I. DES AUGMENTATIONS BUDGÉTAIRES ESSENTIELLEMENT POUR ACCOMPAGNER LA CROISSANCE DU MINISTÈRE
A. L'AUGMENTATION DU BUDGET DE L'ENVIRONNEMENT SE POURSUIT EN 2002, EN DÉPIT DE LA FAIBLESSE DU TAUX DE CONSOMMATION DES CRÉDITS
1. Présentation générale
PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES
CRÉDITS PAR
AGRÉGAT
(dépenses ordinaires - crédits de paiement -
autorisations de programme)
millions d'euros (millions de francs)
|
|
|
DO + CP |
AP |
||||
|
Agrégat |
Libellé |
LF 2000 |
PLF 2001 1 |
% |
LF 2000 |
PLF 2001 |
% |
|
21 |
Protection de la nature, des sites et paysages |
110,55
|
118,11 (774,72) |
+6,83 % |
52,94 (347,26) |
59,02 (387,13) |
+11,5 % |
|
22 |
Protection de l'eau et des milieux aquatiques |
42,58
|
32,73 (214,68) |
-23,13 % |
36,35 (238,42) |
36,31 (238,20) |
-0,1 % |
|
23 |
Prévention des pollutions et des
risques
|
376,80
|
397,16
|
+5,4 %
|
338,60
|
299,24
|
-11,5 % |
|
31 |
Soutien aux politiques environnementales |
186,40
|
213,30
|
+14,43 % |
27,29 (179,01) |
26,15 (171,55) |
-4,2 % |
|
|
TOTAL
|
716,33
|
761,30
|
+6,28 %
|
455,18
|
420,72
|
-7,6 % |
1
En neutralisant le transfert des dotations
affectées à l'Office de protection contre les rayonnements
ionisants (OPRI)
Source
: Ministère de l'aménagement du territoire
et de l'environnement
Dans le projet de loi de finances pour 2002, les crédits
demandés au titre de l'environnement s'établissent à
761,30 millions d'euros ( 4.993,80 millions de francs)
(dépenses ordinaires et crédits de paiement), soit une
progression de 6,28 % par rapport à 2001. Les autorisations de
programme sont arrêtées à 420 millions d'euros
(2.755 millions de francs) soit une diminution de 7,6 %.
Aux dotations budgétaires, il convient d'ajouter les crédits du
fonds national de solidarité pour l'eau qui s'élèvent
à 83,4 millions d'euros (547,1 millions de francs), en
progression de 6,78 %.
La progression du budget de l'environnement s'inscrit dans la
continuité, depuis la très forte augmentation acquise en 1999
avec la budgétisation des ressources de l'ADEME. 1999 :
+107,93 ; 2000 : +8,79 % ; 2001 : +9,15 % et
2002 : +6,26 %.
Mais il convient de souligner que cette augmentation -et les orientations du
projet de loi de finances pour 2002 le confirment- résulte pour une
large part de la prise en charge de structures existantes et du renforcement
des structures et des moyens de fonctionnement du ministère, pour
accroître ses capacités d'expertise et d'évaluation. Les
moyens affectés aux politiques environnementales, stricto sensu, ne
bénéficient pas de la même augmentation !
2. Les modifications intervenues dans la structure du budget
Le
champ de compétence du ministère est à nouveau
modifié en 2002, du fait de la création de l'Institut de
radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). Ceci
résulte de la loi n° 2001-398 du 9 mai 2001 relative
à l'Agence française de sécurité sanitaire
environnementale qui fusionne, en outre, l'Institut de protection et de
sécurité nucléaire (IPSN) et l'Office de protection contre
les rayonnements ionisants (OPRI) pour créer un nouvel
établissement public, l'Institut de radioprotection et de
sûreté nucléaire (IRSN). Cet organisme est placé
sous la tutelle du ministère chargé de l'environnement.
En conséquence, d'un strict point de vue budgétaire, sont
transférées les dotations de l'OPRI, auparavant prises en charge
par le ministère de la santé pour un montant de
14,05 millions d'euros (92,2 millions de francs).
