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24 janvier 2020 : Convention européenne d'extradition ( texte déposé au sénat - première lecture - exposé des motifs )

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Les deuxième, troisième et quatrième protocoles additionnels à la convention européenne d'extradition ont été signés par la France le 2 octobre 2018 à Strasbourg. Ils complètent la convention du 13 décembre 1957, signée par la France le 13 décembre 1957 et entrée en vigueur pour la France le 11 mai 1986.

Le deuxième protocole additionnel vise à faciliter l'application de la convention sur plusieurs aspects. Il a ainsi pour objet, en particulier, d'inclure les infractions fiscales parmi celles qui donnent lieu à extradition en vertu de la convention. Ce protocole contient, en outre, des stipulations sur les jugements par défaut prévoyant la possibilité de refuser l'extradition d'une personne si la décision rendue par défaut à son encontre ne respecte pas les droits minimaux de la défense. Par ailleurs, il prévoit un motif de refus d'extradition pour une infraction couverte par l'amnistie dans l'État requis, si celui-ci avait compétence pour poursuivre cette infraction selon sa propre loi pénale. Il permet enfin une transmission des requêtes de ministère de la justice à ministère de la justice même s'il n'exclut pas la voie diplomatique. Ce deuxième protocole additionnel contribue ainsi à consolider une pratique constante de la France dans le domaine de l'extradition et à simplifier le canal de transmission des demandes et leurs conditions de traitement.

Le troisième protocole additionnel complète la convention afin d'accélérer la procédure d'extradition en créant une procédure simplifiée lorsque l'individu recherché consent à sa remise. Un tel mécanisme d'extradition simplifiée aurait pour effet de supprimer la phase administrative de l'extradition, sans dispenser cependant l'autorité judiciaire de son pouvoir de contrôle sur les conditions de l'extradition et la validité du consentement de la personne déclarée. Une déclaration, expressément prévue par le protocole, permet en outre aux états signataires de préciser que le consentement de la personne peut être retiré jusqu'à ce que la décision sur l'extradition ait acquis un caractère définitif.

Le quatrième protocole modifie et complète un certain nombre de stipulations de la convention, qui concernent en particulier la prescription, la transmission des requêtes et des pièces, la règle de la spécialité, le transit, la ré-extradition à un État tiers et les voies et moyens de communication. La transmission des requêtes et pièces à l'appui y est prévue de ministère de la justice à ministère de la justice sauf si un État désigne une autre autorité compétente que le ministère. Il offre ainsi un certain nombre de possibilités permettant d'améliorer et de moderniser la procédure d'extradition.

Le deuxième protocole additionnel comprend douze articles.

L'article 1er étend le champ d'application de l'extradition facultative prévue au paragraphe 2 de l'article 2 de la convention aux infractions qui ne sont passibles que d'une sanction de nature pécuniaire.

L'article 2 remplace l'article 5 de la convention, relatif à l'extradition dans le cadre de procédures portant sur une infraction fiscale, c'est-à-dire, commise en matière de taxes et impôts, de douane et de change. Il stipule que l'extradition doit avoir lieu, indépendamment de tout arrangement conclu entre les parties contractantes, chaque fois que l'infraction fiscale correspond, au regard de la législation de l'État requis, à une infraction de même nature que dans la législation de l'État requérant. Cet article précise en outre que l'extradition ne peut pas être refusée au motif que la législation de la partie requise n'impose pas le même type de taxe ou d'impôt que la législation de la partie requérante.

L'article 3 complète la convention par un article consacré aux jugements par défaut, c'est-à-dire les décisions rendues à la suite d'une audience à laquelle le condamné n'a pas comparu en personne, alors qu'il y avait été régulièrement cité mais sans qu'il puisse être établi que cette convocation lui soit parvenue en personne. Il prévoit la faculté pour la partie requise de refuser l'extradition d'une personne aux fins d'exécution d'une peine ou d'une mesure de sûreté si elle estime que la procédure de jugement n'a pas satisfait aux droits de la défense reconnus à toute personne accusée d'une infraction. Ce principe est susceptible de dérogation si la partie requérante apporte des assurances jugées suffisantes pour garantir que la personne dont l'extradition est demandée aura droit à une nouvelle procédure de jugement qui sauvegarde les droits de la défense. Dans un tel cas, cet article précise que la partie requérante est autorisée soit à exécuter le jugement en question si le condamné ne fait pas opposition, soit à poursuivre l'extradé dans le cas contraire. Enfin, il prévoit que la communication du jugement par défaut à la personne concernée par la partie requise ne constitue pas une notification entraînant des effets juridiques au sein de la procédure pénale en cours dans l'État requérant.

