Projet de loi de finances pour 2002 : Enseignement supérieur

I. UNE ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DÉCEVANTE

Alors que le budget de l'enseignement supérieur a quasiment été multiplié par deux entre 1990 et 2002 (+ 96  % à prix courants), la progression du projet de budget pour 2002 n'est que de 2,22  %, soit l'une des plus faibles enregistrée depuis plus de quinze ans.

Si les dépenses ordinaires sont en augmentation de 3,95  %, pour les crédits d'investissement, les autorisations de programme progresseront de 18,63  % tandis que les crédits de paiement se réduiront de 13,65  %, cet ajustement technique résultant d'une prise en compte du rythme effectif des paiements des travaux de construction.

EVOLUTION DU BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

(en milliards d'euros)

LFI	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Montant total	6,02	6,14	6,43	6,79	7,17	7,39	7,79	8,00	8,54	8,74
Augmentation en  %	+ 9,6	+ 1,9	+ 4,8	+ 8,3	+ 5,5	+ 3,1	+ 5,5	+ 2,6	+ 6,8	+ 2,2
Part en  % du budget de l'enseignement supérieur dans le budget de l'éducation nationale	14,0	13,8	13,9	14,0	14,5	14,5	14,6	14,5	14,4	14,2

En dépit de cette évolution générale décevante, les créations d'emplois et les dépenses de fonctionnement restent relativement soutenues, même si leur poids dans le total du budget est modeste.

A. LA CRÉATION DE 3 500 EMPLOIS

Dans le cadre du plan pluriannuel de recrutement, le projet de budget permet la création de 3 500 emplois supplémentaires, dont 2 000 au titre des engagements dudit plan, et 1 500 au titre de la résorption de l'emploi précaire.

1. Les emplois enseignants : un progrès par rapport à 2001

Les crédits prévus permettront de créer à la rentrée 2002, 1 000 emplois dont :

- 600 emplois d'enseignants-chercheurs, soit 243 professeurs d'université ou équivalents et 357 maîtres de conférences ;

- 100 emplois de professeurs agrégés ;

- 261 postes d'attachés temporaires d'enseignement et de recherche (ATER) ;

- 39 assistants des disciplines médicales.

Le coût de la création des 700 emplois enseignants et enseignants-chercheurs est de 9,740 millions d'euros, soit 63,89 millions de francs, celui des 39 emplois d'assistants des disciplines médicales de 287 040 euros, soit 1,882 million de francs et celui des 261 ATER de 2,730 millions d'euros, soit 17,908 millions de francs.

Pour mémoire, on rappellera que le nombre total d'enseignants du supérieur est de 81 300 et que la loi de finances pour 2001 autorisait la création de 300 emplois de maîtres de conférence et de 256 postes d'ATER.

EVOLUTION DES EMPLOIS BUDGÉTAIRES DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

(en milliers)

Rentrée	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2001
Enseignants	64,5	68,0	69,1	70,2	72,8	74,2	77,1	78,6	79,8	80,3	81,3
IATOS	44,8	46,0	46,1	47,0	48,4	47,0	51,3	52,2	52,8	53,8	54,8
Total	109,3	114,0	115,2	117,2	121,2	121,2	128,4	130,8	132,6	134,1	136,1

Source : ministère de l'éducation nationale

L'effort budgétaire en matière de créations d'emplois d'enseignants n'est donc pas négligeable, même si 1 200 emplois d'enseignants-chercheurs ont été créés en 2000 et 1 500 en 1999.

2. Les emplois non enseignants : un effort substantiel

Le projet de loi de finances prévoit de créer, à la rentrée 2002, 1 000 emplois non enseignants dont 150 pour les bibliothèques.

Ces emplois nouveaux permettront d'accompagner la modernisation des établissements, l'accroissement des surfaces universitaires, notamment des bibliothèques qui sont encore trop souvent sinistrées, et d'améliorer l'environnement dans lequel évoluent les étudiants ainsi que la qualité du service qui leur est rendu en matière sanitaire et sociale : à ce titre seront créés 26 emplois d'infirmières dans les universités et 42 emplois, dont 10 emplois d'assistantes sociales, dans le réseau des oeuvres universitaires et scolaires.

