Améliorer la gestion des biens des sections de commune
Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi visant à améliorer la gestion des biens des sections de commune, présentée par MM. Patrick Chaize, Stéphane Sautarel et plusieurs de leurs collègues, à la demande du groupe Les Républicains.
Discussion générale
M. Stéphane Sautarel, auteur de la proposition de loi . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains) Les biens des sections de commune sont une survivance d'une forme de propriété collective antérieure à la Révolution française, issue des pratiques médiévales, où une communauté exploitait collectivement certaines terres. Leur intérêt écologique et démocratique est régulièrement rappelé.
Ces biens sont utilisés principalement pour des activités agricoles, pastorales et forestières, permettant aux communautés rurales de subvenir à leurs besoins de manière durable et équitable.
Ils sont cependant à l'origine de tensions et de coûts importants pour de nombreuses communes, notamment du Massif central et des Alpes. On en recense 31 000, sur près de 3 000 km2.
La loi du 27 mai 2013, portée par mes prédécesseurs cantaliens, Pierre Jarlier et Jacques Mézard, pose le principe de l'interdiction de toute nouvelle section de commune. Si elle met en exergue un dispositif désuet, elle a arrêté les flux, mais les stocks ne sont pas traités, alors que la gestion par une commission syndicale est devenue l'exception. Nous devons aller plus loin pour répondre aux demandes des élus locaux et faciliter la communalisation des biens de section.
Je salue mon ancien collègue Patrick Chaize, avec qui j'ai déposé ce texte. (Mme Sophie Primas renchérit.)
Il faut pouvoir dissoudre des sections de commune existantes et assouplir les procédures de transfert. Nous augmentons le pouvoir des communes de gestion des biens de section. Cette proposition de loi vise à réduire le nombre et l'importance des sections au profit des municipalités et offre la possibilité de dissoudre des sections. Alors que les autorités locales pourraient préférer une solution moins stricte qu'une dissolution irréversible, nous ne supprimons pas les dispositifs de transfert. Nous voulons renforcer le pouvoir municipal, tout en permettant une continuité des contrats d'attribution des terres agricoles ou pastorales des ayants droit.
Je remercie le rapporteur Jean-Michel Arnaud de son travail. Je souscris pleinement à la nouvelle écriture du texte qu'il nous soumet.
J'appelle l'attention de nos collègues qui ne seraient pas confrontés à cette situation sur leur territoire. C'est un irritant, qui a provoqué des démissions de maires et de multiples contentieux locaux. Voter ce texte serait leur envoyer un message de confiance.
Cette proposition de loi simplifie et est une source d'économies pour la commune, car ces biens de section entraînent des charges.
Madame la ministre, j'espère que ce texte, après un vote favorable, sera inscrit rapidement à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UCI ; M. Paul Mougenot applaudit également.)
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur de la commission des lois . - C'est un sujet peu connu, qui touche surtout le Massif central et le centre-est du pays, mais mérite tout notre intérêt. Une section de commune est une personne publique sui generis, ni collectivité territoriale ni établissement public, qui vient du fond des âges, chargée de gérer des biens appartenant à une communauté d'habitants : principalement des forêts, des pâturages, quelques terres cultivées mais aussi quelques bâtis : four à pain, lavoir. Cela remonte au haut Moyen Âge ; les habitants y exploitaient ensemble bois, terres et pâturages. Ces biens des sections de commune ont été reconnus par la Révolution française et ont été confortés depuis le XIXe siècle.
Ils sont désormais gérés par une commission syndicale rattachée à la commune. Il n'y a pas eu de recensement depuis 1999, date à laquelle on en comptait 26 000. Aujourd'hui, il y en aurait 31 000, couvrant 2 911 km2, soit la moitié des Hautes-Alpes.
L'AMF estime que leur intérêt est nuancé. Elles présentent un intérêt certain pour gérer les biens communs - ainsi de l'affouage pour les forêts. La gouvernance de proximité fonctionne, comme l'ont montré des études universitaires. Car il existe une chaire de l'université Savoie Mont Blanc dédiée aux communs fonciers. (Mme Françoise Gatel le confirme.) Tout existe !
Les corvées et autres participations presque quotidiennes des populations à des devoirs collectifs d'entretien ou de surveillance - eau, incendie... - permettent d'accomplir des tâches d'intérêt public sans peser sur les finances communales.
Les élus locaux déplorent le manque d'intérêt de la part des sections pour la valorisation de leurs biens. L'AMF note qu'il peut y avoir une impasse quand les sections n'ont plus de membres ou sont délaissées par ceux-ci. Par ailleurs, de nombreux conflits peuvent naître en raison du droit en vigueur. Les élus locaux sont dans une situation peu sûre.
Le régime des sections a été remanié en 2013, pour faciliter le transfert des biens vers la commune. Ce texte prolonge cette tâche.
Cinq de mes amendements ont amélioré le texte. L'article premier dissout les sections dormantes faute de mobilisation des habitants. Les biens de la section dissoute seront transférés au domaine privé de la commune de rattachement. La commission a ajouté une validation par le préfet de la demande du conseil municipal, après enquête publique.
L'article 2 permettait initialement au conseil municipal d'instaurer une taxe de 200 euros maximum sur chaque habitant de la section pour inciter à la dissolution d'une section endormie. La commission a privilégié une redevance, pour que la commune soit indemnisée des frais de gestion engagés.
L'article 3 rehausse les seuils à partir desquels une commission syndicale peut être créée, en doublant le nombre d'habitants minimum de 20 à 40 et en portant le revenu cadastral minimum à 10 000 euros. Nous avons toutefois prévu un régime transitoire à l'entrée en vigueur des nouveaux seuils, afin que les commissions syndicales déjà constituées ne soient pas remises en cause avant les prochaines élections municipales, a priori en 2032.
L'article 4 réduit le délai au terme duquel le préfet peut procéder au transfert des biens lorsque la commission syndicale n'a pas été constituée. Cet article permettra une meilleure réactivité de la commune.
