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29 janvier 2020 : Parquet européen et justice pénale spécialisée ( texte déposé au sénat - première lecture - exposé des motifs )

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Certains contentieux pénaux présentent, en raison de leur nature ou de leur gravité, une spécificité particulière, qui justifie qu'ils fassent l'objet de règles de procédure adaptées faisant intervenir des magistrats ou des juridictions spécialisés, cette spécialisation étant en effet nécessaire pour assurer une répression efficace de leurs auteurs.

C'est le cas des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne, pour lesquelles il a paru nécessaire d'instituer une coopération pénale renforcée entre les États de l'Union en instituant à cette fin un Parquet européen.

C'est également le cas des infractions relevant de la délinquance et de la criminalité organisées, ou de la grande délinquance financière, ou qui constituent des actes de terrorisme ou des atteintes graves à l'environnement, pour lesquelles existent parfois déjà des juridictions nationales spécialisées, comme notamment les juridictions interrégionales spécialisées, le Parquet national financier ou le Parquet national antiterroriste.

Le présent projet de loi a ainsi pour objet, dans son titre Ier, d'adapter notre législation à la création du Parquet européen, et, dans son titre II, d'améliorer les dispositifs actuels concernant la justice pénale spécialisée.

Le titre Ier du présent projet de loi est relatif au Parquet européen.

Le règlement (UE) 2017/1939 du Conseil du 12 octobre 2017 mettant en oeuvre une coopération renforcée concernant la création du Parquet européen institue une instance européenne indépendante disposant, pour la première fois, de compétences judiciaires propres en matière pénale.

Cette coopération judiciaire renforcée concernera l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, la Bulgarie, Chypre, la Croatie, l'Espagne, l'Estonie, la Finlande, la France, la Grèce, l'Italie, Malte, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal, la République tchèque, la Roumanie, la Slovaquie et la Slovénie.

Organe doté de la personnalité juridique, le Parquet européen sera compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs et complices des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union, telles que définies par la directive du 5 juillet 2017 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union au moyen du droit pénal, dite « directive PIF ». En pratique, il pourra notamment s'agir d'escroqueries à la TVA, de faits de corruption, de détournement de fonds publics, d'abus de confiance, de blanchiment d'argent et de certains délits douaniers.

Le Parquet européen, dont le siège sera à Luxembourg, capitale judiciaire de l'Union, reposera sur une structure à double niveau afin de garantir à la fois une politique pénale homogène et une adaptation efficiente aux fonctionnements nationaux.

À l'échelon central, le Parquet européen sera composé du chef du Parquet européen et des vingt-deux procureurs européens, un par État membre participant.

Le bureau central reposera sur deux organes distincts : le collège et les chambres permanentes.

Le collège sera chargé du suivi général des activités, de la définition de la politique pénale, ainsi que des questions générales soulevées par des dossiers particuliers, notamment en vue d'assurer la cohérence et l'efficacité, dans l'ensemble des États membres, de la politique pénale. Il ne prendra pas en revanche de décisions opérationnelles dans des dossiers particuliers.

Les chambres permanentes quant à elles superviseront et dirigeront les enquêtes en décidant notamment des classements sans suite, des procédures de poursuites simplifiées ou des renvois des affaires devant les juridictions nationales. Elles seront également chargées de la coordination des enquêtes et des poursuites dans les dossiers transfrontaliers, ainsi que de la mise en oeuvre des décisions adoptées par le collège.

À l'échelon déconcentré, au sein de chaque État membre participant, des procureurs européens délégués seront chargés du suivi opérationnel des enquêtes et des poursuites. Ils agiront au nom du Parquet européen dans leur État membre respectif à partir des orientations et des instructions de la chambre permanente chargée de l'affaire et du procureur européen chargé de la surveillance.

