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II. POURSUIVRE LA LUTTE CONTRE LES NUISANCES AÉROPORTUAIRES

A. METTRE EN oeUVRE LES RECOMMANDATIONS DE L'ACNUSA POUR LA RÉGULATION DU BRUIT AÉROPORTUAIRE

1. La mise en place de l'ACNUSA, une étape essentielle

Même si les progrès considérables des constructeurs permettent de mettre en service des avions de moins en moins bruyants (un avion équipé de réacteurs conçus au début des années 1960 faisait autant de bruit que 125 Airbus A320), l'augmentation du trafic aérien, la densification urbaine au voisinage des aéroports et l'évolution de la gêne ressentie par les riverains rendent indispensable de lutter contre les nuisances sonores aéroportuaires.

Votre rapporteur est convaincu que le développement du transport aérien passe par une régulation des nuisances -et en particulier par une meilleure maîtrise de l'urbanisation au voisinage des aéroports-. La création de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA), par la loi du 12 juillet 1999, qui a également renforcé, à l'initiative du Sénat, les prescriptions urbanistiques32(*), répondait à cette préoccupation.

a) De larges missions

La concertation menée à l'occasion de l'extension de l'aéroport de Paris-Charles de Gaulle a montré que le développement des infrastructures, nécessaire à la croissance du transport aérien, ne pouvait être mis en oeuvre que dans le cadre d'une politique de transparence et de concertation avec les riverains en ce qui concerne les nuisances sonores. A cet effet, le Ministre de l'équipement, des transports et du logement s'était engagé -lors de l'annonce de la construction de pistes supplémentaires à Roissy, reprenant en cela une proposition ancienne, formulée notamment par la mission précitée « DOUFFIAGUES »- à ce qu'une autorité indépendante soit mise en place pour intervenir dans la mesure et le contrôle de ces nuisances. De cet engagement a résulté l'adoption de la loi précitée.

Lors de son adoption, la Commission des Affaires économiques avait largement soutenu la mise en place de cette institution, et avait élargi les compétences et les missions de cet organisme.

Le dispositif finalement adopté vise à satisfaire trois objectifs :

- le premier est de mettre en place une véritable haute autorité en matière de nuisances sonores aéroportuaires, dont l'indépendance et l'impartialité soient incontestables.

Outre sa qualification législative d'autorité administrative indépendante, la nouvelle Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires est composée d'un président nommé par décret pris en conseil des ministres, de deux membres respectivement désignés par le président du Sénat et par le président de l'Assemblée nationale et de 5 experts en matière d'acoustique, de gêne sonore, de santé humaine, d'aéronautique et de navigation aérienne, nommés par décret pris en conseil des ministres. L'indépendance des membres de cette institution est garantie par une durée de mandat relativement longue, de 6 ans, et par la mise à disposition d'un budget propre. Elle est renforcée par des clauses de non-renouvellement, d'absence de possibilité de révocation et d'incompatibilité du mandat avec la détention de certaines fonctions et intérêts ;

- le deuxième objectif est de donner à cette autorité un champ d'action étendu, en la dotant d'une compétence élargie pour la mesure et le contrôle du bruit en ce qui concerne les principaux aérodromes ;

- le troisième objectif est de doter cette autorité d'un devoir d'information des riverains et parallèlement, d'un pouvoir d'élaboration de prescriptions techniques concernant en particulier les dispositifs de mesure du bruit et de suivi des trajectoires implantés aux abords des aérodromes.

La loi précitée du 12 juillet 1999 prévoit en outre que l'ACNUSA prononce, sur proposition de la Commission nationale de prévention des nuisances, des amendes administratives à l'encontre des contrevenants aux règles instituées par arrêté du ministre chargé de l'aviation civile pour la protection de l'environnement sonore des aérodromes. L'ACNUSA est donc conçue par le législateur comme la pierre d'angle de la politique de régulation des nuisances sonores aéroportuaires.

b) Un début matériellement précaire

Après le bel unanimisme de la discussion législative, et une fois la loi promulguée, la naissance de l'autorité n'a pourtant pas été sans difficultés. Le premier rapport annuel de l'ACNUSA, paru en mai 2001, fait en effet état de difficultés pratiques rencontrées pour la mise en place de cette institution.

Tout d'abord, pour amorcer la mise en place des services, l'Autorité a eu recours à une solution intermédiaire et a recruté un collaborateur par voie de convention avec d'autres services de l'administration, pour une mission temporaire d'assistance, dans l'attente de recrutements définitifs. Or, des blocages administratifs et financiers ont conduit à ce que les frais de mission et l'indemnité de sujétion spéciale décidée par le président de l'ACNUSA n'ont pu être réglés à l'intéressé qu'avec retard, le rapport annuel faisant état d'une « situation administrative ubuesque » liée des « difficultés avec le directeur des dépenses de la trésorerie générale de Paris ».

