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11 février 2003 : Allocation personnalisée d'autonomie ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

Prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et allocation personnalisée d'autonomie

N° 169

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 11 février 2003

PROPOSITION DE LOI

relative à la prise en charge de la perte d'autonomie des personnes âgées et à l'allocation personnalisée d'autonomie,

PRÉSENTÉE

Par MM. Louis de BROISSIA, Philippe ADNOT, Gérard BAILLY, Claude BELOT, Gérard DÉRIOT, Mme Sylvie DESMARESCAUX, MM. Jean-Claude GAUDIN, André GEOFFROY, Charles GINÉSY, André LARDEUX, Dominique LECLERC, Jacques OUDIN, Michel PELCHAT, Charles REVET, Philippe RICHERT, Bruno SIDO, Jean-Pierre VIAL,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Affaires sociales sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Personnes âgées.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

En raison d'une montée en charge bien plus rapide que prévue, le plan de financement initial de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) est déséquilibré.

Les prévisions initiales étaient de 500 000 à 550 000 bénéficiaires en 2002-2003 et 800 000 en vitesse de croisière en 2004-2005. Le plan de financement prévisionnel était établi sur la base d'un coût annuel de 2,5 milliards d'euros tant en 2002 qu'en 2003.

Or, on dénombre entre 664 000 et 678 000 bénéficiaires à la fin de l'année 2002 et on attend 770 000 à 879 000 bénéficiaires en fin 2003 selon les différentes hypothèses (entrées-sorties - taux d'acceptation). En conséquence, le coût sera, cette année, supérieur de 1,2 milliard d'euros à la prévision initiale.

Afin de proposer des mesures susceptibles de mieux contenir la dépense tout en répondant aux réels besoins, une concertation s'est tenue aux mois de novembre et décembre 2002 entre le gouvernement et les représentants des conseils généraux, principaux financeurs de la prestation.

Les conclusions retenues à l'issue des travaux préconisent :

- un ajustement du barème de participation des bénéficiaires de l'APA à domicile, qui fera l'objet d'un décret, en cours d'adoption ;

- l'adoption de mesures destinées à garantir l'effectivité de l'aide ;

- le principe d'un effort financier partagé entre l'État, les départements et les bénéficiaires de l'aide.

Cette proposition de loi doit permettre la mise en oeuvre des dispositions de nature législative.

L'article 1er modifie la date d'ouverture des droits à l'allocation personnalisée d'autonomie pour la fixer, non plus à la date du dépôt du dossier de demande complet, mais à la date de la notification de la décision d'attribution par le président du conseil général. Celle-ci doit intervenir dans un délai de deux mois à compter de la réception du dossier de demande dont la composition et les délais pour en accuser réception sont fixés par décret en Conseil d'État. L'expiration de ce délai de deux mois ouvre droit à une APA forfaitaire dont le montant, fixé à l'article 5 du décret n° 2001-1084 du 20 novembre 2001, s'établit respectivement à 50 % du montant maximum du plan d'aide en GIR 1 à domicile et à 50 % du tarif dépendance applicable aux GIR 1 et 2 en établissement.

L'ouverture des droits à la date de la notification de la décision du président du conseil général et, par conséquent, l'abandon du caractère rétroactif de l'APA constituent une mesure de simplification qui vise à alléger la gestion administrative du contrôle de l'effectivité de l'aide par les départements. En effet, les deux mensualités de rappel versées jusque-là sont passibles du contrôle d'effectivité ; or, elles ne correspondent généralement pas à une aide effective, la grande majorité des personnes âgées n'anticipant pas la décision d'attribution et ne recourant pas aux services d'une tierce personne sans avoir la garantie d'une prise en charge en bonne et due forme. Ainsi, la conjugaison pratique des deux principes de rétroactivité, d'une part, et d'effectivité, d'autre part, suscite des incompréhensions de la part des usagers, le contrôle d'effectivité pouvant conduire à reprendre ce qui vient d'être accordé, et exige la mise en oeuvre de procédures lourdes et aléatoires de récupération des sommes indûment versées par les services instructeurs.

L'article 2 vise à compléter le système déclaratif par la production éventuelle, à la demande du président du conseil général et a posteriori, des justificatifs des dépenses engagées par le bénéficiaire de l'allocation personnalisée d'autonomie.

L'article 3 a pour objet de renforcer le contrôle de l'effectivité de l'aide dont est passible l'allocation personnalisée d'autonomie, qui est une prestation affectée, sans pour autant multiplier les obligations à la charge des bénéficiaires et sans remettre en cause le choix d'une prestation individuelle, soumise à un régime déclaratif et versée directement aux allocataires.

Il complète les articles L. 232-7, L. 232-25 et L. 232-26 du code de l'action sociale et des familles qui organisent le contrôle d'effectivité dans des conditions inchangées par rapport à celles qui prévalaient en matière de prestation spécifique dépendance.

L'article 4 modifie les conditions dans lesquelles le fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (FFAPA) aide les départements à financer l'APA.

