Métropole de Lyon (Procédure accélérée)
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi ratifiant l'ordonnance n°2014-1543 du 19 décembre 2014 portant diverses mesures relatives à la création de la métropole de Lyon (Procédure accélérée) et du projet de loi ratifiant l'ordonnance n°2014-1335 du 6 novembre 2014 relative à l'adaptation et à l'entrée en vigueur de certaines dispositions du code général des collectivités territoriales, du code général des impôts et d'autres dispositions législatives applicables à la métropole de Lyon (Procédure accélérée).
Discussion générale commune
Mme Myriam El Khomri, secrétaire d'État auprès du ministre de la ville, de la jeunesse et des sports, chargée de la politique de la ville . - Je vous prie d'excuser l'absence de Mme Marylise Lebranchu, qui nous rejoindra bientôt.
La loi Maptam, du 27 janvier 2014, a créé trois grandes métropoles -à Paris, Marseille et Lyon- qui favoriseront notre rayonnement.
Celle de Lyon, issue de la fusion du département du Rhône et de la communauté urbaine de Lyon, a été créée le 1er janvier 2015, moins d'un an après l'adoption de la loi. Saluons la diligence des acteurs. La métropole, ce sera plus de synergies en matière de logement, de handicap, etc... et un accompagnement plus fort des pouvoirs publics.
La loi Maptam prévoyait des ordonnances pour adapter notre droit à la nouvelle collectivité territoriale à statut particulier de Lyon. La première, datée du 6 novembre 2014, concerne les aspects financiers et budgétaires. Elle précise les assiettes, taux, exonérations et partages de dotation applicables à la nouvelle collectivité territoriale. La deuxième, datée du 19 décembre 2014, est relative au cadre territorial : le département du Rhône subsistera hors de la métropole.
Par cohérence avec la réforme territoriale, elle évite les doublons. Elle prévoit ainsi qu'il y aura une seule MDPH.
Ce texte apporte une pierre de plus à une organisation moderne de notre République, reconnaissant la diversité de nos territoires. J'invite le Sénat à l'adopter. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
M. Charles Guené, rapporteur de la commission des finances . - Il y a tout juste un an, le parlement adoptait la loi Maptam qui créait la métropole de Lyon, collectivité sui generis, ni EPCI, ni département.
Ce statut particulier imposait des adaptations. En raison de leur caractère technique, le Gouvernement avait demandé au Parlement une habilitation à légiférer par ordonnance.
En matière fiscale, la première habilitation précise les assiettes et taux applicables. En matière financière, elle précise notamment les conditions de partage des dotations versées par l'État au département du Rhône.
C'est sur ce fondement qu'a été prise l'ordonnance du 6 novembre 2014, que ratifie ce projet de loi.
La principale difficulté fiscale posée par la création de la métropole de Lyon réside dans son statut de collectivité territoriale sui generis. Les articles premier à 22 adaptent le droit existant à ce statut particulier. Le partage des produits et compensations se fait en fonction des bases fiscales, selon une clé définie par la commission locale d'évaluation des ressources et des charges. La métropole recevra 70 % à 80 % des principales ressources fiscales de l'ancien département et un peu moins de 60 % des compensations de la réforme de la taxe professionnelle.
L'article 7 prévoit une période transitoire pendant laquelle la part départementale de la taxe d'aménagement sera perçue par le département mais prise en compte dans le calcul de la dotation de compensation métropolitaine.
L'article 9 étend à la métropole les règles qui s'appliquent aux EPCI à fiscalité propre pour ce qui est de la taxe de séjour. Ces dispositions ont toutefois été réécrites dans la loi de finances pour 2015.
La métropole de Lyon est éligible à l'ensemble des concours financiers bénéficiant aux départements et aux communautés urbaines. Pour certaines dotations, la répartition a été définie par la loi Maptam ; pour d'autres, la clé est définie par l'ordonnance.
La loi Maptam prévoyait une dotation de compensation métropolitaine. L'ensemble des recettes de fonctionnement perçues par le département en 2013 ont été réparties fictivement entre le département et la métropole, de sorte que soit égalisé le taux d'épargne des deux collectivités après transfert de compétences. La métropole de Lyon versera ainsi 75 millions d'euros par an au département.
