Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 29 octobre 2003
Conférence intergouvernementale
Audition de Mme Pascale Andréani,
Secrétaire générale du SGCI,
sur les négociations de la Conférence intergouvernementale
M. Hubert Haenel :
Nous sommes, Madame la Secrétaire générale, particulièrement heureux de vous entendre aujourd'hui.
Vous avez participé aux travaux de la Convention, en tant que suppléante du ministre des Affaires étrangères. Vous êtes à présent associée à l'ensemble des négociations qui se déroulent dans le cadre de la Conférence intergouvernementale (CIG). C'est pourquoi nous sommes très intéressés de connaître votre analyse de l'étape actuelle de ces négociations et des perspectives qui se dessinent pour la CIG.
Mme Pascale Andréani :
Le projet de Constitution élaboré par la Convention, qui est à la base des travaux de la CIG, constitue un bon point d'équilibre. Ses apports sont importants, qu'il s'agisse de la simplification des procédures, de la répartition plus claire des compétences, de l'élargissement du domaine du vote à la majorité qualifiée, ou de la réforme des institutions avec la présidence stable du Conseil européen et le ministre des Affaires étrangères de l'Union. Il sera difficile de trouver un meilleur équilibre, d'autant que le calendrier est serré : nous ne disposons que d'un mois avant le « conclave » de la fin novembre, pour lequel la présidence a prévu de soumettre aux ministres des Affaires étrangères une « solution d'ensemble ».
? Le déroulement des négociations fait apparaître trois caractéristiques.
D'abord, la méthode : les discussions ont lieu au niveau politique des ministres des affaires étrangères et des chefs d'État ou de Gouvernement. Les ministres auront tenu trois réunions avant le « conclave » de fin novembre, les chefs d'État et de Gouvernement se sont déjà réunis deux fois et auront peut-être un rendez-vous supplémentaire, avant le Conseil européen des 12 et 13 décembre, qui doit conclure la CIG. Par ailleurs, le Parlement européen et les trois pays candidats (Bulgarie, Roumanie, Turquie) ont des observateurs.
Ensuite, les sujets : en principe, tout ce qui a été à l'ordre du jour de la Convention est aussi à l'ordre du jour de la CIG. Les questions institutionnelles ont pour l'instant la priorité, même si la présidence a évité jusqu'à présent le débat sur la double majorité ; la défense apparaît également comme un aspect important des négociations. Sur les questions autres qu'institutionnelles, c'est-à-dire essentiellement les politiques qui font l'objet de la troisième partie du projet de Constitution, l'examen est plus rapide, comme cela avait été le cas à la Convention : toutefois, on peut relever qu'une centaine de dispositions ont fait l'objet de demandes d'amendements.
Enfin, les acteurs : ce sont les Gouvernements. Ils se subdivisent en plusieurs groupes. Le premier, qui comprend l'Allemagne, la France et les pays du Benelux veut s'éloigner le moins possible du texte de la Convention. La France souhaite améliorer quelques points, comme la capacité décisionnelle des ministres de la zone euro ou la procédure budgétaire, mais entend conserver l'équilibre atteint par la Convention. L'Allemagne s'en tient purement et simplement, pour l'instant, au texte issu de la Convention. Certains pays sont proches de ce groupe et acceptent l'essentiel du projet : c'est le cas du Danemark, de l'Irlande - qui exercera la prochaine présidence, et souhaiterait ne pas hériter du dossier - et de la Grèce. La Grande-Bretagne et la Suède, de même, s'accommodent du projet dans ses grandes lignes, avec une réserve surtout britannique concernant les questions relatives à la défense. Un deuxième groupe est uni par son refus des dispositions du projet qui concernent la composition de la Commission. On y trouve tous les pays en voie d'adhésion, auxquels s'ajoutent la Finlande, l'Autriche, le Portugal... Ces pays demandent qu'il y ait un commissaire de plein exercice par État membre. Un troisième groupe, composé de l'Espagne et de la Pologne, soulève une difficulté majeure en s'opposant au système de la « double majorité » pour les votes au sein du Conseil. Enfin, l'Italie, qui a la responsabilité de la présidence, occupe une place à part. En tant que pays, elle partage les positions du premier groupe et souhaite rester le plus proche possible de la Convention. En tant que présidence, elle a une attitude d'écoute et se montre prudente sur les sujets qui suscitent des clivages.
