Clarifier le déploiement de la production d'énergie solaire sur le territoire
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi visant à clarifier le déploiement de la production d'énergie solaire sur le territoire, présentée par M. Michel Masset et plusieurs de ses collègues, à la demande du RDSE.
Discussion générale
M. Michel Masset, auteur de la proposition de loi . - (Applaudissements sur les travées du RDSE ; M. Marc Laménie applaudit également.) Voici un récit concret qui témoigne de ce que les élus locaux vivent au quotidien.
Tout commence dans un village où un propriétaire particulier ou une collectivité souhaite mettre en oeuvre un projet photovoltaïque. Dans le Lot-et-Garonne, ce sont souvent des agriculteurs qui se lancent dans cette voie.
Prenons le cas d'un exploitant qui se lève chaque matin à l'aube, comme ses parents avant lui. Mais, depuis quelques années, les choses ont changé : les charges augmentent, les revenus fluctuent, l'incertitude s'est installée.
Un jour, son regard se pose sur le toit de sa grange, large et exposé plein sud.
Mme Maud Bregeon, ministre déléguée. - J'ai l'impression d'y être ! (Sourires)
M. Michel Masset, auteur de la proposition de loi. - Une idée germe : et si cette surface servait à produire de l'électricité solaire pour sécuriser l'avenir de l'exploitation ? N'a-t-il pas lu dans les revues spécialisées que c'est une solution d'avenir, concourant de surcroît à l'indépendance énergétique du pays ?
Il en parle au maire, qui y voit aussi une belle opportunité : valoriser le patrimoine bâti, renforcer l'autonomie énergétique de la commune et inscrire celle-ci dans une dynamique d'avenir. L'enthousiasme est là, le projet est raisonnable, l'exploitant se lance.
Le voilà naviguant dans un labyrinthe administratif : dossiers à constituer, autorisations à obtenir, passages en CDPENAF. Il franchit tous ces méandres avec succès.
M. Henri Cabanel. - Il est très fort !
M. Michel Masset, auteur de la proposition de loi. - Seulement, son projet n'aboutit toujours pas. Alors, il doute. Le maire aussi s'impatiente, se rapproche de la préfecture, échange avec son sénateur.
M. Yannick Jadot. - Et ça va mieux ! (Sourires)
M. Michel Masset, auteur de la proposition de loi. - Le temps passe, le maire change, mais le projet, pourtant vertueux, s'enlise. Notre exploitant apprend alors que son installation ne sera raccordée au réseau qu'à l'occasion du prochain schéma régional de raccordement, dans quatre ans - si tout se passe bien. Le voici endetté et dans l'incertitude.
Cette histoire n'est pas une fiction isolée : elle se répète sous différentes formes dans des centaines de communes rurales et périurbaines. Des projets utiles et porteurs de sens sont freinés, non par manque de volonté, mais sous l'effet de facteurs multiples, certains légitimes, d'autres beaucoup moins.
Pendant ce temps, les Français s'inquiètent de leur facture énergétique, qui augmente. Les tensions internationales nous rappellent notre dépendance aux énergies fossiles.
Face à cette situation, le photovoltaïque est une solution parmi d'autres. Certes, d'aucuns s'interrogent, à juste titre : quid des paysages, de l'utilisation des sols, de l'équilibre entre activité économique et production énergétique ? Ces questions sont légitimes et un encadrement est nécessaire, mais cela ne doit pas être prétexte à l'inaction.
Le Gouvernement met en place des incitations, les développeurs de projets se mobilisent, les gestionnaires de réseau font de leur mieux. Mais le raccordement est régi par le principe « premier arrivé, premier servi », qui a largement montré ses limites. Les files d'attente sont engorgées de projets fantômes, dont l'aboutissement est peu probable. Ces files ne font l'objet d'aucun pilotage, ce qui conduit à l'enlisement de projets sérieux.
Cette proposition de loi vise à clarifier le fonctionnement de cette liste d'attente pour substituer au principe « premier arrivé, premier servi » une règle plus souple de priorisation selon l'opportunité. Cette évolution est conforme aux recommandations du rapport Lévy-Tuot, remis au Premier ministre le 11 avril dernier. Les élus locaux sont aussi favorables à cette mesure ; ils l'ont fait savoir par une tribune publiée dans La Gazette des communes.
La proposition de loi prévoyait initialement des critères de priorisation à la main du préfet. Mais grâce au très bon travail du rapporteur, il est apparu qu'il était trop précoce de définir ces critères de priorisation et que le préfet n'était pas le meilleur interlocuteur.