En outre, au titre de la résorption de l'emploi précaire dans les établissements d'enseignement supérieur, 1 500 emplois nouveaux financés sur les ressources propres des établissements seront créés pour permettre la titularisation d'ayants droit.

Les principales créations d'emplois de personnels non enseignants peuvent être ainsi ventilées :

- 779 emplois de personnels IATOS : 6,2 millions d'euros (40,7 millions de francs) ;

- 148 emplois de personnels de bibliothèques : 1,043 million d'euros (6,842 millions de francs) ;

- 45 emplois sur les chapitres de subventions, dont 42 pour les CROUS : 519 millions d'euros (3,404 millions de francs) ;

- 1 500 emplois au titre du plan de mise en oeuvre de la résorption de l'emploi précaire (loi du 3 janvier 2001), dont 1 491 dans les établissements d'enseignement supérieur et 9 dans les CROUS.

Afin d'apprécier cet effort budgétaire, il convient de rappeler que l'enseignement supérieur compte quelque 53 000 personnels IATOS, et que la loi de finances pour 2001 autorisait la création de 1 000 emplois de personnels non enseignants, contre 500 en 2000 et 800 en 1999.

*

* *

Au total, l'effort entrepris en faveur des créations d'emplois peut donc être salué et devrait permettre, dans un contexte de stagnation démographique de retrouver des taux d'encadrement pour les étudiants proches de la situation antérieure à l'explosion de la démographie étudiante.

Votre commission tient toutefois à souligner que la résorption de l'emploi précaire dans les universités se traduit par la création d'emplois nouveaux financés sur les ressources propres des établissements, c'est-à-dire d'emplois gagés.

Elle ne peut se satisfaire d'une formule qui consiste pour l'Etat, par la titularisation des contractuels, à pérenniser une charge pour les universités alors que celles-ci n'ont pas de certitude sur leurs ressources propres futures, ce qui introduit une rigidité supplémentaire pour les établissements, alors qu'ils aspirent à davantage d'autonomie et de souplesse dans la gestion des personnels.

3. L'amélioration de la situation des personnels

Dans le cadre de la revalorisation des rémunérations, le projet de budget traduit, à hauteur de 127,2 millions d'euros (834,5 millions de francs), la revalorisation du point fonction publique.

S'agissant des mesures catégorielles, celles-ci bénéficieront de 7,14 millions d'euros (46,81 millions de francs). Les principales mesures sont les suivantes :

- la revalorisation de l'indice de fin de carrière des assistants (passant de 801 à 821) et la transformation de 250 emplois d'assistants en emplois de maîtres de conférences afin d'accélérer leur intégration dans le corps des maîtres de conférences ;

- l'amélioration du pyramidage des enseignants-chercheurs pour un montant de 1,07 million d'euros ( 7,02 millions de francs) ;

- la création d'une indemnité pour les membres du conseil national des universités variant d'un montant de 450 à 1 000 euros, pour un coût en année pleine de 0,9 million d'euros (5,9 millions de francs) ;

- le transfert au 1 ^er septembre 2002 des crédits dédiés à la prime de responsabilités pédagogiques et à la prime pour charges administratives, ces crédits devant être intégrés dans le budget des établissements ;

- un effort en faveur des personnels de recherche et formation (repyramidage des ingénieurs de recherche, ingénieurs d'études et agents des services techniques) pour 1,21 million d'euros (7,94 millions de francs) ;

- la poursuite de la réforme de la filière administrative de recherche et de formation par transfert des emplois des corps administratifs de recherche et de formation (750), soit vers les corps similaires de l'administration scolaire et universitaire, soit vers les corps de la filière technique de recherche et de formation pour un montant de 1,26 million d'euros (8,27 millions de francs) et l'achèvement du plan d'intégration des corps de la filière ouvrière et de service (y compris les personnels de laboratoire) des établissements dans les corps de la filière technique de recherche et de formation. Cette nouvelle tranche concerne 1 349 emplois ;

- la poursuite de l'effort en faveur de la filière des bibliothèques engagé en 2000, avec la revalorisation de la carrière des personnels de magasinage et la transformation de 130 emplois d'assistants de bibliothèque en emplois de bibliothécaires adjoints spécialisés ;

- la revalorisation du régime indemnitaire des personnels ouvriers des oeuvres universitaires et scolaires ainsi que diverses mesures en faveur de l'encadrement administratif des établissements d'enseignement supérieur et de la revalorisation des régimes indemnitaires.

