Réunion de la délégation pour l'Union européenne du jeudi 13 novembre 2003
Conférence intergouvernementale
Audition de Lord Grenfell, président
de la Commission européenne de la Chambre des Lords
M. Hubert Haenel :
En juin dernier, j'ai eu le grand honneur d'être entendu par la Commission sur l'Union européenne de la Chambre des Lords. Je suis particulièrement heureux que, aujourd'hui, la délégation du Sénat reçoive Lord Grenfell, président de la Commission de l'Union européenne de la Chambre des Lords. Et je souhaite vivement que ces visites s'inscrivent dans le cadre d'une coopération suivie entre nos deux commissions. Avant que nous n'abordions le projet de traité constitutionnel et les appréciations que la Chambre des Lords porte sur ce texte, peut-être pourriez-vous nous expliquer le mode de fonctionnement de la Commission que vous présidez.
Lord Grenfell :
À la veille de la commémoration de l'Entente cordiale, je me réjouis de la coopération menée entre le Sénat et la Chambre des Lords du Royaume-Uni, notamment au sein de la COSAC.
La commission européenne de la Chambre des Lords est désignée au début de chaque session parlementaire. Créée en 1974, son mandat est d'examiner les documents de l'Union européenne. Elle est présidée par un Principal Deputy Chairman of Committee ; elle est composée de dix-neuf membres qui se répartissent en sept sous-commissions. Les sous-commissions s'adjoignent, pour leurs travaux, soixante-dix autres membres de la Chambre, ce qui correspond au quart environ des membres actifs de notre assemblée.
Les sept sous-commissions sont les suivantes :
- affaires économiques et financières,
- énergie, industrie et transport, espace,
- politique étrangère et sécurité commune,
- environnement, agriculture,
- droit et affaires constitutionnelles,
- police, asile, immigration, contrôle des frontières,
- affaires sociales, éducation, santé publique et protection du consommateur, emploi.
Chaque sous-commission se réunit, pendant les sessions, en principe une fois par semaine, pour procéder à des enquêtes. Les travaux sont menés sur la base des textes européens ou sur des sujets choisis par les sous-commissions. Ces dernières procèdent à des auditions et recueillent des contributions écrites. Elles soumettent leurs projets de rapports, assortis de conclusions et de recommandations, à l'approbation de la commission. La moitié environ des rapports publiés font l'objet d'un débat devant la Chambre des Lords. Le Gouvernement est tenu de leur donner suite, dans le délai de deux mois qui suit leur publication, y compris pour ceux qui ne font pas l'objet d'un débat en séance.
La scrutiny reserve resolution est un système de contrôle qui s'appuie, à l'origine, sur un simple engagement du Gouvernement à ne pas prendre position au Conseil des ministres de l'Union sans délibération préalable de la Chambre des Lords. Depuis 1989, ce système a été formalisé dans une résolution de la Chambre qui lui permet d'intervenir sur les positions de négociation du Gouvernement. Le Gouvernement n'est pas tenu de suivre nos recommandations, mais il est formellement tenu d'en examiner le contenu avant de prendre position au Conseil des ministres.
La commission examine chaque année environ un millier de documents européens qui lui sont transmis par le Gouvernement accompagnés d'un mémorandum ; ce mémorandum analyse les conséquences législatives, financières et politiques de chaque document, et fournit le calendrier et la procédure de son adoption. Beaucoup de ces documents portent sur des questions secondaires ; il revient au président de sélectionner les plus importants et de les transmettre aux sous-commissions compétentes. Pour certains documents, qui méritent un examen particulier, la sous-commission peut décider, de son propre chef, une enquête plus approfondie. Elle peut, sous ma signature, adresser au ministre concerné des demandes d'informations supplémentaires. Ces lettres sont publiées. La commission est libre de mener ses propres enquêtes.
Hubert Haenel :
Après ce rappel des méthodes de travail de la Commission sur l'Union européenne, pouvez-vous nous préciser l'appréciation de la Chambre des Lords sur le projet de traité constitutionnel. La Chambre des Lords souhaite-t-elle que la Conférence intergouvernementale conserve le texte élaboré par la Convention autant qu'il est possible ou préfère-t-elle que des modifications y soient apportées ?
Lord Grenfell :
S'agissant de l'appréciation de la Chambre des Lords sur le projet de traité constitutionnel, il nous semble que l'élargissement de l'Union rend ce type de traité indispensable. Une Union à vingt-cinq membres ou plus ne peut pas fonctionner de manière efficace sans une réforme de ses structures institutionnelles et de ses méthodes d'action.