La réécriture proposée prévoit de confier aux gestionnaires de réseau la priorisation de certains projets d'installation, après un décret fixant les critères y afférant, pris après avis de la Commission de régulation de l'énergie (CRE). J'espère que cette version consensuelle recevra vos suffrages. Des milliers de projets sont en attente. Nous, parlementaires, nous pouvons faire évoluer les règles. Le Parlement ne peut rester spectateur. Nous proposons une solution équilibrée, et non pas une révolution.
Mme Maud Bregeon, ministre déléguée, porte-parole du Gouvernement, et chargée de l'énergie. - Je ne suis pas révolutionnaire !
M. Michel Masset, auteur de la proposition de loi. - Régler de petites choses, c'est déjà beaucoup.
Je remercie chaleureusement le rapporteur Yves Bleunven et la présidente de la commission, Dominique Estrosi Sassone.
Nous avons l'occasion d'envoyer un message fort : le législateur n'est pas aveugle et peut influer sur les choses. (« Bravo ! » et applaudissements sur les travées du RDSE, des groupes INDEP et UC ; Mme Viviane Artigalas applaudit également.)
M. Yves Bleunven, rapporteur de la commission des affaires économiques . - (Mme Dominique Estrosi Sassone applaudit.) Nombre de territoires sont confrontés à des difficultés de développement et d'installation d'énergies renouvelables en raison de files d'attente engorgées. Cette proposition de loi apporte une réponse concrète à ce problème préjudiciable au développement économique des territoires et à l'atteinte de nos objectifs énergétiques.
La puissance solaire en France a plus que triplé depuis 2020. Les gestionnaires de réseau ont dû accompagner cette croissance du parc solaire. Les installations d'électricité sont raccordées par RTE pour des projets importants, et par Enedis pour les plus modestes. Pour être raccordé, le porteur de projet doit intégrer une file d'attente.
Pour les réseaux de distribution, il faut une autorisation pour entrer dans une file d'attente. Mais quelque 10 % des projets entrés en file d'attente ne voient jamais le jour. Enedis est capable d'en retirer quelques-uns, mais cela ne suffit pas.
Pour RTE, l'entrée en file d'attente est conditionnée à un niveau minimal de maturité, qui doit être prouvé chaque année ; mais des projets fantômes bloquent ces files.
Les installations photovoltaïques doivent être connectées au réseau via des postes sources localisés sur les schémas régionaux de raccordement au réseau des énergies renouvelables (S3REnR), élaborés par RTE. Ce schéma est un outil d'aménagement du territoire pour les dix à quinze prochaines années.
Lorsque les critères de révision de ce schéma sont atteints ou à la demande du préfet, RTE élabore un schéma de réseau en concertation avec les acteurs locaux. Dans certaines zones géographiques, les capacités de raccordement sont attribuées à l'avance. C'est comme se voir refuser une table dans un restaurant vide, car toutes les tables auraient déjà été réservées.
Les régions Nouvelle-Aquitaine et Centre-Val de Loire sont les plus touchées par l'engorgement des files d'attente. Ce phénomène est notamment dû au succès du guichet ouvert dit S21 qui ouvre droit, pour toute installation éligible, à un soutien de l'État.
Pour les projets de grande taille, RTE dispose d'un site, Caparéseau, pour identifier les disponibilités et leur localisation. La CRE a mis en oeuvre une régulation incitative, un bonus-malus pour améliorer les performances du dispositif.
De même, Enedis finalise une cartographie par zone avec un code couleur. Il faudra veiller à la mise à jour des données.
Le manque de probité de certains acteurs économiques est en cause quand ils vendent des installations dans des zones déjà saturées. Le risque financier repose alors sur les agriculteurs qui attendent le raccordement pour rentabiliser leurs investissements, et de même pour les collectivités territoriales.
Nous avons auditionné l'ensemble des acteurs économiques et institutionnels. Ils partagent le diagnostic de l'auteur, mais sont en désaccord avec les solutions initialement proposées.
Pour l'auteur de la proposition de loi, le corps préfectoral serait le mieux à même de tenir compte des intérêts des territoires. L'article 28 de la loi relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables (Aper) prévoit déjà des exceptions au principe de traitement non discriminatoire avec intervention du préfet dans la priorisation, mais uniquement pour les demandes de raccordement en soutirage pour des grands projets dont le délai de raccordement est supérieur à cinq ans. Toutefois, sa mise en oeuvre pose des difficultés : elle est chronophage et est source de contentieux.
RTE a engagé une réforme pour passer au principe « premier prêt, premier servi ». Une consultation publique a été lancée pour lui permettre de faire des propositions à la CRE avant octobre prochain.
La commission proposera un amendement - en accord avec l'auteur - pour conforter cette démarche.
L'article 2 instaurait une étude préalable à tout projet de raccordement, afin d'informer le demandeur sur la faisabilité, le coût et le délai de raccordement. Cela risquerait d'engorger les services d'études de RTE et Enedis, de rallonger le délai de raccordement et d'augmenter les coûts ; de plus, ces études sont rapidement obsolètes. En accord avec l'auteur, la commission a proposé de supprimer l'article 2.
