Projet de loi de finances pour 2002 : Consommation et concurrence

CHAPITRE II -

LA POLITIQUE DE LA CONSOMMATION

Les pouvoirs publics poursuivent leur politique de la consommation soit directement, grâce aux services de la DGCCRF, soit indirectement, grâce au concours des mouvements consuméristes.

I. LE SOUTIEN AUX MOUVEMENTS CONSUMÉRISTES

Le soutien aux mouvements consuméristes prend la forme d'un soutien aux associations agréées de consommateurs et à l'Institut National de la Consommation.

A. LES ASSOCIATIONS AGRÉÉES DE CONSOMMATEURS : DES RELAIS INDISPENSABLES DE LA POLITIQUE DE PROTECTION DES CONSOMMATEURS

Les associations constituent des relais indispensables de la politique de protection des consommateurs. Par leurs actions de formation, de conseil et d'information, elles sont des partenaires privilégiés des pouvoirs publics. Elles jouent, en outre, un rôle de médiation des conflits.

1. Un mouvement associatif dynamique

Parmi ces associations, les associations agréées au sens des articles L.421-1 et suivants du code de la consommation ^{1( * )} jouent un rôle essentiel. Leur agrément leur permet en effet :

- d'intervenir devant les juridictions civiles pour soutenir la demande en réparation d'un consommateur lésé ;

- de se porter partie civile, s'il y a atteinte à l'intérêt collectif des consommateurs ;

- de représenter plusieurs plaignants devant les tribunaux, dans le cas d'un préjudice causé par un même professionnel ;

- de demander au juge civil la suppression des clauses abusives dans les contrats qui sont proposés aux consommateurs ;

- de demander au tribunal civil ou pénal de faire cesser des agissements illicites ou de supprimer des clauses illicites dans un contrat ou dans une catégorie de contrats.

On recense au niveau national 18 associations agréées.

LES ASSOCIATIONS AGRÉÉES DE CONSOMMATEURS

ADEIC-FEN	Association d'éducation et d'information du consommateur de l'Education nationale
AFOC	Association FO Consommateur
ALLDC	Association Léo Lagrange pour la Défense des Consommateurs
ASSECO-CFDT	Association Etudes et consommation CFDT
CGL	Confédération générale du logement
CNAFAL	Conseil national des associations familiales laïques
CNAFC	Conseil national des associations familiales catholiques
CNL	Confédération nationale du logement
CLCV	Confédération logement et cadre de vie
CSF	Confédération syndicale des familles
FF	Familles de France
FNAUT	Fédération nationale des associations d'usagers des transports
FR	Familles rurales
INDECOSA - CGT	Association pour l'information et la défense des consommateurs salariés
ORGECO	Organisation générale des consommateurs
UFC - QUE CHOISIR	Union fédérale des consommateurs - Que choisir ?
UFCS	Union féminine civique et sociale
UNAF	Union nationale des associations familiales

Ces associations assurent deux catégories de missions :

- l'aide aux consommateurs par des actions d'information et de soutien dans le règlement des litiges ;

- la représentation des consommateurs auprès des pouvoirs publics ou des professionnels.

La concertation entre les pouvoirs publics et les associations de consommateurs est, en particulier, institutionnalisée au sein du Conseil national de la consommation (CNC).

Les associations agréées participent également à de multiples instances nationales telles que  la Commission de la sécurité des consommateurs (CSC), la Commission des clauses abusives, le Conseil national du crédit. Elles sont représentées à la Commission nationale d'équipement commercial, au Comité national de l'euro et dans de nombreuses autres instances.

Au niveau local, les associations agréées sont représentées dans une vingtaine d'instances départementales telles que les Commissions de surendettement, les Commissions départementales d'équipement commercial (CDEC), les Commissions de conciliation des loyers, etc.

Ainsi associées aux politiques mises en oeuvre par les pouvoirs publics, aussi bien en matière de sécurité domestique que de lutte contre le surendettement ou de certification des produits industriels et des services, ces associations ont une charge de travail considérable et un rôle social important, qui justifient le soutien des pouvoirs publics.