Si la plupart de ces mesures catégorielles répondent aux souhaits exprimés par les personnels, s'agissant du repyramidage des enseignants-chercheurs, votre commission observera que la proportion entre professeurs d'université et maîtres de conférence s'est inversée en dix ans : le pourcentage des professeurs d'université est ainsi tombé de 60 à 30 % entre la fin des années 80 et aujourd'hui, tandis que celui des maîtres de conférence passait de 40 à 70 %, ces derniers n'assurant pas le même rôle que les premiers dans le domaine de la recherche.

4. Une gestion des enseignants-chercheurs critiquée et un statut à aménager

a) Les critiques de la Cour des comptes

Dans son rapport 2001 sur la fonction publique, la Cour des comptes formule diverses observations sur la gestion des enseignants-chercheurs, après enquête menée auprès de l'administration centrale et contrôle des établissements universitaires. On en trouvera la synthèse ci-après :

(1) Une gestion partagée

La gestion des enseignants-chercheurs est, de fait, une gestion partagée : la gestion des emplois et la gestion « administrative » sont de la responsabilité de l'administration centrale, alors que le recrutement et la gestion des personnes reviennent à la communauté universitaire, notamment au sein des établissements.

(2) Une gestion lourde et complexe

Si la mise en oeuvre par l'administration centrale d'outils de connaissance des personnels et de répartition des emplois, de gestion prévisionnelle des effectifs et de gestion prévisionnelle des carrières a permis d'indéniables progrès, leur efficacité reste limitée autant par la lourdeur des outils et les incohérences des systèmes d'information que par le poids de la communauté universitaire dans les processus de décision. Les procédures de gestion des personnes, modifiées à plusieurs reprises, restent particulièrement complexes et lourdes, qu'il s'agisse du recrutement, de l'avancement ou de la mobilité.

(3) Une mauvaise répartition des moyens

L'augmentation substantielle du nombre d'emplois a permis une amélioration du taux d'encadrement des étudiants mais des écarts très marqués subsistent tant au niveau géographique que disciplinaire. En amont, l'utilisation par l'administration d'un système analytique de répartition des moyens n'a pas été accompagnée d'un redéploiement des emplois entre établissements ou disciplines. Au demeurant, la liberté des établissements en matière de recrutement ne permet pas de garantir dans la suite du processus qu'un poste ouvert soit pourvu.

(4) Un contrôle défaillant

Le système indemnitaire a été rénové et étendu et permet désormais la reconnaissance des responsabilités particulières prises par les enseignants-chercheurs, notamment dans le domaine pédagogique. Le contrôle par les instances des établissements des activités des enseignants-chercheurs reste cependant succinct, voire défaillant. Des irrégularités en matière d'octroi de rémunérations accessoires étaient encore constatées récemment. Enfin, le régime particulier d'exercice des activités privées ouvert aux enseignants-chercheurs accroît les difficultés d'application de la réglementation générale sur les cumuls d'emplois et de rémunérations, mal connue et mal mise en oeuvre par les établissements.

b) Les réponses du ministère aux observations de la Cour des comptes

(1) Le « surnombre » des professeurs d'université

Le surnombre de professeurs des universités gagés sur des emplois de maîtres de conférences, résultant de l'application de l'article 62 du statut des enseignants-chercheurs est, à l'origine, de 2 000 postes. Il est chaque année résorbé à hauteur de 200 postes. Entre 1992 et 2001, cette résorption a concerné 1 515 surnombres et il en reste 485 à résorber.