L'article 5 allège la procédure de transfert des biens de la section, en ne prévoyant qu'une simple consultation de la section sur ce transfert. La commission préserve la possibilité pour la section de s'opposer à ce transfert. Le préfet pourra procéder au transfert demandé si aucune opposition n'est formulée par la section dans les deux mois après la notification.
Plusieurs amendements proposent de nouvelles simplifications et quelques clarifications qui me semblent nécessaires. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; Mme Anne-Sophie Patru applaudit également.)
Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation . - Je salue les auteurs du texte, Stéphane Sautarel et votre ancien collègue Patrick Chaize. Dans nos campagnes, il existe des réalités qui sont le fruit d'histoires anciennes, celles d'habitants qui ont partagé des terres ou des pâturages nécessaires à la vie quotidienne - ainsi des 30 000 à 40 000 biens de section, qu'on appelle les communaux. On les retrouve dans le Massif central et les Alpes en France, mais aussi au Royaume-Uni et en Italie.
Dans certains territoires, ces propriétés collectives conservent une réelle utilité pour les activités agropastorales, forestières et l'alimentation en bois de chauffage. C'est un élément fort de l'identité rurale. L'université Savoie Mont Blanc travaille sur ces formes de propriété collective : ces pratiques peuvent éclairer notre manière de penser des usages partagés et la gestion des ressources.
J'aborde ce texte avec respect, car ces biens de section font partie des solidarités et traditions rurales, mais aussi avec lucidité, car la société rurale et ses règles d'organisation ont profondément changé et que certaines contraintes entraînées par ces biens de section sont inadaptées au monde contemporain.
Nous intégrerons les dispositions de ce texte dans le livret vert de la simplification, qui présente les 145 décrets que nous aurons bientôt pris pour simplifier votre vie et celle des élus. (L'oratrice présente une brochure.) C'est un sujet essentiel : comment faire pour que les règles servent la vie de nos territoires au lieu de la compliquer ?
Derrière ces sections de commune, il y a des situations concrètes : des biens dont la jouissance est réservée aux membres de la section, mais dont la gestion incombe aux élus locaux qui doivent entretenir ce patrimoine, en assurer l'administration - les charges et les contentieux - alors que les bénéficiaires ne sont pas toujours identifiables. Certaines sections existent encore, mais sans membres volontaires pour les gérer, or les obligations continuent de peser sur la commune ; c'est paradoxal.
La loi de 2013 avait modernisé le dispositif, en interdisant la création de nouvelles sections et en facilitant leur transfert vers les communes. Cette proposition de loi permet d'évaluer la mise en oeuvre de cette loi.
Il faut distinguer les biens de section qui sont encore utiles de ceux qui ne le sont plus. Cette distinction de bon sens doit guider notre action publique. Nous ne pouvons demander toujours davantage aux élus locaux sans leur donner les moyens nécessaires de faire face aux défis... Le Gouvernement accueille favorablement cette proposition de loi.
Lorsqu'une section n'a plus de membres, qu'ils ne se mobilisent plus ou qu'ils veulent la dissoudre, la commune pourra engager une procédure adaptée. Une décision du préfet et une enquête publique sont prévues pour garantir la transparence de la décision.
Celui qui assure la gestion d'un patrimoine ne doit pas être le seul à en supporter les charges - d'où la redevance. Il n'est pas juste que l'ensemble des contribuables d'une commune paie pour la gestion de biens dont la jouissance n'est réservée qu'à une partie d'entre eux.
Le relèvement des seuils, la facilitation des procédures de transfert et la réduction des délais sont de bons dispositifs - ainsi il ne faudra plus attendre douze ans pour tirer les conséquences de l'absence de commission syndicale.
Partir des difficultés des communes pour construire des solutions pertinentes : nous partageons votre approche. Simplifier sans fragiliser, donner des capacités d'action aux communes, sans méconnaître les droits des membres des sections.
Lorsque ces formes de propriété collective sont utiles, elles doivent conserver leur place. Mais là où ce n'est pas le cas, il faut redonner des marges de manoeuvre aux communes. Nous donnons aux maires des solutions sécurisées à la main des conseils municipaux, sans créer de nouvelles sources de contentieux.
C'est dans cet esprit constructif que le Gouvernement prendra part au débat, pour en assurer la sécurité juridique.
Mme Marie-Pierre Bessin-Guérin . - (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP) Les sections de commune sont une particularité de l'organisation territoriale française. Héritées de notre histoire rurale, elles témoignent de l'attachement des habitants aux biens collectifs et à leur patrimoine. Mais leur fonctionnement est devenu complexe et coûteux, difficilement conciliable avec les exigences de gestion.
Ancienne maire d'une petite commune de Loire-Atlantique, je puis témoigner des difficultés des maires : contraintes budgétaires, complexités administratives, manque de moyens humains. Ne leur imposons pas des règles de gestion lourdes ; donnons-leur au contraire des outils leur permettant d'exercer leurs missions simplement.
Nous voterons cette proposition de loi, qui répond à des attentes réelles des maires ruraux.
Depuis la loi de 2013, il n'est plus possible de créer des sections de commune. Les sections qui existent encore continuent de créer des difficultés aux élus locaux, notamment pour l'administration de leurs biens.
Les maires attendent plus de souplesse. Ainsi de la facilitation de la dissolution des sections, pour répondre aux besoins concernés, et de l'adaptation des seuils de constitution des commissions syndicales. Je salue le rôle confié au préfet dans les procédures de dissolution et de transfert et la mise en place d'une redevance de gestion. Il est légitime que les frais de gestion soient pris en charge par les sections concernées. Il ne s'agit pas d'effacer le droit des habitants de ces communes. La simplification ne doit pas se faire au détriment de la concertation, de la sécurité juridique ou de la préservation des activités agricoles et pastorales. La ligne est simple : faire confiance aux élus locaux, débloquer les situations, tout en respectant le droit des habitants. Pragmatisme, responsabilité et confiance. Le groupe Les Indépendants votera cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe INDEP ; Mme Anne-Sophie Patru applaudit également.)