Dans un deuxième temps, pour le recrutement des collaborateurs définitifs, l'ACNUSA s'est heurtée à l'absence de postes budgétaires prévus à son bénéfice, alors même que la loi de finances pour 2001 lui avait accordé, -votre commission y avait tout particulièrement veillé-, cinq millions de francs de budget annuel. Ce n'est que grâce à la coopération du Directeur général de l'aviation civile et du Vice-président du Conseil général des ponts et chaussées, indique le rapport annuel précité, que ces difficultés ont pu se résoudre, les postes finalement attribués à l'ACNUSA étant « gagés » sur les effectifs budgétaires du ministère de l'équipement.

On ne peut que regretter qu'après avoir porté l'ACNUSA sur les fonds baptismaux, le Gouvernement ne lui ait pas mieux donné les moyens des missions que lui avait dévolues le législateur.

2. La nécessaire poursuite de la régulation des nuisances

Outre la mise en oeuvre des engagements pris en 1997 lors de l'extension de l'aéroport de Roissy, la lutte contre les nuisances sonores passe désormais par la mise en oeuvre des préconisations de l'ACNUSA.

a) L'interdiction des avions les plus bruyants la nuit à Paris-Charles de Gaulle

L'aéroport de Paris-Charles de Gaulle est aujourd'hui déjà soumis à des restrictions d'usage pour les avions les plus bruyants, et en particulier les appareils « hushkités » du « chapitre 3 » (les chapitres sont fonction de l'énergie sonore dégagée), c'est à dire les avions bruyants (appartenant au chapitre 2), mais munis d'atténuateurs de bruit les faisant entrer dans la catégorie moins bruyante du « chapitre 3 ». Un arrêté du 17 décembre 1997 modifié leur impose, entre 23 h 15 et 6 heures, d'être signalés comme tels au service de contrôle de la navigation aérienne et de respecter des procédures de décollage et de montée initiales élaborées en vue de réduire les nuisances sonores.

Etait à l'étude, depuis 1997, la possibilité juridique d'interdire totalement la nuit, sur cette plate-forme, de 23 h 30 à 6 heures, les avions équipés d'atténuateurs de bruit. Un contentieux, non encore réglé, entre l'Europe et les Etats-Unis concernant cette catégorie d'avions n'a pas permis de concevoir une mesure visant explicitement les dispositifs d'atténuation de bruit. Un arrêté ministériel paru le 19 août 2001 a imposé une restriction nocturne visant, de façon générale, tous les avions les plus bruyants du « chapitre 3 ».

Cette mesure s'appuie sur la notion de « marge cumulée des niveaux de bruit certifiés par rapport aux limites admissibles du chapitre 3 ». Dans son principe, elle consiste à :

- interdire totalement au 1er janvier 2005 les avions les plus bruyants du chapitre 333(*). Cette interdiction est précédée d'une période de réduction progressive de l'utilisation des flottes concernées reposant, pour chaque compagnie, sur des quotas d'énergie sonore ;

- interdire les avions bruyants du chapitre 334(*) qui n'auraient pas été exploités sur l'aéroport de Paris-Charles-De-Gaulle depuis le 1er octobre 1996.

Les avions visés par cette mesure sont les Boeing 727, 737 et 747 les plus anciens, les Airbus A300 de première génération, les DC8 et DC9 ainsi que certains DC10. Sur les 36.350 mouvements observés la nuit entre 23 h 30 et 6 h en 2000 à Roissy, la première de ces deux interdictions viserait 5.300 vols.

Une centaine de compagnies aériennes fréquentant régulièrement la plate-forme sont concernées par les dispositions de cet arrêté qui, par ailleurs, relève du champ d'application de l'article L. 227-4 du code de l'aviation civile : un manquement à ces restrictions d'usage peut occasionner des sanctions administratives prononcées par l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires (ACNUSA) sur proposition de la Commission nationale de prévention des nuisances (CNPN).

A cet égard, votre commission se félicite de l'adoption d'une nouvelle norme, dite « chapitre IV », par l'OACI, le 10 octobre dernier, qui s'appliquera aux nouveaux avions à compter de 2006 et contribuera à réduire de 10 décibels le niveau sonore autorisé à l'atterrissage et au décollage pour chaque type d'appareil.

b) Les propositions de l'ACNUSA

La loi a voulu l'ACNUSA dotée d'un large panel de compétences, puisque ses membres sont choisis en fonction de « leur compétence dans les domaines économique, juridique ou technique ou de leur connaissance en matière d'environnement, de santé humaine ou de transport aérien ». Ils sont en outre nommés par les présidents des assemblées et par plusieurs ministres en charge de l'environnement, de la santé et de l'aviation civile. Forte de cette diversité, l'autorité a établi, conformément à la mission que lui assigne la loi, plus de quinze recommandations précises dans ses secteurs de compétence.