Investis, conformément à l'article 13 du règlement, des mêmes pouvoirs que les procureurs nationaux dans le domaine des enquêtes, des poursuites et de la mise en état des affaires, les procureurs européens délégués seront responsables des enquêtes et des poursuites qu'ils engageront, qui leur seront confiées ou dont ils se saisiront en exerçant leur droit d'évocation. Ils seront également responsables de la mise en état des affaires et soutiendront l'accusation aux audiences devant les juridictions nationales. Ils pourront exercer les voies de recours existantes conformément au droit national.

Le titre Ier du présent projet de loi modifie le code de procédure pénale, le code de l'organisation judiciaire et le code des douanes afin de permettre la mise en oeuvre effective sur notre territoire du règlement (UE) 2017/1939.

Le code de procédure pénale doit en effet être modifié afin notamment d'exclure la possibilité pour les parquets généraux d'adresser des instructions aux procureurs européens délégués.

En outre, des adaptations procédurales sont nécessaires pour encadrer la conduite des investigations par les procureurs européens délégués, devant les juridictions françaises.

En effet, les procureurs européens devront pouvoir mener leurs investigations jusqu'à leur terme, y compris pour des procédures dans lesquelles les investigations nécessaires impliquent actuellement l'ouverture d'une instruction, mais ils ne pourront cependant pas ouvrir une information devant un juge d'instruction car, dans ce cas, ils perdraient la maitrise de la conduite de la procédure.

Toutefois, dans la mesure où ils agiront sous la supervision et sous la direction des chambres permanentes et qu'ils exerceront une fonction de poursuites, ils ne pourront pas, à la différence du juge d'instruction, être pleinement autonomes dans la conduite de leurs investigations.

Ils devront ainsi, pour certaines mesures de sûreté ou mesures portant atteinte à la vie privée, solliciter l'autorisation du juge des libertés et de la détention. Compte tenu de son statut d'indépendance renforcé, le procureur européen délégué pourra en revanche ordonner, maintenir ou modifier lui-même des placements sous contrôle judiciaire Un recours sera possible devant le juge des libertés et de la détention.

Enfin, l'institution du Parquet européen nécessite une adaptation du code de l'organisation judiciaire afin d'ancrer la spécialisation du tribunal judiciaire de Paris, désormais compétent sur l'ensemble du territoire national pour connaître des procédures suivies par les procureurs européens délégués.

Des adaptations procédurales dans le code des douanes sont enfin nécessaires pour encadrer la conduite des investigations par les procureurs européens délégués agissant au nom du Parquet européen lorsque ces investigations porteront sur des infractions prévues et réprimées par le code des douanes.

À ces fins, le chapitre Ier du titre Ier du présent projet de loi crée dans le code de procédure pénale, un nouveau titre intitulé « Titre X bis. Du Parquet européen » après le titre X relatif à l'entraide judiciaire internationale.

Ce titre X bis détermine les modalités d'application du règlement (UE) 2017/1939. Il comprend trois chapitres.

Son chapitre Ier porte sur la compétence et les attributions des procureurs européens délégués.

L'article 696-108 précise le champ de compétence des procureurs européens délégués.

L'article 696-109 prévoit, conformément aux articles 4 et 13 du règlement, que les procureurs européens délégués pourront exercer les attributions du procureur de la République et du procureur général près la cour d'appel. Il précise que les dispositions des articles 30 et suivants du code de procédure pénale, notamment relatives aux instructions générales qui peuvent être adressées aux magistrats du parquet, ne seront toutefois pas applicables.

L'article 696-110 fixe la compétence du tribunal judiciaire et de la cour d'appel de Paris pour connaître des procédures dont sont saisis les procureurs européens délégués. Il exclut la possibilité pour la chambre de l'instruction d'évoquer ces procédures.

Le chapitre II relatif à la procédure est divisé en trois sections.

La section I porte sur la saisine du Parquet européen.

L'article 696-111 prévoit que les signalements des comportements délictueux et enquêtes susceptibles de relever de la compétence du Parquet européen lui sont adressés par l'intermédiaire du procureur de la République compétent.