(2) La gestion prévisionnelle des effectifs de l'enseignement supérieur

Cette gestion devrait être améliorée par la mise en place d'un nouveau système d'information et de gestion appelé à remplacer l'actuel système. Les travaux sont en cours, le nouveau système devant être fondé sur une base de données plus complète comportant trois niveaux (administration centrale, établissements, enseignants du supérieur) et permettre à l'administration centrale d'assurer ses missions de pilotage dans des conditions plus satisfaisantes.

Un outil de gestion (GESTPREV), doit permettre d'analyser les besoins de renouvellement des corps des enseignants-chercheurs à l'identique ou en intégrant les hypothèses d'évolution. Cet outil a intégré la programmation pluriannuelle de créations d'emplois.

(3) La mobilité des enseignants-chercheurs et les disparités en matière de recrutement

Des modifications récentes introduites par le décret du 16 mai 2001 ont pour objet de favoriser la mobilité des enseignants-chercheurs et de pallier les éventuelles difficultés de recrutement que connaîtraient certains établissements.

Ainsi la durée et les conditions d'exercice en délégation ont été modifiées : la délégation prononcée en application de l'article 25-1 de la loi du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique peut être renouvelée jusqu'à 6 ans. Par ailleurs, les récents aménagements ont prévu des possibilités d'effectuer la délégation à temps incomplet dans certaines conditions.

Afin d'encourager la mobilité européenne, une bonification d'un an est accordée aux enseignants-chercheurs après un an de mobilité effectuée dans un organisme d'enseignement supérieur ou de recherche d'un Etat de l'Union européenne. Les services effectués dans ce cadre sont également pris en compte au titre de l'ancienneté exigée des candidats pour se présenter aux concours de professeurs des universités offerts dans la limite du neuvième des emplois (article 46 -3° du décret du 6 juin 1984 modifié).

En revanche, n'est pas considérée comme une mobilité toute mutation vers un établissement situé dans l'académie de Paris ou toute mutation à l'intérieur de cette académie. Cette dernière disposition devrait réduire les difficultés de recrutement que peuvent connaître les établissements situés hors de cette académie.

(4) Une gestion nationale et locale en matière de recrutement et d'avancement

La double procédure, nationale et locale, ralentit certes les opérations de recrutement et d'avancement des enseignants-chercheurs, mais elle constitue une garantie d'objectivité et en même temps de prise en compte de l'ensemble de leurs fonctions, ainsi que le stipule l'article L. 952-6 du code de l'éducation : « L'appréciation, concernant le recrutement ou la carrière, portée sur l'activité de l'enseignant-chercheur tient compte de l'ensemble de ses fonctions ».

En effet, le conseil national des universités est enclin à s'appuyer sur des critères de recherche, qui peuvent être appréciés, au niveau national, par le biais des publications. L'intervention de l'instance locale (commission des spécialistes, conseil d'administration, conseil scientifique...), en raison de sa proximité, doit pouvoir compléter cette appréciation par une meilleure reconnaissance de l'investissement local (particulièrement en pédagogie).

c) Les propositions du rapport Espéret  tendant à aménager le statut des enseignants-chercheurs

Dans un rapport remis le 24 septembre dernier au ministre, M. Eric Espéret, président de l'université de Poitiers estime que le statut des enseignants-chercheurs n'est « plus adapté » à la réalité du métier et prône une transformation de leur statut et la mise en place de contrats individuels.

D'après le rapport, ces enseignants sont de plus en plus soumis à de nouvelles tâches (animation de cours à distance via internet, coordination pédagogique...) qui ne sont pas pris en compte dans leur rémunération, ce qui conduit les universités à « compenser partiellement ces charges par des artifices plus ou moins réglementaires ».

Leur statut actuel prévoit une obligation de service d'un volume annuel de 192 heures de cours en présence d'étudiants ou 384 heures de travaux dirigés ; le rapport estime que cette définition « n'apparaît malheureusement plus adaptée au métier actuel des enseignants du supérieur » et s'appuie sur plusieurs exemples d'autres pays européens.