La commission avait tout d'abord rejeté le texte, alors qu'elle avait un réel intérêt pour ce sujet. La présidente nous a demandé de trouver une solution. Nous avons ainsi retravaillé cette proposition de loi avant la séance et je vous en propose donc de l'adopter ainsi modifiée. (Applaudissements sur les travées du RDSE et du groupe INDEP)
Mme Maud Bregeon, ministre déléguée, porte-parole du Gouvernement, et chargée de l'énergie . - Monsieur Masset, vous avez oublié de préciser que le sénateur auquel l'agriculteur de votre histoire s'est adressé a longuement travaillé, en lien avec le rapporteur et la présidente de la commission des affaires économiques ; votre histoire est censée bien se terminer...
Dans certains territoires, les files d'attente pour le raccordement sont engorgées. Le système actuel n'est plus adapté. Le constat est partagé sans réserve. La nouvelle PPE, annoncée en février dernier, prolonge la trajectoire ambitieuse de déploiement des énergies renouvelables. C'est une bonne nouvelle, pour la souveraineté, le climat et le pouvoir d'achat.
Cela dit, le déploiement des projets ne peut se faire sans que ceux-ci soient raccordés. La pression monte ; les goulots d'étranglement qui existent déjà se resserreront davantage encore si nous ne faisons rien. Les projets qui ne peuvent se faire dans le calendrier souhaité doivent sortir de la liste d'attente. C'est ce que propose ce texte, mais pour les projets d'énergie renouvelable uniquement - j'y reviendrai.
La version initiale du texte soulevait de nombreuses difficultés. Je salue le travail transpartisan mené, notamment pour modifier l'article 1er qui donnait compétence au préfet de prioriser tel ou tel projet : nous tirons les enseignements de la loi Aper et des contentieux qui augmentent les délais. De même, l'article 2 risquait d'alourdir la charge du gestionnaire de réseau sans plus-value. La nouvelle version est davantage équilibrée. Le gestionnaire déterminera l'ordre de traitement des raccordements, et la CRE sera confortée dans son rôle de garant.
Cependant, est-il opportun de fixer les critères de sélection par décret en Conseil d'État ? Cela rigidifie la procédure - et l'allonge.
Le vrai sujet, c'est le périmètre de la proposition de loi. La course au raccordement est un problème à résoudre, tant les enjeux sont nombreux : data centers, sites hyper électro-intensifs... Le plan d'électrification présenté par le Premier ministre ne passe aucun de ces sujets sous silence, puisqu'il permettra à RTE de faire du surbooking sur ses postes sources. À moyen terme, RTE objectivera ses files d'attente pour en retirer les projets fantômes - un nouveau système entrera en vigueur dès juin prochain. La réforme structurelle de raccordement, fondée sur un modèle « premier prêt, premier servi » est en cours d'élaboration.
Pour autant, vous cantonnez la réflexion aux énergies renouvelables, alors qu'il y a des difficultés sur l'ensemble des producteurs et consommateurs.
La solution doit être globale. Avis de sagesse sur ce texte, au tout début de son parcours législatif. (Applaudissements sur les travées du RDPI, du RDSE et du groupe INDEP ; M. Yves Bleunven applaudit également.)
M. Yannick Jadot . - (Applaudissements sur les travées du GEST) Trois nouvelles encadrent nos discussions : le prix du baril s'élève à 114 dollars un record ; le rapport européen Copernicus montre que le réchauffement climatique est deux fois plus important en Europe qu'ailleurs ; enfin, les superprofits de TotalEnergies passent de 3,9 milliards à 5 milliards d'euros ! Il y a bien des profiteurs de guerre, notamment TotalEnergies, toujours présent dans la Russie de Vladimir Poutine.
Il faut apporter des réponses à cette situation dramatique, au premier rang desquelles des réponses sociales : il faut réévaluer le chèque énergie, qui n'a pas évolué depuis 2019. À cette date, il bénéficiait à 2 millions de personnes, contre 1 million deux ans plus tard, alors que les prix de l'énergie ont augmenté de plus de 50 %. C'est une bombe sociale. Aidons les ménages, et non simplement certains secteurs.
Ensuite, l'électrification. Nous défendons une extension du leasing social, qui concerne 50 000 véhicules électriques actuellement, soit 1 % de ceux qui sont piégés par leur automobile. On peut faire beaucoup mieux, notamment pour les auxiliaires de vie. On peut même forcer les constructeurs automobiles à produire de petits véhicules électriques, même si cela représente moins de bénéfices pour eux.