Pour la mesure du bruit :

La loi a confié à l'ACNUSA, pour les aérodromes visés à l'article 266 septies du code des douanes35(*), la mission de définir :

- les indicateurs de mesure du bruit et de la gêne sonore ;

- les prescriptions techniques applicables, en conformité avec les normes internationales, aux dispositifs de mesure du bruit et des trajectoires ;

- les prescriptions concernant le nombre et l'emplacement des stations de mesure de bruit pour chacun de ces aérodromes ;

- les prescriptions d'exploitation du réseau des stations.

En la matière, l'ACNUSA suggère :

 D'utiliser l'indice « Lden » pour la mesure de la gêne sonore à la place de l'indice « psophique » actuellement en vigueur

La gêne sonore est calculée au moyen d'un modèle mathématique prenant en compte le bruit émis par chaque passage d'avion et tel qu'il est perçu au sol, le nombre de passages d'avions en 24 heures et la perception différente du bruit entre le jour et la nuit : un vol nocturne génère une gêne 10 fois supérieure à celle d'un vol de jour.

Pour l'instant en France, l'indice de gêne utilisé est l'indice « psophique ». L'ACNUSA recommande de lui substituer l'indice « Lden », car, dans le calcul de l'indice Lden, la journée est divisée en douze heures de jour, en quatre heures de période intermédiaire ou soirée et en huit heures de nuit, les heures de soirée étant pondérées d'un facteur 5 et celles de nuit d'un facteur 10, ce qui permet une prise en compte plus fine des effets de la gêne sonore, et plus conforme à la gêne ressentie par les riverains. En outre, le projet de directive du Parlement européen et du Conseil de l'Union européenne relative à l'évaluation et à la gestion du bruit ambiant recommande l'utilisation de cet indice pour établir la cartographie du bruit et les plans d'actions prévues pour gérer les problèmes du bruit et de ses effets, raison de plus pour l'ACNUSA de le préconiser.

Le choix de l'indice est déterminant car il intervient à deux niveaux. D'abord, afin d'éviter d'exposer immédiatement ou à terme de nouvelles populations aux nuisances sonores, la maîtrise de l'urbanisme, indispensable, passe par la délimitation de zones de bruit où des interdictions et restrictions de construire seront édictées. Ces zones forment le plan d'exposition au bruit (PEB), actuellement basé sur des courbes de gêne sonore exprimée en indice psophique. Pour les populations déjà en place, l'attribution et le montant d'une aide à l'insonorisation des logements riverains des aéroports s'appuient également sur la délimitation de zones de bruit par le plan de gêne sonore (PGS).

 De définir un indice de bruit « événementiel », lié à chaque survol

L'ACNUSA, au vu des revendications des riverains, a considéré qu'un indice intégré de la gêne sonore ne permettait pas de représenter la nuisance engendrée par chaque survol, et partout, de rendre compte, vol par vol, du non-respect des procédures de départ, d'approche et d'atterrissage. Aussi l'Autorité a préconisé la mise en place d'un indicateur36(*) caractéristique de chacun des survols.

Pour la régulation des nuisances sonores d'origine aérienne

L'ACNUSA a formulé des recommandations ambitieuses et détaillées pour une meilleure maîtrise des nuisances sonores aéroportuaires, notamment la nuit, période particulièrement sensible pour les riverains.

Considérant à juste titre que la gêne la plus forte est celle qui trouble le sommeil, l'ACNUSA n'a pour autant pas préconisé l'arrêt total des vols de nuit réclamés par certains. Cette préconisation ne lui est en effet pas apparue « plausible » à l'heure actuelle, « de façon unique au sein de la communauté européenne, et uniforme sur tout le territoire national », selon son rapport annuel. Elle a toutefois répondu à la forte préoccupation des riverains dans ce domaine, en proposant, dans un premier temps, la mise en place d'un indice de valeur maximale de bruit la nuit.

