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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure

 

2. Les dysfonctionnements de l'appareil répressif

Parallèlement à la hausse de la délinquance, l'efficacité des services de police diminue, comme le montre la baisse du taux d'élucidation, qui est passé de 29,5 % en 1997 à 26,8 % en 2000.

a) Le malaise des forces de sécurité intérieure

Au sentiment d'abandon que ressentent aujourd'hui nos concitoyens s'est ajouté celui de nos forces de sécurité intérieure. Le mois de novembre 2001 a ainsi vu se développer le plus important mouvement revendicatif des policiers depuis plus de vingt années. Dans son rapport sur les crédits consacrés à la sécurité dans le projet de loi de finances pour 2002, votre rapporteur indiquait qu'il était « convaincu de l'existence, et du développement, d'un profond malaise dans la police. Les manifestations durant le mois de novembre de fonctionnaires de police en sont une des expressions. Les policiers ne se sentent pas reconnus pour leur travail. Ils font face à des situations de plus en plus difficiles et violentes. Toujours plus de policiers sont tués ou blessés en service. La loi sur la présomption d'innocence est venue alourdir les tâches, complexifier les rapports avec la justice, et réduire le service apporté aux citoyens. Enfin, les charges supplémentaires pleuvent sur les fonctionnaires, par exemple avec le passage à l'euro ou Vigipirate. Ils n'ont pas l'impression d'être « la priorité du gouvernement » (...). Rarement, l'incompréhension entre policiers et juges n'aura été aussi vive et le fossé les séparant aussi grand. Comment les policiers ne s'interrogeraient-ils pas quand ils constatent d'un côté les progrès de la délinquance, de l'autre, les contraintes supplémentaires qui leur sont imposées en terme de procédure. Comment ne pas se sentir découragé quand l'interpellé est relâché presque immédiatement même en cas de récidive, ou quand la procédure est annulée pour une erreur matérielle commise après plusieurs heures de service (...) plus que jamais, il convient de s'interroger sur l'effet de notre procédure pénale sur le travail des policiers, obligés de boucler des procédures en une heure ou de multiplier les actes6(*) ».

Fait inédit, les gendarmes, que le statut militaire n'autorise pas à manifester, ont, peu après les policiers, défilé en cortège et en tenue dans de nombreuses villes. Un tel choix souligne l'ampleur du malaise des forces de sécurité intérieure, qui réclament notamment les moyens d'exercer leurs missions. Il convient de reconnaître que l'état des bâtiments, du parc automobile, et des équipements de manière générale, ne permet plus l'exercice des missions des forces de sécurité dans des conditions de travail normales.

Notre pays est dans une situation grave, les citoyens perdent confiance dans la capacité des pouvoirs publics à sanctionner les actes qui nuisent à la paix et à l'harmonie sociales, et les forces de l'ordre ont perdu confiance dans le système : elles ne se sentent plus reconnues et soutenues par le monde politique et ont le sentiment que leur action est de plus en plus entravée et vaine, alors même qu'elle s'effectue dans des conditions de plus en plus difficiles. Le pouvoir politique se doit de réagir face à l'exaspération des citoyens et des forces de l'ordre, et au découragement qui les menace.

b) Les dysfonctionnements de la justice ou la perte de confiance dans la capacité à sanctionner

Nos concitoyens aspirent à la sécurité et à la liberté. L'absence de sanctions à l'encontre de ceux qui nuisent quotidiennement à la qualité de vie des habitants d'un quartier, le peu de poursuites engagées à l'encontre des délinquants et parfois, la peur des représailles, les découragent trop souvent de porter plainte.

La police et la gendarmerie sont, avec la justice, au coeur de la société ; elles contribuent ensemble à assurer le règne de la loi, c'est à dire à réguler les comportements et les conflits qui contribuent à la détérioration et même à la destruction du lien social. La présentation concomitante d'un projet de loi relatif à la sécurité intérieure et à la justice souligne combien les deux sujets sont intimement liés. Votre rapporteur pour avis ne souhaite aucunement s'immiscer dans la compétence de son collègue rapporteur pour avis du projet de loi d'orientation et de programmation pour la Justice, M. Hubert Haenel. Il souhaite cependant souligner l'influence négative des dysfonctionnements et des insuffisances de moyens du ministère de la Justice sur le travail des forces de sécurité et sur la confiance que nos concitoyens placent dans leurs institutions. La lenteur et la complexité des procédures, le nombre d'affaires classées sans suite, le caractère parfois symbolique des sanctions infligées aux délinquants sont autant de facteurs qui alimentent le sentiment d'incompréhension, de découragement et d'exaspération des forces de sécurité intérieure. Trop souvent, les délinquants interpelés par la police sont immédiatement relâchés et jouissent d'un sentiment d'impunité, qui enlève tout caractère dissuasif à l'arrestation : les forces de sécurité intérieure ne se sentent alors plus respectées.