? Maintenant, quelles sont les perspectives ?
Certaines questions n'ont pas été résolues par la Convention. Pour les présidences des formations du Conseil - à l'exception du Conseil des Affaires étrangères - les seules règles posées par la Convention sont la durée d'au moins un an et l'égalité entre les États. La présidence italienne a testé l'idée d'« équipes présidentielles » avec des groupes d'États, mais cette formule n'a pas encore fait l'objet d'un accord. Le problème reste donc posé. Peut-être faudra-t-il s'en tenir à quelques principes en renvoyant à une décision ultérieure du Conseil européen. Pour la défense, des précisions doivent être apportées sur le fonctionnement des coopérations structurées et sur la clause de défense mutuelle.
Par ailleurs, le statut du ministre des Affaires étrangères de l'Union reste encore flou et doit être précisé. Enfin, la question de la révision du traité constitutionnel n'est pas réglée de manière satisfaisante. De même, quelle attitude faudra-t-il adopter si le traité constitutionnel n'est pas ratifié par un pays membre ?
Tout va dépendre maintenant du compromis que la présidence italienne compte présenter dans la troisième semaine de novembre. Elle proposera sans doute une nouvelle solution pour la composition de la Commission. Mais pour la double majorité, la présidence semble vouloir, à ce stade, en rester à la formule retenue par la Convention (majorité des États, 60 % de la population). Les ministres des Affaires étrangères devront se prononcer sur cette première proposition lors de leur conclave des 28 et 29 novembre.
M. Robert Badinter :
Finalement, les difficultés que vous signalez correspondent à ce que l'on pouvait prévoir. Pour la Commission, il était clair depuis le début qu'il faudrait finalement faire en sorte qu'il y ait au moins un commissaire par État membre. Pour la double majorité, il faudra sans doute trouver un nouvel habillage, évoluer un peu. Pour le ministre des Affaires étrangères de l'Union, j'ai pu observer, à l'occasion de contacts personnels, que la solution retenue n'était pas toujours bien acceptée. On juge que le ministre concentre beaucoup de pouvoirs et l'on s'interroge sur ses rapports avec le président du Conseil européen.
Mais la révision du traité constitutionnel me paraît être la question clé. Le projet de « Constitution pour l'Europe » est un texte de quelque 300 pages entrant très loin dans le détail. Que la révision de la moindre disposition exige l'unanimité des vingt-cinq États, puis autant de ratifications nationales, me paraît intenable. La moindre évolution supposera des marchandages sans fin. Nous nous corsetons nous-mêmes ! Malheureusement, je vois bien que, sur ce problème éminemment politique, le Gouvernement britannique n'est pas disposé à bouger.
Mme Pascale Andréani :
Pour la Grande-Bretagne, effectivement, modifier le mode de révision du traité serait inacceptable pour la Chambre des Communes. Cette question reste cependant ouverte au sein de la CIG.
La formule accordant un commissaire à chaque État membre fait l'objet d'un fort soutien au sein de la CIG. C'est pourtant une idée contestable, car les commissaires ne sont pas les représentants des intérêts nationaux. Mais, pour beaucoup de pays, notamment les pays en voie d'adhésion, c'est un signe de pleine appartenance à l'Union. En tout cas, si l'on va vers un collège large, il faudra donner en contrepartie au président de la Commission les moyens de le structurer.
Pour la majorité qualifiée, la marge d'évolution semble très faible. On peut bien sûr songer à fixer le critère démographique de la double majorité à un niveau supérieur à 60 %, afin de mieux prendre en compte les cas de la Pologne et de l'Espagne. Mais le risque est que les États les moins peuplés demandent en contrepartie de modifier aussi le deuxième critère de la « double majorité », et exigent donc plus que la majorité simple des États membres. Cela aboutirait à rendre plus difficiles les décisions du Conseil et il faut donc chercher une autre solution.
Le ministre des Affaires étrangères de l'Union suscite, il est vrai, des critiques. Certains disent que, s'il dispose du droit de vote au sein de la Commission, il ne doit pas présider le Conseil « Affaires étrangères ». En revanche, le risque de concurrence avec le président du Conseil européen inquiète désormais moins, car beaucoup ont pris conscience que les fonctions seraient bien différentes.