Mme Véronique Baude . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains). J'ai l'honneur de prendre la parole pour la première fois dans cet hémicycle en tant que sénatrice de l'Ain. (Mmes Sophie Primas et Françoise Gatel applaudissent.) Je rends hommage à mon prédécesseur, Patrick Chaize, et salue Stéphane Sautarel. Ce texte est le fruit de leur persévérance. Une première proposition de loi avait été déposée en 2019, redéposée en 2022, puis élargie en 2025. J'entends inscrire mon action dans les pas de Patrick Chaize.
Les sections de commune relèvent d'un statut à part : ni collectivité territoriale, ni établissement public. Leurs biens appartiennent à une fraction de commune et non à l'ensemble de la commune. Les habitants concernés en ont la jouissance collective.
Le régime des sections de commune peut compliquer la gestion du patrimoine et susciter, parfois, des conflits entre les ayants droit et la commune.
Depuis plusieurs années, le législateur cherche à adapter le droit. La loi du 27 mai 2013 a constitué une première avancée. Mais les difficultés persistent. Certains biens sont délaissés, voire abandonnés.
La volonté des auteurs du texte est claire : simplifier ce régime, en donnant plus de pouvoirs aux élus dans la gestion des biens sectionaux, mais de manière encadrée. Je remercie le rapporteur Jean-Michel Arnaud pour son travail.
Avec l'adoption du texte, les sections pourront être dissoutes sous certaines conditions. Leurs biens seront transférés à la commune, moyennant indemnisation pour leurs membres.
Le conseil municipal pourra aussi demander seul le transfert, la communauté syndicale ou les membres disposant d'un délai de deux mois pour s'y opposer. Une redevance de gestion remplacera la taxe initialement prévue.
L'article 6 relatif aux contrats concernant les terres agricoles communales présentant quelques difficultés au titre du principe de continuation des relations contractuelles, la commission l'a supprimé par souci de sécurité juridique.
Ce texte donne plus de pouvoir aux communes, mais un pouvoir encadré. Il protège les droits des membres des sections, tout en répondant aux difficultés des élus locaux.
Je voterai donc sans hésiter ce texte, facteur de simplification, et remercie une nouvelle fois ses auteurs. Ce texte est important pour nos communes, notamment aindinoises. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UCI)
Mme Nathalie Nieson . - La France a une histoire juridique riche, ancienne, souvent complexe. Les sections de commune en sont un exemple singulier. Héritées pour la plupart de l'Ancien Régime, elles ont traversé les siècles et les réformes.
Mais il en est résulté un droit plus contraignant qu'utile. Gérer une section, pour les maires, c'est souvent composer avec des procédures complexes. Pas moins de cinq procédures de transfert de biens coexistent, sans compter les règles particulières encadrant leur gestion. Depuis 1985, onze réformes se sont succédé, sans parvenir à simplifier le dispositif.
Pour les membres des sections - nous devons les entendre -, ces biens sont non pas de simples lignes comptables, mais des droits d'usage concrets : affouages, pâturages, etc. C'est la marque de leur attachement profond au territoire.
Je salue donc l'initiative de Patrick Chaize et de Stéphane Sautarel, dont l'objectif est de faciliter la gestion des biens sectionaux et de favoriser la disparition des sections qui n'ont plus de raison d'être. Les communes doivent pouvoir sortir des situations de blocage.
Je salue le travail du rapporteur qui a sécurisé le texte sur plusieurs points, notamment sur l'encadrement de la dissolution d'une commission syndicale.
Une difficulté, toutefois : une simplification bienvenue du droit ne doit pas conduire à fragiliser des sections qui fonctionnent et dont les membres ont l'usage de leurs biens.
La loi de 2013 reposait sur un équilibre. Nous devons y rester fidèles.
Cette vigilance est particulièrement importante pour l'agriculture.
La commission a apporté des garanties supplémentaires, pour que la gestion soit simple, lisible et adaptée aux réalités locales.
Nous avons l'occasion de faire un pas vers moins de complexité administrative, pour faciliter la gestion des communes. Le RDPI votera le texte.
M. Guillaume Gontard . - (Applaudissements sur les travées du GEST) « Améliorer la gestion », il faut le dire vite ! Ce texte vise surtout à supprimer les sections de commune.
Une précédente proposition de loi déposée en 2019 puis en 2022 avait l'honnêteté de l'indiquer dans son titre : « favoriser la dissolution des sections de commune ». En tout cas, je salue votre parfaite constance dans l'effort, chers collègues : haro, donc, sur les sections de commune !
Parcelles foncières octroyées ou arrachées aux anciens domaines seigneuriaux, biens immobiliers comme des fours à pain : les sections de commune représentent plusieurs centaines de milliers d'hectares - 300 000 pour le seul Massif central. Leur fonctionnement est peu défini par la loi. Dans les faits, il repose le plus souvent sur des décisions collégiales spécifiques et produit du lien social. Ce lien est valorisé par les défenseurs des communs fonciers. L'attachement de dizaines de milliers de nos compatriotes à leur section a été mis en lumière à l'occasion de la loi de 2013.
Si les réalités sont disparates, il existe des modes de fonctionnement exemplaires, démocratiques, écologiques, responsables, qui génèrent du lien social et qui nourrissent un lien fort à la terre, à ses ressources et à son patrimoine vivant. Certaines forêts de sections de commune sont parfois plus préservées que celles des sections publiques, car la pression économique y est absente et la ressource en bois est prélevée sans jamais oublier la préservation pour les générations suivantes.
Dans les territoires de montagne, les sections de commune sont nombreuses, et gèrent parfois des biens importants comme des carrières ou des parcs éoliens.
Il faut une relation étroite avec le conseil municipal pour éviter le conflit entre ayants droit et communes. L'abandon de sections par ses ayants droit, partis en ignorant parfois ce qu'elles étaient, pose des défis aux collectivités.