Votre rapporteur estime, à ce propos, que ce rôle mériterait d'être pleinement reconnu à travers la création d'un « statut d'élu social » qui permettrait aux membres de ces associations d'exercer leurs différentes fonctions dans de meilleures conditions et de bénéficier de formations.

Un tel statut ne manquerait pas d'attirer de jeunes actifs vers l'action associative, en renfort des retraités, qui représentent aujourd'hui la plus grande part des militants associatifs.

2. Un financement public qui se stabilise

Les subventions de l'Etat aux associations de consommateurs inscrites dans le projet de loi de finances pour 2002 s'élèvent à 7,62 millions d'euros (50 millions de francs), comme en 2001 et 2000.

Votre rapporteur pour avis s'était félicitée, l'an passé, de la stabilisation des subventions aux associations, après une longue période de réduction des aides aux organisations consuméristes. Votre rapporteur constate cependant que la reconduction à l'identique en 2002 du budget 2001 représente une baisse en termes réels et que le niveau des crédits affectés aux associations est encore en deçà de qu'il était en 1990 où ils s'élevaient à 10,67 millions d'euros (70 millions de francs).

Votre rapporteur pour avis insiste en outre pour que les crédits affectés à ces subventions ne fassent pas l'objet cette année, comme trop souvent ces dernières années, de mesures de régulation budgétaire.

Ces mesures de régulation, qui frappent le budget des associations sans qu'elles puissent s'y préparer ont, en effet, ces dernières années, été fréquentes. Encore en 2001, 0,76 millions d'euros ont ainsi fait l'objet d'une régulation budgétaire.

Dans ce secteur, comme dans d'autres, les associations, avec peu de moyens, prolongent et démultiplient l'action de l'Etat. C'est pourquoi, il est de mauvaise politique de rechercher dans les subventions qui leur sont destinées une source d'économie budgétaire. Compte tenu des montants en jeu, leur éventuelle contribution à la réduction des déficits publics ne peut être significative. En revanche, la suppression de quelques dizaines de milliers de francs de subventions interrompt des actions que seules ces associations assurent.

C'est en particulier le cas des centres techniques régionaux de la consommation (CTRC) . Ces centres assurent des permanences permettant d'aider les particuliers à résoudre leurs difficultés relatives à la consommation. Alors que le passage à l'euro va susciter de nouveaux sujets d'intervention pour eux, les CTRC ont appris en septembre 2001 que le budget qui leur serait consacré en 2001 serait amputé de 36 % par rapport aux crédits ouverts en 2000. Le Gouvernement justifie cette mesure par les réserves importantes constituées, selon lui, par certains CTRC.

Si l'existence de ces réserves était avérée, elle ne saurait justifier une telle amputation budgétaire, qui conduit plusieurs CTRC à cesser leur activité (émissions télévisées...), voire à licencier, comme l'envisage le CTRC d'Ile-de-France, ou même fermer.

Il ne faut pas oublier l'importance de la dimension de proximité dans la politique de consommation. Votre rapporteur pour avis estime que l'échelon régional, où se situent les CTRC, représente un niveau pertinent pour l'efficacité et l'adéquation aux besoins d'information, de formation et de soutien juridique des consommateurs, et souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur le sort des 70 salariés employés sur l'ensemble du territoire par les CTRC et souvent extrêmement qualifiés en droit de la consommation.

Elle souhaite que le Gouvernement engage une concertation avec les CTRC sur cette question budgétaire. Si des économies budgétaires doivent être réalisées, elles ne devraient pas se faire sur de petites sommes qui priveraient pourtant le mouvement consumériste d'un outil indispensable.

Votre rapporteur pour avis souligne également les difficultés qu'entraînent les retards dans les versements des subventions aux associations. Depuis plusieurs années, l'administration verse un premier acompte de 50% des subventions en février, pour ne verser le reste qu'au mois de novembre ou décembre .