Ainsi, si on neutralise cette dotation, le budget de l'environnement pour
2002 s'établit à 747,25 millions d'euros
(4.901,64 millions de francs) en progression de 4,3 %.
En outre, ce budget est marqué par la très forte progression des
dépenses ordinaires, avec des moyens de fonctionnement en hausse de
14 %, alors que les dépenses en capital -crédits de paiement
sur les titres V et VI- diminuent de 27 %.
3. Une sous-utilisation chronique des crédits du ministère de l'environnement qui dénature la volonté exprimée par le législateur
Dans son
rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000,
la Cour des
Comptes relève que le ministère a consommé moins de la
moitié de ses crédits en 2000, et que ce phénomène
ne fait que s'accroître depuis 1998
.
Le taux de consommation des crédits est ainsi passé de 85 %
en 1997 à 77 % en 1998, puis 62 % en 1992 et seulement
47 % en 2000, alors même que les crédits votés par le
Parlement en loi de finances initiale ont fortement augmenté, que ces
crédits ont été abondés par les lois de finances
rectificatives, puis en cours d'exercice, par les reports de crédits des
années précédentes.
Ainsi, selon l'expertise de la Cour des Comptes,
en 2000, les reports sur
l'exercice suivant pourraient atteindre un nouveau record
avec un montant
de l'ordre de 513,75 millions d'euros (3.370 millions de francs),
soit 72 % du budget 2001 voté en loi de finances initiale
.
La faiblesse du taux de consommation en 2000 tient pour beaucoup aux
insuffisances constatées dans la gestion de l'ADEME et à la
très faible consommation des crédits du Fonds national de
solidarité pour l'eau (FNSE).
Selon la Cour des Comptes, il s'agit donc d'un phénomène
très général qui tient à la fois aux retards pris
dans l'exécution de certains programmes, à la
réorganisation de l'administration centrale -avec la création en
2000 d'une direction des études économiques et de
l'évaluation environnementale dont les postes n'ont été
pourvus que progressivement- à des rejets de dossiers par les
contrôleurs financiers et les comptables, ainsi qu'aux difficultés
rencontrées pour engager à temps les crédits ouverts en
loi de finances rectificative.
DIFFICULTÉS INSTITUTIONNELLES DU
MINISTÈRE
EN
CHARGE DE L'ENVIRONNEMENT
Le
ministère de l'environnement est constitué par quatre directions
d'administration centrale (cinq avec la nouvelle direction des études)
qui ont
peu l'habitude de coopérer
et par des services
déconcentrés (les DIREN) qui
ne mettent en oeuvre et ne
gèrent qu'une partie de ses politiques et de ses crédits
. Le
reste est géré par les services d'autre ministères
(surtout
équipement, agriculture et industrie
) que le
ministère de l'environnement
contrôle mal
. Ses
crédits sont ainsi répartis entre 350 ordonnateurs secondaires
délégués et son système d'information ne lui permet
pas de connaître rapidement et précisément leur
utilisation.
Les politiques environnementales sont aussi mises en oeuvre par plusieurs
établissements publics sur lesquels la tutelle du ministère n'est
pas satisfaisante, en particulier faute d'une contractualisation des objectifs
et moyens qu'il leur assigne. Ses relations financières avec ces
établissements sont souvent mal connues de la direction en charge des
affaires financières.
Les compétences administratives de ces agents sont parfois
insuffisantes, ce qui entraîne des difficultés pour constituer des
dossiers acceptables au regard de la réglementation budgétaire ou
du code des marchés publics. Ses difficultés de recrutement n'y
sont pas étrangères : ses personnels sont en effet tous mis
à sa disposition par d'autres ministères, ce qui n'est pas sans
poser de problème pour obtenir les profils recherchés.
L'éloignement de leurs corps d'origine n'est pas non plus un facteur
d'attraction des agents et complique, par ailleurs, leur gestion.
