Comptes rendus analytiques officiels du 31 mars 2016

M. le président.  - L'ordre du jour appelle la discussion des nouvelles lectures de la proposition de loi organique de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle et de la proposition de loi de modernisation de diverses règles applicables aux élections.

Discussion générale commune

M. Jean-Jacques Urvoas, garde des sceaux, ministre de la justice .  - Depuis la révision constitutionnelle du 28 octobre 1962, l'élection du président de la République au suffrage universel direct est la clé de voûte des institutions de la V^e République. Après chaque scrutin, comme ils l'ont fait en 2007 et 2012, les organismes de contrôle formulent des recommandations. Le Conseil constitutionnel, la Commission nationale des comptes de campagnes, le CSA, la commission des sondages ont fait d'utiles suggestions, qui n'avaient jusqu'alors pas prospéré, sur la présence médiatique, l'ouverture des bureaux de vote ou l'usage des sondages.

Les deux chambres n'ont malheureusement pas trouvé un accord en CMP, ce que je regrette ; la discussion devra se poursuivre.

Premier sujet : les parrainages. Ils devront dorénavant être adressés au Conseil constitutionnel par les parrains eux-mêmes, et non par les candidats. Un amendement des députés, conservé par le Sénat, encadre leur envoi électronique. Actuellement, les noms des 500 premiers parrains tirés au sort sont rendus publics ; le texte propose que le Conseil constitutionnel rende public tous les noms au fur et à mesure, toutes les deux semaines, afin d'alléger la pression qui peut peser sur les parrains.

Deuxième sujet : la couverture médiatique. Le texte substitue l'équité à la règle de l'égalité des temps de parole pendant la période intermédiaire. La coexistence de cette règle avec l'équité des temps d'antenne est source de confusion - il en a résulté, lors de la dernière élection présidentielle, une baisse drastique du temps de couverture de la campagne... une situation dont ne peuvent se satisfaire ni les candidats, ni les électeurs.

Ainsi, pendant la période intermédiaire, l'équité sera-t-elle appréciée « à conditions de programmations comparables », ce qui évitera que certains candidats soient cantonnés à des tranches horaires moins regardées.

Troisième sujet : la radiation automatique des listes électorales consulaires des Français établis à l'étranger et rentrés en France dès lors qu'ils sont radiés du registre consulaire. C'est une mesure de bon sens et de simplification. La proposition de loi Pochon-Warsmann clarifiera la question de la double inscription. Monsieur Leconte, rassurez-vous, l'inscription au registre consulaire est valable cinq ans, l'administré est informé des modalités de renouvellement de son inscription et prévenu d'une éventuelle radiation.

Quatrième point : la comptabilisation des dépenses et recettes de campagne. Ramener la période de prise en compte de un an à six mois affaiblirait la transparence et la démocratisation de nos procédures.

Cinquième élément : les sondages. La proposition de loi Portelli-Sueur, que le Sénat a adoptée en février 2011, n'a jamais été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Elle entraînerait une hausse significative de la charge de travail de la commission des sondages et une modification de ses méthodes de contrôle. Sans compter qu'elle soulève des difficultés techniques qui semblent difficilement compatibles avec certaines dispositions de la Convention européenne des droits de l'homme. Ce point mérite en tout cas un texte à lui seul.

Le Gouvernement soutient avec force les propositions de loi qui accompagnent la modernisation de notre société. Je regrette que votre commission des lois ait déposé une question préalable. Le sujet nécessitait de dépasser les clivages partisans. (Applaudissements sur quelques bancs du groupe socialiste et républicain)

M. Christophe Béchu, rapporteur de la commission des lois .  - Ce texte aurait nécessité un dépassement des clivages partisans, dites-vous - je n'oublie pas que le ministre qui défend la position du Gouvernement en a été dans une autre vie l'auteur...

Pourquoi attendre le dernier moment du quinquennat pour étudier des propositions émises, pour les plus récentes, fin 2012 ou début 2013 ? Le climat n'est plus assez serein pour débattre de ces questions. Et ce qui n'était que technique devient enjeu de polémique politicienne... Le Gouvernement a trop attendu - je peux en dire autant de ses prédécesseurs. Même si ce n'est pas la période, laissez-moi former un voeu : que nous tirions rapidement, collectivement, les conséquences des remarques qui seront faites en 2017...