L'article 4 complète la convention par un article prévoyant que l'amnistie prononcée dans l'État requis ne constitue un obstacle à l'extradition que si cet État est compétent pour poursuivre l'infraction concurremment avec l'État requérant. En revanche, cet article n'aborde pas la question des amnisties prononcées dans l'État requérant.

L'article 5 remplace le paragraphe 1er de l'article 12 de la convention, relatif à la formulation de la requête par la voie diplomatique. Il prévoit que la requête sera adressée par écrit par le ministère de la justice de la partie requérante à son homologue de la partie requise. Il n'exclut cependant pas la présentation de la requête par la voie diplomatique et envisage même qu'une autre voie puisse être expressément convenue entre deux ou plusieurs parties contractantes.

Les articles 6 à 12 reprennent le libellé de clauses types (signature et entrée en vigueur, adhésion au protocole, application territoriale, réserves, exécution du protocole, dénonciation et notifications) ou s'inspirent de la longue pratique conventionnelle du Conseil de l'Europe. Seuls les articles 9 et 10 portant respectivement sur les réserves et l'exécution du protocole appellent des commentaires particuliers : en vertu de ces deux dispositions, le droit de réserve s'applique à l'ensemble des dispositions du deuxième protocole additionnel, et le Comité européen pour les problèmes criminels du Conseil de l'Europe veille à l'exécution du protocole.

Le troisième protocole additionnel comprend 19 articles.

L'article 1er énonce l'obligation de mettre en oeuvre la procédure d'extradition simplifiée pour les personnes recherchées lorsque ces dernières et la partie requise y consentent.

L'article 2 décrit les modalités de mise en oeuvre de la procédure simplifiée d'extradition. Les paragraphes 1er et 2 s'appliquent lorsque la partie requise agit à la suite d'une demande d'arrestation provisoire et le paragraphe 3 concerne les demandes d'extradition présentées sur le fondement de l'article 12 de la convention.

Lorsque la personne recherchée a fait l'objet d'une demande d'arrestation provisoire, la présentation des documents exigés par l'article 12 de la convention n'est plus nécessaire : la décision sur l'extradition peut s'opérer sur la base de seules informations communiquées par la partie requérante à la partie requise telles qu'énumérées aux alinéas a) à h) du paragraphe 1er.

Le paragraphe 2 de cet article prévoit toutefois la possibilité pour la partie requise de solliciter des renseignements supplémentaires si les informations fournies se révèlent insuffisantes pour permettre à son autorité compétente d'autoriser l'extradition.

Le paragraphe 3 étend le champ d'application du protocole aux cas où la personne recherchée consent à sa remise après qu'une demande d'extradition a été présentée par la partie requérante, que la demande ait été précédée ou non d'une demande d'arrestation provisoire.

L'article 3 prévoit une obligation d'information, dans les plus brefs délais, de la personne arrêtée à des fins d'extradition de la demande dont elle fait l'objet ainsi que de la possibilité de bénéficier d'une extradition selon la procédure simplifiée si elle y consent. Ces informations doivent être données par l'autorité compétente de la partie requise.

L'article 4 encadre les modalités de recueil d'une part, du consentement de la personne recherchée et, d'autre part, de la renonciation expresse au bénéfice de la règle de la spécialité qui doivent être donnés devant les autorités judiciaires compétentes de la partie requise.

Si les modalités selon lesquelles le consentement et la renonciation doivent être exprimés sont déterminées par la législation de chaque partie, le paragraphe 2 exige cependant que la personne concernée les exprime volontairement et en étant pleinement consciente des conséquences juridiques qui en résultent. Il prévoit qu'à cette fin, la personne arrêtée doit avoir le droit de se faire assister d'un conseil juridique et, le cas échéant, d'un interprète.