Source : Cour des Comptes. Exécution des lois de finances pour 2000.
Pour ce
qui concerne les dépenses en capital, les crédits de paiement
ouverts au cours de ces dernières années ont été
trop importants par rapport à ce que pouvait laisser prévoir une
consommation normale des autorisations de programme disponibles.
Dans les explications transmises à votre rapporteur pour avis, le
ministère chargé de l'environnement avance, sans beaucoup
convaincre, des raisons essentiellement conjoncturelles, structurelles ou
politiques !
Les raisons proprement structurelles sont multiples :
- le ministère de l'environnement délègue la
moitié de ses crédits à 350 ordonnateurs secondaires
chargés de la mise en oeuvre de sa politique. La multiplicité de
ses partenaires (équipement, industrie, agriculture), liée
à l'absence d'outil de gestion, tout particulièrement pour les
directions régionales de l'environnement (DIREN), laisse sans moyens de
pilotage les services chargés du suivi de crédits
délégués ;
- dans un contexte de croissance importante et continue des moyens
financiers alloués aux politiques environnementales, la mise en place
des moyens humains est en décalage d'une année par rapport aux
besoins ;
Les raisons conjoncturelles tiennent à la création, au milieu de
l'année 2000, d'une nouvelle direction, la direction des études
économiques et de l'évaluation environnementale, dont le taux de
consommation des crédits n'a pu être que modéré. Le
manque de formation des agents face aux procédures comptables, nouvelles
pour eux, a par ailleurs généré des retards et des rejets,
en particulier en fin d'année. Comme toutes les raisons conjoncturelles,
celles-ci sont appelées à disparaître.
Enfin, la gestion de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de
l'énergie (ADEME), dont le budget représente 50% du budget du
ministère, relève -selon les termes employés par
l'administration- «
autant du politique que du
structurel
», ce qui ne constitue pas, loin s'en faut, une
réponse suffisante pour votre rapporteur pour avis.
En définitive, comme le dénonce le rapport de la Cour des
Comptes : la «
faiblesse des taux de
consommation
des crédits du ministère de
l'environnement, si elle a contribué à limiter le déficit
budgétaire de 2000,
pose problème
dans la mesure où
le budget de l'Etat fait l'objet d'une norme globale de croissance des
dépenses et où le ministère de l'environnement, en
obtenant une forte progression de ses crédits sans les consommer,
évince des dépenses plus urgentes dans d'autres
administration
s. En outre, ces crédits sont reportables et seront
donc probablement consommés, mais sans que l'on sache
précisément à quel moment,
ce qui ne facilite pas la
programmation des dépenses publiques
».
Au regard de la volonté exprimée par le Parlement lors du vote de
la loi de finances, cette situation n'est pas non plus acceptable.
L'affichage politique de crédits en forte augmentation n'est qu'un
« leurre ». En réalité, les politiques
publiques menées en matière d'environnement ne
bénéficient pas de moyens supplémentaires, puisque les
crédits votés ne sont pas consommés.
B. LE RENFORCEMENT DU SOCLE DU MINISTÈRE À TRAVERS L'AGRÉGAT « SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES »
Après une hausse de 22,1 % l'an dernier, le projet
de
loi pour 2002 confirme cette volonté de renforcer l'assise
administrative et les moyens de fonctionnement de l'action
ministérielle ;
les dépenses ordinaires sont
fixées à 213,30 millions d'euros (1.399,16 millions de
francs) en augmentation de 6,3 %.
Par ailleurs, les autorisations de programme sont fixées à
26,15 millions d'euros (171,53 millions de francs) en baisse de
4,2 %.
SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES
Source : MATE
1. Le renforcement de l'expertise environnementale
Il a
été décidé de réorganiser l'administration
centrale de l'environnement, dans le cadre du plan pluriannuel de modernisation
du ministère, pour renforcer ses fonctions horizontales et son
rôle de pilotage.