Cette année encore, les associations n'avaient en octobre, ni touché la seconde moitié de leur subvention, ni même eu connaissance de la répartition du restant des subventions. Ces pratiques conduisent à faire vivre les associations la quasi totalité de l'année avec 50 % de leur subvention sans avoir jamais la certitude de pouvoir toucher le reste . Or, les critères d'attribution de subventions, détaillés ci-après, sont connus dès juin et permettent le calcul mathématique de la subvention. Les considérations administratives qui pourraient expliquer le retard des versements ne doivent pas l'emporter sur l'urgence de l'action de terrain.

Il serait de ce point de vue souhaitable d'étendre la pratique des contrats d'objectifs triennaux aux associations de consommateurs. En échange d'un engagement sur des objectifs précis, les associations obtiendraient ainsi l'assurance de pouvoir engager une action sur le long terme.

La Confédération Logement et cadre de vie a déjà signé une telle convention triennale en matière d'environnement ; une nouvelle convention, relative au secteur du logement est en cours d'élaboration, mais le manque d'allant du ministère de l'économie sur ce type de convention est regrettable. Un tel système de contractualisation serait un facteur essentiel de dynamisation du mouvement consumériste, même au sein d'une enveloppe budgétaire stable.

3. La répartition des subventions

Les subventions accordées au mouvement consumériste en 2001 se répartissent de la façon suivante :

- 3,48 millions d'euros sont destinés aux organisations nationales de consommateurs ;

- 2,04 millions d'euros d'euros sont destinés aux associations locales de consommateurs ;

- 1,45 million d'euros est destiné aux CTRC, à l'échelon régional.

Au plan national, les subventions aux organisations nationales de consommateurs ont été ces dernières années réparties de la façon suivante :

(en euros)

ASSOCIATIONS ^2( * )	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
ADEIC AFOC ALLDC ANC* ASSECO-CFDT CGL CNAFAL CNAFC CNAPFS CNL CLCV CSF Familles de France Familles rurales FNAUT** INDECOSA-CGT ORGECO UFC UFCS UNAF TOTAL	57 017,91 267 687,36 23 123,16 64 946,33 101 921,31 71 267,02 71 736,41 37 761,77 54 576,29 119 993,99 239 922,13 201 775,42 185 720,41 228 028,36 24 670,21 128 808,90 132 012,77 462 364,30 159 767,94 34 755,63 2 667 857,65	50 567,40 236 531,51 14 638,17 74 496,01 101 432,10 38 960,41 73 736,51 32 852,34 54 588,38 106 997,52 232 960,36 194 600,63 195 752,37 241 584,31 18 805,36 114 988,50 126 737,69 465 237,04 137 265,18 33 166,81 2 545 898,59	45 739,13 205 176,56 39 754,89 63 112,37 79 607,35 31 253,88 56 958,46 21 162,36 34 863,26 111 620,43 193 070,89 169 747,10 167 267,67 218 108,05 13 898,47 94 530,13 119 186,32 422 443,24 155 894,97 29 620,69 2 273 016,22	39 119,64 201 807,44 39 490,85 60 119,64 85 166,71 25 804,74 47 120,16 18 579,72 41 708,98 91 789,25 191 834,22 149 323,20 163 901,44 181 929,46 12 666,23 94 037,72 125 352,88 405 196,53 122 998,61 27 695,41 2 125 642,84	48 035,16 152 492,47 9 639,66 30 076,51 62 463,55 24 203,87 50 576,49 28 425,49 48 007,11 90 584,14 187 510,77 141 886,28 161 500,98 181 257,31 87 986,26 113 543,88 392 653,63 108 240,78 1 919 084,33	68 329,48 237 170,27 41 460,80 79 743,64 40 066,04 65 856,15 33 284,35 51 486,76 120 287,15 248 696,79 229 729,24 211 638,42 236 835,65 118 906,73 180 874,05 543 910,96 164 210,15 27 440,82 2 699 927,43	79 562,07 259 222,63 71 098,11 84 765,77 63 040,11 88 490,56 70 175,94 136 994,80 268 656,63 263 326,10 239 281,39 233 442,44 126 591,53 196 600,69 601 813,38 174 524,55 27 440,82 2 985 027,52	101 120,20 232 097,53 100 508,27 79 640,74 71 069,14 92 822,09 74 787,52 147 821,43 289 014,37 278 893,89 233 545,03 231 365,32 123 805,83 178 150,70 558 895,63 209 722,44 27 440,82 3 030 700,95

