B. UN BUDGET MARQUÉ PAR LA PERSPECTIVE DE L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA LOI DU 15 JUIN 2000 RELATIVE À LA PRÉSOMPTION D'INNOCENCE
Le projet de budget de la justice pour 2001 est marqué par la prise en compte de la perspective de la prochaine entrée en vigueur de la loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes.
La mise en place de cette très importante réforme de procédure pénale a mobilisé l'attention de la Chancellerie où a été mis en place, dès le mois de juin 2000, un groupe de suivi composé de représentants des directions concernées du ministère et de magistrats et greffiers des cours et tribunaux, qui se réunit en formation plénière mais aussi en trois commissions spécialisées traitant des thèmes suivants : procédure pénale générale, procédure criminelle et application des peines. Ce groupe de travail a émis des recommandations suivies d'effets dans les décrets et circulaires d'application qui seront publiés en décembre 2000.
Par ailleurs, une circulaire a été diffusée auprès de l'ensemble des juridictions le 10 novembre dernier pour recueillir leurs demandes en personnel ou en crédits de fonctionnement lorsqu'elles ne les avaient pas déjà formulées.
En outre, Mme Marylise Lebranchu, Garde des Sceaux, a précisé au cours de son audition devant votre commission des Lois qu'elle avait chargé un conseiller au sein de son cabinet de s'occuper tout particulièrement des problèmes liés à l'application de la loi sur la présomption d'innocence et qu'elle avait également demandé à l'Inspection générale des services judiciaires de réfléchir sur ce sujet.
Sur le plan budgétaire, de nombreuses mesures nouvelles sont prévues par le projet de budget pour 2001 afin d'assurer le financement de la mise en application de la loi, en ce qui concerne tant les créations d'emplois que les crédits de fonctionnement, les frais de justice ou encore l'aide juridictionnelle.
Comme l'a expliqué Mme Marylise Lebranchu, Garde des Sceaux, devant votre commission des Lois, les créations d'emplois nécessaires à la mise en oeuvre du projet de loi initial du Gouvernement ont été anticipées depuis deux exercices budgétaires.
Ainsi, sur le fondement d'une évaluation des besoins conduite en 1998, qui a estimé nécessaire la création de 110 emplois de magistrats et de 90 emplois de greffiers pour la mise en place du juge des libertés et de la détention, ces emplois ont été créés en lois de finances pour 1999 et 2000 et localisés en 2000.
En revanche, les moyens nécessaires à l'application des réformes nouvelles résultant d'amendements parlementaires, telles que la possibilité d'appel des décisions des cours d'assises ou la juridictionnalisation de l'application des peines, n'ont pu être programmés à l'avance et ne sont donc budgétés qu'en 2001.
Pour l'application du volet de la loi relatif à l' appel en matière criminelle , une évaluation effectuée dès février 2000 a estimé les besoins permanents entre 70 et 100 magistrats et entre 30 et 45 greffiers, selon le taux d'appel, et les besoins transitoires, pour le respect des nouveaux délais concernant les procédures anciennes, entre 80 et 160 magistrats et entre 35 et 75 greffiers ; en conséquence, 160 créations d'emplois de magistrats et 90 créations d'emplois de greffiers ont été inscrites au projet de loi de finances pour 2001.
Enfin, pour l'application du troisième volet de la loi relatif à la juridictionalisation de l'application des peines , les besoins ont été évalués en janvier 2000 à 77 magistrats et 44 greffiers ; les créations d'emplois correspondantes ont également été inscrites au projet de loi de finances pour 2001.
Les représentants des magistrats entendus par votre rapporteur pour avis ont néanmoins estimé que ces différentes évaluations avaient été minorées, soulignant notamment qu'elles étaient toujours faites en " équivalent temps plein ".
De fait, les moyens nouveaux devront être " mutualisés " entre les juridictions les plus petites pour tenir compte de la faiblesse de leurs effectifs, notamment pour ce qui concerne l'exercice des fonctions nouvelles de juge des libertés et de la détention 3 ( * ) . Le Sénat a ainsi récemment adopté des dispositions tendant à modifier le code de l'organisation judiciaire pour permettre cette mutualisation, dans le cadre de l'examen d'une proposition de loi de notre collègue M. Michel Dreyfus-Schmidt 4 ( * ) .
Le tableau ci-après donne une vue d'ensemble des mesures prévues par le projet de budget pour 2001 pour l'application de la loi relative à la présomption d'innocence, qui seront examinées plus en détail dans la suite du présent rapport.