Je n'accepte pas qu'on laisse entendre que l'Assemblée nationale, à l'inverse du Sénat, a su dépasser les clivages... Nous avons fait des propositions de modifications plus audacieuses que celles de l'Assemblée nationale...

M. Jean-François Husson.  - Très juste !

M. Christophe Béchu, rapporteur.  - ...sur l'horaire de fermeture des bureaux de vote, sur les parrains en y incluant une cinquantaine de conseillers consulaires ou sur la transparence.

Restent les temps de parole et les comptes de campagne.

Dans cette discussion générale, nous sommes, monsieur le ministre, dans une situation d'égalité puisque nous bénéficions du même temps de parole mais aussi des mêmes conditions de programmation... (Sourires) Les premières préconisations datent de 2006 : ne pouvions-nous changer les règles plus tôt ? Y réfléchir sereinement avec les médias ? Au lieu de cela, on nous propose de supprimer l'égalité au profit de l'équité, ce qui n'est pas un progrès démocratique. Nous avions tenté un compromis, vingt jours de période intermédiaire, dix d'égalité des temps, dix d'équité. La rapporteure de l'Assemblée nationale a écarté cette suggestion d'un revers de main. Ce matin, je regrette le départ de Mme Taubira, car vous auriez poussé au consensus, monsieur le ministre, si vous étiez resté président de la commission des lois de l'Assemblée nationale... (Sourires)

Mme Nathalie Goulet.  - Maudite déchéance !

M. Christophe Béchu, rapporteur.  - Seul avantage de la procédure accélérée, nous sortons vite de ce faux-semblant démocratique...

Autre sujet, celui de la prise en compte des dépenses des primaires dans les comptes de campagne des candidats à l'élection présidentielle. On ne pourra pas rester dans le flou actuel.

J'ajoute que des modifications sont apportées dans la loi ordinaire qui concernent d'autres élections que la présidentielle. Ce sont des cavaliers. On se rattrape aux branches en modifiant l'intitulé, mais c'est avec de tels procédés que nos concitoyens perdent confiance -  d'autant que les législatives auront lieu dans à peine un peu plus d'un an.

Un regret, enfin, sur ce qui est au minimum un manque d'élégance. Un texte sur les sondages a été voté à l'unanimité au Sénat en 2011 pour modifier des règles vieilles de 1977. En dépit du vote des députés, les dispositions de la proposition de loi Sueur-Portelli ne sont pas reprises, ce qui rend encore plus inopportunes les dispositions touchant d'autres élections que la présidentielle...

Monsieur le garde des sceaux, voyez dans la question préalable une façon pour nous d'en finir avec de faux semblants. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. Pierre-Yves Collombat .  - Je suis d'accord avec notre rapporteur : s'il n'y a pas de volonté de s'accorder, rien ne sert de faire durer le plaisir, ni même de poser d'autres questions, comme celle de savoir quoi faire du candidat dont les comptes de campagne ont été invalidés... (Sourires)

Le texte du Sénat était plus acceptable que celui de l'Assemblée nationale ; l'aurais-je voté s'il y avait eu accord ? Je ne crois pas. Inscrire ce magnifique principe non républicain d'équité dans notre droit n'est pas satisfaisant. Et on ne cesse pendant ce quinquennat de modifier les règles électorales : départementales, régionales, présidentielles... Heureusement qu'un quinquennat n'a que cinq ans...

Ensuite, on ne traite pas le problème de fond, la concentration des pouvoirs à l'Élysée, qui explique la multiplication du nombre de candidats au premier tour de l'élection présidentielle. C'est l'élection-mère, qui dévalue toutes les autres.

Enfin, les temps de parole et les parrainages. Je me demandais ce que recourait la mesure « égalité réelle » qui a désormais son ministère. J'ai la réponse : c'est l'inégalité équitable ! L'objectif est de donner un avantage aux candidats qu'on a l'habitude de voir, ceux qui se partagent le pouvoir depuis quarante ans, les seuls sérieux et de marginaliser les autres... Laisser trop de place aux petits candidats risquerait de faire germer le soupçon que les politiques menées depuis des années ne sont pas les bonnes... (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE, du groupe communiste républicain et citoyen et sur plusieurs bancs du groupe UDI-UC)

Mme Nathalie Goulet .  - Le groupe UDI-UC votera la question préalable, opposés que nous sommes depuis le début à ce texte et aux bricolages qu'il organise. La transformation de l'égalité en équité, la confiscation de la parole publique par certains n'est en particulier pas acceptable. Imaginez un candidat ayant réuni quatre millions de voix sur son nom en 2012 et 87 000 parrainages citoyens et empêché de se présenter en 2017 faute d'une poignée de signatures...