Pour ce qui est de la révision, j'y reviens, la question est très difficile. On peut dire que la « clause passerelle » est une sorte de procédure de révision allégée concernant le champ d'application du vote à la majorité qualifiée et la procédure de codécision. Or, ce seul assouplissement de la procédure de révision pose déjà problème pour la Grande-Bretagne, au nom des droits de son Parlement. La Commission a proposé de prévoir une majorité superqualifiée pour la révision, par exemple les cinq sixièmes des États membres et l'accord du Parlement européen sans passer par des procédures de ratification nationale. Mais, de toute manière, il faut au départ, l'unanimité pour adopter une telle formule.
M. Pierre Fauchon :
J'entends beaucoup dire que le projet de Constitution est « équilibré » : mais qu'est-ce que cela veut dire ? Ce texte, répond certes aux questions posées à Laeken ; mais je vois mal en quoi il se caractérise par un équilibre. J'étais pour ma part persuadé que la Convention parviendrait à un consensus, car personne ne pouvait prendre la responsabilité d'un échec. Cela n'enlève pas sa valeur au résultat obtenu, même si la question de la révision reste un gros point faible.
Toutefois, je vois plutôt dans le compromis final le risque d'un déséquilibre entre l'intergouvernemental et le communautaire. Car on affaiblit la Commission en créant deux catégories de commissaires, les uns pouvant voter et les autres non, avec une rotation égalitaire entre les pays pour que les commissaires figurent dans l'une ou l'autre catégorie. Ainsi transformée, la Commission perdra sa crédibilité et sera réduite à une fonction gestionnaire. Son monopole d'initiative, qui est un point capital, sera battu en brèche. En revanche, le Conseil européen sera renforcé par sa présidence stable. On dit que ce sera un président « chairman » : en réalité, tout dépendra de la personnalité qui sera choisie. Par ailleurs, par l'intermédiaire du ministre des Affaires étrangères de l'Union, le Conseil va contrôler l'ensemble des relations extérieures. Qu'en fera-t-il ? Le moins que l'on puisse dire est qu'il n'a pas fait ses preuves jusqu'à présent !
Je n'ai donc pas le sentiment d'un texte équilibré. Je ne dis pas pour autant qu'il est mauvais : après tout, on ne sait jamais ce que les textes permettront et la pratique peut réserver d'heureuses surprises. Mais jusqu'à présent, l'intergouvernemental a toujours produit des annonces grandioses qui ne se sont pas concrétisées : j'en veux pour preuve le bilan accablant du « troisième pilier ». Fera-t-on mieux dans un domaine comme la défense ? On me permettra d'avoir des doutes.
Mme Pascale Andréani :
Je reconnais volontiers que l'application du texte dépendra beaucoup des personnalités choisies.
Mais je ne crois pas qu'il y ait un déséquilibre, dans le projet de Constitution, entre le communautaire et l'intergouvernemental. Au sein de la Convention, certains voulaient appliquer la « méthode communautaire » à l'ensemble des domaines ; d'autres au contraire mettaient l'accent sur le Conseil européen, qu'ils auraient voulu doter d'un président disposant de larges pouvoirs. Aucune de ces deux approches n'a été retenue. La Commission garde le monopole de l'initiative des textes, et, dans l'Europe à 25, elle sera dans une position très forte. Quant au ministre des Affaires étrangères de l'Union, son statut n'est pas celui de Javier Solana, qui relève uniquement du Conseil. Le ministre incarne au contraire un équilibre entre les institutions, puisqu'il sera nommé par le Conseil européen en accord avec le président de la Commission et que, tout en relevant du Conseil, il sera présent au sein de la Commission où il coordonnera les actions extérieures en accord avec le président de la Commission. Ainsi, il sera en mesure d'assurer la cohérence d'ensemble de l'action extérieure de l'Union, ce qui a fait défaut jusqu'à présent.