Il est ainsi proposé d'intégrer certaines activités nouvelles des enseignants dans leur statut (enseignement à distance, suivi individualisé des étudiants, tutorat, stages, responsabilité administrative ou de filière, valorisation de la recherche...) au moyen d'un tableau d'équivalence établi par l'établissement. Le rapport souligne qu'il « devient de plus en plus difficile de trouver des volontaires » pour assurer ces tâches « qui sont souvent sans impact réel sur les promotions et les rémunérations » et estime que les recrutements à venir, du fait des départs en retraite « exigent que le métier d'enseignant dans le supérieur garde une attractivité suffisante ».

Tout en souhaitant le maintien d'une « norme nationale » pour déterminer la charge de travail, le rapport propose d'instituer un « contrat individuel pluriannuel » entre chaque enseignant et son établissement, qui ferait l'objet d'un bilan et d'une évaluation et suggère également des décharges de service pour les enseignants débutants.

Lors de son audition devant la commission, le ministre a souligné l'intérêt du rapport Espéret en annonçant son intention de faire étudier la réalisation de ses conclusions par une commission comprenant des représentants de tous les ministères concernés.

Il a indiqué que la mesure déjà retenue, consistant à globaliser une partie des primes attribuées aux enseignants, pour des activités autres que les cours magistraux, s'inspirait des conclusions du rapport, et qu'il convenait de reconsidérer le statut des enseignants-chercheurs dont l'activité ne se limite pas aux seuls cours magistraux, mais comporte aussi des travaux de recherche et des tâches multiples relatives à l'animation des premiers cycles, à l'encadrement des campus numériques et à la formation continue.

Dans le même sens, la mission d'information ^{2( * )} constituée à l'initiative de votre commission, sur l'information et l'orientation des étudiants dans les premiers cycles universitaires préconisait également une prise en compte de toutes les activités des enseignants-chercheurs, et pas seulement celles d'enseignement et de recherche, pour l'évaluation et le déroulement de leur carrière, aussi bien s'agissant de l'encadrement pédagogique des premiers cycles, qui sont trop laissés aux enseignants du secondaire, que de la formation continue ou de la direction d'établissement, ces tâches n'étant pas suffisamment prises en compte, dans le déroulement de la carrière des universitaires.Elle notait également que la formation pédagogique des enseignants-chercheurs était quasi inexistante.

Votre commission tient cependant à indiquer que le principal syndicat d'enseignants du supérieur s'oppose résolument à l'instauration de contrats individuels passés entre les établissements et les enseignants et considère inadmissible qu'un tel contrat puisse fixer des charges de service au-delà éventuellement du service statutaire actuel sans proposer aucune réduction du temps de travail : le contrat « ne peut être une réponse appropriée aux enseignants du supérieur qui demandent la diminution de l'ensemble de leurs charges de travail et en particulier un allègement des obligations d'enseignement, pour un meilleur équilibre de leurs missions ».

d) Plus de 16 500 enseignants-chercheurs à recruter dans les dix ans à venir

(1) Du fait des perspectives de départ en retraite

Les deux tableaux ci-après donnent la répartition, pour les dix prochaines années, des effectifs prévisibles de départs à la retraite des enseignants-chercheurs, par âge de départ théorique (60 et 65 ans), par grande discipline et corps.

Les besoins de recrutement devront également tenir compte de l'évolution des besoins d'encadrement des étudiants et de ceux de la recherche universitaire.

LES PERSPECTIVES DE DÉPART EN RETRAITE
DES PROFESSEURS DES UNIVERSITÉS

Age théorique de départ	Discipline	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	Total
60 ans	DROIT	86	80	92	92	135	157	106	88	63	53	53	1 005
	LETTRES	200	245	228	209	245	280	219	188	157	132	112	2 215
	SCIENCES	398	423	449	440	500	489	381	299	221	165	153	3 918
	PHARMACIE	35	34	43	31	35	43	28	37	27	26	10	349
TOTAL		719	782	812	772	915	969	734	612	468	376	328	7 487
65 ans	DROIT	42	57	56	72	62	86	80	92	92	135	157	931
	LETTRES	131	151	153	167	192	200	245	228	209	245	280	2 201
	SCIENCES	155	225	260	333	352	398	423	449	440	500	489	4 024
	PHARMACIE	25	19	28	28	29	35	34	43	31	35	43	350
TOTAL		353	452	497	600	635	719	782	812	772	915	969	7 506