Les concours versés par la CNSA ou le Fonds de mobilisation départemental pour l'insertion ne pouvaient être affectés immédiatement à la métropole ; une période transitoire de deux ans est prévue, pendant laquelle le département, dans ses limites antérieures à la création de la métropole, continue de les percevoir puis les répartit entre les deux collectivités selon des critères fixés par l'ordonnance.
La péréquation... Préciser les modalités de calcul du potentiel financier des deux nouvelles collectivités était nécessaire. Si elle se généralisait, la création de pareilles métropoles pourrait bouleverser sensiblement les mécanismes de péréquation départementaux, auquel cas une remise à plat devrait être envisagée.
La commission des finances a émis un avis favorable à la ratification de ces ordonnances, sous réserve de précisions rédactionnelles ; elle vous propose d'adopter le présent projet de loi dans la version issue de ses travaux. (Applaudissements)
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur de la commission des lois . - Au 1er janvier 2015, douze métropoles ont été créées. Celle de Lyon est spécifique, unique en son genre. Créée par la désormais fameuse loi Maptam, elle est issue de la fusion de la communauté urbaine de Lyon, EPCI à fiscalité propre, et du département du Rhône dans les limites du périmètre intercommunal. La métropole exerce sur son territoire les attributions du département et celles anciennes de la communauté urbaine. Sur l'aire métropolitaine ne subsistent ainsi que deux échelons de collectivités : la métropole et les communes.
Trois ordonnances organisent son fonctionnement ; nous en examinons aujourd'hui deux, celle du 19 décembre 2014 et celle du 6 novembre 2014. La troisième, qui traite de l'élection des conseillers métropolitains, n'a pas été inscrite à l'ordre du jour parlementaire.
L'ordonnance du 19 décembre 2014 adapte l'organisation territoriale à la création de la métropole. Pour la commission des lois, le champ de l'habilitation est globalement respecté, même si certaines dispositions sont aux limites de celle-ci, qui auraient pu être prévues par le législateur ; d'autres se bornent à transposer les principes généraux de la décentralisation. L'application du droit des EPCI à fiscalité propre, lorsque celui-ci exerce les compétences communales, découle de la création par la loi Maptam de la métropole de Lyon.
L'article 9 définit les modalités de transfert de la voirie départementale et intercommunale dans le domaine public routier de la métropole. Ainsi, si la communauté urbaine est dissoute dans la métropole, le département abandonne la portion de voirie sur la partie de son ancien territoire désormais couverte par la métropole. Les dispositions de l'article 17 mériteraient d'être généralisées à l'ensemble du territoire.
L'organisation territoriale des services de l'État a été maintenue sur le périmètre de l'ancien département du Rhône. Si nous approuvons ce choix, nous regrettons qu'il n'ait pas prévalu pour la totalité des institutions de l'État. La carte judiciaire n'a pas été adaptée. Yves Détraigne, qui s'est rendu sur place, suggère plusieurs scénarios, avec un tribunal de première instance à Lyon et un site détaché à Villefranche-sur-Saône ; s'agissant du ressort territorial des tribunaux de commerce, le statu quo n'est pas la meilleure solution.
Sous réserve de ces remarques, je vous invite à adopter le projet de loi de ratification. (Applaudissements à droite et au centre)
Mme Cécile Cukierman . - Les deux ordonnances tirent les conséquences de la loi Maptam et de la création de la métropole de Lyon, auxquelles le groupe CRC s'était opposé. Ne rouvrons pas ce débat... Les deux textes sont nécessaires pour adapter le droit et donner à la métropole les ressources nécessaires. Ils appellent néanmoins quelques remarques.
Clarification de la carte territoriale ? Permettez-nous d'en douter. Les citoyens du Rhône seront privés d'assemblée départementale alors que les services de l'État resteront organisés à cette échelle... Les solidarités financières, organisées par l'ancien conseil général du Rhône, seront nécessairement réduites, même si la métropole versera une redevance au département.
Réduction de la dépense publique ? Nous ne partageons pas cet objectif. Il faut au contraire augmenter la dépense pour répondre aux besoins des populations les plus fragiles - je pense aux quartiers de la politique de la ville comme aux communes rurales qui se paupérisent.
La presse s'est fait l'écho du bel unanimisme entre les deux responsables politiques locaux qui sont ici présents. Sans doute aurait-il fallu élargir le débat au-delà de ces deux hommes... Nous regrettons que, pour ce qu'on présente comme une belle ambition, la population ait été systématiquement écartée.