Un exemple est particulièrement emblématique de ce problème : dans les six premiers mois d'entrée en vigueur de la loi relative à la présomption d'innocence, alors que la délinquance augmentait de 9,58 %, le nombre de gardes à vue diminuait de 9,76 %7(*).

Le Premier ministre rappelait, lors de sa déclaration de politique générale, le 3 juillet 2002, que « la loi donnera à nos forces de sécurité, auxquelles je tiens à rendre hommage, les moyens d'assumer pleinement leurs missions (...) elle s'accompagnera d'une volonté affirmée de faciliter le travail des policiers et des gendarmes, sans porter atteinte aux droits de la défense, ni au principe de la présomption d'innocence. Elle organisera une déconcentration réelle des responsabilités, accompagnée de la fixation d'objectifs et de procédures d'évaluation précises.

L'autorité de l'Etat, c'est aussi une justice sereine, efficace, simple et rapide.

Notre système judiciaire ne répond pas suffisamment à la demande de droit. Sa lenteur irrite nos concitoyens. Sa complexité les décourage ».

Votre rapporteur pour avis insiste sur la nécessité de réformer profondément les structures et les modes de fonctionnement des forces de sécurité intérieure et de la justice, qui constituent deux maillons d'une même chaîne de traitement de la délinquance.

c) Une répartition des effectifs inadaptée aux évolutions de la délinquance

Trop souvent, les gouvernements ont annoncé des réformes qui ne furent pas appliquées, faute de courage politique et de moyens financiers. C'est le cas, en particulier, de l'organisation des forces de sécurité, qui n'est plus adaptée aux enjeux notre société. Le rapport de notre regretté collègue député Roland Carraz et de notre collègue sénateur Jean-Jacques Hyest soulignait dès 1998 les incohérences de l'organisation et de la répartition des forces de l'ordre dans notre pays. Votre rapporteur pour avis rappelle les trois grands axes des 65 propositions énoncées dans ce rapport :

- donner une priorité absolue dans la répartition des effectifs aux régions les plus touchées par la délinquance de voie publique : grande couronne parisienne, grandes agglomérations de province, pourtour méditerranéen ;

- modifier les méthodes de fonctionnement et notamment de ressources humaines, de la police et de la gendarmerie, en adoptant une optique de projet et une obligation de résultat : faire baisser la délinquance de voie publique, génératrice du sentiment d'insécurité de nos concitoyens ;

- systématiser le partenariat, tant au niveau national que local, d'une part entre la police et la gendarmerie, d'autre part entre celle-ci et les autres administrations, notamment la justice, ainsi que les élus ; en effet, c'est l'ensemble du corps social qui doit faire reculer l'insécurité.

Ce même rapport soulignait que les départements les plus criminogènes ont, par rapport aux départements les moins criminogènes un ratio policiers / habitants à peine plus favorable, et que la répartition des zones de compétence entre la gendarmerie et la police nationales n'a pas évolué depuis 1941, alors que la géographie urbaine a été totalement bouleversée. De plus, il notait que les méthodes d'affectation de la police nationale sont inadaptées aux enjeux opérationnels, les nouveaux policiers étant généralement affectés en région parisienne. Or, la plupart d'entre eux déposent une demande d'affectation en province qui n'est souvent satisfaite qu'après plusieurs années, ce qui provoque des disparités géographiques importantes quant à l'âge et l'ancienneté des policiers.

Ce rapport montrait enfin à quel point l'organisation de nos forces de l'ordre s'appliquait à un autre contexte et ne s'était pas adapté aux évolutions de la société.

Suite à la publication de ce rapport, le gouvernement dirigé par Lionel Jospin s'était engagé, lors du conseil de sécurité intérieure du 27 janvier 1999, à redéployer 1.200 policiers par an pendant trois ans vers les 26 départements classés « sensibles ». Or, dans son rapport sur l'exécution de la loi de finances pour l'année 2001 publié au mois de juin 2002, la Cour des comptes « confirme la critique portée dans son rapport 2000 sur le caractère limité des redéploiements des effectifs vers les zones sensibles.