(*) L'ANC n'a pas demandé le renouvellement de son agrémen,t qui a expiré le 3 avril 1997

(**) L'agrément de la FNAUT a expiré le 29 juin 1998, puis été rétabli le 2 décembre 1999

Ces subventions sont réparties en fonction des critères suivants :

- implantation locale et activité des associations dans les départements. Cette présence sur le terrain est déterminante dans le calcul des dotations de fonctionnement des organisations nationales, puisque 80 % des crédits aux organismes nationaux sont répartis en proportion des actions subventionnées localement ;

- participation aux travaux du conseil national de la consommation ;

- participation aux travaux de normalisation et de certification.

Le quatrième critère -relatif à la publication de revues- a été supprimé.

Votre commission souligne que la stagnation des subventions devrait conduire les pouvoirs publics à valoriser des associations qui effectuent des efforts de coordination avec les autres associations . Il importe, en effet, compte tenu du nombre des associations de consommateurs -qui fait certainement la richesse du mouvement consumériste-, de développer les actions communes et la pratique du mandatement dans les différentes commissions où les associations de consommateurs sont représentées.

Votre commission estime également que la France a besoin, dans un contexte marqué par la multiplication des incidents mettant en cause la sécurité des consommateurs, d'un mouvement consumériste fort. Elle engage en conséquence les associations de consommateurs à développer leurs activités et à renforcer leurs actions d'information et de prévention à l'attention de tous les publics et, en particulier, des plus défavorisés.

B. L'INSTITUT NATIONAL DE LA CONSOMMATION : UN ÉTABLISSEMENT QUI ATTEND DE SA TUTELLE LES MOYENS DE SON REDRESSEMENT

Créé par la loi de finances pour 1966, l'Institut national de la consommation (INC), désormais établissement public national à caractère industriel et commercial, a été conçu par le législateur pour être un organisme pluridisciplinaire de services aux consommateurs et à leurs organisations.

L'INC est, en effet, à la fois un centre d'essais comparatifs, un centre d'information et de documentation sur la consommation et un organisme d'études et de formation à destination du mouvement consumériste.

Bien que l'INC ne soit plus l'unique référence des consommateurs, il dispose d'un capital de notoriété important avec son magazine « 60 millions de consommateurs » et demeure le seul centre d'essais et de documentation à la disposition des associations de défense des consommateurs.

1. La poursuite de la réforme de l'Institut national de la consommation

Comme votre commission le souligne depuis plusieurs années, l'INC traverse une crise financière grave et, plus encore, une crise d'adaptation de ses missions à un environnement qui a considérablement évolué depuis sa création.

Cette situation, qui perdure depuis 1994, date de l'adoption par le Conseil d'administration d'un premier plan de redressement, commence à recevoir une solution, qui doit être appuyée .

Conformément aux préconisations du rapport de M. Robert Rochefort, directeur du CREDOC, et de celui de l'Inspection des finances, il a été procédé en 2001 à la redéfinition des missions et des structures de l'INC. Trente cinq ans après la création de l'établissement, un décret, paru le 4 avril 2001 , a réformé l'INC avec un objectif double : clarifier ses missions et renforcer l'efficacité de ses structures.

Le décret précise les trois missions assignées à l'INC :

- fournir un appui technique aux organisations de consommateurs selon une contractualisation et un cahier des charges annuel résultant d'une concertation ;

- regrouper, produire, analyser et diffuser des informations, études, enquêtes et essais ;

- mettre en oeuvre des actions de formation et d'éducation sur les questions de consommation.

Ces missions, qui attestent la double vocation de l'INC à l'égard des associations de consommateurs comme du public, doivent être à la base d'un nouveau projet d'établissement avec une logique d'objectifs, qui prendra la forme d'un contrat d'objectifs et de moyens. Cette contractualisation vise à responsabiliser les partenaires.