Source DPE

LES PERSPECTIVES DE DÉPART EN RETRAITE DES MAÎTRES DE CONFÉRENCE

Age théorique de départ	Discipline	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	Total
60 ans	DROIT	73	80	82	89	140	129	132	122	94	81	83	1 105
	LETTRES	240	256	246	275	345	358	321	292	309	277	249	3 168
	SCIENCES	437	500	555	467	546	542	392	332	253	195	197	4 416
	PHARMACIE	40	46	53	37	42	55	53	41	40	25	31	463
TOTAL		790	882	936	868	1 073	1 084	898	787	696	578	560	9 152
65 ans	DROIT	20	18	34	39	52	73	80	82	89	140	129	756
	LETTRES	87	118	142	180	188	240	256	246	275	345	358	2 435
	SCIENCES	131	176	238	321	356	437	500	555	467	546	542	4 269
	PHARMACIE	8	10	20	22	28	40	46	53	37	42	55	361
TOTAL		246	322	434	562	624	790	882	936	868	1 073	1 084	7 821

Source DPE

(2) Les incidences du plan pluriannuel de recrutement

Le plan pluriannuel pour l'éducation nationale (2001-2003), annoncé en novembre 2000, comporte un plan de programmation des recrutements et un plan de programmation des créations d'emplois.

Pour l'enseignement supérieur, il prévoit la création de 5 600 emplois :

- 2 600 emplois d'enseignants, l'effort inscrit en loi de finances 2001 s'amplifiant au cours des années 2002 et 2003 ;

- 3 000 emplois d'IATOS.

CRÉATIONS D'EMPLOIS INSCRITES AU PLAN PLURIANNUEL (2001-2003)

	2001	2002	2003		Total des créations 2001/2003
Enseignants-chercheurs Personnels ATOS & ITA Attachés temporaires d'enseignement et de recherche (ATER sur crédits)	300 1 000 300	700 1 000 300	700 1 000 300		1 700 3 000 900
TOTAL ENSEIGNEMENT SUPERIEUR	1 600	2 000	2 000		5 600

S'agissant de la programmation du recrutement des enseignants-chercheurs, près de 3 600 postes seront mis au concours au cours de chacune des trois années du plan, contre 3 200 en 2000. Cette progression s'inscrit dans la logique de la programmation de la gestion des emplois scientifiques menée en coordination avec le ministère de la recherche, mais ne tient pas compte de la politique des universités pour mettre au concours des emplois d'enseignants qui sont utilisés aujourd'hui pour rémunérer des personnels non permanents (enseignants invités, ATER).

La commission observe par ailleurs que la pyramide des âges des enseignants de l'enseignement supérieur est sensiblement différente de celle des enseignants des premier et second degrés : l'augmentation des recrutements d'enseignants-chercheurs entre 2001 et 2005 résulte moins directement de départs nombreux à la retraite, qui ne se produiront qu'au cours des années suivantes.

B. UNE HAUSSE ATTENDUE DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT

1. Des moyens nouveaux

Les moyens nouveaux prévus pour 2002 devraient permettre d'assurer le rattrapage des crédits de fonctionnement pour les établissements d'enseignement supérieur sous-dotés.

Dans ce cadre, les crédits inscrits au chapitre 36-11 « Enseignement supérieur et recherche. Subventions de fonctionnement », augmentent de 83,89 millions d'euros (550,3 millions de francs), soit une hausse de 7,8 % par rapport à 2001.

Pour les établissements d'enseignement supérieur, les moyens nouveaux augmentent 2,5 fois plus que ces trois dernières années et représentent 71,2 millions d'euros, soit 467,04 millions de francs ; 6,03 millions d'euros, soit 39,54 millions de francs pour l'article 20 des bibliothèques et des musées.