En effet, en 1999 et 2000, en dépit de l'affectation de 3.673 agents supplémentaires (dont 2.250 agents du corps de maîtrise et d'application) dans les 26 départements classés prioritaires, le ministère de l'intérieur indique que les effectifs totaux des services de police de ces départements n'avaient augmenté que de 132 personnes, la diminution entraînée par la disparition des policiers auxiliaires n'ayant pu être compensée à due concurrence par le recrutement d'adjoints de sécurité.

Quant à l'année 2001, elle montre que la situation s'est même détériorée, les effectifs de ces départements en principe prioritaires ayant baissé de 396 personnes (ou 587, selon les tableaux fournis) par rapport à fin 2000 »8(*).

Votre rapporteur pour avis constate que la structure et la répartition actuelle des forces de police et de gendarmerie constitue un obstacle majeur à la mise en oeuvre d'une politique efficace de lutte contre l'insécurité. Il en va de même de la répartition actuelle du territoire national en zones de police et de gendarmerie.

d) Une répartition des zones de police et de gendarmerie dépassée

Les clivages entre les zones de police et de gendarmerie ne correspondent plus aux réalités géographiques et sociales de notre pays et conduisent à des dysfonctionnements majeurs, le citoyen ne sachant plus quelle force est compétente pour une zone donnée. Par ailleurs, le système de mutation de la police nationale ne permet plus de répondre efficacement aux contraintes opérationnelles de la police : il provoque en effet dans certaines villes, et particulièrement en Ile-de-France, des carences d'effectifs importantes à l'occasion de la mutation de fonctionnaires qui ne sont pas immédiatement remplacés.

Alors que les délinquants s'adaptent sans cesse aux évolutions de notre société et utilisent les techniques les plus élaborées pour commettre leurs méfaits, la lourdeur de l'appareil étatique ne permet pas d'obtenir la réactivité nécessaire à une lutte efficace à leur encontre. Les frontières nationales, mais également les frontières administratives, constituent des obstacles au travail des forces de sécurité intérieure, tandis que pour les délinquants, ces limitations des compétences territoriales des forces de sécurité intérieure sont une aubaine.

e) Des capacités opérationnelles réduites par des tâches annexes

Actuellement, de nombreux policiers et gendarmes sont affectés à des tâches qui ne relèvent pas de l'action opérationnelle de lutte contre l'insécurité : tâches administratives, transfèrement des détenus, gardes statiques. La capacité opérationnelle des forces de sécurité s'en trouve réduite d'autant.

Notre collègue député Alain Moyne-Bressand, rapporteur pour avis de la commission de la défense de l'Assemblée nationale rappelait, lors de la discussion générale du présent projet de loi, que « les missions de garde statique effectuées par la seule gendarmerie mobile impliquent actuellement environ 800 militaires, déployés autour des résidences de certaines personnalités, de bâtiments publics et d'ambassades étrangères. Le recours à des solutions alternatives ou l'abandon de certaines missions permettrait un gain d'effectif de 600 à 700 militaires pour l'ensemble de la gendarmerie. Quant aux extractions et transfèrements des détenus, tâche particulièrement lourde, ils mobilisent des effectifs considérables. Dans les zones où les effectifs sont peu nombreux, ces missions affectent donc lourdement l'activité et la disponibilité des petites brigades. (...) Enfin, il me semble nécessaire d'aller dans le sens d'une simplification des nombreuses activités purement administratives qui amputent largement le temps de travail utile des gendarmes, tout en constituant des tracasseries inutiles pour les administrés ».

Sur ce même sujet, M. Pierre Mutz, directeur général de la gendarmerie nationale, indiquait lors de son audition par la commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale, que « la simple garde des détenus hospitalisés mobilise l'équivalent de 150 policiers par jour à Paris et de 15 à 25 dans une ville comme Limoges. La suppression des tâches de transfèrement libérerait pour d'autres missions 1.000 gendarmes environ par jour. En la matière, le recours à la gendarmerie n'est vraiment justifié que pour le transfert de détenus particulièrement dangereux ou lourdement condamnés ».

Notre collègue député Jean-Christophe Lagarde précisait également, lors de la discussion du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, le 16 juillet dernier, que « le convoyage des étrangers en situation irrégulière entre l'aéroport de Roissy et le palais de justice de Bobigny mobilise chaque jour une demi-compagnie de forces mobiles ». Enfin, même si cela est davantage anecdotique, il convient de noter que les procurations de vote pour les élections sont enregistrées dans les commissariats de police et de gendarmerie, ce qui, certes de manière ponctuelle, créé une charge de travail supplémentaire sans lien avec leurs missions.