Le consentement à l'extradition et, le cas échéant, la renonciation au bénéfice de la règle de la spécialité doivent être consignés dans un procès-verbal conformément à la législation de la partie requise.

Le paragraphe 5 prévoit que le consentement et la renonciation sont irrévocables, sauf pour les états ayant fait une déclaration en un sens contraire au moment de la signature ou lors du dépôt de leur instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion, ou à tout moment ultérieur. La révocation du consentement à l'extradition peut alors intervenir jusqu'à ce que la décision de la partie requise relative à la procédure d'extradition simplifiée ait acquis un caractère définitif. La révocation de la renonciation à la règle de la spécialité peut quant à elle intervenir jusqu'à la remise de la personne concernée.

L'article 5 prévoit la possibilité pour toute partie de déclarer que la règle de la spécialité, telle qu'énoncée à l'article 14 de la convention, ne s'appliquera pas dans le cas de la procédure simplifiée d'extradition, si la personne consent à l'extradition et renonce expressément au bénéfice de cette règle.

L'article 6 traite des situations dans lesquelles la procédure simplifiée d'extradition a été engagée sur la base d'une demande d'arrestation provisoire conformément à l'article 2, paragraphe 1 du protocole.

La partie requise informe la partie requérante, le plus vite possible et au plus tard dix jours après la date de l'arrestation provisoire, du fait que la personne recherchée a donné ou non son consentement à son extradition, afin de permettre à la partie requérante de présenter une demande en ce sens.

Dans le cas exceptionnel où la partie requise refuserait l'extradition selon la procédure simplifiée en dépit du consentement de la personne recherchée, elle devra le notifier au plus vite à la partie requérante afin que celle-ci dispose d'un temps suffisant pour présenter une demande d'extradition classique avant l'expiration du délai d'arrestation provisoire de quarante jours.

L'article 7 prévoit que la décision prise par l'autorité compétente de la partie requise concernant l'extradition selon la procédure simplifiée doit être notifiée à la partie requérante dans les vingt jours suivant la date à laquelle la personne a donné son consentement.

L'article 8 complète l'article 12 de la convention concernant l'utilisation de moyens de communication modernes ainsi qu'une communication par le biais d'Interpol, pour assurer l'efficacité de la communication dans le contexte de la procédure simplifiée d'extradition. Les communications prévues par le protocole peuvent s'effectuer par voie électronique ou par tout autre moyen laissant une trace écrite dans des conditions permettant d'en garantir l'authenticité. Les parties peuvent aussi demander qu'il leur soit communiqué l'original ou une copie certifiée conforme des documents.

L'article 9 impose une remise rapide de la personne qui consent à son extradition, et de préférence, dans un délai de dix jours à compter la date de notification de la décision d'extradition.

L'article 10 impose à la partie requise de mettre en oeuvre la procédure simplifiée y compris lorsqu'une personne donne son consentement après l'expiration du délai initial de dix jours suivant l'arrestation provisoire, si la partie requérante n'a pas encore présenté une demande formelle d'extradition.

L'article 11 simplifie les conditions applicables au transit, telles que prévues par l'article 21 de la convention, lorsqu'une personne est extradée selon une procédure simplifiée. La demande de transit doit alors contenir les renseignements prévus à l'article 2, paragraphe 1er, du protocole, mais la partie requise du transit peut demander des renseignements supplémentaires si elle considère que les éléments dont elle dispose sont insuffisants pour lui permettre de prendre une décision concernant le transit.

L'article 12 donne des précisions sur la relation entre le protocole et la convention. Il garantit une interprétation uniforme de ce protocole additionnel et de la convention en indiquant que les termes et expressions employés dans le protocole doivent être interprétés au sens de la convention. Pour les parties au protocole, les dispositions de la convention s'appliquent mutatis mutandis sous réserve d'être compatibles avec les dispositions du protocole.

En outre, il précise que les dispositions du protocole ne font pas obstacle à l'application de l'article 28, paragraphes 2 et 3, de la convention concernant les relations entre la convention et les accords bilatéraux ou multilatéraux.