Une partie des crédits de fonctionnement des établissements, 2,13 millions d'euros, soit 14 millions de francs, est réservée au financement de l'expérimentation de dévolution du patrimoine à certains établissements.

Un effort a par ailleurs été réalisé pour les relations internationales (2,46 millions d'euros, soit 16,12 millions de francs), notamment pour le financement des universités européennes d'été.

Enfin, 1,20 million d'euros, soit 7,87 millions de francs sont prévus pour l'établissement public du musée du quai Branly, 1,21 million d'euros, soit 7,95 millions de francs pour l'institut national de recherche pédagogique, 0,07 million d'euros, soit 0,44 million de francs pour l'établissement public du campus de Jussieu et 1,16 million d'euros, soit 7,6 millions de francs pour le conservatoire national des arts et métiers et la formation professionnelle et continue.

2. Un rattrapage nécessaire pour les universités sous-dotées

Si ces moyens nouveaux permettront d'améliorer les conditions de fonctionnement des universités, ils autoriseront aussi un rattrapage en faveur des établissements sous-dotés, notamment dans les filières littéraires et de sciences humaines et sociales.

Ce rattrapage était préconisé par le rapport Laugénie, remis au ministre en mai dernier, qui soulignait la nécessité d'une adaptation du système dit San Remo de répartition des moyens entre les établissements, dont l'objet est de mesurer les besoins théoriques en personnels et en crédits de fonctionnement des universités. Les critères de répartition devraient ainsi être plus équitables et adaptés, tandis qu'un renforcement des mécanismes de compensation ou de péréquation est susceptible d'être mis en place.

Il serait par ailleurs souhaitable que les règles de répartition des crédits prennent en compte une véritable évaluation des établissements et des indicateurs d'objectifs.

Devant votre commission, le ministre a indiqué que les filières littéraires devraient bénéficier, au titre du rattrapage, d'une dotation supplémentaire de 500 millions de francs.

Elle ne peut que se féliciter d'une telle augmentation des subventions de fonctionnement (7,8 %), alors que ces crédits n'avaient progressé en moyenne que de 4,6 % pour chacune des cinq années précédentes.

On rappellera que les subventions de fonctionnement représentent environ 44 % des ressources des universités et qu'un septième de celles-ci est attribué au titre de la politique contractuelle entre l'Etat et les établissements. A cet égard, la commission ne peut que partager les observations de la Cour des comptes qui dénonce l'insuffisance de l'évaluation de cette politique contractuelle, celle-ci ne permettant pas d'apprécier de manière satisfaisante l'emploi des moyens contractualisés au regard des objectifs et priorités définis.

C. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS D'INVESTISSEMENT

Le montant total des crédits prévus en 2002 pour les dépenses en capital s'élève à 904,15 millions d'euros (5,93 milliards de francs) en autorisations de programme et à 723,4 millions d'euros (4,74 milliards de francs) en crédits de paiement.

Le projet de budget pour 2002 a pour objectif d'accélérer les contrats de plan Etat-Régions, notamment en région parisienne et privilégie la maintenance des bâtiments et la recherche universitaire.

Afin d'accélérer la mise en oeuvre du plan de mise en sécurité des établissements, la totalité des autorisations de programme correspondantes sera ouverte en loi de finances rectificative 2001.

Le volume global des crédits de paiement a été recalibré pour les CPER ou les grands travaux en fonction du rythme effectif des paiements : le montant des crédits passe ainsi de 840 millions d'euros (5,495 milliards de francs) à 720 millions d'euros (4,745 milliards de francs).

1. Les priorités pour 2002

a) Une augmentation des autorisations de programme construction et premier équipement

Le montant des autorisations de programme prévu en 2002 au titre des engagements pris par l'Etat dans le cadre du volet enseignement supérieur des contrats de plan Etat Régions (CPER) 2000-2006 est en progression par rapport à 2001. Ainsi, aux 313,59 millions d'euros (2,057 milliards de francs) correspondant aux autorisations de programme inscrites en 2001 se substitue une ouverture d'autorisations de programme de 363,65 millions d'euros (2,385 milliards de francs), soit une augmentation de 16 %.