Le décret modifie également la composition du Conseil d'administration de l'Institut national de la consommation afin d'en accroître l'efficacité. Il comprend désormais 16 membres -sans suppléants-, rééligibles une seule fois : sept représentants des consommateurs, deux représentants de l'Etat, deux représentants du personnel de l'INC et cinq personnalités qualifiées. Il se trouve ainsi resserré et assure un meilleur équilibre dans la représentation de ses composantes.

Enfin, il clarifie la fonction des différents organes de responsabilité et prévoit également une rationalisation de la gestion , passant par la tenue d'une comptabilité analytique détaillée dont les modalités seront définies dans le contrat d'objectifs.

Le décret n° 2001-300 du 4 avril 2001 a donc fait le choix de maintenir l'activité éditoriale de l'INC comme moyen d'information du public. Les rapports cités précédemment suggéraient de distinguer nettement dans les structures et la comptabilité de l'organisme, ce qui relevait de l'activité éditoriale à caractère commercial, de ce qui avait trait à l'aide permanente accordée au réseau des organisations de consommateurs et au pôle de réalisation d'essais comparatifs.

Ces rapports constataient, en effet, que la situation précaire de l'INC tenait largement à la concurrence faite à sa revue « 60 millions de consommateurs » par la presse généraliste ou spécialisée, et surtout par la revue éditée par l'Union française des consommateurs -l'UFC-, « Que choisir ? ». Cette concurrence s'est encore traduite en 2000 par un recul de la diffusion, qui était de 127.200 exemplaires pour les ventes totales (abonnements et kiosque) contre 170.000 en 1992 pour les seules ventes en kiosque.

Outre les difficultés liées à la viabilité économique de la revue , les rapports précités mettaient également l'accent sur le risque juridique encouru par l'INC du fait de son activité éditoriale , alors que les règles de concurrence proscrivent les aides aux entreprises susceptibles de fausser celle-ci. Ce risque juridique s'est concrétisé en décembre 2000 sous la forme d'une décision du Conseil de la concurrence, saisi par l'UFC et la CLCV. Certes, cette décision a été infirmée par la Cour d'Appel de Paris, mais l'issue du pourvoi en cassation est incertaine, et il ne faut pas exclure un recours à l'échelon européen sur le fondement de l'article 92 du traité de Rome.

Tirant les conséquences d'une situation dans laquelle l'activité éditoriale est déficitaire et insuffisamment professionnalisée, et des risques juridiques encourus, ces rapports préconisaient donc une filialisation de l'activité commerciale.

Cette solution n'a pas été retenue. Alors que l'essentiel du déficit de l'établissement est imputable à la revue, la question reste entière de savoir dans quelle mesure la revue « 60 millions de consommateurs » participe d'un service public et peut être financée par la subvention publique.

Enfin, les rapports précités préconisaient de contractualiser les relations de l'INC avec l'Etat et avec les mouvements de défense des consommateurs.

Se fondant sur l'expérience des contrats de plan des entreprises publiques, ces rapports estimaient qu'un contrat d'objectifs pluriannuel serait de nature à « clarifier » les relations entre l'INC et la tutelle. Il était proposé également que le contrat qui lierait l'INC et les associations de consommateurs définisse les services que celui-ci peut leur apporter.

Un contrat d'objectifs et de moyens est en cours de négociation entre l'INC et sa tutelle , mais sa finalisation a été retardée par la vacance du poste de Président du conseil d'administration pendant six mois. Les associations de consommateurs n'ayant pu s'accorder sur une candidature unique d'un de leurs membres, le Secrétaire d'Etat aux PME, au commerce, à l'artisanat et à la consommation a finalement proposé la candidature d'une personnalité qualifiée. Depuis octobre 2001, l'INC a donc reçu une impulsion nouvelle imprimée par son nouveau président, M. Christian Babusiaux et par sa directrice, Mme Maïté Errecart.

Votre rapporteur pour avis appelle de ses voeux l'aboutissement du dialogue entre l'INC et sa tutelle , afin que l'établissement puisse redémarrer sur des bases claires et solides définies dans ce contrat d'objectifs et de moyens.