Enfin, les énergies renouvelables. Il y a 1 million de producteurs d'énergie solaire en France, secteur qui emploie près de 500 000 personnes. La PPE 3, adoptée avant la guerre en Iran, est déjà obsolète. Il faut accélérer en la matière.
L'auteur de la proposition de loi part d'un juste constat. Il est aberrant qu'autant de projets ne soient pas raccordés aujourd'hui. Ce n'est pas à Enedis ou à RTE de décider de nos objectifs en matière d'énergies renouvelables. Nous soutenons le compromis intelligent trouvé en commission. (Applaudissements sur les travées du GEST et du RDSE)
Mme Nathalie Delattre . - (Applaudissements sur les travées du RDSE) En matière d'énergie, le maître-mot est l'anticipation. Tensions géopolitiques, crises énergétiques : nous devons accélérer l'électrification de nos usages, produire l'énergie que nous consommons. Aussi faut-il porter l'électricité à 70 % de notre consommation finale d'ici à 2035 et réduire le recours aux énergies fossiles, qui ont pesé 58 milliards d'euros dans notre balance commerciale en 2024. C'est une question d'accessibilité financière mais aussi d'indépendance économique et de souveraineté.
Or nous avons manqué de visibilité. La publication tardive de la PPE 3 a créé un vide préjudiciable, ralentissant les investissements, nourrissant les incertitudes.
Les acteurs de l'énergie souhaitaient pourtant sortir de la logique nuisible de stop and go.
La transition énergétique s'inscrit dans le temps long et exige constance, cohérence et planification.
Elle implique une adaptation de nos infrastructures. Les investissements prévus dans les réseaux témoignent de l'ampleur des défis à relever. Mais l'organisation des flux doit être améliorée, la planification territoriale précisée. D'où l'excellente proposition de loi de Michel Masset.
Le constat de l'engorgement de files d'attente pour le développement des projets d'énergies renouvelables est partagé.
Le texte propose de mieux prioriser les projets et d'apporter de la transparence aux porteurs de projet. Ne renonçons pas à agir. Le statu quo n'est pas acceptable ; il faut mettre fin au principe « premier arrivé, premier servi » et passer au « premier prêt, premier servi », à l'aune de critères transparents et objectifs. Cela accélérera les investissements dans les infrastructures. Il faut lutter contre les pratiques commerciales abusives. Le législateur peut encadrer les règles du jeu, à condition d'être pragmatique et d'assurer la sécurité juridique.
Nous voterons à l'unanimité ce texte en faveur de notre souveraineté énergétique. (Applaudissements sur les travées du RDSE ; M. Marc Laménie applaudit également.)
M. Guislain Cambier . - Merci à M. Masset pour son sens pratique et sa faconde.
Je me félicite du changement d'approche : notre débat énergétique est passé de la production aux usages. Proposition de loi de David Ros sur les data centers, cette proposition de loi sur le photovoltaïque : les réseaux sont devenus la question centrale, alors qu'ils étaient auparavant un angle mort.
Notre réseau électrique est historiquement de grande qualité ; mais les premiers soubresauts sont apparus à l'hiver 2022-2023, alors que nous craignions un blackout énergétique. Cela traduisait une réalité nouvelle : combiner une production historique pilotable et centralisée avec une production renouvelable, croissante, mais décentralisée et intermittente. Le blackout survenu en Espagne nous a rappelé la difficulté, pour les gestionnaires de réseaux, de maintenir à chaque instant l'équilibre entre l'offre et la demande d'électricité. L'arrivée de nouveaux usages - bornes de recharge, data centers - pose la question du raccordement - et des délais.
Des projets sont retardés ou bloqués en raison d'un zèle administratif ou de problèmes de raccordement. Le système fonctionne sur le principe « premier arrivé, premier servi », qui aboutissait à une course aux réservations et des comportements spéculatifs. Pour y répondre, RTE et Enedis ont esquissé un nouveau dispositif « premier prêt, premier servi », après consultations. Cela soulève des questions juridiques pratiques et financières.
La question est éminemment territoriale. Certaines zones concentrent les besoins - les ports, notamment -, d'autres la production - les zones rurales et agricoles.
Mais c'est aux élus de décider de l'aménagement du territoire et non aux gestionnaires de réseaux. Ainsi l'opportune nouvelle rédaction de l'article 1er, que j'estime équilibrée.
Il faut accélérer le raccordement des projets, dans les conditions les plus économiquement soutenables.
Nous voterons le texte de compromis, tel qu'amendé par le rapporteur. (Applaudissements sur les travées des groupes UC, INDEP et du RDSE)
M. Cyril Pellevat . - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP) La filière photovoltaïque a de beaux jours devant elle - la puissance cumulée atteignant 27 GW fin 2025 -, répartis sur 1,2 million d'installations. Sur les trois premiers trimestres 2025, 4,5 GW ont été raccordés, soit plus qu'en 2023. La capacité du photovoltaïque dépasse désormais celle de l'hydroélectricité.