L'article 696-112 décline l'obligation pour les autorités nationales de s'abstenir d'exercer leur compétence lorsque le Parquet européen décidera d'exercer la sienne. Conformément au règlement, il impose ainsi aux autorités judiciaires nationales de se dessaisir au profit du Parquet européen.

La section II précise les deux cadres procéduraux dans lesquels le procureur européen délégué devra mener ses investigations.

L'article 696-113 prévoit que le procureur européen délégué conduira les investigations conformément aux règles du code de procédure pénale applicables à l'enquête de flagrance ou à l'enquête préliminaire, et à celles du code des douanes.

L'article 696-114 prévoit que toutefois, lorsqu'il l'estimera nécessaire le procureur européen délégué conduira les investigations conformément aux règles du code de procédure pénale applicables à l'instruction.

L'article 696-115 précise que si le procureur européen délégué intervient à la suite d'un dessaisissement émanant soit du procureur de la République, soit d'un juge d'instruction, il agira dans le premier cas dans le cadre de l'article 696-113, et dans le second dans le cadre de l'article 696-114.

La section III, qui comporte trois sous-sections, détermine les dispositions spécifiques à la procédure prévue par l'article 696-114.

Les articles 696-116 et 696-117 énoncent les grands principes de cette procédure, au cours de laquelle les actes pourront être pris soit par le procureur européen délégué, soit par le juge des libertés et de la détention saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué.

La sous-section 1 précise comment seront pris les actes et décisions relevant de la procédure prévue par l'article 606-114, en précisant la répartition des compétences entre le procureur européen délégué et le juge des libertés et de la détention.

Conformément à l'article 696-118, le procureur européen délégué accomplira les actes et prendra les décisions en matière de mise en examen, d'interrogatoire et de confrontation, d'audition de témoins, y compris du témoin assisté, de recevabilité et d'audition de la partie civile, de transport, de commission rogatoire, d'expertise, de mandat de recherche, de comparution ou d'amener.

L'article 696-119 prévoit que le procureur européen délégué pourra ordonner un contrôle judiciaire, y compris lors de la procédure de comparution par procès-verbal ou de comparution à délai différé. La personne poursuivie pourra cependant exercer un recours devant le juge des libertés et de la détention, qui devra alors statuer dans un délai maximum de soixante-douze heures.

En application des articles 696-120 et suivants, le procureur européen délégué devra en revanche saisir le juge des libertés et de la détention pour prendre les décisions relatives aux mesures de placement sous assignation à résidence avec surveillance électronique ou en détention provisoire, ainsi que pour décerner un mandat d'arrêt.

En la matière, le procureur européen délégué ne pourra que mettre fin à ces mesures de sûreté ou les modifier dans un sens favorable à la personne mise en examen.

Enfin, conformément aux articles 696-126 à 696-128, le procureur européen délégué devra solliciter du juge des libertés et de la détention l'autorisation de recourir aux actes pouvant porter atteinte à la vie privée ou à la propriété, sauf si ces mesures sont ordonnées dans des conditions permettant au procureur de la République d'y recourir dans le cadre d'une enquête de flagrance ou en préliminaire.

Ainsi, les perquisitions sans assentiment, les écoutes, la géolocalisation, les autres techniques spéciales d'enquête ou les saisies spéciales devront, sauf exception, être autorisées par le juge des libertés et de la détention saisi par réquisitions écrites et motivées du procureur européen délégué.

La sous-section 2 détermine les droits des parties.

L'article 696-129 prévoit que les personnes mises en examen, témoins assistés ou parties civiles exerceront l'intégralité des droits qui leur sont reconnus au cours de l'instruction. Ces personnes disposeront ainsi des mêmes droits en matière de demande d'acte, de requête en nullité et d'exercice des voies de recours.

