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Étude de législation comparée n° 255 - mars 2015 - Les collectivités territoriales et le financement des lieux de culte

26 mars 2015 : Les collectivités territoriales et le financement des lieux de culte ( etude de législation comparée )

ITALIE

Depuis 1985, la principale source de financement des cultes et des activités humanitaires résulte, en Italie, du système de l'otto per mille ou « huit pour mille », auquel l'Etat réserve 0,8 % du produit de l'impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPEF). Les fidèles qui acquittent cet impôt indiquent au fisc l'un des onze cultes qui ont conclu un accord avec l'Etat auquel ils souhaitent que soit versée cette fraction de l'IRPEF dont ils sont redevables. Certains cultes utilisent les fonds recueillis pour les constructions d'édifices, tandis que d'autres n'ont pas recours à cette source de financement pour ce type d'opération16(*).

Le régime applicable au financement des lieux de culte par les collectivités territoriales résulte, quant à lui, de la combinaison de normes constitutionnelles, de dispositions législatives adoptées par le Parlement italien ainsi que de lois régionales. Outre les premières, on présentera ici, à titre d'exemple, le contenu de la loi régionale de Lombardie n° 12 du 11 mars 2005 pour l'administration du territoire.

1. Généralités et fondements constitutionnels

· Les principes constitutionnels

Il résulte des articles 3, 8 et 19 de la Constitution de la République italienne que :

- « Tous les citoyens ont une même dignité sociale et sont égaux devant la loi, sans distinction de sexe, de race, de langue, de religion, d'opinions politiques, de conditions personnelles et sociales » ;

- « Toutes les confessions religieuses sont également libres devant la loi. [...] » ;

- « Tout individu a le droit de professer librement sa foi religieuse, sous quelque forme que ce soit, individuelle ou collective, d'en faire la propagande et d'en exercer le culte en privé ou en public, à condition qu'il ne s'agisse pas de rites contraires aux bonnes moeurs ».

En s'appuyant sur ces principes, la Cour Constitutionnelle italienne a jugé que « Le principe de laïcité tel qu'il résulte des articles 2, 3, 7, 8, 19 et 20 de la Constitution implique non pas une indifférence de l'Etat aux religions, mais une garantie de l'Etat pour la sauvegarde de la liberté de religion dans un régime de pluralisme confessionnel et culturel »17(*).

En pratique, les relations entre l'Etat et les cultes sont régies par divers accords : l'accord de 1984 portant modification du concordat du Latran pour ce qui concerne l'Eglise catholique, et diverses « ententes » (intese) conclues avec d'autres cultes, le premier comme les secondes ayant fait l'objet d'une loi d'approbation adoptée par le Parlement italien.

· Une compétence qui relève des régions et des communes

En vertu de l'article 117 de la Constitution italienne, l'aménagement (governo) du territoire relève de la compétence concurrente de l'Etat et des régions. Celles-ci sont donc fondées à adopter des lois régionales en matière de financement des édifices cultuels, à l'instar de la loi régionale de Lombardie n° 12 du 11 mars 2005 pour l'aménagement du territoire, modifiée.

Les communes sont, quant à elles, compétentes pour appliquer les dispositions des lois régionales.

· Les modalités indirectes liées au droit de l'urbanisme

Dispositions générales en matière d'urbanisme favorables à la prise en compte des besoins concernant les lieux de culte par les autorités publiques

La loi italienne distingue, parmi les espaces que doivent définir les documents de planification urbaine, ceux consacrés aux ouvrages d'urbanisation primaire (routes, réseaux divers...) et ceux constituant des ouvrages d'urbanisation secondaire (centre sociaux, écoles maternelles, édifices religieux...) pour l'implantation desquels les communes doivent prévoir les espaces nécessaires. Cette distinction, posée par la loi n° 865 du 23 octobre 1971 modifiant la loi n° 847 du 29 septembre 1964, est reprise au niveau régional.