L'ACNUSA recommande qu'entre 22 heures et 6 heures, tout survol engendrant un niveau sonore exprimé en LAeq(1s) dépassant 85 dB(A), en dehors des zones A et B des actuels plans d'exposition au bruit37(*), zones de forte gêne sonore, soit sanctionné. Cet indice conduirait ainsi à sanctionner au cas par cas l'utilisation de certains avions, sans se préoccuper de leur classification acoustique en divers « chapitres », alors que les restrictions actuelles concernent les types d'appareils utilisés et non le bruit engendré par chaque survol. Il s'agirait, notons-le, d'une mesure dont la mise en oeuvre s'avérerait particulièrement contraignante pour certaines activités, (la messagerie, le fret, la poste) et relativement inédite en Europe, voire dans le reste du monde. Sur notre continent, si certains aéroports possèdent des restrictions d'usage particulières, comme Genève et Orly, qui jouissent d'un « couvre-feu » total, ou encore Berlin, Münich et Zürich, où le trafic nocturne est interdit, avec cependant des exceptions de taille pour le fret postal, il n'existe pas, ailleurs, de couvre-feu mais des restrictions d'usage qui varient selon les plate-formes. La limitation des mouvements d'avions entre 23h et 6h a été instaurée sur les trois aéroports londoniens, mais ce sont les interdictions des avions les plus bruyants, classifiés en « chapitre 2 », durant des créneaux horaires bien définis, que l'on retrouve le plus souvent. Amsterdam, Düsseldorf, Francfort, Madrid, Roissy et Vienne ont ainsi souscrit à cette mesure. Les essais moteurs, quant à eux, ne sont interdits que sur les plates-formes de Madrid, Oslo, Roissy et Zürich, et encore selon des plages horaires bien définies (généralement 23h -6h).

L'ACNUSA a émis cette proposition sans qu'à la connaissance de votre rapporteur aient été effectuées d'études d'impact d'une telle mesure sur les compagnies, les services et les industries concernées.

Pour le contrôle des trajectoires et des procédures d'approche et de départ

L'ACNUSA préconise que pour les neufs principaux aéroports, des procédures particulières soient élaborées en vue de limiter les nuisances, et fassent l'objet d'arrêtés ministériels, permettant le relevé des infractions et leur sanction éventuelle. Elle souhaite que soit défini, par cet arrêté, le volume dans lequel l'écart entre la trajectoire réelle d'un avion et la procédure publiée est une déviation tolérable. En dehors de ce volume, il serait considéré que la procédure n'est plus respectée et une sanction serait encourue.

Les propositions de l'ACNUSA sont nombreuses et concrètes. Dans ce contexte, on peut se demander quelle est la cohérence avec cet ensemble de recommandations d'une proposition de loi récemment adoptée par nos collègues députés -les mêmes qui approuvaient, en 1999, la création de l'ACNUSA- sur « l'interdiction de décollage et d'atterrissage la nuit dans les aéroports ».

c) La proposition de loi « Cochet » : quelle cohérence ?

La démarche conjointe, soulignons-le, des deux chambres du Parlement et du Gouvernement, par l'adoption de la loi précitée du 12 juillet 1999, était claire. Elle partait d'un diagnostic : l'absence de communication et le besoin de régulation des nuisances sonores aéroportuaires, et aboutissait à un plan d'action : une haute autorité, indépendante, serait l'interlocuteur impartial de toutes les parties et la force de proposition -voire de prescription- en matière de lutte contre le bruit aéroportuaire.

Le processus étant défini, ne lui manquait que le temps de se mettre en marche et d'aboutir à de premières réalisations.

Or, interférant dans une logique pourtant établie avec son aval, l'Assemblée nationale a adopté, le 24 avril dernier, une proposition de loi de M. Yves Cochet et plusieurs de ses collègues tendant à interdire aux aéronefs de décoller et d'atterrir la nuit dans tous les aéroports français. Non sans que la Commission de la production et des échanges, saisie de l'examen de ce texte, ait repoussé sa réunion d'examen pour laisser à l'ACNUSA, qui se mettait, à l'époque, à peine en place, le temps (si l'on peut dire !) de formuler ses premières propositions.

Le texte finalement adopté par l'Assemblée nationale, prenant tardivement en compte l'existence de l'ACNUSA, reprend d'ailleurs non pas le dispositif initialement envisagé par les auteurs de la proposition de loi, mais, peu ou prou, les premières recommandations de cette autorité, qui relèvent d'ailleurs totalement du domaine réglementaire.

Votre rapporteur considère une telle initiative comme inopportune et incohérente avec la démarche engagée il y a à peine deux ans, avec la création de l'ACNUSA. Il lui semble préférable de donner suite, avec continuité et détermination, et après une large consultation de l'ensemble des parties intéressées, et des études d'impact aéroport par aéroport, aux propositions de cette autorité, en les adaptant si besoin est, plutôt que d'interférer intempestivement dans le champ de compétence de l'ACNUSA.

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