Or ce texte n'améliore rien du tout, il complexifie encore le régime pour le faire disparaître ! Nous refusons donc en bloc sa logique et ses principales mesures : une taxe additionnelle en plus des taxes foncières, le durcissement des conditions pour former une commission syndicale, alors qu'il faudrait encourager au contraire ces instances collégiales. Selon le professeur Joye, « Nous avons acquis la conviction que les communs fonciers doivent être sauvegardés, et qu'il vaut mieux articuler les actions des habitants qui les plébiscitent avec celles des élus locaux. Il n'y a pas d'opposition, mais des synergies et des partenariats à orchestrer pour animer les territoires ruraux et donner de l'élan à la démocratie implicative. » (Applaudissements sur les travées du GEST)
M. Léon Levasseur . - (Applaudissements sur les travées du groupe UNT) Les sections de commune sont un vieil héritage de nos territoires. La tentative de les réformer n'est pas nouvelle. Maire honoraire d'une commune rurale, je mesure les difficultés de gestion auxquelles les élus sont confrontés.
Le groupe UNT considère qu'il est important d'avancer sur ce sujet, pour donner aux communes les moyens de gérer leur territoire, tout en respectant les droits des membres des sections.
La commission a équilibré un texte initial trop expéditif. La décision du préfet donne un poids juridique complémentaire à la procédure de dissolution. L'article 3 et le régime transitoire associé constituent un compromis raisonnable.
Les articles 4 et 5 facilitent le transfert des biens de la section à la commune, tout en prévoyant un vrai droit d'opposition plutôt qu'une simple consultation.
L'objet du texte est d'abord de simplifier le régime. Tout alourdissement est à éviter. Notre groupe s'abstiendra donc sur l'article 2.
La commission a certes remplacé la taxe forfaitaire par une redevance, mais il s'agit toujours d'un prélèvement nouveau, de surcroît sans plafond chiffré.
Nous voterons l'amendement n°2 rectifié ter, qui vise à empêcher une commission syndicale de s'opposer à une gestion forestière approuvée par l'État, l'amendement n°5 rectifié, qui garantit le respect du calendrier budgétaire communal, et l'amendement n°4 rectifié, qui prolonge de façon mesurée les conventions conclues avec les Safer.
Nonobstant nos réserves sur l'article 2, cette réforme restée deux fois sans suite étant attendue par nos territoires, nous voterons le texte, tout en restant attentifs à ses décrets d'application. (Applaudissements sur les travées du groupe UNT)
Mme Guylène Pantel . - (Applaudissements sur les travées du RDSE) En 2012, Jacques Mézard, alors président du RDSE, était à l'initiative d'une proposition de loi visant à faciliter le transfert des biens sectionaux aux communes. Ce texte est devenu la loi du 27 mai 2013.
Derrière ces questions techniques, il y a des tensions, des situations qui s'enlisent et des élus locaux parfois démunis. Treize ans plus tard, toutes ces difficultés n'ont pas disparu. Je salue donc les auteurs du texte comme le travail de la commission des lois, qui a introduit des garanties importantes, comme l'implication du préfet dans les procédures de dissolution et de transfert.
En Lozère comme dans nombre de territoires ruraux et de montagne, les biens de section occupent encore une place importante : ils constituent un patrimoine collectif auquel les habitants sont souvent attachés. Mais, parfois, il y a des situations difficiles : désaccords persistants, procédures qui n'aboutissent pas... Ailleurs, les choses fonctionnent bien. À ces réalités différentes, nous ne pouvons apporter une réponse uniforme.
Au-delà des contraintes de gestion, ce sont souvent les délais de traitement des contentieux qui posent le plus de difficultés. Il faut aussi donner à nos juridictions les moyens de rendre leurs décisions dans des délais raisonnables.
Oui, il faut permettre aux communes de sortir des situations de blocage. Mais, lorsque les habitants souhaitent faire vivre ce patrimoine collectif, pourquoi les en empêcher ?
Je proposerai d'autoriser les petites sections à constituer une commission syndicale malgré le relèvement des seuils dès lors que les trois quarts de leurs électeurs en font la demande et d'allonger la durée des conventions conclues avec les Safer afin de faciliter leur gestion par les petites communes.
Le RDSE est attaché à la simplification, mais aussi au respect des initiatives locales et de l'engagement des habitants. Simplifions ce qui doit l'être, préservons ce qui fonctionne. Chacun d'entre nous se déterminera librement. (Applaudissements sur les travées du RDSE)
M. Paul Mougenot . - En 1864, la question des biens de section divisait déjà nos historiens et juristes. Droit coutumier gaulois, disaient les uns ; droit d'Ancien Régime, répondaient les autres ; droit révolutionnaire, soutenaient d'autres encore.
En droit comme en fait, cette solidarité rurale existe toujours : 31 000 sections communales subsistent. Je salue le travail de Patrick Chaize et de Stéphane Sautarel, ainsi que du rapporteur Arnaud.
Après les travaux en commission, nous aboutissons à un texte équilibré qui adapte la loi de 2013 pour permettre aux communes d'intégrer plus facilement les sections tombées en désuétude. Tout ce qui simplifie la gestion communale doit être recherché et tout ce qui la complique sans justification, écarté.
Notre commission a empêché la création d'une nouvelle taxe, qui aurait coûté dix fois plus cher à organiser et collecter qu'elle n'aurait rapporté. En 2015, Alain Houpert avait demandé au Gouvernement : combien avons-nous de taxes et impôts en France ? La réponse : « il n'existe pas de dénombrement centralisé exhaustif de l'ensemble des impôts et taxes ». Édifiant...
Enfin, la commission a conforté les acquis des ayants droit en supprimant l'article 6, qui les obligeait à une démarche administrative contraignante.
En 1960, le général de Gaulle déclarait : « Il s'agit de transformer notre vieille France en un pays neuf et de lui faire épouser son temps ». Modestement, c'est ce que nous ferons ce soir en adoptant ce texte.
Mme Anne-Sophie Patru . - Treize ans après la loi du 27 mai 2013 qui a modernisé le régime des sections de commune, nous voici saisis d'un texte qui prolonge ce mouvement de simplification.
Les sections de commune demeurent une réalité méconnue, alors qu'elles sont 31 000, couvrant près de 3 000 km2. En Bretagne, la mémoire collective des usages partagés est ancienne : nos aïeux faisaient paître leurs troupeaux sur les landes et coupaient leur bois de chauffage sur les terres vaines et vagues.
Personnes publiques sui generis, les sections sont propriétaires de forêts pour les deux tiers, de pâturages pour plus d'un cinquième. Leurs habitants disposent de droits de jouissance hérités de nos coutumes les plus anciennes : pâture, cueillette.