Pourtant, il y a des difficultés. Les raccordements peinent à suivre, alors que les remboursements bancaires ne sont pas différés. La rentabilité des projets est menacée. D'après le Service des données et études statistiques (Sdes), la capacité de raccordement s'établissait à 36,9 GW au quatrième trimestre 2025.
Paradoxalement, il y a un engouement pour la décarbonation mais des difficultés pour le raccordement, auxquels s'ajoutent la crainte d'un moratoire et la publication tardive de la PPE3 qui ont bloqué certains projets.
Les besoins ont-ils été mal dimensionnés ? Les demandes ont-elles été trop concentrées dans certains territoires ? Les règles de priorisation sont-elles adaptées ? Serons-nous capables d'absorber cette production ?
Les capacités des postes sources sont insuffisantes, le nombre de dossiers à traiter s'accroît. Les règles de raccordement et les conditions d'avancement sont disparates, les refus opaques.
Ne laissons pas les opérateurs et les particuliers dans une situation que nous avons nous-mêmes créée.
L'évolution vers un principe « premier prêt, premier servi » étudié par RTE permettrait de raccorder en fonction de la maturité réelle des projets.
Nous aurons l'occasion d'en discuter lors du débat sur l'électrification des usages. Le sujet est majeur pour le territoire. Nous restons attentifs. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP ; M. Michel Masset applaudit également.)
M. Daniel Gremillet . - Je prolongerai le récit de M. Masset... Nous avons demandé aux collectivités territoriales de définir des zones d'accélération pour les énergies renouvelables : la question du raccordement, de la distribution et du transport ne leur a jamais été posée. Ce texte nous permet d'ouvrir le débat. Je me réjouis du travail du rapporteur.
Cette question soulève le problème de l'injection, de l'autoconsommation - on n'en parle pas assez - et du stockage. Tous ces sujets sont imbriqués.
Outre le problème du raccordement, il y aura celui de la fin des premiers contrats photovoltaïques : qu'en fera-t-on ? Et pour le biogaz ? Faut-il couper les installations ou les raccorder ?
Michel Masset nous oblige à nous poser les vraies questions, pour faire en sorte qu'un projet économique réponde à l'objectif fixé par ses investisseurs. Le pire serait d'investir sans raccordement ensuite. Lors d'une audition du groupe d'études Énergie aujourd'hui, l'idée du surbooking a été avancée. Pourquoi pas, mais attention ! Prenons garde à ne pas fragiliser des investissements importants.
Il faut aussi améliorer le pilotage des énergies. Notre objectif est d'avoir une énergie décarbonée, abondante, à un prix compétitif. Dès qu'un investissement énergétique est réalisé, il doit pouvoir être raccordé au réseau - c'est vrai aussi pour les énergies renouvelables.
Notre groupe votera le texte. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, UC, INDEP et du RDSE)
M. Bernard Buis . - Les constats qui ont motivé la démarche de M. Masset sont unanimement partagés par notre groupe. La production solaire a augmenté dans notre pays ces dernières années - c'est heureux. Toutefois, ce développement est freiné par des problèmes de raccordement. Dans certaines régions ensoleillées, les infrastructures sont insuffisantes pour absorber cette croissance rapide. Résultat : des projets ayant obtenu les autorisations nécessaires ne peuvent être raccordés, ou après des délais excessifs.
Un décalage insupportable, tant pour les porteurs de projets que pour les élus, qui ne sont pas responsables de ces blocages.
Les deux solutions proposées par le texte - priorisation des dossiers de raccordement et étude préalable obligatoire - semblent inappropriées : depuis la loi Aper, les préfets peuvent déjà prioriser certains projets jugés importants.
La vraie question est celle de la définition des critères de priorisation. D'où l'amendement de réécriture du rapporteur, qui prévoit que ces critères seront définis par décret en Conseil d'État, après avis de la CRE. Cette solution de compromis nous semble plus efficace. Nous voterons unanimement cette proposition de loi, à condition que cet amendement de compromis soit adopté. (Applaudissements sur les travées du RDPI et du groupe INDEP)
M. Christian Redon-Sarrazy . - Nous l'avons constaté, le développement des énergies renouvelables, surtout le solaire, se heurte à une difficulté majeure : le raccordement au réseau. La puissance cumulée des installations de production d'électricité solaire atteint désormais 30 GW, plus du double qu'il y a quatre ans. En 2025, 5,9 GW supplémentaires ont été raccordés.