Les articles 13 à 19 reprennent le libellé de clauses types (règlement amiable, signature et entrée en vigueur, adhésion au protocole, application territoriale, déclarations et réserves, dénonciation et notifications) ou s'inspirent de la longue pratique conventionnelle du Conseil de l'Europe. Seul l'article 17 relatif aux déclarations et réserves appelle des commentaires particuliers. En vertu de cet article, seul l'article 2, paragraphe 1 du troisième protocole additionnel relatif à la procédure d'extradition simplifiée à la suite d'une demande d'arrestation provisoire, peut faire l'objet d'une réserve. Par ailleurs, l'article 4 paragraphe 5 sur la possibilité de révoquer le consentement à l'extradition, et l'article 5 sur la renonciation au principe de spécialité peuvent faire l'objet de déclarations.

Le quatrième protocole additionnel comprend 15 articles.

L'article 1er remplace l'article 10 de la convention, relatif à la prescription. Il établit une distinction entre la prescription de l'action et celle de la peine selon qu'elle se produit en vertu de la législation de la partie requérante ou de la partie requise. Si la prescription reste un motif obligatoire de refus en ce qui concerne la législation de la partie requérante, le paragraphe 2 prévoit en revanche qu'elle ne constitue pas un motif de refus en ce qui concerne la législation de la partie requise.

Le paragraphe 3 prévoit toutefois une exception au principe établi au paragraphe 2 en autorisant la partie requise, lorsqu'elle a formulé une réserve en ce sens, à invoquer la prescription d'après sa propre législation en tant que motif facultatif de refus dans deux hypothèses : lorsque la partie requise est compétente pour les infractions en vertu de sa propre législation et/ou lorsque son droit interne interdit expressément l'extradition en cas de prescription en vertu de sa propre législation.

Le paragraphe 4 précise les modalités d'application de cette exception en prévoyant que la partie requise doit alors prendre en considération, conformément à sa législation, tout acte ou fait qui est intervenu dans la partie requérante, dans la mesure où les actes ou faits de même nature ont pour effet d'interrompre, ou de suspendre la prescription dans la partie requise.

L'article 2 remplace l'article 12 de la convention relative aux requêtes et pièces à l'appui, afin de préciser que la requête pourra être adressée et reçue par le ministère de la Justice ou par toute autre autorité compétente de chacune des parties. L'État partie qui souhaite désigner une autorité compétente autre que le ministère de la Justice devra alors notifier sa décision au Secrétaire Général du Conseil de l'Europe au moment de la signature ou lors du dépôt de son instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion.

Le paragraphe 2 de l'article 12 de la convention modifiée par le protocole remplace l'exigence de transmission de l'original ou d'une copie certifiée conforme de la décision judiciaire par celle d'une simple copie, notamment afin de prendre en compte la possibilité introduite à l'article 6 du quatrième protocole additionnel d'utiliser des moyens de communication modernes.

En outre, notamment par cohérence avec les modifications apportées à l'article 10, le quatrième protocole additionnel complète le libellé initial du paragraphe 2 de l'article 12 de la convention par une référence explicite à la prescription.

Le paragraphe 2 de l'article 2 précise enfin que l'article 5 du deuxième protocole additionnel ne s'appliquera pas entre les parties au présent protocole. Toutefois, il reste toujours possible de convenir des arrangements directs entre les parties conformément à l'article 28, paragraphe 2 de la convention ainsi que le prévoit l'article 7, paragraphe 2 du quatrième protocole additionnel.

L'article 3 complète et modifie l'article 14 initial relatif à la règle de la spécialité en vertu de laquelle une personne extradée ne peut pas être arrêtée, poursuivie, jugée, condamnée ou détenue pour une infraction autre que celle qui a motivé son extradition.

Cet article introduit notamment des précisions relatives aux délais en fixant un délai maximal de quatre-vingt-dix jours pour la communication de la décision de la partie requise sur l'extension de l'extradition à d'autres infractions, ainsi qu'en réduisant de quarante-cinq à trente jours le délai à l'issue duquel la règle de la spécialité cesse de s'appliquer après la remise en liberté définitive de la personne extradée.

Le paragraphe 2 de cet article prévoit en outre la possibilité pour la partie requérante de prendre des mesures d'enquête à condition toutefois qu'elles n'impliquent pas de restriction de la liberté individuelle de la personne concernée.