Notre commission estime que le traité contient quatre améliorations importantes :
- une réforme des institutions ;
- l'incorporation de la Charte des droits fondamentaux ;
- le changement des méthodes de fonctionnement de l'Union, y compris une nouvelle répartition des compétences et l'attribution de nouvelles compétences à l'Union ;
- un renforcement du rôle des parlements nationaux.
Les questions que nous nous sommes posées sont les suivantes :
- le traité confirme-t-il que l'Union regroupe des États membres ou bien transforme-t-il l'Union en un État fédéral ?
- le traité apporte-t-il des améliorations significatives dans la démocratie, la responsabilité et la transparence ?
- le traité permet-il un rapprochement des institutions européennes des citoyens ?
- le traité risque-t-il de rendre plus efficaces les actions de l'Union ?
Pour nous, le traité maintient l'Union comme une union d'États membres et il ne la transforme pas en un État supra-national. En contrepartie, nous constatons qu'il est difficile d'attribuer à l'Union une légitimité démocratique directe comme celle qui existe dans un État national, par exemple le droit pour un peuple de renverser son Gouvernement à l'occasion des élections. Le projet de traité peut permettre des améliorations dans les domaines de la démocratie, de la responsabilité et de l'efficacité, par exemple en définissant clairement ce qu'est l'Union. Mais il ne permet pas de progresser suffisamment, ni en matière de transparence, ni dans le rapprochement des institutions vers les citoyens.
La Chambre des Lords souhaite-t-elle que la CIG conserve le texte élaboré par la Convention autant qu'il est possible ? Ou bien souhaite-t-elle que la CIG modifie ce texte ? Sur les 108 recommandations faites à notre Gouvernement pour qu'il explique mieux sa position, 18 seulement portent sur des changements importants. Par exemple, nous souhaitons le remplacement du terme « ministre » par celui de « président » ou, plus exactement, par celui de « chairman » dans le domaine des affaires étrangères. Nous sommes opposés par ailleurs, comme notre Gouvernement, au Parquet européen parce que, à notre avis, la Commission n'est pas parvenue à en justifier la création pour lutter plus efficacement contre la fraude dans la Communauté. Sur la clause de flexibilité de l'article 17 du projet, notre commission estime qu'il vaut mieux définir les matières qui en sont exclues afin de préserver les droits des parlements nationaux. Il nous semble aussi qu'il faut renforcer la notion de « carton jaune » en matière de subsidiarité. Enfin, nous voulons que soit supprimée la « clause passerelle », car elle nous semble trop dangereuse parce que trop ouverte, si ce n'est dans des domaines qui seraient particulièrement bien délimités afin que soient garanties les capacités d'intervention des parlements nationaux.
Nos demandes, qui sont modestes, ne risquent pas de ruiner les travaux de la Conférence intergouvernementale, comme certains ont pu le dire. S'agissant du calendrier, notre rapport conclut qu'il ne faut pas chercher à terminer trop vite les négociations parce que, une fois l'accord réalisé, le parlement britannique ne pourra plus rien y changer. La présidence italienne n'est pas totalement de cet avis, mais il serait contreproductif d'aboutir à un mauvais résultat.
Hubert Haenel :
Nous aimerions connaître votre opinion sur le rôle des parlements nationaux après l'adoption du traité constitutionnel. Est-ce que votre Commission accorde de l'importance au rôle attribué aux parlements nationaux par le traité constitutionnel en matière de contrôle de la subsidiarité ? Pensez-vous que la COSAC est appelée à jouer un rôle croissant ? En particulier, croyez-vous qu'il y a un rôle particulier pour les parlements nationaux dans le contrôle de la politique étrangère européenne et de la politique de défense européenne ?
Lord Grenfell :
Sur le rôle des parlements nationaux après l'adoption du traité constitutionnel, nous nous réjouissons des initiatives prises par la Convention. Les conséquences du rôle attribué aux parlements nationaux par le traité constitutionnel en matière de contrôle de la subsidiarité seront mineures pour les assemblées qui sont déjà bien organisées pour assurer ce contrôle. En revanche, il sera très important d'organiser le contrôle collectif des parlements nationaux. Par exemple, nous insistons sur le fait que la COSAC doit servir à des échanges de vues basés sur l'expérience et sur les méthodes de contrôle de nos gouvernements. Comme le délai pour exercer ce contrôle ne sera que de six semaines à compter du dépôt des propositions par la Commission, il sera difficile pour la COSAC d'examiner l'ensemble des textes européens. Il revient par conséquent à l'ensemble des parlements nationaux de s'organiser afin d'exercer un contrôle efficace. Mais c'est à la COSAC de fournir un forum de discussion et les moyens adaptés pour assurer l'efficacité des systèmes de contrôle des parlements. Je pense qu'avec le contrôle de la subsidiarité nous entrons dans une nouvelle ère pour les parlements nationaux dans la conduite des affaires de l'Union européenne.