Cette réussite quantitative ne doit pas masquer les blocages : les capacités d'accueil des réseaux sont désormais saturées dans le Grand Est, en Île-de-France ou en Normandie, et approchent de la saturation en Centre-Val de Loire, en Bourgogne-Franche-Comté ou en Nouvelle-Aquitaine.
La validation d'un projet n'étant pas conditionnée en amont à la faisabilité du raccordement, collectivités ou entreprises se retrouvent dans une impasse technique et financière. Ainsi des agriculteurs ont investi dans des projets photovoltaïques ou agrivoltaïques pour se diversifier mais l'absence de visibilité, en raison des délais de raccordement, fragilise considérablement l'équilibre économique de leurs projets et de leurs exploitations. Cette situation retarde des investissements utiles et alimente la défiance envers la parole publique.
Les deux articles de ce texte nous semblent donc légitimes. L'article 1er vise à mieux gérer les files d'attente en évitant que des projets insuffisamment avancés, voire purement spéculatifs, n'encombrent durablement les capacités disponibles. C'est la logique du « premier prêt, premier servi » : priorité aux projets les plus aboutis et utiles. Nous défendrons des amendements visant à prendre en compte les enjeux de tensions sur le réseau et les objectifs de sobriété foncière.
L'étude préalable obligatoire prévue à l'article 2 aurait été utile pour l'information des porteurs de projets. J'aurais souhaité élargir le débat aux projets d'autoconsommation collective portés par les intercommunalités, car la limite des 20 km est inadaptée dans les espaces ruraux. Mon amendement visant à ce que le périmètre éligible soit le territoire de l'EPCI a été déclaré irrecevable, je le regrette.
Les difficultés soulevées par ce texte appellent à des réponses concrètes. Le groupe SER abordera le débat dans un esprit constructif. (M. Yves Bleunven et Mme Viviane Artigalas applaudissent.)
M. Gérard Lahellec . - (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K) La PPE 3 prévoit une hausse importante de la production d'électricité décarbonée. D'où une jungle de projets de production d'énergies renouvelables - qui se heurtent à une contrainte matérielle majeure quand il s'agit de se raccorder au réseau électrique. Daniel Gremillet l'a dit, la transition énergétique ne dépend pas que du nombre de producteurs, mais de la capacité du système à intégrer ces nouvelles capacités, car la multiplication des demandes peut saturer les capacités disponibles. Environ 10 % des projets entrés en file d'attente ne voient jamais le jour.
Jusqu'à présent, les demandes de raccordement sont traitées par ordre d'arrivée. Cette proposition de loi introduit des critères de sélection des projets. Toutefois, la méthode retenue soulève des interrogations. D'abord, un risque d'arbitraire, malgré le travail de clarification utile du rapporteur. Les nouveaux critères pourraient donner lieu à des interprétations variables. La simplification, voilà la priorité absolue !
Ensuite, des risques de contentieux. La notion d'impact paysager peut concerner le photovoltaïque, mais aussi d'autres sources de production d'énergie.
Enfin, des interrogations sur les impensés de la proposition de loi : la question de l'accès au réseau ne peut être dissociée de celles de l'organisation du système électrique et de la maîtrise des coûts.
Si nous reconnaissons le bien-fondé de ce texte, les doutes exprimés en commission ne sont toujours pas levés, malgré l'immense travail de notre rapporteur. Nous nous abstiendrons donc. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K ; M. Michel Masset applaudit également.)
M. Louis-Jean de Nicolaÿ . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Le développement du photovoltaïque connaît une accélération sans précédent, qui s'inscrit dans nos objectifs de transition énergétique et de souveraineté.
La loi Aper a introduit des outils utiles, permettant notamment aux préfets de prioriser certains projets. Toutefois, ces avancées sont insuffisantes au regard des tensions observées. La dynamique se heurte à une contrainte structurelle : la capacité de raccordement au réseau. RTE et Enedis font face à un afflux massif de demandes : 34 GW de photovoltaïques étaient en instruction, mais seuls 8 GW ont abouti à une convention de raccordement.
Nous partageons l'intention du texte d'intégrer en amont la faisabilité du raccordement, mais n'approuvons pas la rédaction en l'état : le dispositif manque de ciblage et permettrait d'inclure l'éolien ; d'autre part, les enjeux identifiés ne relèvent pas de la loi.
Oui, l'effort doit porter en priorité sur l'amont. Anticiper les contraintes de raccordement, c'est passer d'une logique de volume à une logique de capacité réellement installée, c'est assurer la cohérence entre nos ambitions et la réalité du terrain. Cela pourrait passer par un dispositif de préqualification réseau. Plusieurs leviers pourraient être mobilisés : renforcer la transparence des données, structurer un dialogue en amont avec les gestionnaires, développer des outils numériques d'aide à la décision. Nous devons aussi veiller à la cohérence territoriale. La question de l'emprise au sol et du mitage doit être prise en compte, tout comme l'intégration paysagère.