Je crois que le projet de la Convention esquisse un bon équilibre entre le président du Conseil européen et celui de la Commission, qui garde toutes ses compétences. Le président du Conseil européen préparera et animera les réunions du Conseil européen en gardant un contact permanent avec tous les chefs d'État ou de Gouvernement, ce que ne peut faire aujourd'hui un président « tournant », nécessairement amené à consacrer une grande partie de son temps aux affaires de son propre pays.
Est-ce que le nouveau dispositif pour l'action extérieure s'avérera plus efficace ? Assurément, il faut d'abord une volonté politique partagée : sans cela, rien n'est possible. Mais il existera désormais des instruments qui devraient permettre une « alchimie » entre le communautaire et l'intergouvernemental.
Enfin, si on considère les politiques communes, on a également le sentiment d'un bon équilibre, avec une extension des domaines où l'on vote à la majorité qualifiée, l'unanimité restant requise pour des cas peu nombreux et avec une possibilité d'évolution. Le domaine économique et social n'est pas ignoré, avec un lien plus fort entre les grandes orientations de politique économique et les lignes directrices pour l'emploi, et avec une place des services d'intérêt général mieux reconnue.
M. Jean François-Poncet :
Pensez-vous qu'il soit possible d'aboutir avant la fin de l'année ? Ne serait-il pas souhaitable, pour hâter et faciliter les choses, d'établir un lien avec le processus d'élargissement, voire avec la répartition des fonds structurels ?
J'ai noté votre présentation par groupes de pays. Dans ce contexte, comment le jeu des négociations va-t-il se dérouler ? Il faudra sans doute se résigner à une Commission comportant au moins un commissaire par État membre, même s'il faut à tout prix éviter que chaque commissaire ne devienne le représentant de son pays. En revanche, j'imagine mal un compromis sur la question de la double majorité. Mais l'Espagne et la Pologne pourront-elles indéfiniment s'isoler ?
Enfin, je partage l'inquiétude qui a été exprimée à propos de la révision des traités dans l'Union élargie.
Mme Pascale Andréani :
Rien n'exclut un respect du calendrier initialement fixé. Lors du « conclave » de la fin novembre, tous les sujets auront été examinés, et tout dépendra de l'accueil que recevra le compromis de la présidence. Si cet accueil est positif, il sera possible d'arriver à un accord politique les 12 et 13 décembre.
Comment le compromis sera-t-il trouvé ? On ne peut guère négocier à vingt-cinq. Les entretiens bilatéraux engagés par la présidence et l'ordre de ces entretiens seront donc déterminants. La position de l'Espagne n'a pas été présentée de manière totalement fermée lors de la dernière réunion du Conseil européen : M. Aznar a déclaré qu'il tiendrait compte de l'équilibre d'ensemble du texte qui sera proposé. Jusqu'à présent, la position polonaise apparaît plus rigide. Doit-on miser sur des pressions indirectes, évoquer la question des fonds structurels, comme on le fait parfois ici et là ? Beaucoup ne le jugent pas opportun.
J'ai indiqué, au début de mon propos, que la question de la révision du traité constitutionnel, et celle de l'attitude face au refus éventuel de ratification par un pays n'avaient pas été résolues par la Convention. En matière de révision, la seule souplesse est la « clause passerelle », dont on ne doit pas exclure par avance qu'elle puisse jouer. Enfin, face à un refus de ratification, la seule solution envisagée est le recours au Conseil européen qui, il est vrai, a déjà réussi à régler un problème de ce type à deux reprises, pour le Danemark après Maastricht et pour l'Irlande après Nice : on peut après tout espérer qu'il en serait de même si le problème se présentait à nouveau !
M. Robert Badinter :
Je m'interroge sur le calendrier qui a été retenu pour la ratification de l'élargissement dans notre pays. Nous allons nous prononcer avant la fin de la CIG, alors qu'il faudrait établir un lien entre élargissement et approfondissement. C'est se lier soi-même les mains !
Mme Pascale Andréani :
Ce problème concerne l'ordre du jour des assemblées. Le « conclave » des 28 et 29 novembre permettra de mieux mesurer les chances de succès au Conseil européen des 12 et 13 décembre. C'est à ce moment-là que devrait être appréciée à nouveau la situation, sachant que la plupart de nos partenaires devraient avoir ratifié le traité d'adhésion avant la fin de l'année.