S'agissant du contrôle parlementaire de la politique étrangère et de sécurité commune, ma commission est plus inquiète. Nous nous réjouissons, certes, que l'article 39 du projet affirme de nouveau le droit accordé au Parlement européen d'être régulièrement consulté sur les principales orientations et sur les choix de base de la politique étrangère et de sécurité commune. Mais, avec la disparition possible de l'Assemblée parlementaire de l'Union de l'Europe Occidentale (UEO), il manquera un forum de concertation collective pour les parlements nationaux dans ce domaine. C'est pourquoi nous avons proposé l'établissement d'une commission de l'Union européenne rassemblant des représentants du Parlement européen et des parlements nationaux afin de combler cette lacune. Cet organe aurait un rôle purement consultatif, mais il permettrait cette discussion parlementaire qui est indispensable.
Hubert Haenel :
Le 1er mai prochain, l'Union européenne va connaître le plus grand élargissement de son histoire. Pensez-vous que le passage de quinze Etats membres à vingt-cinq va changer le mode de fonctionnement de l'Union européenne ? Et, croyez-vous que cela va encourager le recours à des coopérations renforcées ?
Lord Grenfell :
Sur les conséquences de l'élargissement, nous pensonsque le passage de quinze États membres à vingt-cinq va changer profondément le mode de fonctionnement de l'Union européenne, et c'est précisément la raison d'être du nouveau traité constitutionnel. Il est clair que l'adhésion de dix, puis de trois autres États avant celle des pays des Balkans, rendra indispensable la réforme de la Commission européenne. Nous en restons pour l'instant à la solution retenue par la Convention, même si elle ne nous semble pas à la hauteur des besoins. Celle proposée par la Commission européenne pourrait peut-être être une solution alternative.
S'agissant du recours à des coopérations renforcées, ma commission pense que celles-ci ne doivent pas être exclusives. La porte doit rester ouverte pour tous les États membres qui souhaitent les rejoindre ultérieurement. Dans le domaine de la sécurité et de la défense, nous restons très prudents, car de telles initiatives ne doivent pas aboutir, ni au niveau stratégique, ni au niveau tactique, à la création de structures opérationnelles et de commandement qui risqueraient de doubler celles de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN). Nous estimons aussi que l'adhésion à une clause de défense mutuelle doit rester facultative et nous sommes opposés à l'inclusion, dans le traité, d'une clause de garantie de sécurité qui risquerait de remplacer celle de l'OTAN.
M. Simon Sutour :
Quelle est la position de la commission sur l'Union européenne de la Chambre des Lords sur l'avenir de la politique régionale après l'élargissement, ainsi que sur la future négociation budgétaire, notamment au regard des particularités de la contribution britannique ?
Lord Grenfell :
Ma commission n'a pas encore abordé la politique régionale et je ne suis pas en mesure de vous répondre. Sur le second point, ma commission n'a pas non plus pris position. J'avais suggéré, en 1997, comme président de la sous-commission monétaire, que le Royaume-Uni rouvre à nouveau la discussion sur les modalités de la contribution britannique telles qu'elles avaient été arrêtées lors du Conseil de Fontainebleau. Le Gouvernement britannique s'était alors fortement opposé à mon avis. Il est possible que ce système soit juste, comme une étude récente réalisée en France semble d'ailleurs le montrer ; mais, de mon point de vue, si le système est juste, il doit l'être aussi pour d'autres pays comme les Pays-Bas, la Suède ou le Danemark. La question doit certainement être à nouveau débattue, car je trouve difficilement justifiable son maintien pour le seul Royaume-Uni.
M. Aymeri de Montesquiou :
Vous venez de nous démontrer, par la qualité de votre exposé, l'efficacité du bicamérisme au Royaume-Uni. Ne pensez-vous pas qu'une représentation collective des parlements nationaux serait plus efficace que vingt-cinq parlements qui débattent séparément des questions européennes ? Dans le domaine de la politique extérieure et de sécurité commune, votre hostilité à la clause de sécurité mutuelle ne confirme-t-elle pas la plus grande proximité du Royaume-Uni avec les États-Unis qu'avec l'Europe ? En France, nous avons été très déçus de voir que votre pays ne donnait pas de suite aux espoirs qui étaient nés de la rencontre de Saint-Malo.