Personne ne comprend que l'on réduise à six mois la période de prise en compte des comptes de campagne. L'idée qui se répand est que nous bricolons un texte pour nous protéger alors que la question est budgétaire, même si les dépenses de campagne n'atteignent pas dans notre pays le niveau qu'elles ont aux États-Unis...

Nous manquons de temps pour en débattre sérieusement. Le groupe UDI-UC rejettera ces textes avec force, car ils ne sont pas acceptables. (Applaudissements sur les bancs du groupe UDI-UC)

Mme Éliane Assassi .  - La précipitation - en l'espèce la procédure accélérée - ne produit pas toujours les effets escomptés, nous en avons la démonstration.

Après l'échec de la commission mixte paritaire, la majorité de l'Assemblée nationale a intégralement repris son texte de première lecture, dont acte. Nous avons déjà regretté que le débat n'ait pas eu lieu plus tôt. Nous regrettons tout autant la désaffection populaire pour la politique, évolution dangereuse pour la démocratie due à l'hyperprésidentialisation du régime - symbolisée par le discours du président de la République devant le Congrès. Le président de la République centralise des pouvoirs considérables. La manière dont François Hollande a clos hier le débat sur la déchéance de nationalité, tel un monarque, est emblématique. Comment accepter cet exercice si vertical de la politique, si contraire aux aspirations du peuple à l'heure de la révolution numérique ? Avec d'autres nous appelons à une révolution citoyenne, à une refondation de nos institutions. Le grand débat sur celles-ci et la place du président de la République, nous ne l'aurons pas eu pendant ce quinquennat...

Nous refusons la réduction à six mois de la période de décompte des dépenses de campagne, qui favorise les grandes formations. Le modèle est celui d'une élection qui se gagne à coups de millions de dollars... La remise en cause de l'égalité des temps de parole dans la période intermédiaire est tout aussi contraire au pluralisme puisque l'équité serait fondée sur la capacité d'animation du candidat et son niveau dans les sondages... Pourquoi n'avoir pas plutôt réformé les règles de contrôle du CSA ? Le pouvoir se sent-il si faible ? Le Conseil constitutionnel devra être saisi.

L'attitude du Gouvernement et de la majorité est violente. Le groupe communiste républicain et citoyen s'oppose à ce coup de force. La voix du peuple trouve toujours son chemin, comme aujourd'hui avec la détestable loi de mise à mal du code du travail. Nous voterons résolument contre ces textes et, une fois n'est pas coutume, la question préalable. (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste républicain et citoyen et sur plusieurs bancs du groupe Les Républicains)

M. Alain Anziani .  - Nous sommes en accord avec l'Assemblée nationale sur un point - les nouvelles modalités de présentation des candidats - et sur un demi-point - les horaires d'ouverture des bureaux, qui devraient rester les mêmes pour les présidentielles et les autres élections.

Nous sommes en revanche en désaccord sur les collèges consulaires, les délais de prise en considération des comptes de campagne, les sondages et l'accès aux médias.

Comme le garde des sceaux, je voudrais contribuer à une clarification. Sur demande du Conseil constitutionnel, la période intermédiaire est passée de 21 jours, pendant laquelle règne l'égalité des temps de parole. Le CSA ayant critiqué ce système, d'aucuns proposent de remplacer l'égalité par l'équité. Mais qui en serait juge ? Le CSA ? Mais selon quels critères ? La représentativité et la contribution à l'animation des débats : voilà qui me laisse perplexe... Est-ce à dire que le candidat sur l'épaule duquel se poserait un oiseau ou proposant de sanctionner les femmes qui avortent contribuerait plus que d'autres à l'animation des débats et bénéficierait de davantage de temps de parole ? Qu'un candidat qui exposerait sérieusement son programme économique y contribuerait moins ? C'est beaucoup se compliquer la vie...