Nous ne voterons pas ce projet de loi. La faible place faite aux communes, la réduction -de principe- de la dépense publique ne répondent pas aux enjeux et font fi des besoins de la population. (Applaudissements sur les bancs CRC)
M. Jacques Mézard . - En 1792, la Convention a voulu écraser Lyon la contre-révolutionnaire. Le Rhône-et-Loire était ainsi scindé en deux, un département du Rhône d'une superficie très inférieure à la moyenne et un département de la Loire. Lyon n'a pas oublié...
La création de la métropole de Lyon est le fruit d'un consensus entre élus de tous bords, particulièrement les deux grands élus ici présents que nous saluons - signe que les intérêts particuliers peuvent être transcendés. La nouvelle collectivité réunit le champ d'action du département et de la communauté urbaine sur les 59 communes du territoire du Grand Lyon, le département du Rhône continuant à exercer ses compétences sur les 228 autres. Bien que représentants pour beaucoup des territoires ruraux, les membres du RDSE approuvent cette innovation institutionnelle, signe de la modernisation de l'action locale. Ils saluent le travail de dentelière effectué, à rebours de la tentation uniformisatrice.
La loi a créé, conformément à ce que permet l'article 72 de la Constitution, une collectivité à statut particulier, là où Aix-Marseille ou le Grand Paris sont des EPCI. Dotée de compétences propres, elle devient de plein droit délégataire de l'État en matière de politique du logement. Ce choix est judicieux.
L'article 9 de l'ordonnance prévoit les modalités de transfert des voies départementales et intercommunales au domaine public routier de la métropole, transfert justifié par le rôle départemental que celle-ci jouera à ce titre... C'est original... L'incohérence de certaines politiques nationales et de certains projets de loi est patente.
La ratification des ordonnances règle, du moins provisoirement, les questions techniques en matière de fiscalité locale, de concours financier de l'État, de péréquation. Solidarité et coopération doivent être les maitres mots car la concurrence entre territoires ne se fait jamais qu'au détriment des plus fragiles d'entre eux. La création d'une métropole dotée d'armes financières et institutionnelles est une avancée par rapport à l'Ile-de-France ; il faut un équilibre avec les autres territoires autour de la métropole. Mais, pour redistribuer, il faut d'abord produire. Il fallait équiper institutionnellement la métropole, unifier la gouvernance et renforcer les coopérations. Monsieur le président de la métropole, n'oubliez pas les territoires ruraux du Rhône ! Nous sommes prêts à partager le bien des autres. (Sourires) Et, comme l'a dit M. Guené, la généralisation du modèle lyonnais pourrait mettre à mal les mécanismes de péréquation départementaux.
Nous voterons ce texte, convaincus de la pertinence de la création de la métropole de Lyon, et souhaitons des avancées plus fortes en matière de péréquation ; chacun doit y trouver son compte. (Applaudissements sur les bancs RDSE ; M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, applaudit aussi)
M. Michel Mercier . - La métropole de Lyon est née le 1er janvier 2015. Les ordonnances ont été prises avant le 31 décembre 2014, soit à peu près à temps... Nous sommes ici pour les ratifier, conformément à la révision constitutionnelle de 2008.
Il y a eu un accord local pour créer la métropole et aussi, nous en sommes conscients, une situation locale particulière. La métropole de Lyon existait intellectuellement, sur le plan économique, humain, social... mais pas sur le plan juridique. Il fallait que le département disparaisse sur le territoire de la métropole. Je suis très attaché au département, pour quelques semaines encore le plus ancien conseiller général du Rhône, mais mon attachement n'était pas aveugle, et je savais nos concitoyens prêts au changement. D'où l'initiative prise par Gérard Collomb et moi-même, que nous assumons.
La métropole de Lyon est la seule vraie métropole créée par la loi, la seule qui ne coûte rien à l'État - toutes les autres ont bénéficié, peu ou prou, de largesses gouvernementales.
Un énorme travail a été fait localement sous la présidence de Mme de Kersauson, présidente de la Chambre régionale des comptes ; les fonctionnaires de la communauté urbaine et du département ont longuement dialogué avec la DGCL -qui s'est sentie un peu dépossédée... Ce long et bon travail a montré que la métropole de Lyon était viable, qu'elle avait un grand potentiel, que le département du Rhône, avec 440 000 habitants -plus que la Savoie-, des ressources solides -35 000 entreprises-, ne serait pas un sous-département !