Dès lors que le procureur européen délégué aura procédé à la mise en examen d'une personne ou l'aura placée sous le statut de témoin assisté ou dès lors que le juge des libertés et de la détention aura autorisé un acte qui ne peut pas être réalisé dans le cadre d'une enquête de flagrance ou en préliminaire comme un mandat d'arrêt, l'article 696-131 précise que les dispositions de l'article 105 s'appliqueront. Ainsi, les personnes à l'encontre desquelles il existe des indices graves et concordants d'avoir participé aux faits ne pourront plus être entendues comme témoins par le procureur européen délégué.

L'article 696-131 détaille les règles applicables à la recevabilité de la constitution de partie civile et aux droits de la partie civile.

Enfin, la sous-section 3 comprenant l'article 696-133 détermine les règles applicables à la clôture de cette procédure.

Le chapitre III précise certaines dispositions particulières relatives à l'articulation des compétences entre le procureur européen, les procureurs européens délégués et l'autorité judiciaire française.

L'article 696-133 prévoit que dans l'hypothèse où le procureur européen siégeant à Luxembourg décide de conduire personnellement une enquête conformément à l'article 28 du règlement, il exercera alors les attributions du procureur européen délégué.

L'article 696-134 règle la question d'un éventuel conflit négatif de compétence entre le Parquet européen et les autorités nationales, en prévoyant que le procureur de la République saisi de l'enquête ou le juge d'instruction saisi de l'information demeurent compétents lorsque le Parquet européen décide de ne pas exercer sa compétence. Cet article précise par ailleurs la procédure applicable lorsqu'une plainte avec constitution de partie civile est déposée devant le juge d'instruction alors que le Parquet européen n'a pas encore statué sur l'exercice de sa compétence.

Les articles 696-135 et 696-136 précisent les règles applicables en cas de conflit positif de compétence entre le Parquet européen et les autorités nationales dans les cas mentionnés au 6 de l'article 25 du règlement. En effet, afin de permettre au Parquet européen de se concentrer sur les cas les plus graves et les situations dans lesquelles les intérêts européens sont particulièrement exposés, le règlement dispose que, dans certaines situations précises, le Parquet européen devra s'abstenir d'exercer sa compétence au profit des autorités nationales.

L'article 696-137 précise les modalités du renvoi d'une affaire par le Parquet européen aux autorités nationales, en application de l'article 34 du règlement.

Le chapitre II du titre Ier du présent projet de loi modifie le code de l'organisation judiciaire afin de parfaire l'introduction du Parquet européen dans l'ordre judiciaire français.

La compétence exclusive du tribunal judiciaire de Paris pour connaître des infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne est posée dans un nouvel article L. 211-19.

L'article L. 213-13 renvoie au code de procédure pénale pour fixer, s'agissant des fonctions particulières liées aux compétences du Parquet européen, les règles de compétence, d'organisation et de fonctionnement de la juridiction du tribunal judiciaire de Paris.

Les articles L. 212-6-1 et L. 312-7, insérés au sein des dispositions relatives à l'organisation et au fonctionnement du tribunal judiciaire et de la cour d'appel, consacrent la représentation du ministère public par le procureur européen délégué dans les affaires relevant de ces attributions.

Le chapitre III du titre Ier du présent projet de loi modifie le code des douanes afin de prendre en compte la création du Parquet européen, pour les délits du code des douanes qui relèveront de sa compétence.

À cette fin, l'article 3 prévoit notamment que l'action fiscale aux fins du prononcé d'une amende douanière sera exercée par le procureur européen délégué, et qu'une transaction ne sera possible que si le Parquet européen en admet le principe.

Par ailleurs, afin de permettre à l'administration des douanes de respecter ses obligations en matière de recouvrement des ressources propres, il prévoit que le procureur européen délégué devra communiquer à l'administration des douanes, l'ensemble des informations qu'il détient pour permettre à cette dernière de notifier la dette douanière au redevable, en application des dispositions du code des douanes de l'Union.