Afin d'accélérer le versement du concours du FFAPA aux départements, le I. porte le montant des acomptes qui leur sont versés à au moins 90 % des recettes disponibles, au lieu de 80 % précédemment.

Par ailleurs, pour aider les départements à faire face à une montée en charge rapide de l'APA en 2003, il est proposé d'attribuer 400 M€ de ressources supplémentaires au FFAPA, sous la forme d'un emprunt. Le remboursement de l'emprunt sera couvert par une augmentation des ressources du FFAPA définie dans le cadre de la stabilisation du financement de l'APA à partir de 2004, cadre qui sera défini et débattu sur la base du rapport d'évaluation en cours de réalisation par les inspections générales des finances, des affaires sociales et de l'administration.

Le II. de cet article complète la liste des dépenses du FFAPA pour lui permettre de rembourser cet emprunt et de verser un concours spécifique aux départements en difficulté. Ces départements sont ceux pour lesquels la mise en place de l'allocation personnalisée d'autonomie a nécessité les efforts supplémentaires les plus importants au regard de leurs ressources.

Le III. mentionne l'emprunt parmi les recettes dont doit disposer le FFAPA en 2003. Il renvoie la fixation du montant et de la durée de remboursement de cet emprunt à un décret ultérieur.

PROPOSITION DE LOI

Article 1er

Le troisième alinéa de l'article L. 232-14 du code de l'action sociale et des familles est ainsi rédigé :

« Les droits à l'allocation personnalisée d'autonomie sont ouverts à compter de la date de la notification de la décision du président du conseil général mentionnée au premier alinéa de l'article L. 232-12. Le président du conseil général dispose d'un délai de deux mois à compter de la date de dépôt du dossier de demande complet pour notifier au bénéficiaire sa décision relative à l'allocation personnalisée d'autonomie. Au terme de ce délai, à défaut d'une notification, l'allocation personnalisée d'autonomie est réputée accordée pour un montant forfaitaire fixé par décret jusqu'à ce que la décision expresse le concernant soit notifiée à l'intéressé. »

Article 2

L'article L. 232-7 du code de l'action sociale et des familles est complété par un alinéa rédigé comme suit :

« A la demande du président du conseil général, le bénéficiaire de l'allocation personnalisée d'autonomie est tenu de produire les bulletins de salaire et tout justificatif de dépense correspondant au montant de l'allocation personnalisée d'autonomie qu'il a perçue et à sa participation financière. »

Article 3

L'article L. 232-16 du code de l'action sociale et des familles est ainsi rédigé :

« Art. L. 232-16. - Pour vérifier les déclarations des intéressés et s'assurer de l'effectivité de l'aide qu'ils reçoivent, les services chargés de l'évaluation des droits à l'allocation personnalisée d'autonomie et du contrôle de son utilisation peuvent demander toutes les informations nécessaires aux administrations publiques, notamment aux administrations fiscales, aux collectivités territoriales, aux organismes de sécurité sociale et de retraite complémentaire qui sont tenus de les leur communiquer. Lesdites informations doivent être limitées aux données nécessaires à l'identification de la situation du demandeur en vue de l'attribution de l'allocation personnalisée d'autonomie et au contrôle de l'effectivité de l'aide, en adéquation avec le montant d'allocation versé. Elles sont transmises et utilisées dans des conditions garantissant leur confidentialité. »

Article 4

I.- Dans la deuxième phrase du neuvième alinéa du II de l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles, les mots «  dans la limite de 80 % des recettes disponibles du fonds après prise en compte des dépenses visées au 2° et au 3° » sont remplacés par les mots « et correspondent au minimum à 90 % des recettes disponibles du fonds après prise en compte des dépenses visées aux 2°, 3°, 4° et 5°. »

II.- Le II de l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles est complété par un 4°et un 5° ainsi rédigés :

« 4° Les dépenses relatives au remboursement de l'emprunt mentionné au III ;

« 5° Un concours spécifique versé à titre exceptionnel pour 2003 aux départements dont le rapport entre, d'une part, les dépenses au titre de l'allocation personnalisée d'autonomie en 2003 après déduction du concours prévu au 1° au titre de 2003 et, d'autre part, le potentiel fiscal tel que défini au 1°, est supérieur à un taux fixé par décret. Ce concours peut faire l'objet d'acomptes.

« Ce concours est réparti entre les départements concernés en fonction du montant du rapport défini à l'alinéa précédent. Les modalités de la répartition sont fixées par décret.

« Ce concours est égal à une fraction du montant de l'emprunt visé au 3° du III. Cette fraction est fixée par décret dans la limite de 20 % de ce montant. »

III.- Le III de l'article L. 232-21 du code de l'action sociale et des familles est complété par l'alinéa suivant :

« 3° A titre exceptionnel en 2003, un emprunt souscrit par le fonds au cours de l'exercice 2003, dont le montant et la durée de remboursement sont fixés par décret, pour aider les départements à faire face à la montée en charge de l'allocation personnalisée d'autonomie. »