Compte tenu de l'enjeu économique croissant des politiques
environnementales, de l'impact économique des pollutions et des risques,
du manque d'évaluation de l'impact des grandes infrastructures et des
politiques publiques,
il a été créé une
cinquième direction d'administration centrale chargée des
études économiques et de l'évaluation environnementale
avec notamment l'intégration, en son sein, de l'ancien service de la
recherche et des affaires économiques de la direction
générale de l'administration et du développement (DGAD) et
de l'ancienne sous-direction de l'évaluation environnementale et de
l'aménagement durable de la direction de la nature et des paysages.
Sa mise en place a visé à répondre à des besoins
croissants et pérennes d'évaluation, en constituant une offre
d'expertise structurée et bien encadrée, qui jusqu'à
présent faisait défaut.
Il s'agit d'une direction de services, de conseil et d'animation, pour le
compte du ministère chargé de l'environnement, qui s'inscrit au
coeur d'un réseau constitué du cabinet du ministre, des autres
directions d'administration centrale, de l'Institut français de
l'environnement (IFEN) et des directions régionales de l'environnement
(DIREN), de la délégation à l'aménagement du
territoire et à l'action régionale (DATAR) ainsi que des autres
services déconcentrés et des établissements publics.
Elle contribue à la prise en compte de l'environnement dans
l'élaboration des politiques publiques, notamment en matière
d'aménagement et d'équipement du territoire et de gestion de
l'espace, de politique agricole, de santé publique, de politique de
transport, d'infrastructure et d'urbanisme, d'énergie, de statistiques
et de fiscalité.
MISSIONS DE LA D4E
- elle évalue les effets réels ou
potentiels sur
l'environnement de la mise en oeuvre des décisions publiques,
procède à l'évaluation des instruments de
régulation économique de l'environnement, anime et coordonne la
réflexion économique et prospective du ministère et suit
la conjoncture économique en relation avec les politiques de
l'environnement ;
- elle veille à l'application des textes relatifs aux études
d'impact sur l'environnement et à la démocratisation des
enquêtes publiques ;
- elle assure le suivi de la mise en oeuvre des contrats de plan
Etat-région dans le domaine de l'environnement ;
- en liaison avec le ministère chargé de la recherche, elle
contribue à l'élaboration de la politique scientifique en
matière d'environnement et définit les programmes de recherche
soutenus par le ministère ; elle veille à leur mise en
oeuvre, à leur évaluation et à leur valorisation ;
elle élabore le budget civil de recherche et de développement du
ministère et en assure le suivi ; elle est chargée de la
veille scientifique ;
- elle évalue l'impact des facteurs environnementaux sur la
santé publique. Elle propose dans le domaine de l'environnement les
mesures propres à améliorer la santé publique et s'assure
de la prise en compte du principe de précaution.
En outre, elle assure la tutelle de l'Institut français de
l'environnement (IFEN) et, pour le compte du ministre chargé de
l'environnement, la tutelle du Muséum national d'histoire naturelle et
de l'Agence française de sécurité sanitaire
environnementale (AFSSE). Elle organise les relations du ministère avec
l'Agence européenne pour l'environnement.
Son directeur est secrétaire général de la commission des
comptes et de l'économie de l'environnement, du comité de la
prévention et de la précaution et de la commission
française du développement durable. Il assure le
secrétariat de la commission nationale du débat public.
En 2002, la D4E bénéficie de 10 postes supplémentaires, ce
qui porte son effectif budgétaire à 111.
La mission d'inspection spécialisée de l'environnement,
section du Conseil général des ponts et chaussées du
ministère de l'équipement, a été transformée
en un
service d'inspection générale de l'environnement (IGE),
autonome et indépendant, dont les missions sont notamment
étendues au contrôle des établissements publics de
l'environnement
.
Le ministère anime un réseau de 350 services
déconcentrés constitué des directions régionales de
l'environnement (DIREN), des directions régionales de l'industrie, de la
recherche et de l'environnement (DRIRE) et de services départementaux.