Le titre II du présent projet de loi est relatif à la justice pénale spécialisée.

Il consolide l'efficacité et la cohérence des dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme, la criminalité et la délinquance organisées, la délinquance économique et financière, et les atteintes à l'environnement, et ce afin de renforcer encore la répression des auteurs d'infractions dans ces domaines.

Le chapitre Ier est relatif aux dispositions communes applicables à la justice pénale spécialisée.

Dans ce cadre, l'article 4 précise que lorsque, dans le cadre d'une compétence concurrente, plusieurs parquets peuvent être compétents, le parquet bénéficiant d'une compétence spécialisée exerce sa compétence prioritairement par rapport aux autres parquets, spécialisés ou non, dont le ressort géographique est compris dans son ressort. Cet exercice prioritaire de compétence peut être mis en oeuvre tant que l'action publique n'a pas déjà été mise en mouvement et fluidifie ainsi les relations entre parquets.

Le chapitre II est relatif au Parquet national antiterroriste.

S'inscrivant dans la continuité de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, il a pour objectif de renforcer les compétences du Parquet national antiterroriste et d'assurer la cohérence de son action.

Ainsi, l'article 5 confie au procureur de la République antiterroriste la compétence d'exécution des demandes d'entraide judiciaire émanant de la Cour pénale internationale, jusqu'alors dévolue au parquet près le tribunal de Paris. Cette adaptation s'inscrit dans le prolongement de l'extension de la compétence matérielle du Parquet national antiterroriste aux crimes contre l'humanité, aux crimes de tortures et de disparition forcée, et aux crimes et délits de guerre, infractions dont a à connaître la Cour pénale internationale.

Dans la même logique, cet article prévoit que le Parquet national antiterroriste représente le ministère public aux audiences d'assises de première instance en matière de crimes contre l'humanité, de crimes de torture et de disparition forcée, et de crimes et délits de guerre, afin d'aligner le régime applicable sur celui existant en matière d'actes de terrorisme.

Enfin, l'article institue une compétence concurrente du Parquet national antiterroriste pour certains crimes et délits contre les intérêts fondamentaux de la Nation, dans le but d'assurer une réponse pénale cohérente aux atteintes les plus graves à l'autorité et à la souveraineté de l'État.

Le chapitre III est relatif à la lutte contre la criminalité et la délinquance organisées.

L'article 6 procède à divers ajustements.

Il supprime en premier lieu une référence à la juridiction de proximité devenue obsolète en raison de la suppression de cette entité.

En second lieu, tirant les conséquences de la décision n° 2019-778 DC du 21 mars 2019 relative à la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice censurant les dispositions du 1° de l'article 706-95-15 du code de procédure pénale relatives à la délivrance de l'autorisation de recourir aux techniques spéciales d'enquête dans certaines hypothèses, les dispositions subsistantes du 2° de cet article et de ses premier et dernier alinéas sont déplacées, dans un souci de lisibilité, au sein de l'article 706-95-13 du même code. Par coordination, l'article 706-95-15 est abrogé.

Le chapitre IV porte sur la lutte contre la délinquance économique et financière.

L'article 7 renforce les compétences du Parquet national financier afin d'assurer la meilleure efficacité possible dans la lutte contre les pratiques anticoncurrentielles.

Ainsi, il attribue au procureur de la République financier, au juge d'instruction et au tribunal correctionnel de Paris une compétence nationale concurrente pour la poursuite, l'instruction et le jugement des pratiques anticoncurrentielles définies aux articles L. 420-1, L. 420-2 et L. 420-2-2 du code de commerce, c'est-à-dire pour les délits d'entente illicite, d'abus de position dominante et d'abus de dépendance économique, permettant un traitement centralisé et spécialisé de ce contentieux complexe.

Le chapitre V est relatif à la lutte contre les atteintes à l'environnement.

L'article 8 renforce l'efficacité de la réponse pénale en matière de lutte contre les atteintes à l'environnement.