Le Conseil d'Etat italien a, du reste, estimé que les communes sont tenues de prévoir, dans leurs documents de planification urbaine, des espaces suffisants pour tous les cultes, indiquant précisément dans un considérant de principe qu'il est « du devoir des collectivités territoriales de faire en sorte que soit permis à toutes les confessions religieuses de pouvoir librement exercer leur activité, y compris en définissant des zones appropriées pour recevoir les fidèles. En ce sens, la commune ne saurait se soustraire à la nécessité d'entendre les éventuelles demandes y afférentes, lesquelles tendraient à donner un contenu substantiel effectif au droit au libre exercice garanti au niveau constitutionnel, non seulement au moment de l'application mais aussi dans la phase précédente de planification des modalités d'utilisation du territoire »18(*).

Dispositions spécifiques concernant l'Eglise catholique

L'article 5 de la loi n° 121 du 25 mars 1985 portant exécution et ratification de l'accord de révision du concordat du Latran prévoit que « L'autorité civile prendra en compte les exigences religieuses des populations communiquées par l'autorité ecclésiastique compétente, en ce qui concerne la construction des nouveaux édifices de culte catholique et des oeuvres paroissiales qui en dépendent ».

En la matière, l'article 72 de la loi régionale de Lombardie n° 12 du 11 mars 2005 pour l'administration du territoire modifiée prévoit que l'équivalent du plan local d'urbanisme (piano dei servizi) précise les espaces qui reçoivent des équipements religieux, en fonction des besoins locaux qui résultent des demandes présentées par les organes des confessions religieuses.

Dans les zones où est prévue la construction de nouveaux équipements d'habitation, le plan local d'urbanisme détermine de nouveaux espaces destinés aux équipements religieux, en tenant compte des besoins communiqués par les organes des confessions.

L'équivalent du plan local d'urbanisme peut aussi définir des zones destinées à accueillir des équipements religieux d'intérêt supra-communal.

Les espaces destinés à accueillir les édifices cultuels et les autres équipements destinés aux services religieux sont répartis entre les cultes qui en ont fait la demande sur la base de la consistance et de l'incidence sociale de chacun d'entre eux.

2. Le financement de la construction des lieux de culte

· Financement direct

Contribution des régions

Certaines régions ont choisi de contribuer directement au financement de la construction et de la rénovation des lieux de cultes19(*).

Versement d'une aide communale prévue par la loi de 1977

L'article 10 de la loi n° 10 de 1977 portant règles relatives au caractère constructible des sols a imposé aux communes de verser une fraction du produit des taxes sur les autorisations de construire et des amendes perçues sur les constructions illicites pour le financement des « ouvrages d'urbanisation secondaire » dont font partie les édifices religieux.

L'article 16 du décret du Président de la République, n° 380 du 6 juin 2001, qui codifie les dispositions relatives au droit de l'urbanisme, précise, quant à lui, que les communes déterminent, tous les cinq ans, le montant des taxes destinées au financement des ouvrages d'urbanisation secondaire, dans le respect des dispositions régionales applicables en la matière, notamment s'agissant du coût maximum des édifices susceptibles de bénéficier d'aides.

En Lombardie, en vertu de l'article 73 de la loi régionale n° 12 du 11 mars 2005, dans chaque commune, au moins 8 % des sommes perçues au titre des charges d'urbanisation secondaire sont versées annuellement à un fonds spécifique inscrit au budget prévisionnel.

Les contributions issues de ce fonds sont versées aux organes des confessions religieuses qui en font la demande. À cette fin, les autorités religieuses compétentes présentent à la commune, avant le 30 juin de chaque année, un programme prévisionnel, le cas échéant pluriannuel, d'opérations. Elles donnent la priorité aux ouvrages de restauration et de conservation de leur patrimoine architectural existant.

Avant le 30 novembre, l'équivalent du conseil municipal répartit les contributions compte tenu de la consistance et de l'incidence sociale dans la commune des cultes respectifs, en finançant en tout ou partie les programmes présentés à cette fin. Ces contributions communales doivent être utilisées dans les trois ans suivant leur attribution.

La loi de Lombardie prévoit enfin que les autorités religieuses règlent leurs relations avec la commune par des conventions et que, si aucune demande n'est présentée, les fonds sont utilisés pour d'autres opérations d'urbanisation.

