. Jean-Pierre Bosino. - Tout cela pour le plus grand bonheur d'opérateurs privés qui attendent avec gourmandise de nouer des partenariats public-privé avec des EPCI étendus.

Ce projet de loi NOTRe est une adaptation de notre République à la crise du système économique, à la politique austéritaire de baisse des dépenses publiques. (Applaudissements sur les bancs CRC)

M. Pierre-Yves Collombat . - Rarement réforme aura été conduite de manière aussi chaotique. (On approuve à droite) Depuis 2009, lors de la réforme de 2010, la clause de compétence générale était au coeur des débats au Sénat.

Bruno Retailleau : « La clause de compétence générale n'est pas un privilège, elle est le sens même de la décentralisation. C'est aussi un principe constitutionnel de démocrates ». Edmond Hervé : « Je suis fondamentalement opposé à toute liste de compétences exclusives, qui iront contre les principes constitutionnels... »

Revenue au pouvoir, la gauche supprime le conseiller territorial, invente un nouveau type d'élection, dans de nombreux cantons, selon un mode de scrutin que le monde entier nous envie. Puis nait la loi MAPTAM, puis les voeux aux congrès du président de la République, qui valent aux départements un retour en grâce. Avril 2014 : M. Valls assure la suppression des conseils départementaux. En juin : plus question de concentration ni de temps. Puis est publiée la carte des quatorze nouvelles régions. François Hollande l'accompagne d'une tribune qui...

M. Éric Doligé. - ... raconte n'importe quoi !

M. Pierre-Yves Collombat. - ... qui reconnaissait deux postes, les régions et les intercommunalités. Comme on dit dans les Tontons flingueurs, « C'est du brutal ! » mais c'est clair. (Sourires)

Mais on s'est aperçu que de supprimer les départements et de partager des dépouilles était plus difficile que prévu, tant juridiquement que politiquement... Le concours Lépine était ouvert. Plus de millefeuilles mais un pudding ! (M. Bruno Sido s'esclaffe)

Si l'on supprime la clause de compétence générale, il faut désigner des attributaires pour toutes les compétences, même celles qu'on n'imagine pas encore, accepter des compétences partagées. Bonjour la simplification ! Autre contrepartie, la multiplication des plans et schémas... Créer des compétences exclusives et les faire financer par d'autres, c'est habile, mais c'est le moyen le plus sûr d'échouer !

Si nos rapporteurs ont accompli une oeuvre méritoire, la logique de ce texte n'a pas changé. Ce n'est pas celle de la décentralisation mais une logique managériale, les collectivités territoriales étant comme concurrentes...Les territoires moins productifs sont mis à l'écart : c'est le sens de la création des métropoles. Comment la nouvelle organisation territoriale, la suppression de la moitié des départements augmenteront-elles la croissance, réduiront-elles notre déficit commercial, accélèreront-elles la transition énergétique ? Mystère...

Je ne voterai pas ce projet de loi mortifère. (Applaudissements sur les bancs RDSE et au centre)