M. Vincent Louault. - Bravo !
M. Louis-Jean de Nicolaÿ. - Nous devons garantir des projets à la fois réalisables et cohérents. Le stockage de l'électricité par batterie, facteur de flexibilité, est crucial pour l'installation de data centers notamment.
Le groupe Les Républicains suivra le rapporteur dans sa position de compromis. Oui à la transition énergétique, qui doit être acceptable, cohérente et respectueuse de nos territoires. Oui à la production d'énergie décarbonée, au bon endroit, dans de bonnes conditions et avec une vision d'ensemble. C'est à ce prix que nous renforcerons la crédibilité de notre action publique et que nous protégerons nos territoires. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, INDEP et du RDSE)
Discussion des articles
Article 1er
Mme la présidente. - Amendement n°6 de M. Bleunven, au nom de la commission des affaires économiques.
M. Yves Bleunven, rapporteur. - Cet amendement renvoie à un décret en Conseil d'État la définition des critères de priorisation du raccordement. L'objectif est double. D'abord, sécuriser le dispositif sur le plan juridique. Le décret en Conseil d'État serait rédigé à la lumière des critères définis par la CRE, en s'appuyant sur la consultation publique et la réflexion conduite par RTE. Il s'agit d'éviter les contentieux.
Ensuite, conduire le Gouvernement à préciser ses orientations en matière de politique énergétique et d'aménagement du territoire.
Mme la présidente. - Sous-amendement n°10 rectifié de M. Parigi et alii.
M. Paul Toussaint Parigi. - Je salue la proposition de loi de Michel Masset qui va dans le bon sens, de même que la réécriture de l'article 1er par le rapporteur. Je propose avec ce sous-amendement des leviers de gestion dynamiques de la file d'attente. Il s'agit de concilier la fluidification des réseaux avec les contraintes opérationnelles des porteurs de projets. Le dispositif garantirait ainsi que chaque mégawatt concoure à l'atteinte des objectifs de la PPE, sous le contrôle de la CRE. L'accélération doit reposer sur des projets concrets, agiles et techniquement sécurisés.
Mme la présidente. - Sous-amendement n°11 de M. Ouizille et du groupe SER.
M. Christian Redon-Sarrazy. - Nous proposons d'ajouter des critères permettant de prioriser les installations sollicitant le moins le réseau et ne créant aucune artificialisation nouvelle, conformément à nos objectifs de sobriété foncière.
M. Yves Bleunven, rapporteur. - Ces sous-amendements n'ont pas été examinés par la commission. Enedis et RTE peuvent déjà retirer certaines demandes des files d'attente si les porteurs de projets ne respectent pas certaines conditions : le sous-amendement n°10 rectifié est donc en partie satisfait. Retrait, sinon avis défavorable.
L'amendement de la commission est un amendement de compromis.
Sur le sous-amendement n°11, il serait imprudent de préempter les décisions qui seront prises par la CRE à l'automne. Quant aux installations destinées à l'autoconsommation, elles ne sont pas neutres pour les infrastructures de réseau - notamment les postes sources - et peuvent nécessiter une extension ou un renforcement du réseau. Là encore, retrait, sinon avis défavorable.
Mme Maud Bregeon, ministre déléguée. - Je salue le travail réalisé en commission et l'amendement de compromis qui en résulte. Les critères actuels sont insuffisants. Cela dit, deux réserves. Premièrement, le recours à un décret en Conseil d'État risquerait de ralentir et de complexifier la réforme. Deuxièmement, il faut aborder la question du raccordement au-delà des seules énergies renouvelables. Dès lors, sagesse sur l'amendement n°6.
Retrait, sinon avis défavorable aux deux sous-amendements. Je ne suis pas favorable à un encadrement trop strict des points traités dans le décret, et les critères d'inscription en file d'attente sont déjà fixés par la documentation technique de référence du gestionnaire réseau, approuvée par la CRE.
Une réforme de ces critères a été initiée par RTE. Un projet d'autoconsommation, monsieur Redon-Sarrazy, ne le reste pas forcément, et mobilise la même puissance de raccordement qu'un projet en vente totale.
M. Paul Toussaint Parigi. - Je retire le sous-amendement n°10 rectifié, mais il faut travailler davantage avec les porteurs de projets !
Le sous-amendement n°10 rectifié est retiré.
M. Vincent Louault. - Lors de l'examen de la loi Aper, on nous avait promis les plans de réseaux et les capacités de réseaux. Mais Enedis et RTE ne nous les ont jamais donnés, nous n'avons donc pas pu sensibiliser les élus. Donner des permis de construire sans autoriser le raccordement, c'est comme donner un sèche-cheveux sans fil ! Bref, l'État dans toute sa splendeur.