IMPACT BUDGÉTAIRE POUR 2001 DE LA LOI
RENFORÇANT
LA PROTECTION DE LA PRÉSOMPTION D'INNOCENCE ET LES
DROITS DES VICTIMES
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Mesures |
Emplois |
Crédits de fonctionnement (a) |
Frais de justice (b) |
Aide juridiction-nelle (c ) |
Total
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Présence de l'avocat à la première heure de garde à vue 5 ( * ) |
15,00 MF |
15,00 MF |
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Juge des libertés et de la détention 6 ( * ) (instauration d'une enquête sociale avant mise en détention provisoire ou prolongation de celle-ci) |
32 conseillers d'insertion et de probation |
4,55 MF
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4,55 MF |
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Appel criminel |
75 magistrats
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4,85 MF
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38,90 MF
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11,50 MF |
55,25 MF |
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Délai d'audiencement criminel |
85 magistrats
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73,30 MF
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31,80 MF |
105,10 MF |
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Juridictionnalisation de l'application des peines |
77 magistrats
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2,40 MF
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29,40 MF |
31,80 MF |
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Extension à la détention provisoire du placement sous surveillance électronique |
50 conseillers d'insertion et de probation 7 ( * ) |
5,00 MF |
5,00 MF |
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Indemnisation des personnes bénéficiant d'un non lieu, d'une relaxe ou d'un acquittement en cas de détention provisoire 8 ( * ) |
30,00 MF |
30,00 MF |
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Enquêtes concernant les victimes |
15,00 MF |
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TOTAL |
454 |
16,80 MF |
157,20 MF |
87,70 MF |
261,70 MF |
Source : Chancellerie
Au vu de ce tableau, l'effort budgétaire réalisé en 2001 pour l'entrée en vigueur de la loi relative à la présomption d'innocence apparaît plus que substantiel : 454 créations d'emplois, auxquelles vient s'ajouter une enveloppe de 261,70 millions de francs.
Cependant, ainsi que l'ont souligné les représentants des organisations syndicales de magistrats et de greffiers entendus par votre rapporteur pour avis, qui souhaitent pour la plupart le report de l'entrée en vigueur de la loi, on peut sérieusement s'interroger sur le point de savoir si cet effort budgétaire sera suffisant pour assurer l'application de la loi dans de bonnes conditions dès le 1 er janvier 2001. En effet, d'une part, il existe un important décalage entre le moment où les postes sont créés et le moment où ils sont réellement pourvus, en raison des délais de recrutement et de formation 9 ( * ) (cf. ci-après III du présent rapport). D'autre part, les dernières statistiques disponibles sur l'activité des juridictions montrent qu'un renforcement des moyens demeurerait par ailleurs nécessaire pour améliorer le fonctionnement de la justice au quotidien et réduire des délais de jugement encore excessifs.
La mise en application de la loi relative à la présomption d'innocence, qui va absorber la quasi-totalité des moyens nouveaux, risque donc de s'effectuer au détriment du traitement quotidien de l'ensemble des flux de contentieux.
Au cours de l'examen des crédits en commission, notre collègue M. Charles Jolibois, qui a été le rapporteur du projet de loi relatif à la présomption d'innocence au Sénat, a fait part de ses doutes que les moyens prévus permettent d'appliquer dans de bonnes conditions cette loi votée par les deux assemblées.
* 3 Dans les juridictions les plus petites, le faible nombre de mandats de dépôt ne justifie pas la création d'un poste de juge des libertés et de la détention à temps plein.
* 4 Cf. Proposition de loi tendant à faciliter l'indemnisation des condamnés reconnus innocents et portant diverses dispositions de coordination en matière de procédure pénale, Sénat n° 26 (2000-2001).
* 5 Le coût global de cette mesure est estimé à 92 millions de francs dont 67 ont été obtenus en lois de finances pour 1999 et 2000, auxquels s'ajoutent 10 millions de francs en base.
* 6 108 emplois de magistrats et 108 emplois de greffiers ont déjà été créés en lois de finances pour 1999 et 2000 .
* 7 Il s'agit du nombre d'emplois estimé nécessaire au placement sous surveillance électronique non seulement des prévenus mais aussi des condamnés, conformément à la loi du 19 décembre 1997.
* 8 Le coût global de l'indemnisation des personnes bénéficiant d'un non-lieu, d'une relaxe ou d'un acquittement en cas de détention provisoire ou en l'absence de détention provisoire est estimé à 154 millions de francs, étalés sur 5 ans, soit 30,8 millions de francs par an.
* 9 Les formations des magistrats et des greffiers durent respectivement 31 et 12 mois.