Ces crédits permettront de prendre en compte l'accélération de la mise en oeuvre des CPER, notamment en Île-de-France (ZAC Paris Rive gauche, restructuration du centre Assas).

b) L'accélération du plan sécurité et maintenance

Afin d'accélérer la mise en oeuvre du plan sécurité (410 millions d'euros soit 2,7 milliards de francs), l'ouverture de l'intégralité des autorisations de programme, soit 260 millions d'euros (1,728 milliard de francs) en loi de finances rectificative 2001, permettra aux établissements de réaliser leur programmation et de disposer des autorisations budgétaires pour pouvoir passer leurs marchés. Par ailleurs, le montant des crédits de paiements à ce titre s'élèvera en 2002 à près de 76,22 millions d'euros (500 millions de francs).

Dans le même temps, un effort est réalisé pour la maintenance, le montant des crédits prévus passant de 126,53 millions d'euros (830 millions de francs) en 2001 à un peu plus de 139,33 millions d'euros (914 millions de francs), auxquels il convient d'ajouter les 2,13 millions d'euros (14 millions de francs) au titre de l'expérimentation de la dévolution du patrimoine à certains établissements.

c) Les grands travaux

Les grands travaux (établissement public du campus de Jussieu, Muséum national d'histoire naturelle, établissement public du musée du quai Branly) mobiliseront 71 millions d'euros, soit 466 millions de francs en autorisations de programme et 72,1 millions d'euros, soit 473 millions de francs, en crédits de paiement.

d) La recherche universitaire

Après l'augmentation de 2001 (10,2 %), la subvention d'équipement de la recherche universitaire est augmentée de 5,9 % passant de 312,1 millions d'euros d'autorisations de programme (2,04 milliards de francs) à 330,4 millions d'euros (2,16 milliards de francs).

2. Une gestion peu satisfaisante des crédits d'investissement

Dans son rapport pour l'année 2000 sur l'exécution des lois de finances, la Cour des comptes signale que les conditions d'utilisation des crédits affectés aux constructions universitaires ne cessent de se dégrader, le niveau des reports atteignant en 2000 un montant égal à celui des dotations initiales.

De 1997 à 2000, les crédits de paiement disponibles sous l'effet de reports croissants, augmentent de 23 % en dépit d'un ajustement à la baisse des dotations initiales et le taux de consommation des dépenses se réduit en quatre ans de 75 % à 50 % ; d'après la Cour, cette sous-utilisation des moyens traduit aussi une maîtrise d'ouvrage défaillante et tend à retarder la mise en oeuvre des travaux et la consommation des crédits : il faut en moyenne deux ans et demi pour engager des autorisations de programme du fait d'une insuffisante finalisation des projets et d'un suivi approximatif par l'administration centrale de la gestion des crédits en région.

En conséquence, les crédits de paiement demandés pour la construction de bâtiment ont été recalibrés et enregistreront une baisse de 45 % en 2002, alors qu'ils progressaient encore de 7 % en 2001.

Compte tenu de la lourdeur du système de programmation des constructions universitaires, qui se traduit par un retard excessif dans la consommation des crédits de paiement, il apparaît indispensable d'engager une réflexion sur le contrôle de la mise en oeuvre des CPER, notamment au titre de la maîtrise d'ouvrage et de procéder à un réexamen du dispositif financier et fiscal.

A l'initiative de son président, M. Jacques Valade, votre commission a décidé de créer une mission d'information sur le patrimoine immobilier universitaire, qui serait notamment chargée d'établir un état des lieux, d'examiner les problèmes de maintenance et de développement des constructions et d'étudier les relations entre l'Etat, les collectivités territoriales et les établissements universitaires au travers du mécanisme des contrats de plan Etat-régions.

EVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT DU CHAPITRE 56-10
CONSTRUCTIONS SOUS MAITRISE D'OUVRAGE ETAT

(en millions d'euros)