Et les fonds rapaces, que ne dénonce pas M. Jadot, en ont profité car ils ont bien compris qu'il y avait de l'argent à se faire. Black Rock, les fonds de pension canadiens ou italiens sont venus profiter de l'effet d'aubaine : 70 % du chiffre d'affaires vient de subventions publiques. C'est bien pire que la PAC que vous dénoncez si volontiers...
M. Yannick Jadot. - Cela ne vaut pas le nucléaire !
M. Vincent Louault. - Ma collectivité ne peut se raccorder, alors qu'elle est à 700 mètres du poste source, car un gros promoteur, situé à 25 km, nous est passé devant ! Trouvons des solutions pragmatiques.
M. Michel Masset. - Cette proposition de loi vise à définir un nouveau mode de gestion des files d'attente. L'absence de pilotage pénalise des projets viables et de proximité.
Lors des auditions, il est apparu que la définition des critères de priorisation des dossiers devait être confiée à la concertation, sous le contrôle de la CRE. Avec le rapporteur, nous avons préféré laisser la main aux gestionnaires de réseaux qui ont l'expertise la plus fine.
Le sous-amendement n°11 n'est pas adopté.
L'amendement n°6 est adopté et l'article 1er est ainsi rédigé.
Les amendements nos1 rectifié quinquies, 2 rectifié quater et 3 rectifié quater n'ont plus d'objet.
Article 2
Mme la présidente. - Amendement n°7 de M. Bleunven, au nom de la commission des affaires économiques.
M. Yves Bleunven, rapporteur. - Nous supprimons l'article, car l'instauration d'une étude exploratoire systématique risquerait d'allonger le délai de raccordement et d'encombrer les services d'études des gestionnaires de réseaux. Ces études, rapidement obsolètes, n'apporteraient aucun bénéfice aux porteurs de projets.
Mme Maud Bregeon, ministre déléguée. - Avis favorable. En effet, ces études alourdiraient le coût de développement des projets et satureraient les capacités d'ingénierie des gestionnaires de réseau.
M. Michel Masset. - Soit, ne complexifions pas une procédure qui relève déjà du parcours du combattant, mais j'appelle les gestionnaires de réseau à poursuivre leurs efforts de transparence.
L'amendement n°7 est adopté et l'article 2 est supprimé.
L'amendement n°4 rectifié quinquies n'a plus d'objet.
Article 3
Mme la présidente. - Amendement n°8 de M. Bleunven, au nom de la commission des affaires économiques.
M. Yves Bleunven, rapporteur. - Les dispositions gagées ici ne figurent plus dans le texte et l'article 1er ne prévoit aucune mesure dépensière. Supprimons l'article.
Mme Maud Bregeon, ministre déléguée. - Avis favorable.
L'amendement n°8 est adopté et l'article 3 est supprimé.
Intitulé de la proposition de loi
Mme la présidente. - Amendement n°9 de M. Bleunven, au nom de la commission des affaires économiques.
M. Yves Bleunven, rapporteur. - La commission propose de modifier l'intitulé pour le mettre en cohérence avec le nouvel article 1er tel que nous venons de l'adopter.
Mme Maud Bregeon, ministre déléguée. - Sagesse.
M. Michel Masset. - Cette rédaction est juste et parfaite. (Sourires)
L'amendement n°9 est adopté.
Vote sur l'ensemble
M. Michel Masset . - Je suis très satisfait de nos travaux. Le dispositif, opérant, partagé, est le fruit d'un important travail d'écoute et de confiance. Il prend en compte la réalité des situations et envoie un message clair. Je vous remercie tous de vos propositions. Le rapporteur a eu à coeur d'écouter les acteurs et d'intégrer leurs remarques. Le Gouvernement s'est associé à ce texte qui renforce le rôle de l'État dans les règles de déploiement des énergies renouvelables. Je remercie Mme la ministre à titre personnel.
Le chemin est encore long, mais c'est une première étape majeure. Nous démontrons que le Sénat n'est pas sourd aux remontées du terrain et sait reconnaître les problèmes des territoires. (Applaudissements sur les travées du RDSE, du groupe INDEP et au banc des commissions)
M. Louis-Jean de Nicolaÿ. - Bravo !
La proposition de loi, modifiée, est adoptée.
(Applaudissements sur les travées du RDSE)
Prochaine séance demain, jeudi 30 avril 2026, à 10h 30.
La séance est levée à 20 h 05.
Pour le Directeur des Comptes rendus du Sénat,
Rosalie Delpech
Chef de publication
Ordre du jour du jeudi 30 avril 2026
Séance publique
À 10 h 30
Présidence : M. Xavier Iacovelli, vice-président
. Questions orales