Pour faire des économies, l'État a décidé, lui, de ne rien changer. Son organisation territoriale repose sur un système simple : les collectivités territoriales sont aussi les circonscriptions d'action de l'État, où il envoie ses représentants, les préfets. Mais on peut se demander si la loi du 28 pluviôse an VIII est toujours en vigueur... L'État a transformé le département du Rhône en arrondissement puisqu'y est affecté un sous-préfet -et un autre pour la métropole. Vous devez dire clairement les choses : comment l'État va-t-il s'organiser, en matière juridictionnelle comme académique ? Rien n'a été annoncé, l'État a boudé, semble-t-il... Seule avancée : une cour d'assises dérogatoire siégera à Lyon...
La métropole de Lyon va prendre son envol ; plus elle sera prospère, plus le département en profitera. Nous ne disons pas « faites comme nous », mais « laissez-nous faire ! ». Une belle aventure commence. Je remercie le Parlement de l'avoir rendue possible. (Applaudissements sur les bancs UC-UDI et sur les bancs de la commission)
M. Gérard Collomb . - La création de la métropole de Lyon est une belle aventure, en effet, que M. Mercier et moi-même avons impulsée avant qu'elle ne rencontre la quasi-unanimité dans cet hémicycle. Les ordonnances doivent à présent lui permettre de vivre sa vie.
Pourquoi avons-nous pensé créer cette métropole ? Parce que les métropoles sont l'armature de la France urbaine. L'économiste Laurent Davezies a bien montré que la richesse produite par l'Ile-de-France profitait ensuite à tout le territoire grâce aux mécanismes de péréquation. Cessons de penser les métropoles et le reste du territoire séparément. Pensons-les ensemble.
Jusqu'ici, à l'agglomération lyonnaise le dynamisme économique, les grands projets urbains ; au conseil général la prise en charge des politiques personnalisées en direction des plus fragiles, RSA, APA, enfance et adolescence en difficulté, bref, là où sont les failles de la société. Si toutes les grandes métropoles à travers le monde ont leur face brillante -elles créent de la richesse et attirent les compétences-, elles ont aussi une face sombre, celle de la pauvreté. Sur le territoire de l'agglomération lyonnaise, on dénombre 46 000 bénéficiaires du RSA. Il fallait réconcilier ces deux faces, gérer ces deux aspects de concert, pour des raisons de solidarité mais aussi pour mutualiser en cette période de disette financière. La baisse des dotations de l'État et la hausse des fonds de péréquation nous feront perdre 1 milliard d'euros ces six prochaines années, pour un budget annuel de 3 milliards. Vous voyez le choc... Bref, nous avions besoin de mutualiser nos moyens, de repenser le cadre de l'action publique sur notre territoire.
Cessons d'opposer l'urbain et le rural. La métropole, grâce à une dotation de compensation de 75 millions d'euros par an, ne se fera pas contre le reste du territoire départemental. Nous partirons à égalité.
Enfin, nous n'avons pas voulu tout séparer : il n'y aura pas de mur de Berlin entre la métropole et le département du Rhône. Sdis, MDPH resteront communs. Un syndicat métropolitain des transports a même été créé en partenariat avec la région. Voilà tout ce que permettent ces textes. (Applaudissements)
M. François-Noël Buffet . - La métropole de Lyon est devenue une collectivité locale de plein exercice le 1er janvier 2015. Cette évolution institutionnelle est importante, même si des difficultés persistent : aéroport international situé en dehors de notre territoire, compétences nouvelles donc dépenses nouvelles, en particulier sociales...
L'article 39 de la loi du 27 janvier 2014 prévoyait le règlement par ordonnance d'un certain nombre de questions ; trois ont été publiées, deux nous sont soumises pour ratification
L'organisation territoriale de l'État est un premier problème. Comment les magistrats vont-ils rendre la justice dans notre territoire ? La carte des tribunaux de commerce est également à revoir, l'activité de celui de Villefranche-sur-Saône n'est pas négligeable. Il faut que le Gouvernement fasse vite...
L'article 6 de l'ordonnance crée une commission permanente au sein de la métropole. Sur le principe, pas de difficulté ; mais elle n'est pas constituée à parité, ce qui n'est conforme ni au CGCT ni à la décision du Conseil constitutionnel du 23 janvier 2014, selon laquelle le président de la métropole doit être assimilé au président du département. Les règles qui s'appliquent à ce dernier doivent s'appliquer à la métropole.