Mais cette richesse patrimoniale cache une réalité parfois difficile. Là où l'agriculture se maintient, ces biens sont correctement gérés. Là où elle recule, ils sont délaissés. D'où certaines difficultés pour les communes, que Patrick Chaize et Stéphane Sautarel ont entendu corriger. Je salue leur travail, de même que celui de Jean-Michel Arnaud, dont chacun sait la connaissance fine de nos communes de montagne.
La commission des lois a encadré et sécurisé le texte, en trouvant un équilibre entre simplification et protection des droits des habitants. Faire disparaître une personne publique que des siècles ont bâtie, ce n'est pas rien. La commission a donc prévu que la décision relève du préfet, à la demande du conseil municipal, après enquête publique. L'acte est simplifié, mais la chaîne de responsabilités demeure.
La taxe prévue à l'article 2 aurait pesé sur les habitants sans considération de leurs capacités contributives : de manière équilibrée, la commission l'a remplacée par une redevance à la charge de la section.
L'article 3 réserve les commissions syndicales aux sections dont l'importance le justifie, avec un régime transitoire protégeant les commissions déjà constituées.
L'article 5 allège la procédure de transfert, mais le rapporteur a fait le choix de tempérer cette mesure. La section ne sera pas simplement consultée, mais disposera d'une possibilité d'opposition.
Enfin, la commission a supprimé à raison l'article 6, qui risquait de remettre en cause le principe même de continuation des contrats des attributaires de terres agricoles.
Ce texte simplifie sans déposséder, rationalise sans uniformiser. Le groupe UCI le votera.
M. Pierre-Alain Roiron . - (Applaudissements sur les travées du groupe SER ; Mme Cathy Apourceau-Poly applaudit également.) Il est des sujets peu ou mal connus, modestes en apparence mais qui disent beaucoup de notre rapport au territoire et à l'action publique. C'est le cas des 31 000 sections de commune dont la permanence, notamment dans le Massif central, constitue une forme de démocratie locale.
Ce régime singulier cache des réalités bien vivantes. À certains endroits, leur délaissement complique la gestion des communes, jusqu'à parfois poser la question de leur maintien. Simplifier la gestion des sections inactives sans fragiliser celles dont les biens sont encore utiles : tel est l'enjeu de la proposition de loi.
Peu de sections ont une commission syndicale : les communes doivent donc assurer la gestion de ces biens. Alors que nous demandons toujours plus à nos maires, nous ne pouvons pas leur imposer indéfiniment des procédures complexes pour administrer un patrimoine qui n'appartient pas à la commune. La loi de 2013 a engagé une modernisation de ce régime ; ce texte vise à en poursuivre la rationalisation et la simplification.
L'ancienneté des sections ne suffit pas à justifier leur maintien, non plus que leur singularité juridique ne justifie leur suppression systématique. Telle est la position équilibrée adoptée par la commission, qui a prévu plusieurs garanties : la décision de dissolution reviendra au préfet ; les biens, droits et obligations de la section dissoute seront transférés au domaine privé de la commune ; une redevance sera instaurée, plus cohérente et juste qu'une taxe ; la possibilité de s'opposer au transfert des biens sectionaux est une garantie essentielle.
La suppression de l'article 6 préserve les contrats en cours pour les exploitants agricoles : il y va de la sécurité juridique et de la stabilité économique dans nos territoires.
Faire confiance aux élus locaux suppose de leur donner les moyens d'exercer leur pouvoir de décision en toute sécurité. Notre groupe votera ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe SER)
Mme Cécile Cukierman . - (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K) Nous sommes en présence d'une forme d'objet législatif non identifié. Certains d'entre nous, pourtant, connaissent concrètement ces réalités parfois difficiles, dont les instances de direction ont été récemment renouvelées.
Avec Jacques Mézard, en 2013, il ne s'agissait pas de détricoter ce qui existe et permet des expériences de vie collective et de partage - parfois, du reste, quelque peu idéalisées. Mais nous connaissons les difficultés de certains conseils municipaux à gérer des sections qui ne vivent plus : confrontés à des besoins de desserte électrique, de réseau de fibre ou d'eau, ils sont réticents à contribuer à un investissement qui ne concernera que le hameau de la section de commune.
Avec le même souci d'équilibre qu'en 2013, il nous faut, sans spoliation, rendre efficaces l'aménagement du territoire et la réponse aux besoins d'aujourd'hui.
Les seigneurs d'hier n'ont jamais été de bons Samaritains. Ils n'ont pas donné le droit d'entretien de la forêt ou de la prairie aux paysans pour le plaisir, mais pour que ceux-ci entretiennent le paysage. Les élus locaux, qui sont loin d'être des seigneurs, doivent garder cette vision : la section a-t-elle les moyens d'entretenir le paysage pour répondre aux enjeux actuels, de la lutte contre l'incendie à la lutte contre la propagation du loup ? (M. Jean-Michel Arnaud renchérit.)
Les choses sont parfois si complexes que même les notaires ne savent plus trop où donner de la tête.
Préservons l'équilibre entre une gestion communale efficace et la défense de ce qui existe là où les choses se passent bien. Nous voterons ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE-K)
M. Samir Rhimini . - (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; M. Paul Mougenot applaudit également.) Les biens des sections de commune : voici un sujet discret, mais qui pèse sur de nombreux maires.
Fours, lavoirs, forêts, pâturages : ces biens appartiennent à la section et non à la commune elle-même. De la loi Montagne de 1985 à la loi de 2013 en passant par la loi de 2005 sur le développement des territoires ruraux, le législateur n'est pas resté inactif. Pourtant, les difficultés persistent : à Cours-les-Barres et Jouet-sur-l'Aubois, dans le Cher, les maires témoignent d'un droit inadapté qui pèse sur les secrétaires de mairie et occasionne de nombreux litiges.