Un nouveau paragraphe 3 introduit la possibilité, pour les états ayant fait une déclaration en ce sens, de continuer à restreindre la liberté individuelle de la personne extradée jusqu'à ce que la partie requise prenne la décision d'accorder ou non son consentement. Toutefois, cette disposition ne s'applique qu'à condition que la partie requérante notifie son intention de le faire à la partie requise soit au même moment que la demande de consentement, soit à un stade ultérieur, et que l'autorité compétente de la partie requise accuse expressément réception de cette notification. Enfin, la partie requise peut s'opposer à tout moment à une telle restriction de la liberté individuelle de la personne concernée. La partie requérante doit alors mettre immédiatement fin à la restriction, le cas échéant, en libérant la personne extradée.

L'article 4 complète l'article 15 de la convention en cohérence avec les modifications apportées à l'article 14 de la convention, en prévoyant également un délai maximal de 90 jours au cours duquel la partie requise doit décider si elle consent ou non à ce que la personne remise à la partie requérante soit ré-extradée vers une autre partie ou un État tiers.

L'article 5 remplace l'article 21 de la convention afin de simplifier la procédure de transit, notamment s'agissant des pièces nécessaires. Cet article peut aussi couvrir les cas où l'extradition a été accordée sur une base juridique autre que la convention et que seules la partie requérante du transit et la partie requise du transit sont parties à cette convention.

En vertu du présent protocole, il n'y a plus l'obligation d'avertir la partie dont l'espace aérien sera utilisé à l'occasion d'un transit lorsqu'aucun atterrissage n'est prévu. Cependant, le paragraphe 3 prévoit une procédure d'urgence en cas d'atterrissage fortuit qui impose à la partie requérante de notifier à la partie sur le territoire de laquelle l'atterrissage a eu lieu l'existence de l'une des pièces justificatives énumérées à l'article 12 au titre des procédures sans exiger toutefois de forme particulière. La partie sur le territoire de laquelle l'atterrissage fortuit a eu lieu doit alors considérer cette notification comme une demande d'arrestation provisoire dans l'attente de la présentation d'une demande de transit ordinaire.

Le paragraphe 5 prévoit la possibilité pour les états de faire une déclaration selon laquelle ils se réservent le droit d'accorder le transit d'un individu uniquement aux mêmes conditions que celles de l'extradition ou à certaines d'entre elles.

L'article 6 complète la convention en matière de voies et moyens de communication, en offrant une base juridique à la communication rapide, par voie électronique ou tout autre moyen laissant une trace écrite, tout en garantissant l'authenticité des documents et des renseignements transmis. En outre, les parties doivent être en mesure, sur demande et à tout moment, de soumettre l'original ou une copie certifiée conforme des documents. Cet article n'exclut pas pour autant le recours à l'Organisation internationale de police criminelle ou à la voie diplomatique.

Par ailleurs, le paragraphe 3 autorise les états à déclarer qu'ils se réservent le droit de demander l'original ou une copie certifiée conforme de la requête et des documents à l'appui.

L'article 7 précise les relations entre le protocole d'une part et la convention et d'autres accords internationaux d'autre part.

Les articles 8 à 15 reprennent le libellé de clauses types (règlement amiable, signature et entrée en vigueur, adhésion au protocole, champ d'application temporelle et territoriale, déclarations et réserves, dénonciation et notifications) ou s'inspirent de la longue pratique conventionnelle du Conseil de l'Europe. Seul l'article 13 relatif aux déclarations et réserves appelle des commentaires particuliers. En vertu de cet article, aucune réserve n'est admise aux dispositions du présent protocole, à l'exception des réserves prévues à l'article 10, paragraphe 3, et à l'article 21, paragraphe 5, de la convention, tels qu'ils sont modifiés par le protocole et à l'article 6, paragraphe 3 du protocole.

Telles sont les principales observations qu'appellent les deuxième, troisième et quatrième protocoles additionnels à la convention européenne d'extradition, signés à Strasbourg le 20 septembre 2012 qui, comportant des dispositions relevant du droit pénal et de la procédure pénale, sont soumis au Parlement en vertu de l'article 53 de la Constitution.