Il assure la tutelle de 22 établissements publics et confie des
missions d'intérêt général à des
associations. L'inspection générale est donc chargée de
mener des inspections périodiques de ces structures afin
d'éclairer le ministre sur leurs conditions de fonctionnement, sur leurs
besoins ou sur les réformes à engager.
L'inspection générale a également comme mission de mener,
à la demande du ministre et de ses directeurs, des enquêtes et des
expertises sur des situations ponctuelles.
L'IGE agit seule ou conjointement avec d'autres structures d'inspection.
L'inspection est composée d'inspecteurs généraux mis
à disposition par d'autres structures d'inspection, notamment les trois
conseils généraux mis à la disposition du ministre
(Conseil général des mines (CGM), Conseil général
des ponts et chaussées (CGPC) et Conseil général du
génie rural, des eaux et des forêts (CGREF)), mais
également des agents relevant du ministre chargé de
l'environnement et de ses établissements publics et ayant occupé
des emplois de direction. Enfin, certains membres reçoivent des missions
permanentes.
Quatre créations de poste sont prévues dans le projet de loi de
finances pour 2002, ce qui porte l'effectif budgétaire à 16 et
l'effectif réel du service, compte tenu des mises à disposition,
à 39 personnes.
L'institut de formation de l'environnement (IFORE), créé le
9 juillet 2001 est un service à compétence nationale
rattaché à la direction générale de
l'administration, des finances et des affaires internationales du
ministère. Il doit apporter non seulement une
« culture » commune à l'ensemble des agents du
ministère et de ses établissements publics mais également
la formation technique très spécialisée nécessaire
à leur activité. Les trois premiers mois de son existence ont
été consacrés à la recherche de locaux
indispensables pour une activité de formation et d'enseignement,
à recruter les premiers agents administratifs dont son directeur et
à préparer le programme de formation 2002.
2. La progression continue des moyens en personnel
Par rapport à 1997, l'effectif budgétaire
total
du ministère de l'environnement progresse de 42 % et de plus de
10 % par rapport à 2001 :
- en 1999, ont été décidées
139 créations d'emplois dont 89 dans les DIREN et 22 pour renforcer
l'inspection des installations classées ;
- en 2000, 140 emplois supplémentaires sont
décidés dont 36 dans les DIREN, et 54 pour le suivi des
installations classées ; en outre, 70 emplois sont
transférés ;
- en 2001, on enregistre 300 créations de postes, dont 137
dans les DIREN et 50 en DRIRE, pour renforcer l'inspection des installations
classées.
Pour 2002, l'effort de création d'emplois se poursuit, à
hauteur de 10 % avec 300 emplois supplémentaires :
- 75 emplois en administration centrale pour permettre la
résorption d'emplois précaires et pour renforcer les missions
centrales du ministère sur l'ensemble de ses politiques, notamment pour
le soutien aux établissements publics ;
- 162 emplois pour renforcer les effectifs des DIREN et leur permettre de
mieux assumer leurs missions notamment la mise en oeuvre du Plan
Loire ;
- 50 emplois en DRIRE, affectés à la police des
installations classées industrielles ;
- 13 emplois pour renforcer les services vétérinaires dans
leurs missions de police des installations classées agricoles.
De plus, à la suite de l'accident survenu à Toulouse le 21
septembre 2001, et conformément aux décisions
arrêtées par le Premier ministre, le gouvernement a
présenté à l'Assemblée nationale dans le cadre de
la loi de finances, un amendement, qui a été adopté,
visant à augmenter de 100 le nombre d'emplois à créer dans
les DRIRE en 2002, au titre de la police des installations classées
industrielles.
Par ailleurs, 14 emplois du ministère des finances sont
transférés à compter du 1
er
janvier 2002,
pour contribuer à la gestion du bâtiment de l'avenue de
Ségur désormais à la charge du ministère de
l'environnement.
S'agissant plus spécifiquement des effectifs chargés de
l'inspection des installations classées, ceux-ci ont certes
été renforcés en valeur absolue depuis 1998, mais force
est de constater que leur part relative n'a cessé de diminuer.