Cette proposition de loi répond à leurs difficultés. Le conseil municipal pourra demander la dissolution d'une section si ses membres le souhaitent, s'en désintéressent ou s'il n'en reste aucun. Le préfet statuera, après enquête publique. Le transfert des biens sera plus rapide : alors que, pour l'heure, la demande doit être faite conjointement avec la commission syndicale ou les membres, demain, la commune pourra la présenter seule, la section ayant deux mois pour s'y opposer.
Faire confiance aux élus locaux, c'est leur donner les moyens d'agir, en choisissant la solution la plus adaptée à leur territoire. C'est l'esprit de ce texte, que le groupe Les Républicains votera, pour simplifier les procédures et surtout le travail de ceux qui font vivre nos communes au quotidien. (Applaudissements sur des travées du groupe Les Républicains ; M. Marc Laménie applaudit également.)
Discussion des articles
Article 1er
Mme la présidente. - Amendement n°8 de M. Mougenot.
M. Paul Mougenot. - La décision de dissolution d'une section doit être formalisée par un vote du conseil municipal.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - L'avis du maire donne nécessairement lieu à une délibération du conseil municipal : avis défavorable.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Même avis.
L'amendement n°8 n'est pas adopté.
L'article 1er est adopté.
Article 2
Mme la présidente. - Amendement n°3 rectifié de Mme Pantel et alii.
Mme Guylène Pantel. - Les sections de commune ne sont pas toutes en déshérence. En Lozère, la commune de Cheylard-l'Évêque compte deux sections : l'une est gérée par la municipalité ; l'autre vient de voir son instance renouvelée, avec six candidats pour quatre places et 100 % de votants !
Les terres agricoles et pastorales des sections peuvent être confiées à une Safer, mais ces conventions sont limitées à six ans, renouvelables une seule fois. Au bout de douze ans, tout est donc à reconstruire. À la demande de la Safer de Lozère, nous proposons que le renouvellement soit possible quatre fois, en sorte que les conventions durent trente ans.
Mme la présidente. - Amendement n°4 rectifié de Mme Pantel et alii.
Mme Guylène Pantel. - Défendu.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Il n'y a pas de raison de déroger au bénéfice d'une section de commune. La Fédération nationale des Safer considère qu'une telle dérogation engendrerait des difficultés à l'échelle nationale. Retrait, sinon avis défavorable.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Vous souhaitez faciliter la vie des sections, mais la durée que vous proposez - trente ans - est si longue qu'elle ne permettrait pas aux contractants de s'adapter à la situation.
Avec votre permission, madame la présidente, je remercie les orateurs de la discussion générale et réponds à M. Gontard que nous essayons de préserver un mode de gestion efficace et pertinent, tout en tirant les conséquences du fait que, à certains endroits, les choses ne marchent pas. Vous parlez de démocratie implicative : ce modèle fonctionne là où les habitants s'impliquent ; mais là où ce n'est pas le cas, ce n'est pas à la commune de suppléer au manque d'implication.
Que nous ayons ou non la même vision du monde idéal, il s'agit ici de réalités. Soutenons ce qui fonctionne et faisons confiance aux élus.
Les amendements nos3 rectifié et 4 rectifié ne sont pas adoptés.
L'article 2 est adopté.
Après l'article 2
Mme la présidente. - Amendement n°1 rectifié ter de M. Vial et alii.
M. Cédric Vial. - Les revenus tirés des biens sectionaux s'accumulent dans des budgets annexes sans pouvoir être employés ; des excédents considérables sont ainsi immobilisés, alors que les communes doivent faire face à des investissements importants.
La loi de 2013 permet aux conseils municipaux de mobiliser ces excédents pour financer des travaux, mais, en raison d'une rédaction floue, les communes ne le font pas, par peur de contentieux. Nous proposons de rendre ce dispositif pleinement opérant en fixant un critère objectif : les besoins de la section seront couverts lorsque les excédents représenteront trois ans de dépenses.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Apport utile pour prévenir les contentieux. Avis favorable.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Vous sécurisez les transferts réalisés par les communes, ce qui donnera aux maires des moyens d'action supplémentaires. (M. Cédric Vial apprécie.)
Mme Cécile Cukierman. - Cet amendement assez alpin répondra pleinement aux difficultés des communes du Massif central... Il répond aux attentes des maires concernés en facilitant le partage du bien commun. Personne n'est propriétaire au sein d'une section commune, tous sont bénéficiaires d'un droit d'usage. Je me félicite qu'un tel amendement pour le partage des richesses émane du groupe Les Républicains ! (Sourires)
Mme Audrey Linkenheld. - Tout ne va donc pas si mal en France !
L'amendement n°1 rectifié ter est adopté et devient un article additionnel.
Article 3
Mme la présidente. - Amendement n°6 rectifié de Mme Merle et alii.
M. Damien Michallet. - Cet amendement porte de quarante à cinquante le nombre minimal d'électeurs nécessaires à la constitution d'une commission syndicale. Il s'agit de répondre aux difficultés de communes de montagne en Isère, comme Saint-Christophe-sur-Guiers.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Nous légiférons pour l'ensemble des communes de la République : il est difficile de répondre à toutes les demandes. Nous avons déjà fait passer le seuil de vingt à quarante. Avis défavorable.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Sagesse.
L'amendement n°6 rectifié n'est pas adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°7 rectifié bis de Mme Pantel et alii.
Mme Guylène Pantel. - De nombreux élus nous font part de la lourdeur de gestion de certaines sections. Il est légitime de réserver la commission syndicale aux sections dont l'importance le justifie. Toutefois, il existe des sections modestes pour lesquelles les habitants s'investissent. Ne les privons pas de la possibilité de disposer d'une instance propre.
Le régime transitoire prévu ne protégera les commissions existantes que jusqu'au prochain renouvellement général et ne permet pas d'en créer de nouvelles. Nous proposons qu'une commission puisse être constituée selon les anciens seuils lorsque les trois quarts des électeurs en feront la demande au préfet. Cette condition exigeante est gage d'une mobilisation exceptionnelle. Faisons place à l'engagement citoyen là où il existe !
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Nous sommes dans une démarche de simplification. Avis défavorable.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Cette dérogation serait source de complexité. Avis défavorable.
L'amendement n°7 rectifié bis n'est pas adopté.
L'article 3 est adopté.