Ni le Gouvernement ni l'Assemblée nationale n'ont accepté de réduire la durée de la période intermédiaire à dix jours en maintenant l'égalité des temps de parole et l'égalité du temps d'antenne. C'est dommage car cela aurait pu satisfaire le Conseil constitutionnel, le CSA et, permettez-moi de le dire, notre démocratie. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)

M. André Gattolin .  - Le groupe écologiste a toujours dénoncé la présidentialisation de nos institutions. Mais ce texte nous laisse perplexes ; il s'inscrit manifestement dans une logique de conservation des positions acquises plus qu'il n'émane d'une demande populaire. Il risque de fragiliser les petits candidats. Quand toutes les enquêtes le montrent, et j'en ai personnellement réalisé un grand nombre au cours de ma vie professionnelle, nos concitoyens veulent un renouvellement de l'offre politique. Notre système favorise les candidats qui... ont échoué aux échéances précédentes...

La modernité a pourtant frappé notre système en 2002, quand les Français ont commencé à moins voter pour les « grands » candidats.

Si les chaînes ne respectent pas les temps de parole, actionnons le levier du service public. Nous avons progressivement régulé les dépenses de campagne mais dans le même temps rendu les médias audiovisuels centraux...

Il y aurait beaucoup à dire sur la participation : le dimanche n'est peut-être pas le jour le plus commode pour se rendre aux urnes. De nombreux pays, comme le Canada, autorisent le vote anticipé en semaine : nous pourrions nous en inspirer. Le groupe écologiste ne s'opposera pas à la motion proposée par le rapporteur.

M. Hugues Portelli .  - Bien entendu, je voterai la motion soutenue par mon groupe Les Républicains. Mais je m'exprimerai à titre personnel.

Ce débat est parfaitement hypocrite. Dès le lendemain de l'élection présidentielle, le Conseil constitutionnel et la Commission nationale des comptes de campagne ont fait connaître leurs observations. Le Gouvernement, comme les précédents, a attendu le dernier moment. Comble de l'hypocrisie, ces textes ne touchent pas au scrutin de 2017 mais aux suivants, sans attendre ce qu'en dira le Conseil constitutionnel... Ce n'est pas sérieux.

Rien n'est résolu des nombreux problèmes que pose l'élection présidentielle et que nous connaissons tous. À commencer par le fait que les candidats ne sont pas égaux. Tout le monde le sait, y compris les candidats eux-mêmes, certains se présentent pour être élus, d'autres pour obtenir des financements pour leurs partis, d'autres encore pour faire pression sur le candidat qui a une chance d'être élu et obtenir des postes...

M. Alain Néri.  - C'est la lutte des places !

M. Hugues Portelli.  - On fait semblant, pendant quinze jours, que les candidats sont à égalité puis on fait un peu d'équité... Ce n'est pas sérieux.

Autre hypocrisie, on feint de croire qu'une campagne présidentielle à deux tours coûte 22,5 millions d'euros, là où elle coûte un milliard de dollars aux États-Unis. Certes, nous ne devons pas nous comparer aux États-Unis, mais il y a une marge... On ne peut pas ne dépenser que 22,5 millions si on se bat pour gagner... C'est encore moins possible avec les primaires, dont la Commission nationale et le Conseil constitutionnel ont estimé, au doigt mouillé, le coût à 300 000 euros. Ce n'est pas sérieux non plus.

On bricole à la marge, on parle de l'horaire des bureaux de vote plutôt que d'aborder les vraies questions, parmi lesquelles la régulation des sondages d'opinion. Pour une bonne raison, aucun parti, une fois au pouvoir, ne veut toucher au magot des instituts de sondage, ni les forcer, en modifiant des règles qui datent de 1977, à révéler leurs recettes de cuisine, la confection des échantillons par exemple.

Nous donnons une image lamentable... Reprenons-nous, mes chers collègues, disons au Gouvernement que ce qu'il fait n'est pas bien - pas mieux que ceux qui l'ont précédé. (Applaudissements au centre et sur les bancs du groupe Les Républicains)

M. Christophe Béchu, rapporteur.  - Sur ce point !

M. Jean-Pierre Sueur .  - Les dispositions sur les sondages datent d'un rapport d'information écrit avec Hugues Portelli il y a six ans, au nom de la commission des lois, rassemblées ensuite dans une proposition de loi il y a cinq ans. Il est profondément anormal que le Gouvernement ne l'ait jamais inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale quand le Sénat l'a votée à l'unanimité. (Applaudissements)

Lors d'une campagne présidentielle, on compte cinq sondages par jour. La marge d'erreur sur des résultats à 48 %-52 % ou 49 %-51 % importe particulièrement. Elle explique la surprise de 2002 quand, pour tout le monde, Lionel Jospin était assuré de figurer au second tour.