Ces différents éléments soulignent l'importance qu'il y a à associer les forces de sécurité et la Justice dans la réflexion sur la manière de mieux utiliser les effectifs existants. Votre rapporteur pour avis considère que les procédures actuelles sont excessivement lourdes et qu'un effort important doit être fait afin de les rationaliser. Il souhaite que les nouveaux moyens qui devraient être accordés au ministère de la Justice en vertu du projet de loi d'orientation et de programmation pour la Justice permette des évolutions, s'agissant notamment du convoyage des détenus réputés peu dangereux pour les audiences judiciaires, ou encore des audiences foraines, qui limiteraient le nombre de ces convoyages.

f) La nécessaire rationalisation des équipements

Il existe aujourd'hui des laboratoires scientifiques dépendant de la police nationale, et d'autres, dépendant de l'Institut de recherches criminelles de la gendarmerie. L'unification des forces de sécurité - police et gendarmerie - devra permettre une rationalisation des équipements, qui sont parfois redondants entre la police et la gendarmerie. Il convient en effet, à l'évidence, de s'interroger sur l'opportunité d'engager une politique de spécialisation des laboratoires, voire de concentrer l'essentiel des moyens existants au sein d'une structure unique, ce qui permettrait d'améliorer le rendement de ces services et de remplir les missions actuellement exercées pour un coût moindre.

g) Les nouvelles missions des forces de sécurité

Alors que les capacités opérationnelles de la police et de la gendarmerie nationales ont diminué, de nouveaux défis s'imposent à elles : la lutte contre le terrorisme, ainsi que la lutte contre l'immigration irrégulière, ne sont certes pas des missions nouvelles, mais le contexte actuel en font des enjeux très importants. Sur ces deux sujets, la coopération internationale s'avère indispensable.

Les services français de sécurité intérieure ont pris en compte l'émergence de cette dimension internationale, qui exige la mise en place d'effectifs dédiés et de nouvelles formes de coopération.

La coopération dans un cadre national comme international, constitue d'ores et déjà un axe majeur de l'action de la direction centrale de la police aux frontières, au sujet de laquelle votre rapporteur pour avis a engagé une mission d'évaluation et de contrôle. Ainsi, dans le cadre des aéroports internationaux, la police aux frontières coopère régulièrement avec les services des douanes et la gendarmerie du transport aérien. Un arrêté du 7 janvier 2000 répartit d'ailleurs les zones de compétence territoriale de la gendarmerie des transports aériens et de la police aux frontières dans les aéroports, mais prévoit cependant la possibilité pour les deux services d'intervenir dans l'autre zone.

En matière de coopération internationale, la police aux frontières développe des centres de coopération policière et douanière bi-nationaux9(*), qui regroupent plusieurs services de chaque pays (sécurité publique, police aux frontières, gendarmerie et douane pour les services français). Ces centres permettent d'échanger les informations et les analyses avec les pays voisins de l'Union européenne, s'agissant notamment des questions liées aux flux d'immigration clandestine.

La lutte contre l'immigration irrégulière : un problème complexe nécessitant la mobilisation de moyens importants

Lors de sa déclaration de politique générale, le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin indiquait, le 3 juillet dernier, que la politique d'immigration « devra lutter avec la plus grande fermeté contre les trafics de main d'oeuvre et l'immigration illégale, tout en favorisant l'insertion des migrants légaux. Le dispositif du droit d'asile, qui est à l'origine de nombreuses situations illégales, sera revu et les procédures seront accélérées ». Votre rapporteur pour avis rappelle en effet que les procédures actuellement relatives au droit d'asile impliquent des délais beaucoup trop importants (de l'ordre de 18 mois en moyenne, mais jusqu'à 6 ans dans certains départements), qui ne permettent ni de répondre de manière efficace et juste aux demandeurs d'asile, ni de gérer convenablement le flux migratoire qui s'adresse à notre pays. L'importance de ces délais engendre une grande précarité pour les personnes en attente d'une réponse, alors que souvent, les demandeurs vivent en France depuis trop longtemps pour qu'ils puissent être expulsés sans que cela créé des traumatismes profonds lorsqu'ils sont déboutés de leur demande. Le Président de la République, Jacques Chirac, rappelait lors de son interview télévisée du 14 juillet son souhait de voir ces délais limités à 1 mois, au lieu des délais considérables constatés aujourd'hui.