Après l'article 3
Mme la présidente. - Amendement n°2 rectifié ter de M. Cédric Vial et alii.
M. Cédric Vial. - Certaines forêts sectionales sont gérées selon un document d'aménagement réalisé par l'ONF et approuvé par l'État. Parfois, la commission syndicale refuse d'en suivre les préconisations : en résultent un blocage, et l'absence durable d'entretien de la forêt. Le conseil municipal est placé dans une situation juridique incertaine.
Cet amendement confie donc au conseil municipal, après avis de la commission syndicale, la mise en oeuvre des coupes et travaux prévus dans le document d'aménagement. Cela sécurisera l'action des communes et garantira l'effectivité de la gestion durable des forêts, telle que validée par l'État et par l'ONF.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Retrait ou avis défavorable, car l'amendement est satisfait par la clause de compétence générale des communes, au titre de l'article L. 2411-2 du code général des collectivités territoriales. La décision de la commune est opposable dans le cadre d'un aménagement forestier.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Peut-être avez-vous une situation locale en tête, mais, juridiquement, un tel blocage est impossible, en vertu de la clause de compétence générale de la commune.
Votre amendement remet une deuxième couche de droit sur le droit en vigueur ! Il est satisfait ; retrait, sinon avis défavorable.
Mme Cécile Cukierman. - Dans un village du sud de la Loire, deux élections municipales de suite ont vu s'opposer deux listes. Eh bien, la liste qui a perdu l'élection municipale a gagné l'élection syndicale qui a suivi.
Il y a la loi et il y a la réalité ! Dans ce village, le conseil municipal est donc en conflit avec la section. On est aux confins de l'Ardèche et de la Haute-Loire, chaque département a son plan forestier, et cela pose de nombreuses difficultés. Le droit d'usage étant soumis au débat de la section de commune, deux droits se percutent. C'est idiot, mais c'est ainsi.
Cet amendement vient conforter le maire dans sa capacité à poursuivre la gestion de la forêt, ni plus, ni moins. Vous le balayez un peu vite, au regard des réalités humaines des communes. (Mme Françoise Gatel s'en défend.)
M. Cédric Vial. - Cela fait deux fois ce soir que je suis d'accord avec Mme Cukierman. (Sourires) Elle parle de réalité humaine, moi, de réalité juridique.
J'aimerais que vous ayez raison, madame la ministre, mais ce n'est pas l'interprétation que font localement les services de l'État. Quand la section de commune dit non à la mise en oeuvre du plan de l'ONF, la commune ne se substitue pas.
Mme Cécile Cukierman. - La section de commune a le droit de refuser !
M. Cédric Vial. - C'est pourquoi la loi, en 2013, a prévu des exceptions dans lesquelles le conseil municipal peut passer outre l'avis de la section communale. Le cas que j'évoque n'en fait pas encore partie. D'où mon amendement - évitons d'envoyer les élus devant les tribunaux. Si l'amendement est satisfait, écrivons-le clairement.
Dans le cas que j'ai en tête, nous avons affaire à des gens - des amis de M. Gontard - qui ne veulent pas qu'on coupe des arbres, par principe. (Protestations sur les travées du GEST) Cet été, on a pourtant compris l'intérêt d'entretenir la forêt... Quand un plan de gestion a été décidé, le conseil municipal doit pouvoir passer outre à l'avis de la section.
M. Jean-Claude Anglars. - Très bien !
Mme Françoise Gatel, ministre. - J'ai fait contrôler ce point par la direction générale des collectivités locales (DGCL) et le ministère de l'agriculture.
Mme Cécile Cukierman. - Ce n'est pas la vraie vie...
Mme Françoise Gatel, ministre. - Je ne crois pas être hors sol !
La compétence générale permet à la commune d'agir.
J'entends qu'il puisse y avoir des situations particulières : regardons-les, nous verrons si l'interprétation des services de l'État était excessive.
On me dit qu'on fait trop de lois, que la loi est bavarde - mais il y a quantité d'occasions, dans la vie d'un sénateur, d'inscrire dans la loi une réponse à un cas particulier ou à un dysfonctionnement.
Je maintiens mon avis, mais je suis prête à regarder avec vous ces situations particulières.
M. Guillaume Gontard. - M. Vial semble connaître mes amis mieux que moi... Élu d'une commune forestière, je sais comment on gère une forêt, et, de par mon métier, j'ai construit en ossature bois. La différence entre nous, c'est que je souhaite une gestion attentive de la ressource, pour que cette forêt dure et qu'on construise encore longtemps en bois !
Il faut une réflexion sur la gestion forestière. J'entends la difficulté soulevée par M. Vial, mais on peut aussi avoir l'inverse : une gestion rendue impossible du fait de la multiplicité de petites parcelles privées... Les sections de commune peuvent servir à la gestion collective.
On peut être en désaccord, mais ne versons pas dans la caricature. Sur la forêt de Chartreuse, vous avez entendu ce que les moines nous ont dit. Nous avons tous intérêt à réfléchir à la gestion forestière.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Si on convoque les moines...
L'amendement n°2 rectifié ter est adopté et devient un article additionnel.
Article 4
Mme la présidente. - Amendement n°10 du Gouvernement.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Cet amendement complète la procédure de transfert de biens sectionaux afin d'y inclure l'hypothèse dans laquelle la commission syndicale n'a pas été constituée faute de candidats à l'élection.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Cela répond à un objectif de simplification : avis favorable.
L'amendement n°10 est adopté.
L'article 4, modifié, est adopté.
Article 5
Mme la présidente. - Amendement n°9 de M. Mougenot.
M. Paul Mougenot. - Même chose que pour mon amendement n°8, j'ai donc peu d'espoir. (Sourires)
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Avis défavorable.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Retrait.
L'amendement n°9 n'est pas adopté.
Mme la présidente. - Amendement n°11 de M. Arnaud, au nom de la commission des lois.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Amendement rédactionnel clarifiant les conditions dans lesquelles la section peut former son opposition au projet de transfert de biens.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Avis favorable.
L'amendement n°11 est adopté.
L'article 5, modifié, est adopté.