Les
effectifs chargés du suivi des installations classées restent
très insuffisants et n'ont pas bénéficié en
priorité de la politique d'augmentation des effectifs menée
depuis 1999.
EVOLUTION
DES EFFECTIFS CHARGÉS DU SUIVI
DES INSTALLATIONS
CLASSÉES
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002* |
|
Total |
2 412 |
2 551 |
2 760 |
3 060 |
3
474
|
|
Inspections classées
|
948
|
977
|
1 041
|
1 096
|
1 259*
|
|
% inspections classées/effectifs totaux |
39,3 % |
38,3 % |
37,71 % |
35,81 % |
36,24 % |
* Prévisions intégrant l'amendement
gouvernemental portant de 50 à 150 les créations d'emploi dans
les DRIRE au titre des installations classées.
Malgré la mise en place du programme triennal (1999-2000) portant sur
l'organisation et le fonctionnement de l'Inspection, pour améliorer
l'efficacité et la qualité de son action, les effectifs
affectés au contrôle des installations classées
représentaient 39,3 % des effectifs totaux du ministère en
1998 et seulement 35,8 % en 2001. La proposition, après l'accident
de Toulouse, de créer 150 postes supplémentaires, pourrait
stopper cette diminution relative.
Votre rapporteur regrette que la très forte progression des emplois
constatée depuis 1999 au sein du ministère de l'environnement
n'ait pas au moins servi à renforcer ce service « parent
pauvre » de l'administration alors qu'il remplit une mission
stratégique.
Enfin, s'agissant des effectifs des établissements publics
placés sous la tutelle du ministère, 84 créations
d'emplois sont prévues en 2002, prises en compte dans les dotations
budgétaires allouées à ces établissements. Il
s'agit ainsi de 49 emplois supplémentaires dans les parcs nationaux, 15
au Conservatoire du littoral, 14 à l'Agence française de
sécurité environnementale ou encore 10 à l'Institut
français de l'environnement.
3. La mise en oeuvre d'un partenariat avec les associations
Depuis 1997, le ministère a
développé une
véritable politique de partenariat avec les réseaux associatifs
de protection de l'environnement, afin de renforcer la qualité de leurs
prestations. L'augmentation des crédits affectés aux subventions
doit permettre la mise en place d'une politique de soutien au
développement de la vie associative dans le secteur de l'environnement.
L'aide directe apportée aux associations a augmenté de
150 % depuis 1997.
De plus, le ministère a soutenu l'emploi de
permanents dans les associations. Il a ainsi financé en 2001, par le
biais du Fonds de Coopération de la Jeunesse et de l'Education Populaire
(FONJEP), la rémunération de 200 postes remplissant des
fonctions d'animation et de gestion.
Afin de pérenniser ces relations, le gouvernement est engagé
à développer la contractualisation pluriannuelle entre l'Etat et
les associations. La circulaire du Premier ministre du
1
er
décembre 2000 instaure, par des conventions
pluriannuelles d'objectifs (CPO), un partenariat sur 3 ans renouvelable
permettant ainsi aux associations de construire des projets dans la
durée. Auparavant, les subventions versées aux associations
avaient un caractère plus sectoriel, moins tournées vers le
développement de la vie associative lui-même.
En contrepartie de ce partenariat conclu pour trois ans les conventions
intègrent des modalités de suivi et d'évaluation. En 2001,
dans le domaine de l'environnement, 15 conventions pluriannuelles ont
été signées et ce nombre devrait doubler en 2004.
Le projet de loi de finances pour 2002 consacre 8,34 millions d'euros
(54,71 millions de francs) aux subventions des associations, dont
2,02 millions d'euros (13,25 millions de francs) dans le cadre des
contrats de plan Etat-régions. A ce jour, 121 associations sont
agréées au titre de l'environnement au niveau national et
1.300 agréments ont été recensés au niveau
local.