Par ailleurs, il n'existe pour ainsi dire aucun contrôle quant à la date de retour des personnes autorisées à séjourner en France au titre d'un séjour touristique, et le renvoi de certaines personnes en situation irrégulière est souvent compliqué par le refus de leur pays d'origine de les accepter sans une preuve formelle de leur nationalité.

Une récente évaluation menée par une commission internationale d'experts ad hoc mandatée par l'Union européenne a relevé l'insuffisance en personnel de la police aux frontières pour mettre en oeuvre de manière efficace les standards prévus par les accords de Schengen. Par ailleurs, l'actualisation du fichier national transfrontière a pris un retard considérable, le stock de fiches non saisies s'élevant à près de 1,5 million. La modernisation de ce fichier était prévue, mais a été reportée suite à la décision d'équiper de manière prioritaire tous les fonctionnaires de police d'un gilet pare-balle. Enfin, votre rapporteur pour avis insiste sur la nécessité de renforcer les services des visas des consulats français à l'étranger, qui sont trop souvent en sous-effectifs, mal équipés, et dont l'action est insuffisamment contrôlée.

Le problème de l'immigration irrégulière présente de nombreuses facettes : c'est un problème social au premier chef, car les immigrés irréguliers sont généralement dans une situation sanitaire et sociale désespérée. C'est un problème d'emploi, car les immigrés irréguliers travaillent sans être déclarés, dans des conditions souvent difficiles et pour des salaires très faibles, contribuant ainsi indirectement au chômage et à la diminution des salaires des travailleurs déclarés les moins qualifiés. A cet égard, votre rapporteur pour avis s'étonne que des ateliers clandestins de confection textile fonctionnent depuis de nombreuses années dans un quartier de la capitale, au vu et au su de tous, sans être inquiétés par les forces de police. Une telle inaction ne peut que rendre plus attractive l'émigration clandestine vers notre pays.

Or, le lien entre immigration irrégulière et insécurité ne peut être ignoré, parce que les personnes arrivant ou séjournant en France de manière irrégulière se livrent parfois à des activités lucratives en marge de la légalité (mendicité agressive, racolage, trafic de drogue...). Il ne s'agit pas de condamner l'immigration en tant que telle : le Président de la République a rappelé, lors de son interview du 14 juillet, que l'immigration pouvait être un facteur d'enrichissement pour notre pays. Mais il s'agit de mieux contrôler les personnes qui entrent et séjournent sur le territoire national, afin de limiter les effets pervers d'une immigration que notre pays n'est pas en mesure de supporter, et qui enrichit les passeurs et les réseaux mafieux qui prospèrent sur la misère des émigrants.

L'immigration irrégulière est désormais, plus que jamais, un problème politique : dans l'ensemble des pays européens, les élections les plus récentes ont montré une percée significative de l'extrême droite, pour qui l'immigré est celui qui prend le travail des nationaux, profite des systèmes sociaux, et met en cause la cohésion nationale. On ne peut que condamner fermement les amalgames de cette nature qui consistent à simplifier exagérément un problème complexe et à rechercher un bouc émissaire qui cumulerait les tares de notre société. Cependant, la montée des partis d'extrême droite doit inciter les gouvernements européens à répondre de manière déterminée à la question de l'immigration irrégulière.

Dans le cadre de l'Union européenne et de l'ouverture des frontières intérieures décidées par les accords de Schengen, le problème de l'immigration irrégulière ne peut plus être désormais réglé dans un cadre strictement national. Il concerne l'ensemble des pays de l'Union européenne, les pays candidats à l'adhésion, mais également les pays d'origine et de transit des migrants, et requiert donc une action déterminée et coordonnée entre les pays. Le sommet européen de Séville a pris en compte ce sujet et va permettre de développer la coopération au sein de l'Union européenne. Cependant, cette coopération peut soulever des questions de souveraineté nationale, par exemple lorsque la perspective de création d'un corps de douanier européen est évoquée.

* 6 Rapport n° 87 - Tome III - annexe 28 : Lois de finances pour 2002 - sécurité, p. 76-78.

* 7 Chiffres cités par notre collègue député Nicole Feidt, dans son avis « administration centrale et services judiciaires » rendu au nom de la commission des lois, sur le projet de loi de finances pour 2002 (Assemblée nationale, avis n° 3324, Tome V, XIème législature, p.39).

* 8 Rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2001, page 224.

* 9 Un centre de coopération policière et douanière a été mis en place avec l'Allemagne et l'Italie, et d'autres, avec la Luxembourg, la Suisse, la Belgique et l'Espagne devraient prochainement voir le jour.