Après l'article 6 (Supprimé)
Mme la présidente. - Amendement n°5 rectifié de Mme Merle et alii.
Mme Frédérique Puissat. - Cet amendement travaillé avec le maire de Saint-Christophe-sur-Guiers vise à éviter que l'absence de présentation du projet de budget d'une section de commune par sa commission syndicale ne retarde l'adoption du budget communal, en fixant au 15 février la date limite de transmission du projet de budget par la commission syndicale. Passé ce délai, le maire pourrait élaborer lui-même le projet de budget annexe et le soumettre au conseil syndical.
M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Avis favorable. La collectivité doit avoir voté son budget avant le 15 avril ; elle doit pouvoir disposer des éléments lui permettant d'engager financièrement des moyens communaux au bénéfice de la section, dans des délais raisonnables. C'est responsabilisant aussi pour la section.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Spontanément, je ne suis pas enthousiaste. Le maire appartient à la commission syndicale.
Imposer à tout le monde la date du 15 février ajoute une obligation supplémentaire - dans certains secteurs, ce pourra être le 17 ou le 18... Je m'en remets néanmoins à la sagesse du Sénat.
Mme Cécile Cukierman. - Je vous aime beaucoup, madame la ministre, mais vous ne pouvez pas dire ça ! Dans ce cas, pourquoi obliger les communes à rendre tel document à telle date ?
L'important, ici, ce n'est pas la date, mais de s'assurer que le budget de la section de commune est remis avant l'élaboration du budget communal. La loi fixe un cadre, ce qui donne de la visibilité et permet d'avancer ensemble.
Mme Frédérique Puissat. - Très bien !
Mme Françoise Gatel, ministre. - J'ai dit : sagesse !
L'amendement n°5 rectifié est adopté et devient un article additionnel.
Vote sur l'ensemble
Mme Cécile Cukierman . - Ceux qui suivent nos débats se demandent peut-être de quoi nous parlons ce soir. (Sourires)
Il ne s'agit pourtant pas d'un sujet folklorique ! (Mme Françoise Gatel le confirme.) Ce texte répond à des problématiques bien réelles que rencontrent un certain nombre de nos communes.
Même si le temps est compté d'ici au 28 février, il est important que ce texte poursuive son chemin. Nous le voterons, évidemment.
M. Guillaume Gontard . - Ce débat est effectivement un débat d'initiés. Tout montagnard rural que je suis, mon initiation est d'ailleurs récente, et date d'un colloque organisé au Sénat.
Derrière un sujet technique, je vois l'opportunité de revoir nos modes d'habiter, de réimpliquer les populations, de reformer une société plus collaborative, plus respectueuse des droits culturels des populations.
La suppression des sections et des droits d'usage risque de pousser les populations vers l'individualisme, de les détourner encore plus du collectif et des liens intergénérationnels. Par quoi remplacer ces outils socio-fonciers ? Communs et collectivités publiques ne pourraient-ils pas plutôt s'épauler ?
Ce texte oppose les communs des sections de communes aux communs de la collectivité, quand il faudrait au contraire les renforcer et les protéger face à la prédation d'une économie qui avale tout : le vivant, l'humain, la nature.
Plus que jamais, nous devons préserver nos espaces de partage et de collaboration : culture, tissus associatifs, propriété publique ou collective. Nous pourrions nous inspirer de nos voisins italiens et slovènes qui ont choisi de renforcer les communs plutôt que de les détruire. (Applaudissements sur les travées du GEST)
M. Stéphane Sautarel . - Je remercie tous ceux qui ont pris part à ces débats. Nous faisons oeuvre utile et répondons aux besoins du pays réel, dans une démarche de simplification et de facilitation. (Mme Françoise Gatel le confirme.)
C'est une réponse pragmatique à ce que nous avons entendu lors de la campagne sénatoriale, une simplification sans uniformisation. En faisant confiance et en donnant la liberté d'agir, nous veillons au bien commun qu'est la commune.
Mme Françoise Gatel, ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation . - Il n'y a pas d'oeuvre de destruction des communs. Nous sommes tous attachés au pays réel.
Ces organisations séculaires ont besoin d'évoluer pour perdurer. Charge aux habitants de faire vivre ces communs.
Madame Cukierman, j'ai pris ce texte avec sérieux.
Mme Cécile Cukierman. - Je n'ai pas dit le contraire.
Mme Françoise Gatel, ministre. - Il répond à un vrai besoin du pays. Le Sénat s'honore en proposant des dispositions venues du terrain, qui sécurisent les élus tout en les laissant décider.
Chacun attend que ce texte prospère. Je note l'immense confiance que vous avez dans la ministre... Mais il s'agit d'une proposition de loi. Les groupes parlementaires peuvent l'inscrire dans une niche.
M. Guillaume Gontard. - Bien joué !
Mme Françoise Gatel, ministre. - Vu le calendrier contraint, c'est ce que j'invite à faire, avec mon soutien.
La proposition de loi, modifiée, est adoptée.
(Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains ; M. Bastien Coriton applaudit également.)
Prochaine séance demain, mercredi 4 novembre 2026, à 15 heures.
La séance est levée à 23 h 25.
Pour le Directeur des Comptes rendus du Sénat,
Rosalie Delpech
Chef de publication
Ordre du jour du mercredi 4 novembre 2026
Séance publique
À 15 heures, 16 h 30 et le soir
Présidence : M. Gérard Larcher, président, M. Bernard Jomier, vice-président, Mme Nathalie Delattre, vice-présidente
1. Questions d'actualité au Gouvernement
2. Déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat, en application de l'article 50-1 de la Constitution, portant sur l'avenir du processus d'orientation et d'affectation des lycéens dans l'enseignement supérieur (demande du Gouvernement)
3. Proposition de loi relative au droit des victimes à l'information et à la compréhension des procédures et décisions de justice, présentée par Mme Marie-Claire Carrère-Gée et plusieurs de ses collègues (texte de la commission, n°107, 2026-2027) (demande du groupe Les Républicains)
4. Débat sur le rapport sur la situation des finances publiques locales remis en application de l'article 52 de la loi organique relative aux lois de finances (demande de la commission des finances)