L'ordonnance qui organise les élections de 2020 pose de plus grandes difficultés encore. Elle a été prise dans la précipitation pour prévenir sa caducité et n'a guère été concertée localement. Selon la loi Maptam, il appartient à l'assemblée délibérante de déterminer les limites des conférences territoriales. L'État n'a pas à imposer un mode électoral sur la base de conférences qui n'ont pas, aujourd'hui, d'existence.
M. Charles Revet. - C'est inacceptable !
M. François-Noël Buffet. - Quant à la représentation des territoires... Certaines communes vont disparaître de la circulation... A l'initiative des présidents Larcher et Bas, le Sénat vient de prendre position pour une représentation équilibrée des territoires. Il serait judicieux que le problème ne soit pas réglé par ordonnance mais débattu au Parlement et concerté avec les élus locaux. (Applaudissements à droite et au centre)
M. Charles Revet. - Les ordonnances ont des limites en matière de respect de la démocratie !
M. Alain Anziani . - Engageons la discussion sur un autre terrain. Il faut reconnaitre l'importance de la naissance de la métropole lyonnaise. C'est l'innovation territoriale la plus remarquable de ces dernières années. Nous connaissions les fusions de communes ou de régions, voilà une construction unique.
Nous connaissons certes les métropoles : Nice d'abord, puis les dix métropoles créées au 1er janvier de cette année, dont Bordeaux que Myriam el Khomri connait bien. Mais ces métropoles de droit commun ne jouent pas dans la même division que la métropole de Lyon, que le législateur a dotée d'un statut unique.
C'est un événement administratif, politique, puisque la métropole de Lyon s'administre librement. Même le Conseil constitutionnel, par sa décision du 23 janvier 2015, a dû constater sa conformité à la Constitution. On peut certes regretter l'absence de la parité au niveau de la métropole mais c'est la conséquence de l'absence de parité au niveau communal...
Ces ordonnances précisent le mode de fonctionnement de la métropole. L'exemple lyonnais va-t-il faire école ? Est-ce une expérimentation ou la préfiguration d'un autre modèle ? Je l'ignore. Mais la métropole lyonnaise n'a pu croître qu'à deux conditions. La première, c'est un profond consensus local. Preuve que l'on n'impose pas tant que les choses ne sont pas mûres... Félicitons donc MM. Mercier et Collomb, le Parlement, le Gouvernement, tous ceux qui y ont collaboré. Deuxième condition, il faut une coopération entre l'urbain et le rural, un partage de la création de richesses.
Le groupe socialiste votera ces deux textes, avec ferveur et attention. (Applaudissements sur les bancs socialistes)
M. Philippe Bas, président de la commission des lois. - De la ferveur, il en faut !
M. Claude Raynal . - Que la loi, ou une ordonnance, puisse prendre en compte des accords locaux est une très bonne chose. Que cet accord local puisse servir de cadre à la généralisation des relations entre métropole et département de droit commun, je ne puis y adhérer. L'histoire de la métropole de Lyon est particulière, avec un département riche et prospère. Ce statut particulier ne peut se dupliquer pour les autres métropoles. Les capacités de soutien des départements en faveur des communes rurales et périurbaines ne seraient pas suffisantes. Chacun a son parcours de vie : on peut naître périurbain, travailler dans une métropole et prendre sa retraite à la campagne. À chaque étape, on attend des services publics de qualité.
Le Sénat, a profondément remanié l'article 23 de la loi NOTRe. C'est heureux car les transferts de compétence du département ne créent pas de richesses. Ne faites pas du cas lyonnais un modèle mais un cas unique ! (Applaudissements sur certains bancs socialistes)
M. Didier Guillaume. - Bel exercice de style...
La discussion générale est close.
Mme la présidente. - Nous allons passer aux votes sur le projet de loi concernant l'ordonnance n°2014-1543.
L'article premier est adopté, ainsi que les articles 2 et 3.
L'ensemble du projet de loi est adopté.
Mme la présidente. - Nous allons maintenant passer aux votes sur le projet de loi concernant l'ordonnance n°2014-1335.
L'article premier est adopté, ainsi que l'article 2.
L'ensemble du projet de loi est adopté.
(Applaudissements sur les bancs socialistes)