Détermination des bénéficiaires de l'aide

La Cour constitutionnelle a jugé, d'une part, que la loi régionale ne pouvait limiter les aides aux seules religions qui ont conclu des ententes avec l'Etat et, d'autre part, que même si pour pouvoir bénéficier des aides publiques « il ne peut suffire que le demandeur s'autoqualifie de religion [...] l'attribution des contributions prévues par la loi pour les édifices destinés au culte demeure seulement conditionnée par la consistance et par l'incidence sociale de la confession demanderesse et par l'acceptation, de la part de celle-ci, des conditions et des obligations auxquelles est soumise la destination du bien »20(*).

L'article 70 de la loi régionale de Lombardie n° 12 du 11 mars 2005 précitée dispose que celle-ci s'applique à l'Église catholique et « aux organes des autres confessions religieuses » dont la définition est précisée « sur la base de critères pouvant être tirés du régime applicable, et ayant une présence diffuse, organisée et stable dans le cadre de la commune où sont réalisées les opérations [...] et dont les statuts expriment le caractère religieux des finalités institutionnelles, après conclusion d'une convention entre la commune et les confessions concernées ».

S'agissant de la liste des équipements susceptibles de bénéficier de l'aide de la commune, l'article 71 de la loi régionale de Lombardie précitée précise que sont des équipements d'intérêt commun pour des services religieux les immeubles destinés :

- au culte ;

- à l'habitation des ministres du culte, du personnel de service et ceux destinés à l'activité de formation religieuse ;

- aux activités éducatives, culturelles, sociales, récréatives et de restauration, y compris les immeubles et les équipements fixes destinés aux activités de patronage (oratorio) et autres similaires sans but lucratif ;

- et ceux destinés aux sièges d'associations, sociétés ou communautés de personnes dont l'objet social est lié à la religion, à l'exercice du culte ou à la profession religieuse tels que les salles de prière, les cours de religion ou les centres culturels.

Conditions de l'aide

Les édifices et équipements entièrement construits au moyen des contributions de la commune ne peuvent changer de destination avant un délai de vingt ans à compter du versement de la contribution communale. En cas de changement de la destination des équipements, il est procédé au remboursement des contributions et à la restitution des surfaces.

· Financement indirect

Vente ou mise à disposition de terrains

La recherche n'a pas permis d'identifier de dispositions spécifiques en la matière, ce qui pourrait s'expliquer par le fait que les communes sont tenues d'inscrire dans leurs documents d'urbanisme des espaces destinés aux cultes et qu'elles disposent de moyens financiers pour contribuer à leur construction.

Garanties d'emprunts

En vertu de l'article 1er de la loi n° 847 du 29 septembre 1964 autorisant les communes et leurs groupements à contracter des emprunts pour l'acquisition de zones au sens de la loi n° 167 du 18 avril 1962, les communes ont la faculté de contracter des emprunts auprès de la Cassa depositi e prestiti, équivalent italien de la Caisse des dépôts française, pour le financement d'ouvrages d'intérêt public, parmi lesquels figurent « les églises et les autres édifices pour les services religieux ».

3. Le financement de la rénovation des lieux de culte

Tout comme elles peuvent participer à la construction de lieux de culte, certaines régions participent directement au financement de la rénovation de lieux de culte.

Elles peuvent aussi autoriser les communes à accorder une aide à ce titre. C'est ainsi qu'en vertu de l'article 73 de la loi régionale n° 12 du 11 mars 2005 de Lombardie précitée, les sommes versées au fonds spécifique destiné au financement des charges d'urbanisation secondaire peuvent également être destinées à la restauration du patrimoine des entités religieuses.


* 16 Luigi Lupati, Attività degli enti locali ed esercizio del diritto a celebrare il culto. I finanziamenti dei comuni, p. 47 citant R. Botta, Le fonti di finanziamento dell'edilizia di culto, Milan 1995, p. 93.

* 17 Corte Costituzionale, Sentenza n 203/1989.

* 18 Consiglio di Stato, Sentenza 27 novembre 2010 n. 8298.

* 19 Ainsi le Val d'Aoste, le Frioul, le Trentin Haut-Adige et la Sicile selon Luigi Lupati, Attività degli enti locali ed esercizio del diritto a celebrare il culto. I finanziamenti dei comuni, p. 47 citant R. Botta, Le fonti di finanziamento dell'edilizia di culto, Milan 1995, p. 52.

* 20 Corte Costituzionale, Sentenza n. 195/1993.