2. Un budget qui stagne

En 2000, l'INC a dégagé un résultat comptable négatif de 0,76million d'euros -5 millions de francs- sur un budget de 12,96 millions d'euros -85 millions de francs-. Ce déficit illustre la fragilité du redressement financier opéré ces dernières années (excédents de 0,78 millions d'euros en 1997 puis de 0,41 millions d'euros en 1999). L'INC a souffert en 2000 de la baisse de ses ressources financières : malgré la stabilité de la subvention publique, l'établissement a enregistré une baisse des ventes des publications, en particulier en kiosque -suivant en cela la tendance générale des ventes de magazines- et de moindres encaissements au titre des prestations de services. Le déficit qui en a résulté s'est trouvé majoré du fait de provisions importantes pour risques, eu égard aux procédures en cours.

La crise financière de l'INC n'est donc pas dépassée.

Au cours des années 1993 à 1995, l'INC avait, en effet, connu une crise financière sévère qui s'était traduite par un déficit cumulé de près de 8,23 millions d'euros -54 millions de francs-. Ces difficultés étaient liées pour l'essentiel à la chute des ventes en kiosque de la revue (-58 % entre 1988 et 1995 et -42,5 % entre 1993 et 1994), ainsi qu'à la baisse des abonnements.

Dans le même temps, le montant de la subvention de l'Etat avait connu une évolution « en accordéon » avec une tendance fortement marquée à la baisse. La baisse de près de 30 % de la subvention de l'Etat en 1993 et en 1994, intervenant en même temps que la baisse des ressources propres de l'Institut, n'avait fait qu'amplifier la crise financière.

Le retour à l'équilibre, de 1996 à 1998, n'a été obtenu qu'au prix d'une réduction sévère des dépenses et de la mise en oeuvre d'un plan social, en 1995, qui a ramené les effectifs de 120 à 80.

Ce retour à l'équilibre était cependant précaire. Le déficit enregistré en 2000 et celui qui s'annonce pour 2001 épuisent les réserves de l'établissement et ne laissent aucune marge de sécurité en cas de nouvelle baisse des ventes du mensuel.

L'INC a accompli de gros efforts de rationalisation depuis sa crise financière de 1993-1994. L'établissement se trouve aujourd'hui démotivé par le manque de perspectives, par son trop faible dimensionnement et par l'appauvrissement de son savoir-faire.

La signature du contrat d'objectifs et de moyens devra donc trouver son expression dans le montant correspondant de subvention alloué à l'INC. La reconduction en 2002 de la dotation 2001 de 3,81 millions d'euros ne répond pas aux besoins de cet établissement.

A en croire les estimations de la direction de l'INC, une augmentation de 1,37 millions d'euros de la subvention initialement prévue serait de nature à permettre à l'INC de mener la politique d'investissement que chacun juge nécessaire au regard de l'extension du champ de la consommation (services, santé, environnement, nouvelles technologies, services publics, secteurs nouvellement ouverts à la concurrence...) et de la nécessité d'une diffusion de l'information sur divers médias (presse, télévision, radio, Internet...).

En outre, une dotation exceptionnelle devrait, en complément, servir à la relance du titre « 60 millions de consommateurs » en finançant des campagnes d'abonnement -le coût de conquête d'abonnés s'évalue à 12 euros par abonné-. C'est à ce prix qu'une spirale vertueuse pourra être enclenchée et redonner à l'INC les moyens d'atteindre les objectifs convenus avec l'Etat.

Ce prix doit être rapporté à la situation des agences sanitaires (AFSSA, INVS, Etablissement du sang...), qui partagent avec l'INC la préoccupation de la sécurité des citoyens- consommateurs et qui ne consomment leur budget qu'à hauteur des quatre cinquièmes, accumulant le plus souvent des fonds de roulement et affichant des postes vacants . Votre rapporteur pour avis estime que la rationalité budgétaire devrait conduire à dégager la marge de manoeuvre qui permettrait de remettre l'INC sur les rails .