Vos arguments ne sont guère convaincants, monsieur le ministre. D'abord, la commission des sondages a bel et bien été consultée, pas moins de trois fois. Ensuite, vous arguez que notre texte pose un problème de conformité avec le Convention européenne des droits de l'homme. Publier les marges d'erreur, faire évoluer des règles qui datent de 1977, demander qui commande un sondage, qui le réalise, qui le publie, qui le paie, exiger la transparence sur les redressements effectués, est-ce attenter aux droits de l'homme ? Puisque l'Assemblée nationale, avec l'accord du Gouvernement, a retenu des dispositions sans lien avec l'élection présidentielle, ne nous dites pas que les sondages sont hors sujet, d'autant que nous avons pris soin de limiter nos propositions à la seule élection présidentielle. Pourtant adjoindre un statisticien à la commission des sondages ne serait pas inutile...

Monsieur le ministre, nous avons la possibilité de sortir de ce débat par le haut. Elle est entre vos mains, merci de ne pas nous décevoir. (Applaudissements)

La discussion générale commune est close.

Question préalable à la proposition de loi organique

M. le président.  - Motion n°1, présentée par M. Béchu, au nom de la commission.

En application de l'article 44, alinéa 3, du Règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur la proposition de loi organique de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle (n° 501, 2015-2016).

M. Christophe Béchu, rapporteur .  - Je ne reviendrai pas sur les raisons qui motivent cette question préalable. Ce sera, pour nous, une façon de signifier clairement à l'Assemblée nationale notre refus de sa manière de faire.

M. Alain Anziani .  - Le groupe socialiste et républicain ne peut pas voter cette question préalable qui met fin à tout débat, avec l'Assemblée nationale certes, mais aussi avec le Gouvernement et entre nous.

M. Jean-Jacques Urvoas, garde des sceaux .  - J'ai été l'auteur puis le rapporteur de ces textes, aujourd'hui le garde des sceaux en charge de les défendre. Un jour peut-être, un membre du Conseil constitutionnel qui devra se pencher dessus pour délivrer un avis. (Rires et encouragements)

Le Gouvernement donne un avis défavorable à cette motion et, prend acte de la position du Sénat, tout en vous assurant de sa disponibilité.

Le scrutin public est de droit.

M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°192 :

Le Sénat a adopté.

M. le président.  - En conséquence, la proposition de loi organique n'est pas adoptée.

Discussion des articles de la proposition de loi

ARTICLE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE PREMIER A (Supprimé)

M. le président.  - Amendement n°1, présenté par M. del Picchia.

Avant l'article 1^er A

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le premier alinéa de l'article L. 330-4 du code électoral, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les listes électorales consulaires sont communiquées à la condition de s'engager à ne pas en faire un usage étranger à sa finalité électorale ou à l'exercice du mandat d'élu. »

M. Robert del Picchia.  - Cet amendement répare un oubli : il faut éviter l'utilisation commerciale des listes électorales comme on l'a vu en Espagne ou en Belgique. Cela porte tort aux élus.

M. Christophe Béchu, rapporteur.  - La commission n'a pas pu examiner cet amendement. Merci à M. Del Picchia de sa vigilance ; il a effectivement repéré une incohérence : l'utilisation commerciale des listes dans les communes est interdite à l'article R 16, elle ne l'est pas dans les consulats.

Sa vigilance doit l'inciter à retirer cet amendement irrecevable en l'état. Il trouvera sa place dans d'autres textes, comme la proposition de loi Warsmann-Pochon en préparation.

M. Jean-Jacques Urvoas, garde des sceaux.  - ...que le Gouvernement inscrira à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale en juin et au Sénat en juillet.

M. Robert del Picchia.  - Je ne manquerai pas de redéposer cet amendement en juillet. Il faut mettre fin à ces abus.

L'amendement n°1 est retiré.

L'article premier A demeure supprimé.

L'article 2 ter est adopté.

L'article 2 quater demeure supprimé, de même que l'article 2 quinquies.

La proposition de loi est adoptée.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois.  - Notre commission des lois a besoin d'une brève suspension de séance pour examiner les amendements du Gouvernement au texte renforçant la lutte contre le crime organisé et le terrorisme.

M. le président.  - Fort bien.

La séance, suspendue à midi, reprend à midi vingt.