En premier lieu, il institue une convention judiciaire d'intérêt public en matière environnementale, afin d'offrir au ministère public un outil supplémentaire pour lutter contre la délinquance environnementale. Ce nouveau mécanisme transactionnel s'inspire de celui existant pour les faits d'atteinte à la probité et de fraude fiscale. Il en reprend les grands équilibres tout en adaptant les modalités aux spécificités de la répression des délits prévus par le code de l'environnement.

En second lieu, il crée, dans le ressort de chaque cour d'appel, un tribunal judiciaire chargé du traitement des délits complexes du code de l'environnement, à l'exclusion du contentieux propre aux juridictions du littoral spécialisées (JULIS) et aux juridictions interrégionales spécialisées (JIRS). Ces tribunaux judiciaires exerceront, sur toute l'étendue du ressort de la cour d'appel, une compétence concurrente aux juridictions locales lorsque la complexité de l'affaire, en raison de sa technicité, de l'importance du préjudice ou du ressort géographique sur lequel elle s'étend, le justifie.

Le titre III du présent projet de loi comporte des dispositions diverses.

L'article 9 corrige diverses omissions ou erreurs de la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice. Il détermine par ailleurs les conditions dans lesquelles, durant des enquêtes préliminaires, les officiers et agents de police judiciaire peuvent, en vertu d'une autorisation générale du parquet, faire procéder à des examens médicaux et psychologiques, et il permet aux officiers de police judiciaire de faire procéder, sans autorisation du parquet, à des comparaisons d'empreintes ou de traces génétiques ou digitales.

L'article 10 tire les conséquences de deux décisions QPC récentes du Conseil constitutionnel.

L'article 11 institue dans le code des transports une nouvelle peine complémentaire, d'une durée maximale de trois ans, d'interdiction de paraître dans un ou plusieurs réseaux de transport public, qui pourra être prononcée contre les personnes majeures ayant commis des infractions graves dans un véhicule affecté au transport collectif de voyageurs ou dans un lieu destiné à l'accès à un moyen de transport collectif de voyageurs.

L'article 12 tire les conséquences des difficultés de mise en oeuvre du fonds interprofessionnel d'accès au droit et à la justice (FIADJ) institué par l'article 50 de la loi n°2015-990 du 6 août 2015, pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques.

Ce fonds concerne les personnes physiques et morales exerçant les professions de commissaire-priseur judiciaire, de greffier de tribunal de commerce, d'huissier de justice, de notaire, d'administrateur judiciaire ou de mandataire judiciaire. Prévu par l'article L. 444-2 du code de commerce, il a pour objectif de faciliter l'accès au droit et à la justice. Il doit assurer la distribution d'aides à l'installation ou au maintien de ces professionnels dans les zones géographiques où la rentabilité n'est pas suffisante pour garantir une présence territoriale satisfaisante et, par ailleurs, améliorer l'accès du plus grand nombre au droit.

La contribution destinée à alimenter ce fonds a fait l'objet de deux censures successives du Conseil constitutionnel, ce qui le rend aujourd'hui inopérant, plus de quatre ans après sa mise en place.

Par conséquent, le Gouvernement est habilité à mettre en place par ordonnance, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, un dispositif de péréquation et d'aide à l'installation au sein des professions, d'une part, de notaires et, d'autre part, d'huissiers de justice et de commissaires-priseurs judicaires sur l'ensemble du territoire. Le périmètre du FIADJ devrait être adapté en conséquence.

L'article 13 ratifie l'ordonnance n° 2019-963 du 18 septembre 2019 relative à la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l'Union européenne au moyen du droit pénal qui poursuit le rapprochement des législations pénales des Etats membres pour des infractions entrant dans le champ de compétence du parquet européen.

Enfin, les dispositions du titre IV du présent projet de loi prévoient l'application outre-mer de la réforme (article 14) et précisent ses modalités d'entrée en vigueur (article 15).