Lord Grenfell :
Au cours de notre enquête sur la création éventuelle d'une seconde chambre européenne, nous avons estimé qu'il existait déjà une seconde chambre qui est le Conseil des ministres. Par ailleurs, les parlementaires nationaux sont déjà tellement sollicités dans leur propre assemblée qu'ils ne pourraient disposer que de peu de temps pour travailler dans une troisième chambre européenne, vouée ainsi à un rôle de second plan. C'est pourquoi nous avons recherché les moyens de mieux impliquer les parlements nationaux sur les questions européennes.
La rencontre de Saint-Malo a été effectivement un pas en avant très important et je n'ai pas l'impression que notre Premier ministre l'ait oubliée, si j'en juge par les décisions récentes prises récemment avec le président français et le chancelier allemand. Notre Premier ministre comprend très bien le potentiel de coopération et de coordination qui existe dans le cadre de l'Europe ; mais il ne veut pas que cette coopération conduise à doubler l'OTAN. C'est aussi le point de vue de notre parlement. Il s'agit moins d'une question concernant nos rapports avec les États-Unis que de notre attachement à l'OTAN. Tous nos gouvernements successifs ont pensé que nous avons un rôle particulier à jouer entre les États-Unis et l'Europe, non pas celui de « cheval de Troie » dans l'Europe, mais celui d'une passerelle entre les deux continents. Nous pensons, comme les États-Unis, qu'une Europe forte est une bonne chose pour la sécurité mondiale.
M. Philippe François :
Dans les Balkans, on a constaté qu'un état-major commun européen aurait été préférable. Par ailleurs, nous avons constitué un corps d'armée commun entre l'Allemagne et la France, qui va prochainement être placé sous un commandement unique. Enfin, il est envisagé de créer bientôt une gendarmerie commune européenne. Ces initiatives conduiront nécessairement à la création d'un état-major commun en Europe. Comment voyez-vous les relations entre cet état-major commun et l'OTAN ?
Lord Grenfell :
La position du gouvernement britannique reste en faveur d'une approche flexible des questions de défense en Europe et le maintien de liens étroits avec l'OTAN pour assurer l'efficacité d'une politique européenne de sécurité et de défense. S'agissant des structures militaires européennes, notre Gouvernement n'a pas a priori une attitude hostile à leur égard, en particulier pour des opérations qui seraient menées en dehors du cadre de l'OTAN ; mais il est surtout préoccupé des moyens à mettre en oeuvre sans remettre en question la coopération établie avec l'OTAN. C'est donc une position nuancée. Il ne faut pas oublier que ce sont les mêmes personnels qui sont concernés et que nous manquons actuellement de moyens humains pour faire face à tous les besoins. La porte n'est pas fermée, mais il importe de savoir comment cette coopération européenne sera organisée et quels seront ses liens avec l'OTAN.
M. Hubert Haenel :
L'élargissement actuel est le cinquième élargissement. Il sera suivi d'autres prochainement avec la Bulgarie et la Roumanie. Plus tard avec les Balkans. Et, bien sûr, avec la question de la Turquie qu'il faudra un jour trancher. Où pensez-vous que peuvent se situer la limite, les frontières de l'Union européenne ?
Lord Grenfell :
Notre Gouvernement a toujours été favorable à l'adhésion de la Turquie, qui est un membre de l'OTAN. Mais la Turquie est à la fois un État européen et un État asiatique. Ma commission conduira l'année prochaine une investigation sur l'adhésion de la Turquie.
S'agissant des frontières, je suis en faveur d'une association avec l'Union européenne de certains pays comme l'Ukraine, la Biélorussie et la Russie, mais je crois que l'élargissement doit s'arrêter après l'adhésion de la Bulgarie, de la Roumanie, de la Turquie et des pays balkaniques. Je suis aussi pour l'entrée aussi rapide que possible de la Croatie, quand ce pays aura satisfait aux conditions requises, notamment au regard de la Cour internationale de justice. Ce qui, dans tous les cas, est certain, c'est qu'il est inutile de parler de l'adhésion de la Russie, car la Russie n'est pas intéressée à perdre, comme membre de l'Union européenne, son statut de super-puissance qu'elle pourrait retrouver un jour.